9. Offenheit
In diesem Kapitel wird der Begriff „Offenheit“ erläutert, der in der Empfehlung des Rates der OECD zu Integrität im öffentlichen Leben als ein wichtiger Grundsatz verankert wurde. Es wird beschrieben, wie eine offene Arbeitskultur zu einem vertrauensvollen Arbeitsumfeld beiträgt, in dem die Mitarbeiter*innen ethische Dilemmata, potenzielle Interessenkonflikte und Integritätsbedenken offen ansprechen. Es werden wichtige Stellschrauben für mehr Offenheit vorgestellt, darunter engagierte Mitarbeiter*innen, die sich mit wichtigen Integritätswerten identifizieren, und eine reaktionsschnelle, glaubwürdige und vertrauenswürdige Führung. Darüber hinaus werden die Kernelemente eines wirksamen Schutzsystems für Whistleblower*innen dargelegt, wobei ein besonderes Augenmerk auf klaren Vorschriften, Verfahren und Meldewegen für mutmaßliche Integritätsverletzungen liegt. Zusätzlich wird darauf eingegangen, wie die hierarchische und formelle Kultur des öffentlichen Dienstes Offenheit beeinträchtigen kann und wie wichtig Kapazitätsaufbau und eigene Ressourcen sind, um eine offene Arbeitskultur zu gewährleisten. Abschließend werden Herausforderungen im Zusammenhang mit der kulturellen Wahrnehmung von Whistleblower*innen und mit vertraulichen und anonymen Meldeverfahren diskutiert.
Ein ganzheitlicher Ansatz für Integrität im öffentlichen Leben muss Maßnahmen zur Förderung einer offenen Kultur vorsehen, in der die Beschäftigten bereit sind, von sich aus Bedenken zu äußern, Ideen einzubringen, Fragen zu stellen und auf potenzielle Verstöße gegen das Integritätsprinzip zu reagieren. Die Vorteile einer offenen Arbeitskultur sind dreierlei: Erstens kann sie das Vertrauen in die Einrichtung stärken, zweitens kann sie bei den Mitarbeiter*innen für mehr Verantwortungsgefühl und Motivation sorgen, wodurch ihre Effizienz steigt (Martins, E. und F. Terblanche, 2003[1]), und drittens hat in einer offenen Arbeitskultur jede*r die Möglichkeit sich zu äußern, sodass Probleme gelöst werden, bevor sie der betreffenden Organisation schaden. Offene Kommunikation und die Verpflichtung zur Einhaltung der Werte der Organisation schaffen ein vertrauensvolles und bestärkendes Arbeitsumfeld, in dem die Mitarbeiter*innen ihre Meinung frei äußern können und keine Bedenken haben, ethische Dilemmata, potenzielle Interessenkonflikte und andere Fragen der Integrität offen zu diskutieren.
In ihrer Empfehlung zu Integrität im öffentlichen Leben fordert die OECD die Länder auf, „eine offene und auf Fragen der Integrität eingehende Organisationskultur innerhalb des öffentlichen Sektors [zu] unterstützen, insbesondere indem sie
a) eine offene Kultur fördern, in der ethische Dilemmata, Fragen der Integrität im öffentlichen Leben und Fehler frei diskutiert werden können, gegebenenfalls mit Arbeitnehmervertretern, und in der die Führungsebene auf diese Themen eingeht und sich der rechtzeitigen Beratung und der Lösung einschlägiger Probleme verschrieben hat,
b) klare Regeln und Verfahren für die Meldung von mutmaßlichen Verstößen gegen Integritätsstandards einführen und im Einklang mit grundlegenden Prinzipien des innerstaatlichen Rechts den gesetzlichen und praktischen Schutz vor allen Arten ungerechtfertigter Behandlung aufgrund einer nach Treu und Glauben und aus triftigen Gründen getätigten Meldung gewährleisten,
c) alternative Kanäle für die Meldung zu mutmaßlichen Verstößen gegen Integritätsstandards bereitstellen und gegebenenfalls auch die vertrauliche Unterrichtung eines Gremiums ermöglichen, das ein Mandat und die Fähigkeit zur Durchführung einer unabhängigen Untersuchung hat“ (OECD, 2017[2]).
Im Kontext der öffentlichen Integrität bezeichnet eine offene Arbeitskultur eine Kultur, in der die Mitarbeiter*innen und Führungskräfte sich regelmäßig austauschen, um Fragen, Bedenken und Ideen zu besprechen und Fehlverhalten, Betrug und Korruption zu vermeiden (Detert, J. und A. Edmondson, 2011[3]; Morrison, 2014[4]; Collins, 2012[5]). Ergänzend dazu gibt es formelle Meldemechanismen wie Richtlinien für Whistleblower*innen und andere interne Offenlegungsverfahren, die es den Mitarbeiter*innen ermöglichen, beobachtetes Fehlverhalten über einen offiziellen Weg zu melden. Zu einer offenen Arbeitskultur gehören zwei Säulen: erstens reaktionsschnelle Führungskräfte, die ihren Mitarbeiter*innen rechtzeitig die nötigen Empfehlungen und Auskünfte geben, die sie brauchen, und die sich mit Nachdruck für die Lösung von Problemen einsetzen, und zweitens Mitarbeiter*innen, die sich sicher genug fühlen, um ethische Bedenken frei zu äußern (OECD, 2017[2]). Damit der Aufbau dieser Säulen gelingt, muss zunächst Folgendes gegeben sein:
Die Mitarbeiter*innen identifizieren sich mit den Werten ihres Arbeitgebers.
Die Mitarbeiter*innen werden einbezogen und dazu befähigt, die Werte ihres Arbeitgebers zu schützen.
Führungskräfte und Vorgesetzte antworten schnell, glaubwürdig und vertrauensvoll auf integritätsbezogene Fragen und Bedenken.
Es wird ein vertrauensvolles Arbeitsumfeld gepflegt, in dem Fragen, Bedenken und Ideen offen geäußert werden können.
Es gibt Kanäle und Mechanismen zur Meldung, Untersuchung und angemessenen Bestrafung von Fehlverhalten; Whistleblower*innen fühlen sich sicher dabei, ihre Bedenken zu äußern.
9.2.1. Die Mitarbeiter*innen identifizieren sich mit den Werten ihres Arbeitgebers
Ein zentrales Element einer offenen Arbeitskultur sind Mitarbeiter*innen, die sich mit dem Ziel ihrer Organisation identifizieren, die geltenden Vorschriften und Verfahren kennen und wissen, wie diese in der Praxis umgesetzt werden. Wenn die Werte und Normen der Organisation im Widerspruch zu denen der Mitarbeiter*innen stehen, kann das dazu führen, dass die Mitarbeiter*innen sich weniger einbringen und weniger Einsatz zeigen. Liegen die Ansprüche der Mitarbeiter*innen höher als die ihres Arbeitgebers, geraten sie in einen Konflikt, der ihr Engagement sinken lässt und sie möglicherweise davon abhält, potenzielle Missstände anzusprechen (Berry, 2004[6]). Sind die Integritätsansprüche der Mitarbeiter*innen hingegen geringer als die ihres Arbeitgebers, werden Integritätsverletzungen möglicherweise als im Arbeitsalltag unvermeidbar betrachtet (Berry, 2004[6]).
Der Civil Service Award im Vereinigten Königreich wird für einen besonderen Einsatz für die Werte und Standards des öffentlichen Dienstes und ihre Umsetzung vergeben. Die nominierten Teams und Einzelpersonen, die in den vergangenen zwölf Monaten etwas Innovatives auf die Beine stellten oder durch ihre Leistung eine große Wirkung erzielten, werden dabei anhand folgender Kriterien bewertet:
Sichtbarer Einsatz für die Werte und Verhaltensweisen des Civil Service Code oder deren Förderung – Hat sich der*die Nominierte integer, ehrlich, objektiv und unparteiisch verhalten?
Messbarer Nutzen – Wurde mit dem nominierten Projekt/Programm eine greifbare Wirkung erzielt?
Zusammenarbeit – Hat der*die Nominierte wirksame Mechanismen eingeführt, um die Zusammenarbeit zwischen Kolleg*innen aus verschiedenen Teams, Ministerien oder anderen internen und externen Organisationen sicherzustellen?
Nachhaltigkeit – Verspricht die beschriebene Initiative/Praktik eine nachhaltige Wirkung und ist sie ressortübergreifend nachahmbar?
Inklusion – Wurde bei der Initiative/Praktik auf Inklusion geachtet, d. h. wurden die Stärken, Talente und Erfahrungen verschiedener Teams einbezogen und wurden bei der Lösungsentwicklung alle Zielgruppen, Nutzer*innen und betroffenen Akteure berücksichtigt?
Innovation – Wurden innovative Ansätze verfolgt und verfügbare Technologien bestmöglich genutzt, sodass herkömmliche Verfahrensweisen deutlich verbessert und der Nutzen für die Endnutzer*innen deutlich gesteigert wurde?
Wirkung – Erzielte der*die Nominierte eine Wirkung über sein*ihr Team/Arbeitsfeld/Ministerium hinaus?
Quelle: HM Government (2018[7]).
Die Identifizierung der Mitarbeiter*innen mit den Werten ihres Arbeitgebers kann gezielt gefördert werden, indem z. B. Vorschriften und Standards klar kommuniziert werden (vgl. Kapitel 4) oder indem bereits bei der Auswahl der Mitarbeiter*innen auf ähnliche Wertevorstellungen geachtet wird (vgl. Kapitel 7). Zudem ist es hilfreich, die Vorschriften, Standards und Werte der Organisation in Einführungsschulungen für neue Mitarbeiter*innen zu behandeln (vgl. Kapitel 8). Eine zusätzliche Möglichkeit wäre auch die Auslobung eines Preises für Integrität, für den Kolleg*innen nominiert werden können, die sich besonders sichtbar für die Werte der Organisation einsetzen (Kasten 9.1).
Damit sich die Mitarbeiter*innen stärker mit den Werten ihres Arbeitgebers identifizieren, schlägt die für Whistleblower*innen zuständige Behörde in den Niederlanden „gemeinsames Storytelling“ vor. Dabei stellen Führungskräfte Fragen wie „Was ist uns wichtig, was schätzen wir und worauf sind wir stolz?“ und sprechen dann gemeinsam mit den Mitarbeiter*innen über die Organisation und ihre Geschichte, ihre Zukunftsvision und wie sie diese verwirklichen wollen. Dahinter steckt der Gedanke, dass Geschichten tiefe Einblicke in die Kultur der Einrichtung ermöglichen. Storytelling stellt eine Verbindung zwischen den Mitarbeiter*innen und ihrem Arbeitsplatz her und kann so zu einem vertrauensvollen Arbeitsumfeld beitragen (Hoekstra, A., J. Talsma und M. Zweegers, 2017[8]).
9.2.2. Die Mitarbeiter*innen werden einbezogen und dazu befähigt, die Werte ihres Arbeitgebers zu schützen
Mitarbeiter*innen, die sich gehört fühlen, versuchen eher, Probleme konstruktiv zu lösen (Holland, P., B. Cooper und C. Sheehan, 2017[9]; Beugré, 2010[10]; LePine, J. und L. Van Dyne, 1998[11]). Einbeziehung und Offenheit bedingen sich gegenseitig, sodass sich die Mitarbeiter*innen in einer offenen Kultur auch stärker einbringen. Sehen die Mitarbeiter*innen immer wieder, dass sie Bedenken äußern dürfen und an Entscheidungen mitwirken können, steigt ihre Bindung zur Organisation und ihr Engagement (Beugré, 2010[10]).
Es gibt verschiedene Möglichkeiten, die Mitarbeiter*innen stärker einzubeziehen und sie in ihrer Rolle zu stärken. Gehen die Vorgesetzten z. B. direkt auf ihre Mitarbeiter*innen zu, um ihre Meinung einzuholen, entsteht bei den Beschäftigten das Gefühl, ihr Arbeitsumfeld persönlich beeinflussen zu können (Tangirala, S. und R. Ramanujam, 2012[12]). So steigt ihre Bereitschaft, sich einzubringen und eigene Ideen und Bedenken zu äußern. Außerdem können Führungskräfte versuchen, sich nahbarer zu machen, z. B. indem sie die Sitzordnung ändern (und anstatt am Kopfende in der Mitte des Tisches sitzen) oder die Reihenfolge der Redebeiträge ändern, sodass die Mitarbeiter*innen zuerst zu Wort kommen oder eine bestimmte Redezeit für sie vorgesehen wird (Tilleard, 2018[13]).
Ziel der Maßnahmen sollte nicht nur sein, den Kommunikationsfluss zwischen Führungskräften und einzelnen Mitarbeiter*innen zu verbessern, sondern es sollten auch Möglichkeiten geschaffen werden, in einer Gruppe Feedback zu geben. So können auch Mitarbeiter*innen einbezogen werden, denen es schwer fällt, Kritik in einem Vieraugengespräch zu äußern. Die Treffen solcher Gruppen können regelmäßig stattfinden, sodass die Mitarbeiter*innen schon im Voraus wissen, dass es demnächst einen Raum für ihre Fragen, Probleme und Ideen geben wird, oder sie können je nach Bedarf ad hoc angesetzt werden. Dabei kann es sinnvoll sein, dass sich die Führungskräfte bei den Mitarbeiter*innen, die sich zu Wort melden, persönlich bedanken oder sie öffentlich anerkennen. Außerdem sollten die Führungskräfte versuchen, mindestens einen Vorschlag der Mitarbeiter*innen aufzugreifen oder eines der vorgebrachten Probleme zu lösen, um zu signalisieren, dass sich die Wortmeldung lohnt (Detert, J. und E. Burris, 2016[14]). Eine weitere Option ist die Nutzung von Online-Tools, um Feedback aufzuschlüsseln und gemeinsam zu erörtern. Ein Beispiel dafür ist das ThinkGroup-Verfahren, das vom Behavioural Insights Team (BIT) im Vereinigten Königreich entwickelt wurde (Kasten 9.2).
Eine andere Möglichkeit, gezielt für mehr Offenheit zu sorgen, sind sogenannte „Openness Champions“, die die Mitarbeiter*innen dazu befragen, wie bestimmte Arbeitsprozesse, das Wohlbefinden oder die allgemeine Offenheit in der Organisation verbessert werden könnten. Die ausgewählten Mitarbeiter*innen können Feedback zu speziellen Fragen einholen oder bestimmten Referaten oder Direktionen zugewiesen werden. Ihre Hauptaufgabe läge darin, wichtige „Baustellen“ innerhalb der Organisation aufzuspüren oder auch auf vorbildliche Verfahren hinzuweisen, die eine offene Kultur fördern.
Im Vereinigten Königreich entwickelte das Behavioural Insights Team (BIT) mit „ThinkGroup“ ein Verfahren, bei dem die Teilnehmer*innen still (aber nicht anonym) ein gemeinsames Online-Dokument bearbeiten. Ziel war ein interaktives Tool, das es den Teilnehmer*innen ermöglicht, ihren Gedanken freien Lauf zu lassen, um für ein wirksames Brainstorming zu sorgen (Hallsworth et al., 2018[15]).
Alle Teilnehmer*innen schreiben ihre Gedanken in ein gemeinsames Online-Dokument, wobei jede*r selbst entscheidet, welche Gedanken der anderen Beitragenden er*sie weiter ausführen will oder zu welchen davon er*sie Stellung nehmen will. Das Tool ist damit eine hilfreiche Alternative oder Ergänzung zu herkömmlichen Brainstorming-Formaten. In einer klassischen Brainstorming-Runde konzentriert sich die Gruppe immer nur auf ein Thema, sodass die Gedanken der Teilnehmer*innen zu anderen Aspekten nicht weiterverfolgt werden.
Darüber hinaus kann ein solches Tool zu einer offenen Kultur beitragen, da die Mitarbeiter*innen ihre Gedanken, Ideen und Kritik frei zum Ausdruck bringen können. Da sie weniger konfrontativ und eine indirektere Form des Austauschs sind, werden Online-Formate als weniger einschüchternd empfunden und geben den Teilnehmer*innen genügend Zeit, ihre Gedanken zu formulieren.
Quelle: Hallsworth et al. (2018[15]).
9.2.3. Führungskräfte und Vorgesetzte reagieren schnell, glaubwürdig und vertrauenswürdig auf integritätsbezogene Fragen und Bedenken
Ob die Mitarbeiter*innen ihre Meinung äußern, hängt u. a. davon ab, ob sie ihre*n Vorgesetzte*n als eine dem Wandel gegenüber aufgeschlossene und ethisch handelnde Führungskraft sehen (Avey, J., T. Wernsing und M. Palanski, 2012[16]; Detert, J. und E. Burris, 2007[17]; Walumbwa, F. und J. Schaubroeck, 2009[18]). Eine Führungskraft kann ihren Einsatz für Integrität auf unterschiedliche Weise unter Beweis stellen, z. B. indem sie eine Integritätskomponente in das Rekrutierungs- und Leistungssystem einbaut, ein Vorbild ist, über Integrität spricht, integres Verhalten belohnt und Fehlverhalten sanktioniert (vgl. Kapitel 6). Außerdem können konkrete Leitlinien darüber formuliert werden, was Führungskräfte tun können, um ein offenes Arbeitsklima zu fördern (Kasten 9.3).
Führungskräfte, die ihren Worten Taten folgen lassen, sind für die Vertrauensbildung enorm wichtig. Um eine Kultur der Glaubwürdigkeit und des Vertrauens zu schaffen, ist es aber auch sehr wichtig, dass die Führungskräfte ihrerseits offen mit ihren Vorgesetzten sprechen. Indem sie sich ihren Vorgesetzten gegenüber für die Sorgen und Bedenken ihrer Mitarbeiter*innen einsetzen, zeigen sie, dass sie vertrauenswürdig sind (Knight, 2014[19]; Detert, J. und E. Burris, 2016[14]). Die Bereitschaft der Mitarbeiter*innen, sich an ihre Vorgesetzten zu wenden, steigt, wenn diese bereit sind, Probleme „weiter oben in der Nahrungskette“ anzusprechen (Knight, 2014[19]). Es mag zwar einen guten Eindruck machen, wenn Vorgesetzte und Führungskräfte Probleme im Beisein der Mitarbeiter*innen an die Führungsspitze herantragen, doch in den meisten Fällen ist ein solches offenes Szenario nicht möglich. Allerdings können die Mitarbeiter*innen nach solchen Gesprächen darüber informiert werden, welche Fragen besprochen wurden und welche Maßnahmen nun folgen werden. Ein solches Debriefing hat dreierlei Vorteile: 1. Es signalisiert den Mitarbeiter*innen, dass ihre Vorgesetzten bereit sind, sich für sie einzusetzen. 2. Die Mitarbeiter*innen werden für die Hürden sensibilisiert, vor denen ihre Vorgesetzten stehen. 3. Die Mitarbeiter*innen bleiben auf dem neuesten Stand der Entwicklungen, sodass sie sehen, dass ihr Beitrag nicht vergeblich war (Detert, J. und E. Burris, 2016[14]).
Führungskräfte können die Arbeitskultur einer Einrichtung und das Verhalten ihrer Mitarbeiter*innen maßgeblich beeinflussen. In Anerkennung dieser Tatsache erarbeitete die Public Service Commission von New South Wales sogenannte Leitlinien für ein positives und produktives Arbeitsumfeld, in denen sie konkrete Maßnahmen zur Förderung einer offenen Arbeitskultur vorstellt. Die Voraussetzungen für eine offene Arbeitskultur sind demnach folgende:
Die Führungskräfte sind sich bewusst, dass Werte und Arbeitskultur enorm wichtig sind, um Ergebnisse zu erzielen.
Die Führungskräfte halten sich in ihrem Zuständigkeitsbereich an die institutionellen Werte.
Verhaltensfragen und Ethik- und Verhaltensstandards werden in regelmäßigen Teamsitzungen besprochen.
Führungskräfte und Vorgesetzte sind aufmerksam gegenüber Anzeichen von unangemessenem Verhalten oder Berichten darüber und greifen schnell, informell und diskret ein, um die betreffende Person zu informieren.
Führungskräfte und Vorgesetzte behandeln Beschwerden als potenzielles Symptom eines systemischen Problems, und nicht als Belastung oder Beweis für mangelnde Loyalität.
Führungskräfte und Vorsitzende werden darin geschult, respektvolle Gespräche zu führen, Konflikte am Arbeitsplatz zu bewältigen, konstruktives Feedback zur Arbeitsleistung zu geben und unangemessenes Verhalten offen mit den Mitarbeiter*innen zu besprechen.
Durch Szenario-Übungen werden Gespräche zwischen Mitarbeiter*innen und Führungskräften darüber angeregt, welches Verhalten erwartet wird und welche Arbeitskultur erreicht werden soll.
Es wird ein Verständnis von Vielfalt und Inklusion gefördert, das alle Mitarbeiter*innen dazu befähigt, sich am Arbeitsplatz einzubringen und ihren Beitrag zu leisten.
Führungskräfte, die von einem unangemessenen Verhalten erfahren oder ein solches beobachten, ergreifen schnelle und gerechte Maßnahmen. Sie führen mit der betreffenden Person ein vertrauliches, klares und direktes Gespräch über ihr Verhalten und dessen Auswirkung auf andere. Sie machen ihr deutlich, welches Verhalten von ihr erwartet wird und dass ihr bisheriges Verhalten ein Ende haben muss und zeigen Wege auf, wie die Einrichtung dabei helfen kann, die gewünschte Verhaltensänderung herbeizuführen.
Quelle: NSW Government (2019[20]).
9.2.4. Es wird ein vertrauensvolles Arbeitsumfeld gepflegt, in dem Fragen, Bedenken und Ideen offen geäußert werden können
„Psychologische Sicherheit“ bzw. ein vertrauensvolles Arbeitsumfeld sind Grundvoraussetzung für eine offene Arbeitskultur (Liang J., C. Farh und J. Farh, 2012[21]). Bevor sie ihre Meinung oder Kritik äußern, prüfen die Mitarbeiter*innen, ob sie sich damit in Gefahr begeben (Dutton, J. et al., 2002[22]). Ein großes Hindernis für eine offene Arbeitskultur ist nämlich ein Arbeitsumfeld, in dem die Mitarbeiter*innen befürchten, dass ihre Ideen, Erkenntnisse und Beobachtungen abgelehnt werden oder – schlimmer noch – dass sie dafür bestraft werden könnten.
Führungskräfte können durch eine Reihe praktischer Maßnahmen gezielt auf ein sicheres Arbeitsumfeld hinwirken. Ein erster Schritt kann dabei sein, eigene Fehler einzugestehen und negative Erfahrungen in Lehren für die Zukunft zu verwandeln. Wenn Fehler offen diskutiert werden und darüber gesprochen wird, was beim nächsten Mal besser gemacht werden kann, werden die Mitarbeiter*innen eher ermutigt, sich Rat einzuholen. Im Wesentlichen geht es darum, dass sich Führungskräfte und Vorgesetzte offen für Vorschläge zeigen, die Meinungsvielfalt fördern und sie Kritik an der eigenen Meinung zulassen (Saunders et al., 1992[23]).
Über eine solche „Politik der offenen Tür“ hinaus können noch weitere Schritte in Richtung Offenheit unternommen werden, z. B. indem versucht wird, in der Kaffee- oder Mittagspause mit den Mitarbeiter*innen ins Gespräch zu kommen. Aktuellen Erkenntnissen zufolge führt eine Politik der offenen Tür tatsächlich nur selten zum gewünschten Ergebnis einer offeneren Arbeitskultur, da sie immer noch mit einer Machtdynamik einhergeht, die sich nur schwer überwinden lässt (Detert, J. und L. Treviño, 2010[24]). Ein weiterer Ansatz kann sein, Führungskräfte für alle Mitarbeiter*innen zugänglicher zu machen. Das Public Sector Innovation Team im australischen Victoria startete dafür z. B. ein „umgekehrtes Mentoringprogramm“, bei dem hochrangige Führungskräfte mit Mitarbeitenden niedrigerer Dienstgrade zusammengeführt werden, um von ihnen zu lernen und die Dinge aus ihrer Perspektive zu sehen. Eine andere Möglichkeit ist ein 360-Grad-Feedback, bei dem die Mitarbeiter*innen Rückmeldung zu ihren direkten Vorgesetzten und zu den Führungskräften geben, die sich zwei oder drei Ebenen über ihnen befinden. Die Informationen können der Organisation dabei helfen, die Aufwärtskommunikation zu verbessern und Schulungsressourcen gezielt einzusetzen (Detert, J. und L. Treviño, 2010[24]).
9.2.5. Es gibt Kanäle und Mechanismen zur Meldung, Untersuchung und angemessenen Bestrafung von Fehlverhalten und Whistleblower*innen fühlen sich sicher dabei, ihre Bedenken zu äußern
Sogar in einem sehr offenen Arbeitsklima kann es zu Situationen kommen, in denen die Beschäftigten sich nicht trauen, eine Integritätsverletzung an ihre Vorgesetzten zu melden. Ein eindeutiger und umfassender Rahmen für den Schutz von Whistleblower*innen ist für eine offene Arbeitskultur deshalb von wesentlicher Bedeutung. Ein solides Schutzsystem für Hinweisgeber*innen beginnt mit einer klaren und effektiven Kommunikation. Der Arbeitgeber und die Arbeitnehmer*innen müssen genau über ihre Rechte, die Zuständigkeiten und die ihnen zur Verfügung stehenden Ressourcen informiert werden. Nur so kann ein vertrauensvolles, professionelles und kollegiales Arbeitsumfeld gelingen, in dem Integrität eine wichtige Rolle spielt.
Um eine offene Arbeitskultur zu fördern, sollten öffentliche Stellen beim Errichten der Schutzmechanismen für Whistleblower*innen auf folgende Bausteine achten:
Klare Meldewege
Klar definierte Meldewege erleichtern die Hinweisgabe, da sonst das Vertrauen in das System u. U. fehlt und die Mitarbeiter*innen Bedenken haben, Vorfälle zu melden. Zu unterscheiden sind dabei interne Meldewege, Meldewege für externe Hinweise gegenüber einer dafür zuständigen Stelle und Meldewege für externe Hinweise gegenüber der Öffentlichkeit oder den Medien (OECD, 2016[25]).
Indem sowohl interne als auch externe Meldewege zur Verfügung gestellt werden, wird den Mitarbeiter*innen die Hinweisgabe erleichtert. Interne Hinweise sollten im Interesse einer offenen Arbeitskultur gezielt gefördert werden; sie liefern den Verantwortlichen relevante Informationen und bieten die Chance, Verstöße und Verdachtsfälle frühzeitig und wirksam aufzuklären. Je nach Situation kann es dennoch vorkommen, dass sich die Whistleblower*innen lieber an eine externe Stelle wenden. Werden die Mitarbeiter*innen verpflichtet, sich zunächst an eine interne Ansprechperson zu wenden, hält sie das möglicherweise davon ab, Bedenken zu äußern oder Fehlverhalten zu melden.
Um Verwirrungen zu vermeiden, sollten die einzelnen Meldeschritte genau erläutert werden. Die Hinweisgeber*innen sollten genau wissen, an wen sie sich wenden sollen und welche Auswirkungen ihr Hinweis haben könnte. Die zuständige Behörde in den Niederlanden entwickelte z. B. eigene Leitlinien, um die verschiedenen Meldeverfahren zu erläutern und ihre Umsetzung zu erleichtern (Kasten 9.4) (Whistleblowers Authority, 2017[26]).
Nach dem niederländischen Whistleblowers Authority Act (2016) ist für die Hinweisgabe ein dreistufiges Verfahren vorgesehen:
Interne Hinweisgabe
Auf institutioneller Ebene wird dafür plädiert, dass jede Organisation die Chance haben sollte, Missstände zunächst intern aufzuklären. Den Hinweisgeber*innen sollte deshalb mindestens einer der drei folgenden Meldewege offenstehen, um mutmaßliche Zuwiderhandlungen oder Fehlverhalten zu melden:
Externe Hinweisgabe
Externe Hinweise dürfen in der Regel erst nach einem internen Hinweis erfolgen, außer es sind bestimmte Umstände gegeben, die eine interne Meldung unmöglich machen, sodass sich der*die betreffende Bedienstete direkt nach außen wenden muss. Die Kriterien für diese Umstände sind klar festgelegt (Beteiligung der Führungsebene, der Hinweis wird intern nicht bearbeitet usw.).
Teilweise wurden ständige externe Anlaufstellen wie Ermittlungsdienste und Aufsichtsbehörden eingerichtet (z. B. die Kontrollbehörde Inspectie SZW, der Steuerfahndungs- und Informationsdienst FIOD und die Abteilung für interne Ermittlungen der nationalen Polizei (Rijksrecherche)). Für bestimmte Arbeitsgebiete besteht eine sofortige Meldepflicht. So müssen Finanzinstitute beispielsweise sämtliche Hinweise an De Nederlandsche Bank (DNB) und die niederländische Finanzaufsichtsbehörde (AFM) weiterleiten, Gesundheitseinrichtungen an die Gesundheitsinspektionsbehörde usw.
Hinweis an die nationale Hinweisgeberstelle
Ist keine geeignete externe Anlaufstelle vorgesehen, können die Hinweisgeber*innen sich an die nationale Hinweisgeberstelle wenden.
Die verschiedenen Meldewege und Folgen sowie alternative Kommunikationskanäle für besondere Umstände werden dabei ausführlich beschrieben. Darüber hinaus hat die Hinweisgeberstelle eine beratende Funktion und verfügt über eigene Abteilungen zur Orientierungshilfe und zur technischen Unterstützung und psychologischen Betreuung der Hinweisgeber*innen.
Quelle: Whistleblowers Authority (2017[26]).
Die institutionellen Regelungen für Whistleblowing sind von Land zu Land unterschiedlich. In einigen Ländern wurden externe Einrichtungen geschaffen und mit einem klar definierten Mandat und angemessenen Ressourcen und Kapazitäten ausgestattet, um Beschwerden entgegenzunehmen und unabhängige Ermittlungen anzustellen. So ist in Kanada z. B. das Office of the Public Sector Integrity Commissioner (PSIC) für die Untersuchung und Aufklärung der Meldungen verantwortlich. Dabei handelt es sich um eine unabhängige Stelle, die insbesondere in Bezug auf ihre Ermittlungsarbeit ausschließlich dem Parlament Bericht erstattet. Sie ist für beinahe alle Bundesbehörden zuständig und alle öffentlich Bediensteten, die Orientierungshilfe brauchen oder einen Hinweis geben möchten, dürfen sich direkt an sie wenden (Sulzner, 2009[27]). Nachdem sie dem Parlament vorgelegt wurden, werden alle von der Stelle untersuchten Fälle auf ihrer eigenen Website veröffentlicht (PSIC, o. J.[28]).
Verbot formeller und informeller arbeitsbezogener Sanktionen
Ohne wirksame Schutzmechanismen gelangen Whistleblower*innen oftmals in ein Dilemma. Denn einerseits wird von den Mitarbeiter*innen erwartet, dass sie Fehlverhalten melden, andererseits drohen ihnen bei einem Hinweis möglicherweise Repressalien in Form von Disziplinarmaßnahmen oder Schikanen am Arbeitsplatz. Es braucht daher einen umfassenden Mechanismus, um Hinweisgeber*innen vor Diskriminierung und Repressalien seitens ihres Arbeitgebers sowie vor Ausgrenzung, Anfeindungen und anderen Formen von Schikanen seitens ihrer Vorgesetzten und Kolleg*innen zu schützen. Insbesondere sollten sie vor Kündigung, Suspendierung oder Degradierung, Versetzung oder Umsetzung, vor Gehaltskürzungen oder der Streichung von Leistungen und Schulungen sowie vor ärztlichen Untersuchungen geschützt werden (OECD, 2016[25]).
Klar definierte und garantierte Schutzmaßnahmen
Klare Informationen über die Verfahren und Maßnahmen, die dem Schutz vor Repressalien dienen, können potenziellen Hinweisgeber*innen mehr Sicherheit geben. Ein umfassender Schutzmechanismus beinhaltet spezifische Abhilfemaßnahmen, bei denen alle direkten, indirekten und künftigen Folgen von Repressalien berücksichtigt werden. Eine Abhilfemaßnahme kann z. B. die Rückkehr zum Arbeitsplatz nach ungerechtfertigter Kündigung sein, eine Versetzung oder Vergütung oder auch Schadensersatz bei Schäden, die nicht per gerichtlicher Anordnung behoben werden können (z. B. falls es nach der Hinweisgabe schwierig oder unmöglich ist, eine Neuanstellung zu finden). Entschädigungen für entgangene Gehälter sind dabei genauso möglich wie Schmerzensgeld (Banisar, 2011[29]).
Die Vertraulichkeit der Bediensteten, die sich an eine interne Stelle oder extern an eine Rechtsdurchsetzungsbehörde, an die Medien oder eine Organisation der Zivilgesellschaft wenden, muss unbedingt gewährleistet werden (OECD, 2017[30]). In den Vereinigten Staaten verbietet es das Schutzsystem für Whistleblower*innen, Informationen zur Identifizierung der hinweisgebenden Personen im föderalen öffentlichen Dienst ohne deren Zustimmung offenzulegen, es sei denn, das Office of the Special Counsel (OSC) erlaubt die Offenlegung aufgrund einer drohenden Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder Sicherheit. In diesem Fall werden die Hinweisgeber*innen allerdings vorab informiert. In Australien ist bei Hinweisen mit öffentlichem Interesse auch eine anonyme Meldung möglich (OECD, 2016[25]).
Beschwerden werden geprüft und untersucht
Die gesetzliche Festlegung und Umsetzung klarer Aufklärungsverfahren und zügige Reaktionen auf Hinweise machen die Mechanismen glaubwürdiger. Ein wichtiger erster Schritt ist dabei die Reaktion der Vorgesetzten auf einzelne Meldungen. Sie müssen sicherstellen, dass den Hinweisen nachgegangen wird und dass Fehlverhalten und Zuwiderhandlungen, sofern nachgewiesen, sanktioniert werden. Werden bestehende Systeme und Verfahren nach mehrfachen Beschwerden zu ähnlichen Situationen angepasst, wird damit signalisiert, dass die Hinweise tatsächlich etwas bewirken, und gleichzeitig die Arbeitskultur gestärkt. In seinem Jahresbericht 2017-2018 betonte das kanadische Office of the Public Sector Integrity Commissioner (PSIC) die Bedeutung eines solchen systemischen Ansatzes und unterstrich dabei die Verantwortung der öffentlichen Verwaltung, für ein sicheres Arbeitsumfeld der Bediensteten zu sorgen (PSIC, 2018[31]).
Neben der Reaktion der Vorgesetzten und der Führungsspitze ist auch die Veröffentlichung der Fallzahlen und der Arten der Fälle wichtig, um das System transparenter und glaubwürdiger zu gestalten. Für die Veröffentlichung dieser Informationen stehen den Einrichtungen und Referaten mehrere Optionen zur Verfügung. Das US Office of Special Counsel veröffentlicht z. B. einen jährlichen Tätigkeitsbericht, aus dem hervorgeht, wie viele Hinweise bei wem eingingen und wie viele Untersuchungen eingeleitet wurden. Außerdem enthält der Bericht eine Zusammenfassung der Fälle einschließlich Untersuchungsergebnissen, eine Analyse systemischer Probleme und etwaiger Abhilfemaßnahmen sowie Angaben zur Bearbeitungszeit und Anzahl der bearbeiteten und abgeschlossenen Fälle einschließlich Vorjahresvergleich (OSC, 2018[32]). Mit der Veröffentlichung der Daten wird ein klares Zeichen gesetzt, dass arbeitsplatzbezogene Bedenken ernst genommen werden, Hinweisen nachgegangen wird und Fehlverhalten sanktioniert wird, wodurch das Vertrauen in das Melde- und Beschwerdesystem insgesamt steigt.
Es sind Sensibilisierungsmaßnahmen vorhanden
Ein klarer und umfassender Rahmen zum Schutz von Hinweisgeber*innen muss auch Maßnahmen zur Aufklärung der Beschäftigten über mögliche Meldewege und Schutzmechanismen beinhalten. Sensibilisierungskampagnen oder Schulungen über die verschiedenen Schutzmaßnahmen und geltenden Bestimmungen zur Vermeidung von Repressalien können für die Gewissheit sorgen, dass Hinweise erwünscht sind und zur Dienstpflicht gehören. In einigen Ländern wie der Slowakischen Republik ist der Schutz von Whistleblower*innen fester Bestandteil des Ethiktrainings. Dadurch werden Integrität und Wahrung des öffentlichen Interesses eng miteinander verknüpft. Ähnlich sind US-amerikanische Behörden nach dem No-FEAR Act verpflichtet, die Bundesbediensteten jedes Jahr über ihre Rechte im Rahmen des Gesetzes zur Beschäftigungsdiskriminierung sowie über den Schutz von Whistleblower*innen zu informieren und alle zwei Jahre eine Schulung dazu durchzuführen.
Die Herausforderungen im Zusammenhang mit einer offenen Arbeitskultur sind zwar je nach lokalen und nationalen Gegebenheiten unterschiedlich, dennoch gibt es Aufgaben, die für alle staatlichen Stellen von Bedeutung sind. Dazu gehören insbesondere:
der Umgang mit der hierarchischen und formalen Kultur des öffentlichen Dienstes
die Sicherstellung eines umfassenden und eindeutigen Schutzmechanismus
die Beseitigung der negativen Konnotation des Begriffs Whistleblowing
die Gewährleistung eines sicheren Arbeitsumfelds durch vertrauliche oder anonyme Meldeverfahren
9.3.1. Umgang mit der hierarchischen und formalen Kultur des öffentlichen Dienstes
Viele Staatsdienste zeichnen sich durch eine hierarchische und formale Kultur aus, die auf einer gewissen „Unterwürfigkeit gegenüber Vorgesetzten“ beruht (Mulgan, 2000[33]). In der Regel gibt es verschiedene Entscheidungsketten mit festen Weisungslinien und Rechenschaftsmechanismen, um eine wirksame Politik und effiziente Dienstleistungen sicherzustellen. Der Zweck hierarchischer Strukturen ist zweierlei: Sie sorgen erstens für mehr Klarheit und zweitens für eine stärkere Sanktionsbefugnis (Jarvis, 2014[34]). Umgekehrt können sie jedoch die Offenheit beeinträchtigen.
Innerhalb der Parameter einer formalen Struktur lässt sich das Problem nur schwer lösen. Deshalb sind alle Ebenen gefordert, durch geeignete Maßnahmen gezielt auf eine offene Kultur hinzuwirken. Die Einhaltung institutioneller Werte seitens der Führungskräfte, wie in Abschnitt 9.2.3 ausgeführt, ist besonders bei hierarchisch aufgebauten Organisationen enorm wichtig. Das Hauptaugenmerk sollte dabei auf dem unmittelbaren Führungsteam liegen, d. h. die Vorgesetzten sollten gezielte Maßnahmen ergreifen, um ihre Mitarbeiter*innen einzubeziehen, ihre Rolle zu stärken und für ein sicheres Arbeitsumfeld zu sorgen. Konkrete Maßnahmen können z. B. regelmäßige Teamsitzungen zur Besprechung aktueller Fragen, informelle Veranstaltungen oder „Kummerkästen“ und Boxen zum Sammeln von Feedback und Ideen sein. Gleichzeitig sollte sichergestellt werden, dass die Mitarbeiter*innen regelmäßig Feedback erhalten. Eine sinnvolle Praktik kann auch sein, die Anliegen von Mitarbeiter*innen an eine höhere Führungsebene heranzutragen und die Ergebnisse im Anschluss an die Mitarbeiter*innen zu kommunizieren, wie in Abschnitt 9.2.3 erläutert. Regelmäßige offene Gesprächs- und Feedbackrunden können ebenfalls dazu beitragen, die durch den Formalismus hierarchischer Strukturen geschaffene Distanz zwischen Führungskräften, Vorgesetzten und Mitarbeiter*innen zu verringern.
9.3.2. Kapazitätsaufbau und Bereitstellung von Ressourcen
Mangelnde Kapazitäten und Ressourcen sind oft einer der Hauptgründe dafür, warum beschlossene Meldewege und Regelwerke nur schleppend oder teilweise umgesetzt werden. Dadurch kann bei den Mitarbeiter*innen der Eindruck entstehen, dass ihren Beschwerden und Hinweisen nicht nachgegangen wird, wodurch das Vertrauen in das System geschwächt wird. Fehlt es an Ressourcen, Leitlinien oder Kenntnissen darüber, wie ein offenes und sicheres Arbeitsumfeld aufgebaut werden kann, führt das u. U. zu einem weiteren Vertrauensverlust und zu schweigenden Mitarbeiter*innen.
Durch ausreichende personelle und finanzielle Mittel kann eine Einrichtung gezielt auf eine offene Arbeitskultur und ein wirksames Schutzsystem für Whistleblower*innen hinwirken. Der Aufbau von Kapazitäten ist für Vorgesetzte eine gute Gelegenheit, ihr Team besser kennenzulernen und eine Kultur der Offenheit zu festigen. Indem die Mitarbeiter*innen mit neuen Kompetenzen und Werkzeugen ausgestattet werden, steigt zudem die Wirksamkeit des Whistleblowing-Systems (vgl. Kapitel 8).
9.3.3. Sicherstellung eines umfassenden und eindeutigen Schutzmechanismus
In den meisten OECD-Ländern gibt es zwar eigene Schutzmechanismen für Whistleblower*innen, die einschlägigen Bestimmungen sind in der Regel aber auf mehrere Gesetzestexte verteilt. Da für Meldung und Abhilfemaßnahmen möglicherweise unterschiedliche Akteure und Verfahren vorgesehen sind, kann der Schutz der Hinweisgeber*innen dadurch beeinträchtigt werden. Darüber hinaus decken diese Gesetze nicht immer alle Arten von Fehlverhalten ab. Eindeutige und umfassende Gesetze zum Schutz der Hinweisgeber*innen können für mehr Klarheit bei den Meldeverfahren wie auch bei den Abhilfemaßnahmen gegen Repressalien sorgen (OECD, 2016[25]).
Wenn es keine standardisierten Verfahren gibt, kann dies die Meldung von Fehlverhalten erschweren und die Hinweise werden von den einzelnen öffentlichen Einrichtungen möglicherweise unterschiedlich bewertet. Klare Verfahren und Meldewege, praktische Leitlinien und ein standardisiertes Vorgehen bei der Weiterleitung der Hinweise an die Justizbehörden sind für einen einheitlichen und wirksamen Schutz der Hinweisgeber*innen von wesentlicher Bedeutung. Auch die Abstimmung der Aufdeckungs- und Meldemechanismen ist wichtig, um Überschneidungen und Doppelarbeit zu vermeiden.
9.3.4. Beseitigung der negativen Konnotation des Begriffs Whistleblowing
Die Begriffe „Whistleblowing“ und „Whistleblower*in“ können mit Denunziation und mangelnder Loyalität gegenüber der eigenen Einrichtung oder dem eigenen Land assoziiert sein. Gegen diese Wahrnehmung vorzugehen, ist enorm wichtig, um öffentlich Bedienstete, die Bedenken haben oder über bestimmte Informationen verfügen, dazu zu bewegen, diese zu melden. In manchen Ländern wurde deshalb ein alternativer Begriff eingeführt, der besser zur Kultur und zur Rolle der Hinweisgabe passt. So wird im Niederländischen etwa der Begriff klockenluider („Glockenläuter“) verwendet, um an die alte Praktik des Glockenläutens bei drohender Gefahr zu erinnern.
Im Rahmen von Sensibilisierungskampagnen kann die Bedeutung von Whistleblower*innen für die Sicherung des öffentlichen Interesses ebenfalls betont werden. Solche Kampagnen können der negativen Vorstellung, dass ein Hinweis ein Akt der Untreue gegenüber der eigenen Einrichtung sei, sowohl innerhalb als auch außerhalb der Behörde entgegenwirken. In den Handbüchern für Bedienstete der UK Civil Service Commission wird z. B. ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Anliegen und Bedenken ohne Gefahr geäußert werden können. In der kanadischen Provinz Alberta ließ die Public Interest Commission eine Reihe von Infopostern gestalten, die anschließend an verschiedene öffentliche Einrichtungen verteilt wurden. Auf den Postern stehen Sätze wie „Make a change by making a call. Be a hero for Alberta’s public interest“.
Indem Kommunikationsmaßnahmen wie diese in die Öffentlichkeit getragen werden, kann die öffentliche Wahrnehmung von Whistleblower*innen als Hüter*innen des öffentlichen Interesses gestärkt werden. Im Vereinigten Königreich hat sich das Verständnis des Begriffs „Whistleblower“ seit dem Public Interest Disclosure Act von 1998 deutlich gewandelt (Kasten 9.5) (OECD, 2016[25]).
Im Rahmen eines von Public Concern at Work in Auftrag gegebenen Forschungsprojekts wurde an der Universität Cardiff untersucht, wie die Begriffe „Whistleblowing“ und „Whistleblower“ von 1. Januar 1997 bis 31. Dezember 2009 in der Presse verwendet wurden. Dies umfasste auch die Zeit unmittelbar vor Einführung des Public Interest Disclosure Act. Dadurch konnte der Kulturwandel deutlich gemacht werden, der sich seit damals vollzogen hatte. Die Studie kam zu dem Ergebnis, dass die meisten Whistleblower*innen von den Medien positiv dargestellt wurden. In mehr als der Hälfte (54 %) der Beiträge wurde positiv über sie berichtet, während nur 5 % der Beiträge eine negative Einstellung erkennen ließen. In den übrigen Beiträgen (41 %) war die Berichterstattung neutral.
Quelle: Public Concern at Work (2010[35]).
9.3.5. Gewährleistung eines sicheren Arbeitsumfelds durch vertrauliche oder anonyme Meldeverfahren
Ein Schutzsystem für Whistleblower*innen sollte sicherstellen, dass die Identität der Hinweisgeber*innen geschützt wird. Hierbei gibt es jedoch mehrere Herausforderungen zu bewältigen. Erstens ergibt sich die Identität der Hinweisgeber*innen insbesondere in kleinen Einrichtungen oder kleinen Ländern möglicherweise aus dem Hinweis selbst oder den beschriebenen Umständen, sodass ein angemessener Schutz schwierig sein kann. Hier können Disziplinarverfahren helfen, die bei einem Verstoß gegen Vertraulichkeitsbestimmungen greifen. In Korea wird die Offenlegung der Identität von Hinweisgeber*innen (bzw. von Informationen, die zu deren Identifizierung beitragen) mit einer Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren oder einem Bußgeld von bis zu 30 Mio. KRW geahndet.
Zweitens ergibt sich bei anonymen Meldeverfahren das Problem, dass den Hinweisen möglicherweise nur schwer nachgegangen werden kann oder die Hinweisgeber*innen bei falschen Beschuldigungen nur schwer zur Verantwortung gezogen werden können. Einen ausgewogenen Ansatz hat hier das österreichische Justizministerium gefunden: Es entwickelte ein Online-Portal, bei dem anonyme Hinweise verschlüsselt übermittelt und nachverfolgt werden können und durch ein Fallnummernsystem auch eine Rückmeldung an die Hinweisgeber*innen möglich ist (OECD, 2017[30]).
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