Evaluación y recomendaciones
Introducción
Este capítulo de evaluación y recomendaciones se enfoca en los mecanismos de gobernanza externa e interna del regulador de energía y de la infraestructura en gran y mediana minería de Perú (Osinergmin) y presenta recomendaciones de políticas con el objetivo de mejorar su desempeño. La revisión ha descubierto que el desafío clave del Osinergmin es basarse en el reconocimiento del que goza por su competencia técnica y autonomía y luchar para obtener mayor madurez institucional. Para que esto sea posible, es necesario analizar los mecanismos externos de gobernanza, tales como aquellos relacionados con coordinación y rendición de cuentas, teniendo como objetivo establecer un diálogo más constructivo con los actores interesados. También es necesario que evolucionen los marcos internos organizacionales, los sistemas de gestión y las capacidades para que el Osinergmin siga enfrentando con efectividad los desafíos actuales y los que pudieran surgir. Al hacerlo, el regulador evolucionará de ser una organización reactiva, capaz de abordar emergencias y resolver crisis de manera competente, a una institución proactiva con visión para los sectores de energía y minería, y con una relación de confianza con los actores interesados.
Mensaje de alto nivel
El Osinergmin ha obtenido una sólida reputación como un regulador autónomo y técnicamente competente para energía e infraestructura de mediana y gran minería en los últimos 20 años. El regulador ha evolucionado absorbiendo nuevas funciones y desarrollando otras competencias. Esto refleja el cambio de políticas nacionales en Perú, que evolucionaron desde un enfoque limitado para la expansión de infraestructura y atracción de inversiones, a otro con objetivos más grandes, tales como lograr el acceso universal y asequibilidad de la energía.
Esta revisión considera que el Osinergmin ha absorbido exitosamente sus funciones nuevas. Después de un período de crecimiento en tamaño y funciones, es natural que el regulador deba evaluar sus objetivos estratégicos y su función, para fortalecer su madurez institucional. El desafío clave para el Osinergmin es progresar en su desarrollo, pasando de ser una organización reactiva, capaz de enfrentar emergencias y solucionar crisis, a ser una institución proactiva con una visión clara para los sectores de energía y de minería, y una relación de confianza con sus actores interesados clave.
Al hacerlo, existen varios problemas que requieren de atención y acción renovadas. El Osinergmin necesita conservar la confianza de todos los actores en los sectores de energía y de minería, para así proporcionar el grado de estabilidad necesario para garantizar la participación de los negocios, consumidores y otros actores interesados en estos mercados. Esto es especialmente importante en momentos de alta inestabilidad en el sector público de Perú.
A nivel interno, el Osinergmin necesita esforzarse para tener los marcos organizacionales, sistemas administrativos y capacidades que permitan que el regulador participe de manera efectiva en los desafíos actuales y emergentes. El Osinergmin y el gobierno pueden promover iniciativas que garanticen la autonomía del regulador y al mismo tiempo asegurar una mayor rendición de cuentas, posibilitada a través de mecanismos de gobernanza externa más transparentes y robustos. Además, mecanismos de coordinación mejores y más formales con otros reguladores del sector y actores del mercado son fundamentales para limitar, y a la larga, resolver los conflictos que pudieran surgir.
Rol y objetivos
Mandato del Osinergmin
El Osinergmin es uno de los cuatro reguladores con autonomía del gobierno central creados en los años noventa para supervisar la transición de Perú a una economía liberalizada. El Osinergmin y los demás reguladores económicos comparten un marco legal (Ley marco de los organismos reguladores de la inversión privada en los servicios públicos, Ley No. 27332 o LMOR) que les otorga autonomía técnica, administrativa, económica y financiera, pero están adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
Como el regulador de seguridad y económico para la infraestructura de energía y minería, la función, mandato y estructura del Osinergmin han cambiado considerablemente en los últimos 20 años:
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En 1997, el Osinergmin se creó para supervisar la seguridad y cumplimiento de la infraestructura con las regulaciones ambientales, de seguridad y salud ocupacional en el sector energético.
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En 2000, poco tiempo después de su creación, al regulador se le asignaron funciones adicionales en el establecimiento de tarifas para los mercados energéticos regulados.
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En 2004-05, el panorama energético de Perú cambió drásticamente desde que las reservas de gas natural empezaron a dar resultados. El Osinergmin empezó a supervisar el sector de los hidrocarburos en 1997. Al 2017, el sector producía 70 % de toda la energía primaria en el país siendo el insumo que amplía las cuotas de generación de electricidad.
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En 2006, más competencias se atribuyeron al Osinergmin con la administración de subastas para energía renovable. Con el tiempo, las políticas nacionales han hecho hincapié en la energía solar descentralizada en áreas rurales.
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En 2007, la supervisión del sector de minería (minas medianas y grandes) se transfirió al Osinergmin, en parte debido a la sólida reputación del regulador como un organismo técnico.
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En 2009 y 2011, como resultado de reformas institucionales y la creación de entidades públicas, al regulador se le retiraron algunas funciones que se le habían concedido al principio, básicamente la supervisión ambiental y de salud ocupacional.
Desde 2012, el Ministerio de Energía y Minería (MEM) otorgó al Osinergmin la función adicional de administrar el Fondo de Inclusión Social Energético (FISE) y de supervisar su despliegue. El objetivo principal de la política del FISE es que supere la brecha energética de Perú que existe entre las zonas rurales y urbanas del país. El Osinergmin creó un equipo a cargo del FISE que parece ser capaz de administrar el fondo con efectividad. Su mandato, al principio solo temporal, se ha prorrogado cada año. Sin embargo, la función del regulador en el programa puede generar dudas sobre su autonomía del gobierno central, ya que el MEM dirige al Osinergmin en todos los aspectos del programa. Adicionalmente, mediante un decreto de urgencia emitido en 2017, el Poder Ejecutivo otorgó al Osinergmin la función adicional de nombrar a un administrador de los activos de la concesión del Gasoducto Sur Peruano.
La función del Osinergmin ha cambiado, incluyendo a equipos y funciones nuevos, pero todavía no se ha realizado una revisión a nivel de toda la organización. Lo anterior puede afectar la función y el propósito del regulador ante los ojos de todos los actores interesados. El Osinergmin ha crecido en tamaño y mandato, añadiendo departamentos y equipos que anteriormente se alojaban en otros lugares. Además, las actividades del FISE suelen tener un impacto en otros departamentos dentro del Osinergmin que, en teoría, no deberían participar en el programa (por ejemplo, se llama a expertos en regulación de tarifas para que asesoren sobre programas financieros para precios del gas). Aunque el Consejo Directivo y el equipo del Osinergmin han hecho algunos cambios en las funciones y gobernanza internas, hasta la fecha no se ha realizado una revisión completa e integral. Sin ella, hay riesgos asociados con un mandato que está creciendo con parches, incluyendo que los actores interesados (gobierno, industria, ciudadanos) podrían perder de vista el propósito central del regulador, dañando la claridad de sus funciones.
Las limitaciones y requisitos impuestos por el gobierno, acoplado con crecimiento en alcance y funciones, podrían obstaculizar la toma de decisiones rápidas y efectivas. A pesar del crecimiento en alcance y aunque el marco legal aplicable (LMOR) ostensiblemente otorga al Osinergmin autonomía técnica, administrativa, económica y financiera, requiere de la aprobación de la PCM para varios asuntos importantes. Algunos de ellos incluyen limitaciones en la ejecución de su presupuesto, determinación del porcentaje para el financiamiento de la industria, disposiciones de organización interna, y el diseño y administración de procesos clave. Estos requisitos podrían obstaculizar la toma de decisiones rápidas y efectivas y proporcionan razones para cuestionar la autonomía del regulador. A la larga, estas limitaciones podrían debilitar la confianza en el regulador, la eficacia de los mercados que regula y la capacidad del gobierno de cumplir con sus objetivos.
Recomendaciones:
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Relacionarse de manera proactiva con los actores interesados para comunicar con mayor efectividad los alcances de su mandato y funciones principales en regulación económica y de supervisión. La participación constructiva puede mejorar la comprensión de los actores interesados del rol que desempeña el regulador, en un esfuerzo por conservar su autonomía legal y de facto.
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Realizar una revisión integral del mandato del Osinergmin para asegurarse que cuenta con los recursos, estructuras, sistemas y capacidades apropiados para cumplir con su creciente función y objetivos. Por ejemplo, el regulador podría evaluar el impacto de la incertidumbre que rodea su función como administrador del FISE, incluyendo el grado al que la renovación del mandato del Osinergmin afecta temporalmente sus recursos, su autonomía y la percepción que tienen los actores interesados.
Coordinación institucional
El Osinergmin funciona dentro de un sistema de gobernanza complejo que requiere interacciones con varias agencias y departamentos públicos y dentro de un marco de la política que ha estado evolucionando con rapidez. El Osinergmin colabora regularmente con la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y con el Ministerio de Finanzas (MEF) en temas de presupuesto y organización; con el Ministerio de Energía y Minas (MEM) en asuntos de política y técnicos; con Indecopi en temas de protección al consumidor y competencia y con ProInversión en relación con la promoción de inversiones, incluyendo concesiones. El Congreso también puede acercarse al Osinergmin a través de los comités permanentes que supervisan sus áreas de competencia. La interacción de Osinergmin con otras instituciones es informal y con frecuencia depende de relaciones personales y a veces del establecimiento de grupos de trabajo ad-hoc, como el que formaron el MEM, el Osinergmin y el Comité de Operación Económica del Sistema Interconectado Nacional (COES)1 para revisar y proponer actualizaciones a la Ley sobre Concesiones Eléctricas.
Tomando en consideración la reasignación de funciones entre autoridades supervisoras, la necesidad de coordinación institucional se ha vuelto más apremiante aún. El gobierno ha transferido las competencias de supervisión ambiental y ocupacional del Osinergmin al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), respectivamente. Esto ha limitado el alcance de los poderes regulatorios y de supervisión del Osinergmin y ha aumentado el número de agencias públicas con las que interactúan las compañías y los usuarios regulados.
Recomendaciones:
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Establecer un foro donde los reguladores económicos de Perú se reúnan para armonizar la comunicación externa sobre su rol, compartir buenas prácticas (por ejemplo, en herramientas de gestión regulatoria) y proponer conjuntamente temas relevantes relacionados con gobernanza. El liderazgo del foro podría rotarse entre los organismos reguladores y en conjunto tratar de enfocarse en resultados y actividades concretos, en lugar de establecer un sistema burocrático de colaboración.
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Desarrollar instrumentos específicos para asegurar una coordinación más estructurada y regular entre las entidades públicas que participan en la supervisión de los sectores de energía y minería (OEFA, SUNAFIL), al igual que con el COES en el sector de la electricidad. Estos instrumentos pueden incluir lo siguiente:
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Grupos de trabajo regulares, tanto a alto nivel (por ejemplo, presidentes, alta dirección) y a nivel técnico (por ejemplo, gerentes de área, expertos), proporcionando un canal reconocido para la comunicación entre las agencias y un cronograma aceptado en conjunto para coordinar estrategias y las acciones, cuando corresponda;
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Los memoranda de entendimiento entre el Osinergmin y otras entidades, para establecer mecanismos de coordinación más formales sobre asuntos comunes, como el intercambio de información y buenas prácticas en relación con programas de supervisión, solicitudes de datos y respuestas de emergencia, evitando los acuerdos ad-hoc, y siempre que se requiera acción conjunta.
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Los desafíos que enfrentan los reguladores con frecuencia trascienden las fronteras sectoriales y geográficas. Por lo tanto, se necesita una mayor coordinación y colaboración. Hay varias experiencias con la coordinación entre las agencias regulatorias internas, que incluyen:
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Australia: el Foro de Reguladores de Servicios Públicos (Utility Regulators Forum) trata de facilitar el intercambio de información, comprensión de los problemas que enfrentan los reguladores, congruencia en la aplicación de funciones regulatorias y la revisión de ideas nuevas sobre prácticas regulatorias. El boletín del foro se publica trimestralmente y contiene artículos sobre desafíos comunes, resúmenes de artículos recientes en las revistas sobre asuntos regulatorios y actualizaciones sobre decisiones regulatorias.
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Francia: el Club de Reguladores (Club des Régulateurs) proporciona un foro para que los reguladores económicos establecidos y los nuevos compartan problemas comunes, con algunas reuniones temáticas cada año, más recientemente sobre privacidad y manejo de los datos. Estas reuniones son patrocinadas por un tercero, actualmente por una institución académica.
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México: después de la revisión de pares de la OCDE de tres reguladores (ASEA, CNH y CRE), se estableció un grupo permanente de coordinación para el sector energético, que hizo comunicados conjuntos, inspecciones y un programa de intercambio, equipando mejor a los reguladores para que puedan implementar reformas en todo el sector.
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Reino Unido (Escocia): Como parte de la Revisión Estratégica de tarifas para el período 2021-27, los actores interesados en Escocia se reúnen mensualmente para asegurarse de tener aceptación colectiva y trabajo colaborativo en relación a los asuntos estratégicos que enfrentan los sectores hídricos y de aguas residuales. Las reuniones involucran representantes de alto nivel del operador de agua (Scottish Water), del regulador económico (Comisión de la Industria del Agua en Escocia, WICS por sus siglas en inglés), el regulador de calidad (Regulador de la Calidad del Agua Potable de Escocia, DWQR por sus siglas en inglés), y el regulador ambiental (Agencia de Protección Ambiental de Escocia, SEPA por sus siglas en inglés), así como el Foro de Consumidores de Escocia y la asociación de consumidores. Un análisis más granular de los grupos de trabajo contribuye a las discusiones de alto nivel.
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Irlanda: una nueva Red de Reguladores Económicos se reúne aproximadamente cuatro veces al año y celebra debates sobre desafíos comunes, como la interpretación legal de regulaciones nuevas. Los participantes reconocen que se necesita seguir trabajando para abordar asuntos regulatorios y técnicos en los diferentes sectores.
Fuente: Red de Reguladores Económicos (NER) en la OCDE.
La reciente reforma energética que abrió el sector del petróleo y gas a la inversión privada en México en 2013 mejoró el establecimiento institucional de los reguladores económicos actuales: el “regulador upstream”, la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y el “regulador downstream”, la Comisión Reguladora de Energía (CRE). La reforma también creó a un nuevo regulador técnico transversal para que supervise la seguridad y protección ambiental a lo largo de toda la cadena de valor de los hidrocarburos: la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASES).
Recientemente, los tres reguladores se han reunido y han formalizado un Convenio de Cooperación y un grupo de trabajo conjunto (el Grupo) alrededor de cuatro objetivos principales:
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1. Planificación: compartir una visión común del futuro y planificar de acuerdo a ello.
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2. Coordinación operativa: abordar prioridades operativas de manera oportuna.
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3. Recursos: abordar las necesidades comunes relacionadas con la atracción y retención de talento y la autonomía financiera.
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4. Resolución de conflictos: abordar y solucionar conflictos entre los reguladores.
El Grupo es dirigido por una presidencia rotatoria, cuyo liderazgo cambia cada seis meses.
Una de las herramientas comunes que están disponibles actualmente para el sector energético en México, y como resultado de la coordinación entre agencias, es un portal electrónico “integral” donde las compañías pueden registrarse y cumplir todas sus obligaciones administrativas y de notificación. El sitio web conecta los usuarios con agencias regulatorias específicas donde deben hacer sus requerimientos. Esta herramienta facilita la interacción de los participantes de la industria y las agencias regulatorias. Cada agencia conserva y ejecuta su función regulatoria y a las compañías se les otorga acceso más rápido a todas las agencias, con la confianza de ser dirigidos a la autoridad regulatoria adecuada, dependiendo del tema. El Grupo también ha comprobado ser un buen mecanismo para reunir un paquete de propuestas reglamentarias y legales que se enfocan en brindar apoyo al sistema integrado de reguladores, al establecimiento e independencia institucionales. Estas propuestas se están debatiendo en conjunto con los actores gubernamentales correspondientes.
Fuente: información proporcionada por la Comisión Nacional de Hidrocarburos de México, (OCDE, 2018[1]).
Objetivos estratégicos
El Osinergmin establece sus objetivos estratégicos a mediano y largo plazo en el Plan Estratégico Institucional (PEI), que actúa como el marco de referencia principal para la administración de sus actividades internas (vea el cuadro 1). El PEI actual del Osinergmin tiene vigencia de 2014 a 2021. El regulador preparó el PEI en tiempos de cambio en las prioridades para la política energética a nivel nacional, concediendo la mayor importancia a las preocupaciones de acceso universal y de asequibilidad, junto con la atracción de inversiones y eficiencia del sistema, establecidos en el Plan Nacional de Energía 2014-2025 y la Política Nacional de Energía 2010-40. Como tal, el PEI tiene el objetivo de alinearse a las estrategias y objetivos a largo plazo del regulador con los del gobierno y exponer las iniciativas para lograrlos.
Los valores de compromiso, excelencia, servicio, integridad y autonomía apuntalan la estrategia. El PEI tiene un equilibrio entre objetivos relacionados con información, procesos y resultados. Cinco objetivos están dedicados a mejorar la relación con los actores interesados (mediante mayor confianza, autonomía y transparencia) y un indicador adicional de procesos internos se enfoca en tener una mejor comunicación con los actores interesados, colocando así mayor énfasis en los aspectos que reflejan la actividad del regulador.
El Osinergmin tiene una estrategia activa de comunicaciones para transmitir información sobre su trabajo y mejorar la reputación del regulador, proporcionando al mismo tiempo maneras sencillas y fáciles para que los usuarios comuniquen los problemas con los servicios. El Osinergmin es muy activo en las redes sociales, con más de 45 000 seguidores en Twitter, 24 000 en LinkedIn y 62 500 seguidores en Facebook. El regulador también ha lanzado servicios basados en aplicaciones (Facilito Electricidad) y en mensajes de texto (Tukuy Rikuy), que permiten que los usuarios comuniquen problemas a la compañía de electricidad que proporciona el servicio y que ésta reciba la información. El Osinergmin, como el regulador, supervisa el cumplimiento. El regulador también proporciona información al público sobre asuntos que no regula directamente, como los precios de gasolina en las gasolineras que permite que los conductores encuentren la más económica en su área (Facilito Combustible). Su comunicación es incluyente y utiliza métodos para comunicarse con personas con discapacidades y también con comunidades que no hablan español, como la población quechua.
Recomendaciones:
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Realizar una evaluación a mitad del período del PEI para:
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Establecer prioridades en los objetivos de manera más sistemática a corto, mediano y largo plazo, proporcionando así un cronograma para acciones relacionadas con cada objetivo;
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Desarrollar con mayor detalle una visión hacia futuro para el sector, reafirmando la función del regulador para proporcionar un marco predecible para los inversionistas y los ciudadanos dentro de las direcciones de la política que establece el gobierno y para vincular los objetivos estratégicos con esa visión;
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Vincular más estrechamente la elaboración de presupuestos y la planificación para proyectar mejor las necesidades y minimizar los riesgos.
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Insumos
Recursos financieros
El Osinergmin es financiado por contribuciones de la industria, establecidas a una tasa aprobada por la PCM a propuesta del regulador. La ley establece que las contribuciones no pueden exceder 1% de la facturación total de la industria después de impuestos (aporte por regulación), pero desde 2013, el Osinergmin ha propuesto porcentajes específicos para sectores diferentes por debajo de los umbrales máximos. En 2016, el regulador también propuso porcentajes con reducciones marginales en todos los sectores para 2017-19 (vea el cuadro 2), respondiendo en parte a las preocupaciones de la industria que sostuvieron que eran demasiado altas. Los ingresos por las contribuciones constituyen alrededor de 90% del presupuesto total del Osinergmin y el regulador no recibe financiamiento del gobierno central.
El Osinergmin planifica su presupuesto sobre una base continua a tres años, equilibrando las necesidades de cada departamento (ascendente) y proyecciones de ingresos (descendente) de las contribuciones de la industria. Como tal, las contribuciones de la industria no se establecen o ajustan de acuerdo con el principio de recuperación de costos ex post y, en cualquier año específico, los recursos pueden superar o no cumplir con las necesidades reales. Sin embargo, la dirección del Osinergmin acepta que el regulador ha tenido fondos suficientes para cubrir los costos y cumplir sus objetivos históricamente.
El indicador principal que monitorea el Poder Ejecutivo es la ejecución del presupuesto, pero al mismo tiempo, las reglas del gobierno central suscitan ciertas preocupaciones con respecto a la capacidad del regulador de usar su presupuesto por completo. La ejecución del presupuesto en Osinergmin fue de aproximadamente 90% en 2015 y 2016, pero por debajo de 80% en 2017 (vea la Tabla 3). Sin embargo, las reglas en vigor en el sector público, como las relacionadas con las escalas de sueldos, al igual que las medidas de austeridad recientes (que podrían ser temporales o no), afectan la capacidad del Osinergmin de ejecutar su presupuesto. Estas incluyen:
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Limitaciones al presupuesto para comunicaciones y difusión, dando como resultado menos eventos para conocimiento público y la decisión, inter alia, de no producir un resumen ejecutivo y de imprimir copias del informe anual.
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Limitaciones al presupuesto para gastos de viaje, limitando la capacidad de que el personal de alto nivel del Osinergmin participen en foros y redes internacionales.
Además, desde 2017, la Ley de Equilibrio Financiero exige que todos los fondos no ejecutados de las instituciones públicas (incluyendo los reunidos de la industria) sean enviados al Tesoro Público si no se utilizan en un cierto año fiscal. El gobierno renueva esta medida de manera explícita cada año. Cuando se acopla con las medidas de austeridad, esto se puede traducir en que el Osinergmin acumule un superávit al final del año y tenga que enviar los fondos no utilizados al Tesoro Público. En 2017, el gobierno ordenó al Osinergmin que devolviera su superávit acumulado de años anteriores.
Recomendaciones:
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Tomar una posición proactiva para explicar los impactos de la incertidumbre derivados de reglas fiscales relacionadas con la ejecución del presupuesto. El regulador debe buscar claridad del alcance y duración de las medidas impuestas recientemente, documentar al Ejecutivo los impactos directos de esas medidas en sus actividades y defender que los principios de recuperación de costos y transparencia deben ser los motivadores claves de su modelo de financiamiento.
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Coordinar con los otros reguladores en Perú sobre este tema sería beneficioso. Por ejemplo, los reguladores podrían defender que los recursos cobrados por ellos y que provienen de contribuciones de la industria sólo deben dirigirse a programas en la misma industria. Existen numerosos ejemplos de modelos de contribuciones de la industria en países miembros de la OCDE que pueden analizar los reguladores peruanos. De lo contrario, existe el riesgo de que la industria perciba sus contribuciones regulatorias como un impuesto de facto.
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Mapear los costos del Osinergmin contra los recursos previstos y, donde se predicen déficits, evaluar las necesidades futuras. En vista de la incertidumbre en reglas fiscales, el establecimiento de prioridades como parte de los planes anuales se vuelve incluso más importante. El establecimiento de prioridades puede basarse en evaluaciones más específicas de “valor por el dinero” de partidas diferentes de gastos y de costos detallados de actividades regulatorias y de supervisión. Las medidas para el financiamiento de brechas y el valor por el dinero pueden acompañar las estadísticas de ejecución del presupuesto como una medida de éxito.
La Autoridad de Regulación de Servicios de Agua y Residuos de Portugal (ERSAR)
En 2013, la aprobación de un marco legislativo nuevo para los reguladores de servicios públicos (Ley No. 67/2013) ha producido disposiciones nuevas sobre la independencia de los reguladores en Portugal. La ley estableció que estas autoridades tendrían autonomía administrativa, financiera y de gestión e independencia orgánica, funcional y técnica para realizar su función. La ley establece de manera específica que estas autoridades deben tener sus propios consejos, personal y propiedad, al igual que poderes regulatorios, de inspección y autorización.
Con respecto a la autonomía financiera, esta ley establece que el financiamiento de los reguladores debe provenir de contribuciones de los sectores regulados. Por lo tanto, los reguladores portugueses son financiados por el mercado regulado a través de contribuciones cobradas por el regulador de acuerdo con la dimensión de cada operador. Por ejemplo, ERSAR, la Autoridad de Regulación de Servicios de Agua y Residuos, es financiada a través de contribuciones que se cobran a los operadores de servicios de agua y residuos de acuerdo con la población que atienden y el nivel de actividad de cada operador. El regulador considera que estas contribuciones son un costo admisible para el establecimiento de tarifas, lo que significa que a la larga se transfieren a los consumidores en la tarifa que pagan. Estos impuestos representan menos de 1% de los cargos mensuales que pagan los consumidores, que se consideran un valor por el dinero razonable para el “servicio” de regulación.
De acuerdo con los estatutos de ERSAR (Ley No. 10/2014), si hay un superávit neto de la ejecución del presupuesto anual, estas cantidades deben transferirse para el año siguiente y usarse en el desarrollo de acciones específicas enfocadas en el beneficio de los sectores regulados, básicamente la capacitación técnica de los operadores y otros actores interesados. El superávit neto también podría devolverse a los consumidores en forma de precios más bajos.
Consejo Nacional de Energía de Canadá (NEB)
De acuerdo con el programa regulatorio implementado, el mecanismo para la recuperación de costos del NEB de Canadá se basa en que los servicios públicos cobren costos que se asignan a entidades específicas en esos sectores (petróleo – tuberías de petróleo, gas – tuberías de gas, etc.). Las compañías pagan su contribución de costos recuperables al Fondo de Ingresos Consolidados de Canadá, a través de impuestos ecológicos, impuestos fijos (compañías pequeñas e intermedias y otros servicios públicos) o impuestos proporcionales (compañías grandes). La asignación de los costos a las categorías de servicios públicos se basa en el tiempo que se dedica en cada servicio público.
El NEB también tiene un comité asesor, que está compuesto del personal del regulador y de los representantes de las compañías reguladas, que revisa los gastos planificados y debate los asuntos de recuperación de costos. El NEB no recibe este financiamiento directamente de las compañías; en lugar de ello, recibe sus asignaciones a través del Parlamento anualmente.
Fuente: Información proporcionada por ERSAR, 2018; (OCDE, 2018[1]), Driving Performance at Ireland's Comission for Regulation and Utilities, https://doi.org/10.1787/9789264190061-en.
Recursos humanos
Los empleados del Osinergmin han registrado un nivel bajo de rotación y un nivel alto de satisfacción en años recientes, testimonio de los esfuerzos del regulador de proporcionar un ambiente de trabajo atractivo y gratificante. El Osinergmin puede atraer a analistas competentes y apoyar al personal nuevo y de niveles medios. El Osinergmin ofrece un paquete generoso de beneficios que incluye cobertura completa de servicios médicos para los empleados y sus familias (sujeto a copagos), programas de capacitación apoyados por alianzas corporativas con universidades e iniciativas para la creación de equipos (para empleados contratados hasta la promulgación de la Ley 728, como se presenta a continuación). Además, existen oportunidades de crecimiento gracias a vacantes frecuentes en los departamentos. Durante 16 años, el Osinergmin también ha llevado a cabo un programa nacional de reclutamiento para graduados de ingeniería, economía y derecho a través de programas de becarios que con frecuencia terminan con su contratación a tiempo completo. El Osinergmin tiene un sistema sólido de evaluación del desempeño que vincula los objetivos del personal con el PEI. Gracias a todos estos esfuerzos, la rotación del personal del Osinergmin ha sido estable (aproximadamente 16% para todo el personal y 4% para el personal permanente en el período de 2015-17) y la satisfacción del personal alcanzó su nivel más alto en 10 años en 2017.
El reclutamiento de personal de alto nivel representa más desafíos, principalmente porque el gobierno ha congelado los sueldos en términos nominales desde 2006 y existe un sistema de empleo dual. El Osinergmin emplea a más de 680 miembros del personal profesional (más de 100 puestos nuevos añadidos en el período de 2015-18) que son contratados principalmente a través de procedimientos abiertos y transparentes basados en un modelo de habilidades, por el que el comité de reclutamiento indica el candidato seleccionado al Gerente General para su nombramiento formal. El Presidente nombra directamente a algunos de los puestos de confianza. Los nominados necesitan tener ciertas cualificaciones y habilidades que el manual operativo interno (Manual de Organización y Funciones) describe con detalle. El Osinergmin tiene dos regímenes laborales muy diferentes para los contratos: los miembros del personal contratados bajo la Ley 728 tienen contratos y beneficios permanentes, de acuerdo con las condiciones del sector privado. Por otro lado, al personal contratado bajo la Ley 1057 sólo se les otorgan contratos de 6 meses renovables y menos beneficios. La existencia de marcos paralelos puede ser problemática para la rendición de cuentas (contratación) y los incentivos para el personal (remuneración, beneficios). La Ley No. 30057 (Ley del Servicio Civil) fue aprobada en 2013 con el objetivo de establecer un solo régimen laboral para servidores civiles, incluyendo el personal de reguladores económicos. La implementación, encabezada por la agencia pública SERVIR, está siendo lenta.
Recomendaciones:
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Seguir atrayendo y conservando personal competente, actualizando con regularidad los planes existentes para mantener la experiencia técnica, monitoreando los sueldos en comparación con el sector privado, abordando las necesidades actuales y las expectativas futuras en colaboración con el personal actual. La planificación para contar con experiencia y conocimiento técnicos es especialmente importante porque el regulador compite con el sector privado por personal especializado y técnico en los sectores de energía y minería, donde los sueldos pueden ser mucho más altos que los sueldos promedio nacionales.
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Seguir invirtiendo en estrategias de reclutamiento para seguir siendo una opción atractiva para los recién graduados. Los programas de graduados, incluyendo acuerdos con universidades en Perú, son útiles para asegurar que las habilidades y formas de pensar nuevas puedan entrar en la institución y para diversificar la fuerza de trabajo.
Proceso
Toma de decisiones
Por diseño, los miembros del Consejo son nombrados con contratos escalonados siguiendo un proceso equilibrado que incluye a varios actores estatales. Los miembros del Consejo se seleccionan mediante un proceso de varios pasos con un sistema de controles que incluye la revisión por un comité de selección interinstitucional, la presentación de los candidatos seleccionados al Presidente de la República por el Presidente del Consejo de Ministros, nombramiento hecho por el Presidente de la República por Decreto Supremo, y finalmente la aprobación de la PCM, MEF y MEM. Por lo general, el Consejo del Osinergmin está compuesto por seis miembros (uno de ellos el Presidente). En el momento de esta redacción, un puesto está vacante y los otros cinco miembros tienen los siguientes perfiles: dos abogados, dos ingenieros y un economista. No ha habido mujeres en el Consejo en los últimos diez años.
Las sesiones del Consejo no son muy frecuentes y básicamente se debaten asuntos operativos, con poco tiempo dedicado a planificación estratégica y visión a largo plazo. Los miembros del Consejo reciben remuneración máxima por reunirse dos veces al mes (dietas), limitando de manera significativa su capacidad de opinar sobre decisiones estratégicas y técnicas complejas. El Presidente o una mayoría de sus miembros puede hacer solicitudes de reunirse con mayor frecuencia en circunstancias extraordinarias. Aunque esto ocurre, la ley prohíbe remuneraciones adicionales por este tiempo. El Presidente es el único miembro del Consejo que recibe una remuneración basada en tiempo completo y puede tener a varios asesores. Los otros cuatro miembros no tienen personal de apoyo para sus funciones como miembros del Consejo del Osinergmin y sus solicitudes internas de información a distintos departamentos pueden tomar mucho tiempo antes de que se procesen.
Recomendaciones:
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Evaluar si la actividad y tareas del Consejo reflejan su mandato y estructura. En su configuración actual, el Consejo parece tener un modelo híbrido con elementos ejecutivos y no ejecutivos. Para aprovechar la experiencia profesional de los miembros del Consejo, las reuniones dos veces al mes deben enfocarse más en debates estratégicos para promover y mejorar las acciones del Osinergmin y menos en decisiones operativas detalladas. El Consejo podría buscar oportunidades de delegar algunas de estas decisiones (en particular las más operativas y menos controvertidas, donde ya exista algún precedente).
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Poner a disposición de los miembros del Consejo los recursos de asesores que ya existen, como ya lo establece el Manual de Organización y Funciones (MOF). Los miembros del Consejo deben poder acceder a información sucinta y consolidada antes de las sesiones para poder tomar decisiones basadas en mayor información. Los asesores también podrían ayudar a que los miembros del Consejo dediquen más de su tiempo limitado a asuntos estratégicos.
Organización y gestión internas
El Osinergmin es administrado directamente por el Presidente del Consejo, con el apoyo del Gerente General (GG). El Presidente nombra al GG y a otros directores de la organización sin un reclutamiento abierto (y puede retirarlos de sus cargos), aprueba el presupuesto institucional, balances generales y estados financieros, al igual que el Plan de Gestión Institucional y las políticas administrativas. El Presidente y el GG presiden una reunión semanal con la alta dirección del Osinergmin. El GG es responsable de los departamentos legal, administrativo, de comunicación y de tecnología del Osinergmin y planifica, organiza, administra, ejecuta y supervisa sus actividades administrativas, operativas, económicas y financieras. Está encargado de preparar los borradores de los informes anuales, presupuestos y decisiones de reclutamiento de la alta dirección para que el Presidente tome la decisión final. El GG también supervisa el trabajo de los departamentos de análisis económico y legal. Por lo tanto, muchas de las funciones de toma de decisiones se concentran en estos dos puestos ejecutivos, colocando expectativas muy altas en éstas personas y centralizando excesivamente el riesgo para la organización.
El Osinergmin ha demostrado agilidad y adaptabilidad institucional durante las modificaciones en el mandato y funciones que han requerido un cambio en la organización. El regulador ha integrado equipos y competencias nuevos en años recientes. Lo ha hecho en la búsqueda de desarrollar lineamientos, formas de trabajo y procesos de coordinación comunes. El sentido de orgullo que reúne a los empleados del Osinergmin es un activo importante para lograr este objetivo. Sin embargo, como se reconoce en el PEI, es necesario hacer más para promover una cultura institucional compartida. Algunos de los pasos concretos que se están llevando a cabo actualmente para lograrlo incluyen:
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La aplicación de requisitos legales, procesos de administración de calidad y herramientas analíticas similares en todos los departamentos
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La introducción de herramientas de administración regulatoria comunes en todos los procesos de creación de reglas y establecimiento de tarifas, en particular una metodología común de Análisis de Impacto Regulatorio (AIR)
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La creación del Observatorio Energético Minero (OEM), reuniendo todos los datos recolectados por el regulador y totalmente accesibles a los ciudadanos y los negocios
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Campañas de agilización de comunicaciones y difusión a través de canales oficiales (TV, radio, en línea). Cada vez más mediante aplicaciones y medios sociales, así como con guías Braille.
La comunicación efectiva de objetivos y estrategias es esencial. Este reporte sugiere una estrategia de relaciones externas más sólida que comunique los objetivos centrales del regulador, una mayor coordinación con otras instituciones y un enfoque renovado de la participación de los actores interesados, así como una interacción regular con los sectores regulados. Esto no será posible a menos que el regulador invierta más recursos humanos y financieros en funciones de enlaces externos y de relaciones institucionales. Actualmente diferentes departamentos en el Osinergmin interactúan con diversos actores externos y el Departamento de Comunicaciones y de Relaciones interinstitucionales cuenta únicamente con nueve empleados.
Las Oficinas Regionales bajo el Departamento de Supervisión de Energía han promovido la presencia del Osinergmin en las regiones, pero a veces su función no es totalmente clara. El hecho de que más del 20% del presupuesto de la organización se destine a las oficinas regionales y que su personal esté aumentando, refleja el reconocimiento extendido de que tienen el potencial para mejorar el conocimiento de los ciudadanos respecto al Osinergmin. De hecho, las oficinas regionales han estado proporcionando apoyo descentralizado en las áreas más lejanas, incluso en caso de emergencias y de reclamos de los usuarios. También han manejado la creación del Observatorio Energético Minero (OEM). Sin embargo, algunas de sus competencias todavía no se han definido con claridad y se superponen con las de otras áreas del Osinergmin. Por ejemplo, no queda claro qué problemas deben solucionarse a nivel local y cuáles en Lima, en el caso de reclamos de los usuarios.
Otra área de mejora es la gestión del Consejo de Usuarios establecido por ley para todos los reguladores. El Osinergmin cumple con el requisito legal de tener por lo menos un Consejo de Usuarios y su único Consejo está compuesto por cinco miembros de varias organizaciones de la sociedad civil, asociaciones industriales y asociaciones profesionales. Sin embargo, el Consejo no proporciona información significativa para los procesos de toma de decisiones del regulador. El impacto potencialmente positivo del Consejo no se está explotando completamente. Los órganos consultivos y consejos de usuarios existen en los países de la OCDE como un medio efectivo para que el regulador esté al tanto del comportamiento del mercado e informado del desarrollo de la política. Esto es especialmente importante en los sectores de energía y minería donde los impactos ambientales y sociales pueden afectar profundamente a las poblaciones indígenas y rurales, que entonces reaccionan con protestas y bloquean los nuevos proyectos.
Recomendaciones:
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Mapear los roles, obligaciones y funciones de la alta dirección (Presidente, Gerente General, Miembros del Consejo, Gerentes) en las diferentes áreas de responsabilidad de la organización, con una visión de distribuir mejor las responsabilidades ejecutivas y ampliar la estructura actual de toma de decisiones.
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Establecer medidas adecuadas de rendición de cuentas, con el propósito de establecer mecanismos formales para el control de la calidad de las decisiones internas. Estas medidas deben formalizarse en un Acta Constitutiva del Consejo / Dirección, empezando con el MOF existente. El trabajo continuo para la adopción de normas internacionales y la promoción de un sistema administrativo integrado irán en la dirección correcta al agilizar los procesos y formas de trabajar del regulador.
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Fortalecer y aclarar algunas de las funciones internas del Osinergmin. En particular, el regulador se beneficiaría de:
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Fortalecer el rol de las relaciones interinstitucionales, liderando la coordinación con otras autoridades de supervisión y vinculándose más de cerca con el Ejecutivo y el Legislativo. La Gerencia de Comunicaciones y Relaciones Interinstitucionales actual podría asumir esta función, pero se requeriría el sólido apoyo y liderazgo de la alta dirección y una evaluación de la posible necesidad de recursos adicionales.
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Aclarar las competencias de las Oficinas Regionales frente a otras áreas del Osinergmin, haciendo su trabajo más transversal, como parte de los esfuerzos del Osinergmin por mejorar su reconocimiento público y evaluando el impacto de sus actividades de difusión en las impugnaciones y reclamos de los usuarios.
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Reformar el Consejo de Usuarios para promover las prácticas de consulta y participación de los actores interesados, atrayendo postulantes nuevos y redefiniendo las funciones que fomentaría el Consejo de Usuarios de 2020-22. Por ejemplo, al Consejo se le podrían dar tareas bien definidas vinculadas con intervenciones regulatorias específicas y enfocadas en obtener puntos de vista y evidencia de los usuarios y consumidores. La participación podría extenderse a institutos de investigación y comités de expertos. Una de las áreas de interés podría incluir que los usuarios expresen sus puntos de vista sobre proyectos de infraestructura local antes de que surjan conflictos. El Osinergmin debería asignar responsabilidades claras para administrar el Consejo y dotar los recursos correspondientes (por ejemplo, financiamiento, capacitación).
Procesos de calidad regulatoria
El Osinergmin ha sido pionero entre las agencias gubernamentales en Perú en la implementación de los análisis de impacto regulatorio (AIR), junto con otras agencias regulatorias y la PCM. En respuesta a la Revisión de la OCDE de Política Regulatoria de 2016, la PCM empezó a desarrollar un marco de Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) para evaluar los impactos de las regulaciones que añaden procedimientos administrativos; incluyendo la revisión de regulaciones existentes, así como evaluaciones ex post. El Osinergmin, de manera independiente y en paralelo, desarrolló un manual con lineamientos para aplicar el Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) a todas las decisiones regulatorias. En 2016, el manual y los lineamientos fueron lanzados, lo que permite diversos tipos de análisis, que van desde un análisis completo de costos y beneficios hasta un ‘mini AIR’, y la decisión de cuál utilizar es proporcional al problema por tratar. En octubre 2018, se concluyó un AIR completo, un segundo AIR completo estaba en proceso, 16 mini AIR se habían completado y 18 más estaban en proceso.
El Osinergmin practica la participación de los actores interesados consistentemente, en las etapas posteriores en la elaboración de regulaciones, pero no hay un foro permanente con las entidades reguladas para debatir los desarrollos regulatorios en etapas tempranas. Los reguladores deben publicar regulaciones nuevas en el diario oficial El Peruano y en el sitio web de la institución 30 días antes de su entrada en vigor. Según sea el caso, un AIR se incluye en la documentación de apoyo. El Osinergmin abre el período de consulta para enviar comentarios, Se registran los comentarios y las acciones realizadas como respuesta en una ‘matriz de comentarios’, que se publica junto con la regulación final para propósitos de transparencia. Por lo general, el Osinergmin no realiza consultas en las primeras etapas y se basa principalmente en una política de puertas abiertas para alentar a las entidades reguladas a que proporcionen retroalimentación sobre el sector o los desarrollos regulatorios, colocando la responsabilidad en las entidades de ser proactivas en su provisión de esta retroalimentación. Sin embargo, en el caso de decisiones sobre el establecimiento de tarifas, Osinergmin incluye propuestas tempranas de las compañías reguladas, la publicación preliminar de las resoluciones y la documentación de apoyo para recibir comentarios.
El ACR de la PCM solo requiere evaluaciones ex post para efectos de simplificación administrativa, pero el Osinergmin ha realizado evaluaciones voluntarias en algunas de sus decisiones regulatorias y en los fondos que administra. En concordancia con el ACR, las regulaciones que adicionan procedimientos administrativos deben ser revisados cada tres años, con algunas excepciones. En el Osinergmin, la Gerencia de Políticas y Análisis Económico (GPAE) produce los Documentos de Evaluación de Políticas (DEPs), que son evaluaciones conducidas caso por caso. Los DEPs buscan cuantificar ex post los impactos de las supervisiones y de las actividades de control para ayudar en su efectividad y cumplir con los objetivos establecidos. Además, ambos programas de inversión, el FISE y el FOSE, deben tener análisis de impacto de acuerdo con las metodologías definidas por el MEF. El ACR de la PCM también exige que las agencias gubernamentales realicen una revisión de sus regulaciones y, cuando se redactó este documento, el Osinergmin estaba trabajando con la PCM en esta revisión.
Recomendaciones:
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Seguir invirtiendo para mejorar las herramientas y procesos de gestión regulatoria del Osinergmin. Esto proporcionará rendimientos en cuanto a transparencia, rendición de cuentas y participación de los actores interesados. La GPAE coordina los esfuerzos del Osinergmin en el desarrollo de la práctica del AIR y la evaluación ex post. Es importante que esta Gerencia fortalezca este rol con funciones y responsabilidades adecuadas, y promueva la implementación completa de los lineamientos recientes en todas las áreas regulatorias.
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Definir un proceso para la participación externa regular y el diálogo con los actores interesados, en particular fuera de los procesos para el establecimiento de tarifas y en las primeras etapas de la elaboración de normas. Las consultas extensas antes de la implementación de reglas nuevas son útiles para minimizar futuros problemas de interpretación y, en consecuencia, la posibilidad de litigios. El diálogo estructurado sobre los proyectos planificados de infraestructura también puede ayudar a que el Osinergmin entienda y ataque las causas de raíz de proyectos de inversión actualmente bloqueados por eventos de fuerza mayor.
El Regulador de Energía de Australia (AER, por sus siglas en inglés) siempre ha permitido que los clientes hagan contribuciones a sus consultas, como en foros públicos, en propuestas regulatorias preliminares y documentos temáticos. Sin embargo, como parte del programa de Mejores Regulaciones en 2013, el AER introdujo una serie de medidas para fortalecer la participación de los consumidores en el sector energético. Esto incluyó medidas con enfoque interno, como el establecimiento de un Panel de Desafíos al Consumidor (CCP) y Grupos de Referencia de Consumidores, al igual que la provisión de una guía clara para negocios regulados sobre participación del consumidor a través de la producción de un Lineamiento de Participación del Consumidor.
El CCP fue la institución principal establecida para asesorar al AER sobre intereses de los consumidores en los procesos regulatorios. El CCP es un panel de expertos nombrado para defender los intereses a largo plazo de los consumidores, en lugar de un organismo de un grupo de presión para ellos. La función principal del CCP es analizar si las propuestas regulatorias están alineadas con los intereses a largo plazo de los consumidores, y también examinar la efectividad de las actividades relacionadas con su participación. Aunque no es un organismo que toma decisiones, el CPP asesora al AER sobre los intereses y preocupaciones en temas más extensos. Por ejemplo, un panel secundario de tres miembros se formó para asesorar sobre el desarrollo de los precios que reflejan los costos para las redes de distribución de electricidad.
Además del CCP, el AER también estableció el Grupo de Referencia de Consumidores que proporcionen guía sobre problemas específicos. Por ejemplo, en 2017 el AER estableció un Grupo de Referencia de Consumidores para que proporcionara información en la revisión de los lineamientos para la tasa de retribución. Este grupo participó directamente con organismos de la industria y recibió recursos para encargar el apoyo de consultoría y establecer una posición alineada a nombre de todos los consumidores. El grupo logró establecer pruebas que influyeron en los elementos de esta revisión, como el período promedio para la tasa libre de riesgo y para los intereses a largo plazo de todos los consumidores.
El Lineamiento de Participación de los Consumidores describe los principios y componentes clave para informar las estrategias y procesos de los negocios regulados. El lineamiento reconoce que el nivel adecuado de participación de los consumidores en cualquier situación depende de factores como los objetivos, tiempos, recursos y nivel de interés. Por lo tanto, alienta a que el negocio considere su objetivo y capacidad para participar con los consumidores (incluyendo el número de consumidores) cuando contempla enfoques diferentes. Además de explorar el nivel adecuado de participación, el Lineamiento de Participación de los Clientes contiene cuatro principios de mejores prácticas para guiar estas estrategias. Estos principios son que la participación debe basarse en una comunicación clara, exacta y oportuna, debe ser accesible e incluyente, transparente y mensurable.
Fuente: Información proporcionada por el Regulador de Energía de Australia (AER).
Supervisión y fiscalización
La supervisión y fiscalización sobre la seguridad de la infraestructura de energía y minería son funciones básicas del Osinergmin, pero el regulador con frecuencia realiza estas facultades con un vacío. Existe poca coordinación entre diferentes autoridades supervisoras (Osinergmin, OEFA y SUNAFIL) sobre programas de supervisión y solicitudes de información. Esto puede colocar cargas innecesarias en las entidades reguladas que enfrentan traslapes en las solicitudes de información e inspecciones repetidas sobre los mismos problemas. La falta de coordinación también se puede traducir en un uso indebido de los recursos públicos.
Además, la proliferación de normas y estándares obligatorios puede reducir la capacidad del regulador de administrar el número y frecuencia de las supervisiones y puede dañar su capacidad de aplicar las regulaciones y estándares de manera efectiva. Un número creciente de requisitos también ocasiona una menor predictibilidad para los actores de la industria. En general, el Osinergmin puede encontrar dificultades para asegurar el cumplimiento y depender fuertemente en las sanciones en su relación con entidades supervisadas. El regulador reconoce este riesgo y tiene el objetivo de revisar su enfoque para fortalecer el rol de las acciones preventivas.
Recomendaciones:
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Mejorar la eficiencia de la supervisión y fiscalización minimizando la carga sobre las entidades reguladas y maximizando la efectividad de los recursos públicos. La cooperación con el OEFA y SUNAFIL (como se describe en recomendaciones previas) puede producir un mejor intercambio de información, actuando las entidades como los “ojos y los oídos” entre sí. La definición del recorrido de la supervisión desde la perspectiva de un usuario/regulación podría ayudar a identificar oportunidades para intervenciones conjuntas que maximicen los impactos positivos y minimicen la carga.
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Desarrollar una Estrategia de Cumplimiento y Supervisión y comunicarla a todos los actores interesados mediante una Declaración de Enfoque, actualizada anualmente para que refleje las prioridades estratégicas de la organización (por ejemplo, qué aspectos de seguridad podrían ser el enfoque de las revisiones de este año). Esto establecerá planes de trabajo transparentes antes de las supervisiones físicas, trabajando para cumplir la meta de establecer una relación más estrecha con las entidades reguladas, tal como se establece en el PEI.
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Convertir la prevención de accidentes, desastres y emergencias en una prioridad clave a través del establecimiento de una cultura de seguridad y recomendaciones técnicas (instrumentos no vinculantes) sobre los procesos y procedimientos, para con el tiempo cambiar las conductas de las entidades reguladas. La herramienta de cumplimiento e inspecciones regulatorias de 2018 de la OCDE proporciona una lista de verificación útil (vea el encuadro 6).
En Australia, la ACCC (Comisión Australiana de la Competencia y del Consumidor) desarrolló una estrategia de cumplimiento y supervisión que se comunica a todos los actores interesados. La agencia utiliza cuatro estrategias integradas para lograr los objetivos de cumplimiento:
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Promover el cumplimiento con las regulaciones educando e informando a los consumidores y negocios sus derechos y responsabilidades.
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Hacer cumplir las regulaciones, incluyendo la resolución de posibles contravenciones, tanto desde el punto de vista administrativo y judicial como del de resultados formales de cumplimiento.
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Realizar estudios de mercado o comunicar los problemas emergentes de la competencia o de los consumidores con la perspectiva de identificar fallas en el mercado y cómo abordarlas, así como apoyar e informar las medidas de cumplimiento e identificar las áreas posibles para consideración en las políticas.
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Trabajar con otras agencias para implementar estas estrategias, incluyendo enfoques coordinados.
La ACCC es selectiva con los asuntos que supervisa e investiga. También es selectiva para elegir los sectores en los que participa en temas de educación y análisis de mercado. La ACCC aplica prioridades anuales de cumplimiento y supervisión para sustentar la toma de decisiones.
Al decidir la herramienta de cumplimiento y/o supervisión a utilizar, la primera prioridad siempre es lograr el mejor resultado para la comunidad y gestionar el riesgo de manera proporcionada. Las acciones de supervisión de la ACCC tratan de maximizar su impacto en los sectores regulados. Por ejemplo, la agencia usa el resultado de un proceso judicial para motivar a que otros actores de la industria mejoren sus prácticas.
La función de la ACCC es enfocarse en las circunstancias que pudieran dañar el proceso competitivo u ocasionar un daño extendido a los consumidores. Por lo tanto, la ACCC ejerce discreción al dirigir los recursos en asuntos que proporcionan el mayor beneficio.
Cada año, la ACCC revisa sus prioridades. Estas se establecen después de realizar consultas externas y una evaluación de los problemas actuales o posibles y su impacto en los asuntos regulados.
Fuente: (ACCC, 2018[2]).
Las Herramientas de Cumplimiento e Inspecciones Regulatorias de la OCDE ofrecen a los funcionarios de gobierno, reguladores, actores interesados y expertos una forma sencilla para evaluar el nivel de desarrollo del sistema de inspección y cumplimiento en una jurisdicción. Presenta una lista de verificación de 12 criterios para identificar las fortalezas y debilidades, al igual que las áreas de mejora:
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1. Ejecución basada en evidencia: el cumplimiento e inspecciones regulatorias deben basarse en evidencia y mediciones: decidir qué inspeccionar y cómo basarse en datos y en evidencia, y los resultados deben evaluarse con regularidad.
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2. Selectividad: la promoción de las reglas de cumplimiento y ejecución debe dejarse a las fuerzas del mercado, las acciones del sector privado y las actividades de la sociedad civil siempre que sea posible: las inspecciones y la ejecución no pueden realizarse en todos los lugares y abordar todo y hay muchas otras maneras de lograr los objetivos de las regulaciones.
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3. Enfoque en riesgos y proporcionalidad: la ejecución necesita basarse en riesgos y ser proporcional: la frecuencia de las inspecciones y los recursos usados deben ser proporcionales al nivel de riesgo y las acciones para asegurar la ejecución deben enfocarse en reducir el riesgo real que representan las infracciones.
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4. Regulación reactiva: la coerción para la ejecución debe basarse en los principios de la “regulación reactiva”; esto es, las inspecciones para hacer cumplir, deben modularse dependiendo del perfil y de la conducta de negocios específicos.
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5. Visión a largo plazo: los gobiernos deben adoptar políticas sobre inspecciones regulatorias y establecer mecanismos institucionales con objetivos claros y una estrategia a largo plazo.
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6. Coordinación y consolidación: las funciones de inspección deben coordinarse y consolidarse cuando sea necesario: menos duplicación y traslapes asegurarán un mejor uso de los recursos públicos, minimizarán la carga en los sujetos regulados y maximizarán la efectividad.
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7. Gobierno transparente: las estructuras de gobierno y políticas de recursos humanos para hacer cumplir las regulaciones deben apoyar la transparencia, profesionalismo y administración orientada en resultados. El uso de la coerción para el cumplimiento debe ser independiente de la influencia política y se deben recompensar los esfuerzos de promoción del cumplimiento.
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8. Integración de la información: las tecnologías de información y de comunicación deben usarse para maximizar un enfoque en los riesgos, promover la coordinación e intercambio de información y asegurar el uso óptimo de los recursos.
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9. Proceso claro y justo: los gobiernos deben asegurar que las reglas y procesos para ejecución de las inspecciones sean claros. La legislación coherente para organizar las inspecciones y asegurar la ejecución necesita adoptarse y publicarse y los derechos y obligaciones de los funcionarios deben estar establecidos con claridad.
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10. Promoción del cumplimiento: la transparencia y el cumplimiento deben promoverse mediante el uso de instrumentos adecuados, como guía, herramientas y listas de verificación.
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11. Profesionalismo: los inspectores deben ser entrenados y administrados para garantizar el profesionalismo, integridad, consistencia y transparencia. Esto requiere que la capacitación se enfoque no solamente en habilidades de inspección técnica sino también genérica y los lineamientos oficiales para los inspectores ayudan a asegurar la congruencia y justicia.
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12. Revisión de la realidad: las instituciones a cargo hacer inspecciones y asegurar la ejecución y el sistema de ejecución e inspecciones regulatorias en general deben proporcionar los niveles de desempeño que se espera de ellos en términos de satisfacción de los actores interesados, eficiencia (beneficios/costos) y efectividad general (seguridad, salud, protección ambiental, etc.).
Fuente: (OCDE, 2018[3]).
Impugnaciones
Los ciudadanos y las empresas tienen acceso a un sistema administrativo de resolución de reclamos, controversias y sanciones, a un costo razonable. El Consejo maneja las impugnaciones a las tarifas establecidas por el regulador. Los diferentes organismos de impugnación a nivel administrativo en el Osinergmin cuentan con abogados e ingenieros para escuchar y tomar decisiones sobre los asuntos que se les presenten.
Un aumento significativo en el número de impugnaciones está ocasionando un incremento en los casos no resueltos en todos los tribunales administrativos, incluyendo el JARU (1 522 casos no resueltos en 2016 y 2 339 en 2017) y el TASTEM (407 casos no resueltos en 2016 y 274 en 2017). El Osinergmin está abordando este problema contratando recursos adicionales en 2018, produciendo un aumento de 20 % en el personal que trabaja en los tribunales. El Osinergmin también está considerando la razón detrás del aumento en las impugnaciones. Las siguientes cuatro áreas se han identificado y merecen un mayor análisis para lograr acciones de corrección por los departamentos responsables:
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Complejidad del marco regulatorio y un gran número de reglas y normas nuevas emitidas cada año, ocasionando incumplimiento.
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Un enfoque punitivo de supervisión ocasionando la imposición de más multas.
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Demoras en la nominación de algunos de los miembros de los tribunales de resolución de controversias por la PCM.
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El aumento en las actividades en áreas más remotas creando conciencia sobre los derechos del consumidor y maneras de presentar reclamos.
La vía judicial es el único mecanismo disponible para los ciudadanos y compañías insatisfechos con los resultados de los procedimientos administrativos. Los usuarios y la industria también utilizan la vía judicial para demorar las decisiones regulatorias. Después de la vía administrativa, las empresas y los ciudadanos pueden impugnar las decisiones en la vía del proceso contencioso administrativo. Las decisiones judiciales pueden modificar las decisiones del Osinergmin y de otros reguladores, tanto en forma como en fondo. Igualmente, se puede impugnar todas las sanciones. Esto ha ocasionado algunos desacuerdos entre el Osinergmin y el Poder Judicial en años recientes, principalmente en relación a la interpretación de las normas en el sector eléctrico. Además, el pago de tarifas de los usuarios se suspende y no se acumulan intereses en los recibos durante un proceso de litigio, proporcionando un incentivo involuntario de buscar y de prolongar la impugnación.
Recomendación:
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Completar el análisis que se está llevando a cabo de las razones subyacentes del aumento de las impugnaciones y tomar acciones correctivas para enfrentar sus causas. Por ejemplo, la simplificación del marco regulatorio y el lenguaje podría ser un objetivo estratégico para los próximos años, ya que las empresas han mencionado en varias ocasiones que encuentran problemas en la interpretación de las regulaciones. La mejora de la provisión de información y del diálogo con los actores del mercado en las primeras etapas de la creación de normas también podría producir un mayor conocimiento de las empresas y los usuarios y, en consecuencia, menos controversias y reclamos. Buscar las nominaciones a tiempo de los miembros de los tribunales administrativos por la PCM también contribuirá a reducir las demoras.
Transparencia y rendición de cuentas
Para el Osinergmin, la toma de decisiones transparentes y responsables constituye una gran prioridad. El Osinergmin está comprometido con publicar decisiones regulatorias, de supervisión y normativas en su sitio web, con apoyo de datos sin procesar y de otra información no confidencial relevante que se utiliza para tomar las decisiones. Pone a disposición datos sin procesar recolectados de la industria en su sitio web, y utiliza las herramientas de las redes sociales para difundir la información a un público más extenso. También publica información sobre sus actividades, como las reuniones que se realizan y una lista de las personas participantes. El Osinergmin cumple de manera proactiva con normas internacionales y verificaciones independientes para sus procesos de gestión.
Los diferentes requerimientos de información ocasionan un flujo fragmentado del Osinergmin a los poderes Ejecutivo y Legislativo. Por ejemplo, el Osinergmin debe enviar su información financiera al MEF en el contexto de la evaluación del desempeño del presupuesto. Sin embargo, la PCM supervisa el PEI. Los informes al Congreso son esporádicos: aunque se puede convocar al Osinergmin para que informe ante el Congreso y sus comités. Por ejemplo, cuando se redactó este documento, se estaban llevando a cabo diferentes consultas parlamentarias sobre algunos casos de corrupción que han tenido mucha cobertura (ninguno de funcionarios del Osinergmin). Sin embargo, el trabajo del regulador no se examina con regularidad y el regulador sólo participa con el Congreso sobre una base ad hoc.
Los eventos vinculados con esas investigaciones en Perú resaltan la importancia de tener mecanismos sólidos en el sector público para promover una cultura de integridad, transparencia y justicia. Los códigos de conducta son una herramienta útil para que los reguladores definan los medios formales e informales de compromiso con los actores interesados. El Osinergmin no tiene un código de conducta institucional, sino que está regido por principios éticos del Código de Ética del Servicio Civil (Ley No. 27815) que se incluye en el Reglamento Interno de Servidores Civiles del Osinergmin. Algunas disposiciones de esta ley tratan los conflictos de intereses, pero no la influencia indebida específicamente. El Osinergmin ha obtenido certificaciones internacionales, tales como la certificación de gestión de sistemas anti soborno (ISO 37001:2016).
Recomendaciones:
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Desarrollar mecanismos de reporte más estructurados respecto a los poderes Ejecutivo y Legislativo, por ejemplo, informes una vez al año al Congreso, presentando y debatiendo los resultados del informe anual del regulador. Los canales oficiales pueden servir para cumplir con la función doble de proporcionar una mayor oportunidad para recibir retroalimentación y también para familiarizar a estos poderes con el trabajo del regulador para aliviar sus preocupaciones por la falta de conocimiento técnico del trabajo que realiza. Los reguladores en Perú podrían coordinar respecto a su solicitud de canales más formales de rendición de cuentas, basándose en propuestas legislativas actuales.
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Fortalecer las políticas organizacionales del Osinergmin alineadas con las recomendaciones de la OCDE sobre integridad, considerando los casos recientes de corrupción de alto nivel en el sector público peruano. Esto podría incluir la creación de un Código de Ética para todo el sector y adaptarlo al papel y a las funciones del regulador, asegurando que existan mecanismos adecuados para supervisar el cumplimiento interno del Código. El trabajo continuo para la adopción de certificaciones internacionales apoyará los esfuerzos en esta área.
Rendimiento y resultados
Desempeño del regulador
El marco estratégico del Osinergmin está contenido en el Plan Estratégico Institucional 2014-2021 (PEI) que establece 15 objetivos estratégicos apoyados por 40 iniciativas estratégicas. Existe poca evidencia de que el PEI se utilice para promover el desempeño del regulador. El gran número de objetivos y de iniciativas del PEI podría ser un obstáculo para que la dirección del Osinergmin establezca prioridades en sus acciones y recursos frente a esos objetivos. Esto también añade complejidad a la monitorización de resultados porque no indica las áreas prioritarias considerando tiempos y recursos.
En su forma actual, el PEI carece de algunos componentes estratégicos. Aunque las áreas incluidas en el PEI están bastante equilibradas entre los insumos, la calidad de los procesos del regulador y el rendimiento y resultados de las actividades regulatorias (Tabla 4), los objetivos del PEI parecen más una lista de acciones que objetivos estratégicos. El PEI no está complementado por un plan regulatorio con visión a futuro que permita a los tomadores de decisiones ver las contrapartidas y sinergias entre los objetivos. El PEI no contiene un cronograma para las acciones. Además, las mediciones del desempeño de la industria no se incluyen como resultados en el PEI, sino que se comunican por separado como parte del Plan Operativo Institucional (POI).
El regulador evalúa su desempeño a través de varios mecanismos, pero éstos no contribuyen a moldear y actualizar los objetivos estratégicos con el tiempo. El Osinergmin evalúa el PEI mediante una Evaluación del Plan Estratégico anual, un documento detallado que rastrea el número de iniciativas completadas y describe las acciones tomadas por los diferentes departamentos. Con esto se mide el desempeño de forma mecánica, con base en la cantidad de plazos de proyectos internos completados y hace mucho énfasis en los indicadores de ejecución del presupuesto. A su vez, el Consejo Directivo recibe información sobre el avance contra el PEI, pero no proporciona información para actualizar los objetivos con el tiempo.
El Plan Estratégico establece un enfoque clave para mejorar las relaciones con los actores interesados, pero las mediciones de desempeño en esta área podrían ser más sólidas. Aunque los informes anuales incluyen algunas mediciones de reputación externa, los documentos estratégicos clave no integran otras mediciones importantes que rastreen el desempeño del regulador, como las encuestas de satisfacción de la industria (EPERS). Estos documentos no reflejan los resultados de la investigación de los consumidores realizada por el Departamento de Comunicaciones sobre las interacciones en los medios sociales ni las fluctuaciones en los números de reclamos e impugnaciones.
Recomendaciones:
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Actualizar un cuadro de mediciones de desempeño para mejorar la promoción estratégica de objetivos y racionalizar el número de iniciativas. Esto puede ayudar a que el Consejo y la alta dirección establezcan prioridades en las iniciativas más importantes y a facilitar su capacidad de analizar la idoneidad de los objetivos y las iniciativas con el tiempo.
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Examinar la calidad de las acciones del regulador en adición a su oportunidad de ejecución. Por ejemplo, las encuestas internas de percepción para establecer la calidad de servicio de los diferentes departamentos también podrían ser útiles.
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Seguir monitoreando la satisfacción y confianza en el regulador a través de encuestas de percepción de la industria (EPERS). Coordinar con la industria y con otras autoridades, como Indecopi, que realizan encuestas semestrales sobre la reputación de diferentes organizaciones públicas.
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Considerar la integración de medidas de interacciones en línea y participaciones con los usuarios, incluyendo a nivel regional, en informes anuales y monitoreo del desempeño. Las mediciones adicionales de desempeño podrían incluir el número de quejas de los usuarios y la cantidad de apelaciones, después de considerar con cuidado las razones subyacentes del incremento en estas cifras.
Desempeño de las entidades reguladas
El Osinergmin recaba una gran cantidad de datos de las entidades reguladas, pero no evalúa el desempeño del sector de manera sistemática. El Osinergmin reporta el desempeño de las entidades reguladas a través de diferentes canales, incluyendo sus informes anuales y otros análisis sectoriales en su boletín trimestral e informes estadísticos. El Observatorio Energético Minero (OEM), creado recientemente y disponible en el sitio web del Osinergmin, representa un paso significativo en la provisión de datos integrados y accesibles y de análisis para los sectores de electricidad, hidrocarburos y minería. Este enfoque integrado todavía no se refleja en las publicaciones del regulador, como el informe anual.
A falta de una administración integral de datos y de evaluaciones sistemáticas de desempeño, el Osinergmin no ha establecido objetivos generales de desempeño para los sectores regulados. En estos momentos, diferentes departamentos en el Osinergmin monitorean ciertos aspectos de desempeño. Por ejemplo, la Gerencia de Regulación de Tarifas ha desarrollado recientemente mediciones de calidad del servicio y las ha incluido en los modelos de regulación de precios; el equipo del Osinergmin que administra el FISE ha desarrollado numerosos indicadores de acceso a la energía en las regiones más remotas y la Gerencia de Supervisión Minera recolecta estadísticas detalladas sobre seguridad y las causas de accidentes en las minas de todo el país. Sin embargo, las gerencias no establecen el desempeño que deben alcanzar las entidades y los documentos estratégicos del Osinergmin no presentan objetivos integrales para los sectores regulados.
El Osinergmin está incrementando sus esfuerzos de trabajar en colaboración con el sector energético en el tema del desempeño. El Osinergmin se ha estado relacionando con compañías de distribución en el Fondo Nacional para Financiamiento de la Actividad de las Empresas Públicas (FONAFE, que reúne a 10 compañías públicas de distribución de electricidad) para examinar sus avances y desafíos no resueltos relacionados con la reducción de interrupciones de los servicios eléctricos. Además, el Osinergmin hace esfuerzos por compartir las mejores prácticas para proporcionar servicios de electricidad de la más alta calidad a través de un programa específico (Mejora de la Calidad del Servicio Eléctrico).
Actualmente, el Osinergmin comunica el desempeño a través de sus canales de difusión, usando datos a escala nacional. Sin embargo, existen diferencias importantes en las diferentes regiones. En el sector eléctrico, existe una clara diferencia en desempeño entre las compañías de propiedad privada que operan en Lima y sus alrededores y las compañías públicas que operan en las regiones. Esto produce niveles de servicio más bajos (con interacciones más frecuentes y largas) y menor inversión (obstaculizando la modernización y las conexiones entre las regiones). El sector minero también enfrenta varios problemas que por lo general son locales, como el manejo de relaciones entre las compañías mineras y la población local. Varias actividades de extracción han sido detenidas debido a episodios de fuerza mayor, ocasionados principalmente por protestas locales.
Recomendaciones:
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Adoptar un enfoque integral en el manejo de los datos para evitar flujos de datos pesados y lograr mejores interfaces de los mismos con las entidades reguladas, como lo muestra el ejemplo del Observatorio Energético Minero (OEM). Conforme los reguladores en todo el mundo adoptan enfoques nuevos para manejar sus abundantes datos, el Osinergmin puede basarse en su experiencia y conocimiento técnicos y convertirse en un líder en este dominio. La participación continua en ambientes internacionales será útil para lograr este objetivo. Un beneficio adicional es la posibilidad de desarrollar estudios de mercado y análisis de previsiones en cooperación con entidades reguladas, permitiendo que el regulador tenga una fuente confiable de información para comunicar los análisis de los AIR y proporcionar información al proceso de creación de políticas con una voz autorizada.
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Modernizar el enfoque del Osinergmin para medir el desempeño y establecer objetivos de alto nivel para las entidades reguladas. Cuando surjan problemas de desempeño, esto proporcionará razones más sólidas para demostrar por qué y cómo el Osinergmin necesita regular ciertos sectores. Trabajar con las compañías del FONAFE para mejorar la calidad de la distribución de la electricidad y la inclusión de incentivos iniciales de desempeño en el establecimiento de tarifas son pasos positivos en esta dirección. Además, incluir algunos indicadores del sector en documentos de planificación estratégica mostrará cuáles resultados están influidos directamente por las actividades del regulador y cuáles son impactos secundarios en los que el regulador puede influir a través de algunas de sus acciones.
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Renovar el enfoque del regulador en la dinámica y asuntos locales. La persistencia de los problemas de desempeño en las regiones más periféricas de Perú apunta hacia la importancia continua de fortalecer la función de las actividades regionales y en la provisión de datos, como ‘oídos en el terreno’ para el Osinergmin. Una mejor coordinación con los gobiernos locales también sería benéfica. De manera simultánea, el regulador debe considerar publicar informes regionales de desempeño para apoyar mejor el objetivo de reducir la división rural-urbana, que es una prioridad nacional, y evaluar el progreso del acceso universal a la energía.
El regulador de telecomunicaciones de Italia (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni-AGCOM) monitorea tendencias técnicas y el mercado. La agencia recolecta información a través de cuestionarios regularmente presentados por los operadores. Los indicadores clave están agrupados bajo cuatro categorías: i) ingresos; ii) volúmenes; iii) planes de inversión; y iv) empleo.
Estos indicadores proveen información completa, disponible para hacedores de políticas y actores interesados, la cual es actualizada trimestralmente y publicada en el portal web de AGCOM. AGCOM usa estos datos para analizar el desempeño del mercado e identificar fortalezas y debilidades en el sector de telecomunicaciones.
Adicionalmente, AGCOM ha implementado diversos sistemas web que se nutren con la información de los actores interesados. Estos incluyen:
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Informativa Economica di Sistema (IES): Esta base de datos recolecta información demográfica y económica de las actividades de los operadores, con el objetivo de recabar datos necesarios para cumplir con obligaciones legales y regulatorias (incluyendo, entre otros, análisis de mercado, el reporte anual de AGCOM al parlamento, la evaluación anual del Sistema Integrato delle Comunicazioni) y para actualizar regularmente la base estadística interna.
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Registro degli operatori di comunicazione: Esta base de datos recaba información de la estructura de propiedad de las compañías de telecomunicaciones y permitiendo la aplicación de reglas de los medios (umbrales máximos de concentración, límites para inversiones de compañías extranjeras, etc.)
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Catasto Nazionale delle Frequenze: Esta base de datos recolecta información del uso de espectro electromagnético para servicios de radiodifusión (esta información es usada para la gestión del espectro y planeamiento).
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Broadband map: Esta base de datos recaba información de redes de internet en Italia. Consiste en un mapa que ofrece a los usuarios la posibilidad de buscar información relativa a tecnologías de red, tales como velocidad y acceso, en diferentes áreas, así como la infraestructura disponible. A través de esta herramienta, es posible realizar búsquedas en cuarenta millones de puntos geográficos. De este modo, los usuarios pueden verificar la disponibilidad y velocidad del internet en zonas pequeñas. Este mapa ha tenido quinientas mil visitas desde el inicio del proyecto en junio de 2017.
AGCOM usa los datos recolectados para preparar su reporte anual al Parlamento. Adicionalmente, la agencia provee información al proyecto de Broadband map de la Unión Europea (www.broadbandmapping.eu).
Fuente: Información proveída por AGCOM, 2018.
Referencias
[2] ACCC (2018), Compliance & enforcement policy & priorities, https://www.accc.gov.au/about-us/australian-competition-consumer-commission/compliance-enforcement-policy-priorities#the-accc-s-compliance-and-enforcement-strategy.
[1] OECD (2018), Driving Performance at Ireland's Commission for Regulation of Utilities, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264190061-en.
[3] OECD (2018), OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264303959-en.
Nota
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