Chapitre 1. La gouvernance des données ouvertes au service de résultats durables
Le cadre de gouvernance mis en place – organisation institutionnelle et partage des rôles et des responsabilités ; existence d’une stratégie ; modèle de financement ; dispositions législatives et réglementaires applicables – est un facteur de réussite crucial pour la viabilité à long terme et la continuité de l’ouverture des données, dans quelque pays que ce soit. Ce chapitre s’appuie sur les grandes tendances en cours dans les pays membres et partenaires de l’OCDE pour analyser la marche à suivre afin de mettre en place une gouvernance robuste permettant de favoriser la maturité et la continuité de l’ouverture des données.
La Lituanie n’était pas membre de l’OCDE à l’époque de la préparation de la présente publication. Par conséquent, elle n’apparaît pas sur la liste des membres de l’OCDE, et n’est pas comptabilisée dans les agrégats relatifs à la zone OCDE.
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
Introduction
Ces dernières années, la création de données s’est considérablement accélérée – y compris s’agissant des données publiques. Cette accélération a révélé que les technologies numériques et les données étaient des actifs stratégiques pour les pouvoirs publics. Les données publiques peuvent s’avérer très précieuses une fois réutilisées, et permettre de faire évoluer les économies et les sociétés du monde entier. Toutefois, pour tirer pleinement parti des possibilités liées à la valeur et à l’utilisation des données et des technologies, il faut en faire des composantes centrales d’une action continue visant à moderniser les secteurs publics et à les convertir au numérique, et elles doivent contribuer à de nouvelles façons de travailler et de créer de la valeur publique (OCDE, 2014).
On trouve de plus en plus d’exemples de réutilisations de DPO permettant de faciliter la vie des usagers ou de créer de la valeur publique en termes de société, d’économie ou de gouvernance. Les données publiques peuvent devenir un véritable bien public en permettant aux services publics d’être assurés avec plus d’efficience et d’efficacité, mais aussi plus de transparence et de redevabilité ; en permettant aux individus de prendre des décisions personnelles plus éclairées ; en offrant des gains d’efficience au secteur public ; et en ouvrant la voie à de nouvelles activités économiques. Les données publiques ouvertes prenant une place croissante dans la vie des administrations publiques, il devient essentiel de s’interroger sur les cadres de gouvernance à mettre en place pour que les initiatives liées aux DPO, qui sont souvent isolées et cloisonnées, soient généralisées et partagées, et pour qu’elles conduisent à des changements durables et systémiques et à des résultats effectifs.
Les administrations publiques sont nombreuses à prendre conscience de la nécessité de mettre en place un environnement institutionnel, législatif, réglementaire et stratégique propice à la continuité et à la pérennité de l’action menée et des résultats obtenus. Il est important d’instaurer le bon cadre de gouvernance pour dépasser la phase d’expérimentation et permettre l’ouverture des données par défaut. Ainsi, la co-création de valeur à partir des données pourra devenir la nouvelle norme et s’intégrer pleinement au fonctionnement interne des administrations.
L’absence de cadre de gouvernance adapté peut entraîner un certain nombre d’implications et de conséquences non souhaitées. Elle peut notamment déboucher sur une coordination insuffisante entre les administrations et les organismes publics. Ce manque de coordination peut peser sur l’efficience de la gestion de la chaîne de valeur tout entière et déboucher sur une mise en œuvre parcellaire des mesures adoptées. Il peut aussi entraîner un manque de clarté quant au partage des rôles et des responsabilités, y compris au plus haut niveau, et quant au calendrier à respecter, ce qui peut diluer la redevabilité. Le manque de coordination peut également déboucher sur un déficit d’outils et de dispositifs permettant de réagir aux erreurs humaines, ou sur des occasions perdues de développer de nouveaux produits ou de trouver de nouvelles idées pour améliorer la prestation des services publics, ce qui permet au secteur privé de s’engouffrer dans la brèche.
Si l’on veut favoriser le type de réutilisation des données qui permet de démultiplier la valeur de celles-ci, il est indispensable de repenser le cadre de gouvernance des DPO afin d’assurer à long terme la pérennité des décisions et des résultats. Même si des structures et des environnements administratifs différents peuvent exiger des solutions organisationnelles et institutionnelles diverses, certains aspects du cadre général sont nécessaires dans tous les cas et, conformément aux bonnes pratiques définies par l’OCDE, aideraient à produire l’impact souhaité. Parmi ces aspects, on peut citer la mise en place de dispositifs facilitant la coordination et la collaboration entre les acteurs appartenant ou non au secteur public ; le repérage des principaux leviers (par ex. : mécanismes de financement, incitations, récompenses) et instruments d’action (par ex. : stratégie et plan d’action) ; et l’adoption de mesures de suivi et d’évaluation permettant de contrôler les résultats et de placer tous les intervenants devant leurs responsabilités.
Les prérogatives (qui devront se fonder sur une légitimité claire, assise sur des bases politiques, financières et juridiques solides), les connaissances spécialisées et l’autonomie sont autant d’éléments interdépendants à prendre en compte lors de la mise en place du cadre de gouvernance d’une politique relative aux données ouvertes. Le présent chapitre examine les grandes tendances en cours au sein des pays de l’OCDE sur le plan de cette gouvernance.
Définir une feuille de route pour favoriser la mise en œuvre pérenne des politiques relatives aux DPO
Politiques, stratégies et plans d’action des administrations centrales en matière de DPO
Il est essentiel d’élaborer une stratégie permettant de mettre en action la politique d’ouverture des données. La politique elle-même définit une vision en termes d’utilisation et d’avantages des données ouvertes, tandis que la stratégie énonce des objectifs stratégiques clairs et précise les mesures concrètes qui permettront de les atteindre. Une stratégie spécifique peut constituer un outil précieux pour poursuivre sur la voie des bons résultats déjà obtenus ; pour créer un consensus ; pour permettre aux acteurs de s’approprier le processus ; pour les rendre collectivement redevables de la réalisation d’objectifs définis en commun ; et pour jeter des ponts entre la politique liée aux DPO et des réalisations connexes telles que le gouvernement ouvert, l’intégrité du secteur public, la bonne prestation des services publics et la modernisation du secteur public. Pour éviter que la stratégie ne soit qu’une déclaration d’intention politique, il est crucial de comprendre qu’il s’agit d’un outil permettant d’énoncer des objectifs communs et de préciser ou de fixer une feuille de route commune pour l’ensemble des administrations.
L’OCDE l’a constaté : aux premiers stades de l’ouverture des données publiques, de nombreux pays suivent une démarche empirique. Cette démarche leur offre de l’agilité s’agissant de trouver des activités et de mettre en place des partenariats stratégiques, au niveau national comme international, ce qui leur permet de réaliser un apprentissage continu et de généraliser les pratiques qui font leurs preuves, tout en conservant le degré de souplesse nécessaire (OCDE, 2016a). Cela étant, une fois atteint un certain niveau de maturité, il convient de dépasser ce modèle agile, entrepreneurial et axé sur la recherche de progrès rapides qui permet l’apprentissage, la souplesse et l’expérimentation, pour passer à un modèle assorti d’objectifs stratégiques bien définis et d’une feuille de route claire pour les initiatives à mener. Ce deuxième modèle montre plus clairement la marche à suivre. Il permet de tirer les leçons du modèle expérimental qui a pu le précéder, et de diffuser les pratiques des organismes publics pionniers en matière de DPO auprès du reste du secteur public.
Une approche plus structurée, systématique et définie, fondée sur une stratégie spécifique assortie d’un plan d’action, est cruciale pour favoriser une mise en œuvre pérenne de la politique d’ouverture des données publiques à moyen et long terme. Par exemple, le Royaume-Uni a montré la voie dès 2012, avec un livre blanc sur les données ouvertes qui formulait une vision claire et définissait la stratégie à suivre pour mettre en œuvre l’ouverture des données publiques (Gouvernement britannique, 2012). La stratégie britannique comptait trois grands axes de travail : l’amélioration de l’accès aux données ouvertes ; le renforcement de la confiance ; et l’utilisation plus intelligente des données à travers l’ensemble de l’administration. Chacun de ces thèmes centraux englobait une série d’objectifs stratégiques, avec une explication relative à la contribution de ces objectifs aux grands axes de travail. On peut aussi citer, parmi les exemples plus récents, celui de l’Irlande : au sein du ministère irlandais de la Dépense publique, une unité chargée de la réforme de l’administration (Government Reform Unit) a élaboré une stratégie spécifique en matière de données publiques pour la période 2017-221.
Comme c’est souligné et expliqué plus loin dans ce chapitre, de nombreux pays ont pris conscience du rôle que l’ouverture des données publiques pouvait jouer dans le cadre plus large de la transformation numérique du secteur public. C’est pourquoi, plutôt que d’adopter une stratégie spécifique d’ouverture des données publiques, ils ont intégré cette ouverture aux activités et stratégies menées, plus largement, pour faire passer l’administration à l’ère du numérique.
Si une stratégie est un outil d’action essentiel, la compléter par un plan d’action en matière de DPO peut aussi aider les pouvoirs publics à passer du stade des bonnes intentions à celui des actions concrètes. Un plan d’action est déterminant pour repérer les mesures dont la mise en œuvre peut être envisagée de façon réaliste, pour les hiérarchiser, pour favoriser leur mise en œuvre et pour assurer le suivi de tous les aspects des politiques et/ou stratégies en matière de données publiques ouvertes.
Par exemple, l’Irlande a assorti sa stratégie d’ouverture des données publiques d’un plan d’action précis. En Slovénie, un plan d’action biennal spécifique a été adopté pour mettre en œuvre la Stratégie 2015-20 de développement de l’administration publique. Ce plan d’action comporte des éléments relatifs à l’ouverture des données publiques comme, par exemple, l’augmentation du nombre de DPO publiées sur le portail afin de favoriser la réutilisation, ou la production de supports en ligne visant à aider les entités publiques à divulguer leurs données. La plupart des éléments de ce plan d’action ont été mis en œuvre s’agissant des années 2015 et 20162.
En Pologne, le Programme d’ouverture des données publiques de 2016 comporte, en annexe, un plan d’action relatif aux jeux de données publiques à publier en format ouvert sur le portail officiel de DPO. Ce plan d’action prévoit une liste précise de jeux de données (les données relatives à la qualité sanitaire de l’eau destinée à la consommation, par exemple), ainsi que des dates butoir pour leur publication3.
En Estonie, le Livre vert sur les données ouvertes publié en 2014 était accompagné d’un plan d’action énonçant, entre autres, des obligations de publication de données publiques en format ouvert4.
D’autres pays font le choix d’annoncer des mesures concrètes dans leur Plan d’action national au titre du Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO), montrant ainsi l’importance du PGO au sein de leurs stratégies et de leurs initiatives d’ouverture de l’administration. Ainsi, la France, l’Italie, la Lituanie et la République tchèque ont organisé l’ouverture des données dans le cadre de leurs Plans d’actions nationaux au titre du PGO. En Italie, par exemple, le troisième Plan d’action national au titre du PGO énonce expressément divers engagements en matière d’ouverture des données publiques. Ces engagements sont assortis de calendriers et d’objectifs spécifiques, et une administration est chargée de piloter leur mise en œuvre, ce qui permet d’assurer une redevabilité5.
L’existence de plans d’action de cet ordre permet d’instaurer des dispositifs de redevabilité et de mieux mesurer l’état d’avancement de la mise en œuvre des politiques et stratégies liées aux données publiques ouvertes. Inversement, l’absence de plan d’action en la matière peut faire obstacle à la mise en œuvre efficace et efficiente de ces politiques et stratégies, même quand la volonté politique existe. Il est à noter qu’à l’exception de la Turquie, les pays les moins bien classés de l’indice OURdata 2017 (des données ouvertes, utiles et réutilisables – voir la rubrique « Rappels » ci-dessus) n’avaient pas adopté de plan d’action en matière d’ouverture des données publiques
Politiques et stratégies institutionnelles en matière de données publiques ouvertes
Les données recueillies dans le cadre de l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (voir la rubrique « Rappels » ci-dessus) montrent que, dans la plupart des pays, les ministères sectoriels centraux/fédéraux n’ont pas formellement adopté de politique ou de stratégie propre en la matière. De fait, dans 22 pays sur 34, on constate l’absence de stratégie propre en matière de DPO dans la totalité ou la quasi-totalité des ministères sectoriels et organismes centraux/fédéraux (voir Graphique 1).
Source : Indications fournies par 31 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 4 : « Dans quelle mesure les ministères sectoriels centraux/fédéraux et les organismes centraux/fédéraux ont-ils adopté leur propre stratégie ou politique formelle en matière de DPO ? ».
Pourtant, l’adoption par une entité publique d’une stratégie/politique propre en matière de DPO, en plus de la politique ou stratégie centrale ou fédérale déjà adoptée, est parfois considérée comme utile afin d’adapter cette politique ou stratégie globale à un contexte institutionnel particulier. Cette adoption peut permettre de favoriser une plus grande adhésion à la politique ou à la stratégie nationale. En effet, pour formuler une stratégie propre, l’institution concernée doit d’abord évaluer le degré de faisabilité d’un certain nombre d’exigences et d’objectifs spécifiques. Cette adoption peut aussi conduire à mieux comprendre la notion de données publiques ouvertes, et ses articulations avec les politiques et problématiques sectorielles.
En Corée, par exemple, toutes les entités publiques sont tenues d’adopter un plan annuel en matière de DPO. Ce plan doit préciser la stratégie qui sera suivie pour mettre en œuvre le plan national en la matière (défini comme le plan-cadre), entre autres6. De même, au Royaume-Uni, tous les ministères ont mis en place leur propre stratégie en matière de DPO – c’est le cas, par exemple, du ministère de la Santé7.
Pour obtenir des résultats durables et inclusifs, il faut que les administrations locales participent elles aussi. Les répondants ont été 74 % à indiquer que leurs politiques/stratégies en matière de DPO prévoyaient la conception d’initiatives à l’échelon régional et/ou local (Graphique 1.2). C’est extrêmement important, car les autorités locales ont un rôle décisif à jouer s’agissant d’établir un lien avec les acteurs de la société et d’interagir avec eux. Ce sont souvent elles qui, par exemple, assurent les services publics, et elles sont les mieux placées pour entrer en relation avec l’écosystème des données ouvertes. Elles peuvent donc être des intermédiaires de poids entre les réutilisateurs potentiels des données et ceux qui auraient à gagner aux retombées liées à cette réutilisation.
Source : Indications fournies par 31 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 5b : « La politique/stratégie centrale en matière de DPO prévoit-elle la conception d’initiatives liées aux données ouvertes à l’échelon des états fédérés ou à l’échelon régional ou local ? ».
Principaux objectifs des politiques d’ouverture des données publiques
Dans de nombreux pays, renforcer la transparence et la redevabilité des acteurs du secteur public a été – et reste – un objectif crucial aux premières étapes de l’ouverture des données publiques, et cet objectif est également évoqué dans la Recommandation de l’OCDE sur le gouvernement ouvert (OCDE, 2017a). Dans un deuxième temps, la réflexion des autorités mûrit, et elles commencent à mieux comprendre l’intérêt que peuvent représenter le partage et la réutilisation de données disponibles dans un format lisible par machine et se prêtant à des recherches, des manipulations et des mises en relation. C’est alors qu’elles se rendent compte que les données peuvent constituer une nouvelle ressource cruciale pour faire évoluer la création de valeur dans des termes plus complexes et plus larges – c’est-à-dire des termes économiques et sociaux (Ubaldi, 2013) – et pour modifier les rapports entre administrations et administrés (OCDE, 2017a).
Les données recueillies pour l’édition 2017 de l’indice OURdata montrent qu’en moyenne, dans la plupart des pays, la définition et la mise en œuvre de politiques et d’initiatives d’ouverture des données ont pour objectif principal de créer de la valeur pour l’économie dans son ensemble. On constate donc que la plupart des pays membres et partenaires de l’OCDE reconnaissent l’intérêt potentiel des données publiques ouvertes en termes de création de valeur.
Malgré cette sensibilisation croissante à l’intérêt des données publiques ouvertes, on constate toutefois que les pays semblent continuer à associer avant tout leur action en matière de DPO à des objectifs d’ouverture et de transparence du secteur public.
En moyenne, par exemple, dans la plupart des pays, l’intérêt des DPO en termes d’amélioration de la conception et de la prestation des services publics est considéré comme secondaire. On constate que, de fait, concevoir et mettre en œuvre des politiques et initiatives d’ouverture des données afin d’assurer les services publics avec plus d’efficience et d’efficacité ne figure pas parmi les principaux objectifs des pays (voir Graphique 1.3). Une démarche aussi restrictive peut entraver l’action menée, par exemple, pour encourager la réutilisation des données publiques au sein du secteur public.
Source : Indications fournies par 31 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 10 : « Veuillez noter, sur une échelle de 0 à 7, le degré d’importance des objectifs suivants pour la politique (le cas échéant) et/ou les initiatives définies et mises en œuvre à l’échelon central par votre pays en matière de données publiques ouvertes (0 : objectif non prioritaire / non pertinent ; 7 : objectif prioritaire/très important).
Globalement, les données recueillies dans le cadre de l’établissement de l’indice OURdata 2017 semblent montrer que l’ouverture des données publiques vise avant tout un impact économique. De fait, 32 des 34 pays couverts par l’indice ouvrent les données publiques afin d’offrir de nouvelles possibilités d’activité aux entreprises et aux étudiants. De plus, 31 pays sur 34 espèrent améliorer les performances du secteur public grâce à l’ouverture des données publiques. Or, en ne prônant la réutilisation des données publiques que pour le secteur privé et le secteur associatif, et en s’intéressant avant tout à l’intérêt potentiel de ces données pour l’économie dans son ensemble, les pouvoirs publics limitent la possibilité de créer de la valeur au bénéfice des administrations elles-mêmes.
L’intérêt des données publiques ouvertes pour la collaboration au sein du secteur public et avec des acteurs extérieurs semble négligé. Seuls de rares pays (Danemark, Espagne, États-Unis, Norvège) indiquent publier leurs données pour favoriser le débat public ou pour promouvoir la co-responsabilité dans certains secteurs d’action, ou encore pour faire appel à l’intelligence collective afin de trouver des solutions à des problématiques liées à l’action publique (Chili, Colombie, France et Israël), alors même que la plupart des pays voient dans l’ouverture des données publiques un volet de leurs initiatives d’ouverture de l’administration (voir Graphique 1.4). Par conséquent, la plupart des pays membres et partenaires de l’OCDE ne permettent pas aux données publiques ouvertes de jouer pleinement leur rôle d’outils au service des administrations plateformes (on parle aussi d’« État plateforme ») et de la transformation numérique du secteur public.
Source : Indications fournies par 31 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 57 : « Quels sont les principaux objectifs poursuivis par l’administration centrale/fédérale dans le cadre de ses orientations stratégiques et de ses décisions relatives à la publication des données ? »
Tirer parti de la valeur horizontale des politiques relatives aux données ouvertes
Les données publiques ouvertes sont horizontales de nature, ce qui peut les amener à jouer un rôle crucial au service des grands objectifs stratégiques des pouvoirs publics. Il est donc essentiel de faire coïncider la politique d’ouverture des données publiques avec les grandes réformes et les grands programmes en cours, et de jeter des ponts avec les politiques sectorielles, afin de faire apparaître des synergies et de mieux répondre à certaines problématiques (OCDE, 2016a, 2015 ; Ubaldi, 2013), quitte à élargir le périmètre de la stratégie d’ouverture des données, si nécessaire. Cela implique néanmoins d’avoir établi un certain nombre d’articulations avec les domaines pertinents de l’action publique, et avec des mesures et des programmes lancés à l’échelon local comme à l’échelon supranational. On peut donc s’attendre à ce que les pays dotés de modèles relativement mûrs en matière d’administration numérique aient davantage tendance à intégrer leurs stratégies en matière de DPO à leurs activités générales en lien avec l’administration numérique.
Au Mexique, par exemple, l’ouverture des données constitue l’un des principaux outils d’action de la Stratégie numérique nationale 2013-18. Ce choix révèle les liens qui existent entre les DPO et les grands objectifs de l’action publique, et la contribution que les DPO peuvent leur apporter. La Stratégie numérique mexicaine promeut le recours aux données ouvertes pour favoriser la réalisation d’objectifs stratégiques cruciaux (ainsi, la contribution des DPO à l’amélioration de la politique foncière, à l’économie numérique et à la prévention et l’atténuation des catastrophes naturelles est clairement évoquée). Des objectifs stratégiques plus larges sont également mentionnés dans le Décret sur les données ouvertes (par ex. : développement économique, compétitivité, redevabilité, participation citoyenne, efficience de l’administration et amélioration des services publics), et ils sont cités comme axes de travail dans le Programme 2013-18 pour une administration moderne et proche des administrés (par ex. au service de politiques sectorielles telles que la politique de santé) (OCDE, 2016a). Intégrer les DPO à des politiques et des programmes qui définissent de grandes priorités stratégiques est essentiel pour sensibiliser à leur intérêt transversal et pour s’assurer d’un soutien politique à haut niveau.
L’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 montre que les politiques d’ouverture des données semblent principalement liées aux stratégies en matière d’administration numérique et d’administration ouverte (Graphique 1.5). De fait, les trois principales stratégies officielles auxquelles se rattachent les politiques d’ouverture des données sont la stratégie numérique nationale, la stratégie/politique en matière d’administration numérique ou électronique et la stratégie/politique en matière d’administration ouverte (on parle aussi de « gouvernement ouvert »). Ainsi, 31 pays sur 34 indiquent que les questions liées aux données ouvertes sont abordées dans le cadre de la stratégie numérique nationale. Cela montre que les pays commencent à prendre conscience que les données ouvertes représentent un aspect essentiel de l’administration numérique.
Source : Indications fournies par 31 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 2 : « À l’heure actuelle, les questions liées aux données ouvertes sont-elles (aussi) abordées dans le cadre des stratégies/politiques suivantes ? »
Le fait que de grands programmes officiels tels que la stratégie relative à l’innovation dans le secteur public ou la stratégie nationale de développement ne tiennent pas compte des politiques relatives aux DPO montre que la plupart des pays mesurent encore mal l’intérêt que les données ouvertes présentent pour l’innovation numérique et pour le développement économique et social (parce qu’elles favorisent une action publique plus inclusive, par exemple). On constate que seuls six pays de l’OCDE intègrent les politiques en matière de données ouvertes à leurs programmes nationaux de développement ou à des documents stratégiques similaires.
En règle générale, les pays continuent d’associer avant tout les DPO aux questions de transparence et d’ouverture. Parce qu’elles favorisent l’ouverture, la transparence et la redevabilité des administrations ainsi que l’association des parties prenantes, elles sont considérées comme un outil crucial au service d’une bonne gouvernance, plus que comme un facteur de création de valeur économique et sociale, alors même que la création de valeur économique est l’un des principaux objectifs de la définition et de la mise en œuvre des politiques et initiatives d’ouverture des données (voir Graphique 1.3). Les pouvoirs publics vont donc devoir apprendre à jeter plus de ponts vers les autres politiques s’ils souhaitent mettre les DPO au service de l’économie dans son ensemble.
La situation actuelle est liée au fait que, traditionnellement, les pays de l’OCDE ont eu tendance à ouvrir les données publiques dans le cadre d’une démarche de plus grande transparence de l’administration (Ubaldi, 2013). Toutefois, ils commencent à se rendre compte que l’ouverture des données n’est pas seulement une question de transparence. L’heure est venue de comprendre qu’il existe des liens entre les données ouvertes et l’administration numérique, mais aussi entre les données ouvertes et d’autres aspects stratégiques de l’action publique, afin de tirer pleinement parti du potentiel de ces données en termes de croissance et d’innovation, dans le secteur public comme dans le secteur privé. Même quand il est clairement admis que les DPO présentent un intérêt économique (voir le Graphique 1.3), on ne dispose pas de moyens pour concrétiser cet intérêt, ni pour le mesurer.
On constate également que 29 pays évoquent la transparence du secteur public dans leur politique et/ou stratégie en matière de DPO, alors qu’ils ne sont que 11 à y évoquer la gestion des risques naturels (voir Graphique 1.6). En d’autres termes, dans la plupart des pays, les DPO sont considérées comme un outil important au service de la transparence et de l’ouverture de l’administration, mais rares sont les pays à comprendre leur contribution potentielle à d’autres domaines importants de l’action publique. Les pouvoirs publics auraient pourtant intérêt à comprendre la transversalité des données publiques ouvertes, car il s’agit d’un outil précieux pour améliorer l’urbanisme ou favoriser l’innovation ouverte, par exemple. Ils devraient donc tenir mieux compte de ces différents domaines d’action dans le cadre de leurs politiques et/ou stratégies d’ouverture des données publiques.
Source : Indications fournies par 31 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 5 : « La politique/stratégie centrale/fédérale en matière de DPO ou les initiatives liées aux DPO couvrent-elles les aspects suivants ? »
Les données semblent confirmer que les politiques en matière d’ouverture des données publiques restent axées sur les avantages de cette ouverture en termes de transparence, d’ouverture et de redevabilité, plutôt sur les avantages plus généraux liées à la réutilisation de ces données (en matière d’urbanisme ou de science ouverte, par exemple), alors que cette réutilisation est indispensable à la création de valeur (OCDE, 2017b).
Enfin, pour faire le lien entre les politiques d’ouverture des données publiques et les grands objectifs économiques, sociaux ou de développement humain formulés à l’échelon national, il faut aussi jeter des ponts avec certains programmes et engagements supranationaux tels que les Objectifs de développement durable (ODD). Les ODD offrent une excellente occasion de renforcer l’intérêt des données publiques ouvertes. Une grande majorité des pays semble, à l’heure actuelle, sous-estimer l’intérêt potentiel des données publiques ouvertes pour la réalisation des ODD ou la remontée d’information en lien avec les ODD. De fait, 65 % des répondants ne s’attendent pas à ce que les données publiques ouvertes contribuent à cette réalisation ou à cette remontée d’information (Graphique 1.7). Pourtant, des initiatives multipartites internationales telles que le Partenariat mondial pour les données du développement durable visent à mettre les technologies numériques et les données ouvertes au service des objectifs de développement, partout dans le monde8.
Source : Indications fournies par 31 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 6 : « S’attend-on à ce que les données publiques ouvertes contribuent à la remontée d’information sur les Objectifs de développement durable et/ou à la réalisation de ces Objectifs ? ».
On relève aussi, dans la zone OCDE, un certain nombre d’exemples importants de l’attitude inverse. Au Canada, par exemple, l’institution chargée des données publiques ouvertes (le Conseil du Trésor du Canada) a engagé le dialogue avec les membres de l’institution responsable de la mise en œuvre des Objectifs de développement durable afin de favoriser le recours aux données publiques ouvertes pour suivre la réalisation des ODD et en rendre compte9. De même, en Finlande, le projet Envibase vise à promouvoir la réutilisation des données environnementales recueillies à partir de sources diverses afin de favoriser la réalisation des ODD en lien avec l’environnement10. Ces pays montrent ainsi la réutilisation stratégique qui peut être faite des données publiques ouvertes en rapport avec les ODD.
La mise en place d’une gouvernance institutionnelle adaptée, facteur crucial de réussite pour assurer la pérennité et la continuité
Structure institutionnelle
La structure institutionnelle mise en place pour accompagner la conception et la mise en œuvre de la politique et/ou stratégie en matière de données publiques ouvertes est une composante essentielle du cadre de gouvernance, et il s’agit d’un facteur déterminant pour obtenir le soutien et l’engagement des responsables politiques. Cette structure est donc cruciale pour assurer la permanence et la continuité de la politique d’ouverture des données publiques, lesquelles exigent souvent que les conditions suivantes soient réunies : un modèle robuste de gouvernance institutionnelle (c’est-à-dire durable et préservé des revirements politiques) ; l’existence d’un flux constant de moyens financiers et humains pour favoriser la coordination et la mise en œuvre à l’échelle de l’ensemble de l’administration ; et les leviers d’action nécessaires pour assurer une mise en œuvre et une coordination efficaces et s’inscrivant dans la durée.
D’après l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0, dans la plupart des pays (24), l’institution chargée de formuler la stratégie/politique d’ouverture des données publiques à l’échelon central/fédéral est également chargée de la coordonner et de la mettre en œuvre à travers l’ensemble de l’administration (voir Tableau 1.1).
En France, par exemple, Étalab est à la fois chargée de formuler la stratégie française en matière de données publiques ouvertes et d’assurer la coordination et la mise en œuvre de cette stratégie à travers toute l’administration. Pour cela, elle s’appuie essentiellement sur des rencontres mensuelles avec les référents mis en place dans tous les ministères sur la question des données ouvertes11. De même, en Irlande, une Unité des données ouvertes (Open Data Unit) a été créée au sein du ministère de la Dépense publique et de la Réforme pour coordonner la mise en œuvre de la stratégie en matière de DPO à l’échelle de toute l’administration grâce à des réunions avec les divers organismes publics. Ces réunions peuvent être individuelles ou collectives, par le truchement d’un groupe de travail, le PBWG (Public Bodies Working Group). Ce groupe de travail rassemble les organismes publics et les ministères qui sont actifs dans le domaine des données ouvertes ou qui s’intéressent à ce domaine12.
Pour la France comme pour l’Irlande, ces entités sont aussi chargées du gouvernement ouvert, ce qui montre que les initiatives en matière d’ouverture de l’administration et d’ouverture des données publiques sont étroitement liées.
L’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 révèle que, souvent, le rattachement de l’autorité chargée de formuler la stratégie/politique en matière de DPO au centre de gouvernement, ou l’existence de liens clairs avec le centre de gouvernement, contribuent à une bonne coordination de l’action menée à travers toute l’administration, et lui permet de bénéficier d’un soutien politique de haut niveau et d’être connue des autres acteurs publics.
L’enquête montre que, dans 11 pays, l’institution chargée de formuler la stratégie relative aux données publiques ouvertes est rattachée au Bureau exécutif/Bureau du Cabinet central/fédéral. Or, si l’on examine les pays les mieux classés selon l’indice OURdata, on constate qu’à l’exception de la Corée, tous ces pays (France, Japon, Mexique et Royaume-Uni) ont rattaché l’institution chargée des DPO au Bureau exécutif/Bureau du Cabinet central/fédéral. Il semble donc que les performances des pays pour les trois volets de l’indice OURdata sont étroitement liées à la place que l’institution chargée des données publiques ouvertes occupe au sein des institutions.
Au Royaume-Uni, par exemple, le pilotage de la coordination de la politique d’ouverture des données a été confié, à l’origine, au Government Digital Service (GDS), entité du Bureau du Cabinet placée sous la responsabilité d’un groupe ministériel sur les technologies numériques dans l’administration. Ce rattachement a permis au GDS de mieux piloter et coordonner l’ouverture des données, dans le cadre de l’action générale menée pour favoriser la transformation numérique du secteur public et pour assurer un changement systémique à l’échelle de l’ensemble des services et des organismes publics. Depuis avril 2018, la politique du Royaume-Uni en matière de données (y compris en matière de données publiques ouvertes) relève de la responsabilité du ministère du Numérique, de la Culture, des Médias et des Sports.
En France, Étalab relève de la Direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État, qui fait partie des services du Premier ministre, ce qui lui confère un pouvoir important pour faire respecter les décisions du gouvernement et les programmes horizontaux à l’échelle de l’ensemble des institutions. Différents décrets, et notamment des décrets de novembre 201713, définissent clairement les responsabilités d’Étalab et sa structure (OCDE, 2018). Au Mexique, le Directeur général de la politique d’ouverture des données est rattaché à la Présidence.
Les données confirment l’importance du rattachement de l’institution, mais aussi de la pérennité du dispositif institutionnel, pour la résilience et la durabilité à long terme de la gouvernance des données ouvertes. À cet égard, il faut que le mandat de l’entité chargée de la politique et des programmes en matière de DPO ait un fondement juridique clair ; c’est ce qui lui confère les prérogatives, la pérennité et la légitimité nécessaires à l’égard des autres institutions publiques.
En Corée, une Loi sur les données ouvertes offre un excellent exemple de fondement clair et solide pour le mandat de l’Agence nationale de la société de l’information (NIA). L’article 13 de la Loi sur les données ouvertes confie expressément à la NIA la mission d’« apporter son concours à la promotion de la fourniture et de l’utilisation des données publiques » (Gouvernement coréen, 2016 ; OCDE, 2018).
Les institutions chargées de formuler la stratégie/politique en matière de données publiques ouvertes à l’échelon central/fédéral sont généralement chargées également de fournir des lignes directrices et de fixer des normes en la matière, ainsi que d’assurer une sensibilisation aux DPO. Toutes ces activités sont nécessaires pour favoriser une bonne mise en œuvre.
Par exemple, d’après les réponses à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes, dans 26 pays sur 34, les institutions chargées de formuler la stratégie/politique en matière de données publiques ouvertes à l’échelon central/fédéral sont également chargées de sensibiliser aux DPO au sein du secteur public (voir Graphique 1.8).
Toutefois, les résultats semblent indiquer que de nombreuses institutions chargées de formuler la stratégie/politique en matière de données publiques ouvertes à l’échelon central/fédéral sont chargées de fournir des conseils, mais ne sont pas aptes à exercer une contrainte. Sur les 34 pays ayant répondu à l’enquête, seuls 20 ont mis en place des entités dotées du pouvoir de veiller au respect des règles et lignes directives relatives aux DPO dans l’ensemble du secteur public. Il convient donc de prêter attention au rattachement institutionnel de l’entité chargée de coordonner les politiques et actions menées en la matière, mais aussi de veiller à ce que cette entité dispose des outils et des pouvoirs nécessaires s’agissant de faire respecter les règles.
Source : Indications fournies par 31 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 12c : « Quelles sont les responsabilités de l’institution/autorité chargée de formuler la stratégie/politique en matière de DPO à l’échelon central/fédéral ? ».
Assurer le leadership nécessaire : le rôle du directeur des données
Un leadership clair et robuste est essentiel à la réussite des politiques liées aux données publiques ouvertes. Au sein de chaque institution publique, c’est la haute hiérarchie qui peut assurer le soutien politique et l’engagement requis pour donner la priorité à la publication des données et mettre en place les moyens financiers et humains nécessaires à la continuité et à la pérennité du processus. Plus largement, le soutien des dirigeants politiques peut favoriser la collaboration horizontale et l’instauration de partenariats stratégiques à travers l’ensemble du secteur public. Il peut aussi favoriser la cohérence et la coordination entre les domaines d’action et au sein de chaque domaine. Il s’agit là d’aspects cruciaux pour permettre à une politique horizontale de mûrir et de produire les avantages souhaités. Les directeurs des données (on parle aussi d’« administrateurs des données ») coordonnent les différentes actions administratives relatives à l’intégralité de la chaîne de valeur des données publiques au sein du secteur public (par ex. : la création de catalogues des données ouvertes). De plus, ils suivent la mise en œuvre des lignes directrices stratégiques et techniques énoncées à l’échelon central au sujet de la gouvernance des données (par ex. : normes techniques pour l’interopérabilité ou la publication des données).
Les réponses montrent qu’il existe une forte corrélation entre le classement des pays selon l’indice OURdata 2017 et l’existence d’un directeur des données au sein de l’administration centrale/fédérale. De fait, les cinq pays les mieux classés selon l’indice OURdata (Corée, Japon, France, Mexique et Royaume-Uni) ont tous officiellement créé un poste de directeur national des données au sein de leur administration centrale/fédérale. En France, par exemple, par le décret n°2014-1050 du 16 septembre 2014, le Premier ministre a créé le poste d’administrateur général des données au sein de l’administration centrale (OCDE, 2017c ; OCDE, 2018).
La position occupée par le directeur des données au sein de l’administration semble essentielle pour le faire bénéficier de prérogatives suffisantes. À l’exception de la Colombie et de la Corée, tous les pays dont le directeur des données appartient au Bureau exécutif/Bureau du Cabinet central/fédéral tendent à obtenir de bien meilleurs résultats. Le leadership, la coordination et les orientations fournis par un directeur des données favorisent l’exécution des stratégies de gouvernance et d’ouverture des données qui sont nécessaires à l’avènement d’un secteur public guidé par les données. Les directeurs des données qui nourrissent une vision stratégique de la gouvernance des données ; qui disposent des prérogatives nécessaires pour coordonner avec efficacité les organes centraux au service d’objectifs synchronisés et bien structurés (y compris en matière de données publiques ouvertes) ; et qui peuvent s’appuyer sur des leviers incitatifs et/ou contraignants (OCDE, 2018) sont les mieux placés pour mener efficacement les politiques d’ouverture des données.
Cultiver la maturité dans tout le secteur public : le rôle des intendants des données au sein des institutions publiques
Au sein des institutions publiques, l’apparition d’une activité d’intendance des données constitue un autre élément crucial de la gouvernance des données, et illustre la maturité croissante de la politique relative aux données publiques ouvertes. La création, au sein d’un organisme public, d’un poste de directeur des données ou d’intendant des données chargé de responsabilités stratégiques reconnues permet de mettre en œuvre la politique relative aux DPO de façon plus modulable et plus durable, avec plus d’impact.
Un réseau de directeurs/d’intendants des données institutionnels peut jouer un rôle important en contribuant à l’efficience des modèles de gouvernance des données publiques et en facilitant les synergies et la collaboration horizontale. Au lieu de mettre en œuvre l’ouverture des données comme une politique à part, les intendants des données peuvent, par exemple, influer sur le processus de façon à ce que l’utilisation des données et les éclairages qui en découlent permettent de trouver des solutions communes aux problématiques de l’action publique. Une telle utilisation permet de mobiliser l’intelligence collective du secteur public et, ainsi, de favoriser une évolution permanente de la culture administrative. De plus, l’une des tâches des intendants des données pourrait consister à accompagner l’application des lignes directrices/protocoles adoptés, qu’ils prévoient l’ouverture par défaut ou, à l’inverse, l’absence de publication sans but précis.
Les intendants des données peuvent favoriser une démarche stratégique à l’égard des données publiques ouvertes (et des données en général) à travers l’ensemble du secteur public, et faire comprendre que la publication des données n’est qu’une étape intermédiaire en vue de la co-création de valeur publique. À l’heure où les DPO sont encore en train de s’imposer comme une composante cruciale de la chaîne de valeur des données, les intendants des données peuvent favoriser l’émergence d’une culture de résolution des problèmes stratégiques grâce aux données. Cette culture ne semble pas encore très répandue au sein du secteur public, en dehors des efforts du principal service chargé de la coordination des données publiques ouvertes.
L’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes semble montrer que la nomination d’un directeur des données exerçant au sein de l’administration centrale/fédérale produit plus d’impact quand il a des homologues au sein de chaque ministère et/ou organisme. L’existence d’un responsable des données au sein de chaque entité du secteur public reflète une volonté d’assurer l’intendance des données et améliore les performances d’ensemble. Inversement, quand un directeur des données est nommé au niveau central/fédéral mais qu’aucune intendance des données n’est assurée au sein des institutions publiques, il est difficile de convaincre que l’ouverture des données n’est pas une question purement technique, ou qu’elle ne consiste pas uniquement à publier des données (OCDE, 2018).
Il apparaît néanmoins nécessaire, dans de nombreux cas, de mieux définir et officialiser la mission et les responsabilités des directeurs des données afin d’optimiser la valeur publique des DPO et d’en faire un atout stratégique pour le secteur public. Les directeurs des données, qui sont trop souvent perçus comme de simples gestionnaires de données, devraient aider les institutions à comprendre la forte valeur positive associée à la publication, au partage et à la réutilisation de leurs données, et orienter leurs activités de transformation numérique dans ce sens. Ils devraient aussi nouer des liens avec leurs homologues des différents groupes de l’écosystème afin de sensibiliser à l’intérêt que représentent l’utilisation et la réutilisation stratégiques des DPO, de façon à favoriser les synergies et les mises en relation.
Cela constituerait un moyen de faire face aux situations dans lesquelles le manque de propositions de valeur et le désintérêt du grand public constituent les principaux obstacles qui empêchent les institutions d’ouvrir leurs données, de favoriser des modèles plus robustes de gouvernance des données au sein du secteur public et d’évoluer vers un modèle de secteur public guidé par les données.
Créer des contacts et des liens entre les administrations : le rôle des organes collectifs
L’existence d’organes collectifs – de type comités de pilotage ou conseils de direction – représente un facteur important de succès pour la gouvernance d’une stratégie d’ouverture des données publiques. Ces organes peuvent faciliter une collaboration et une coopération transversales entre les institutions du secteur public, ainsi que l’association de différentes composantes de l’écosystème des DPO, qu’elles appartiennent ou non à la sphère publique. À l’heure où la réutilisation des données apparaît de plus en plus clairement comme une condition essentielle à la création de valeur, qu’il sera important de prendre en compte pour définir des priorités (par ex. priorités entre les jeux de données à publier et entre les objectifs généraux de la stratégie, mise en place d’incitations à la réutilisation des données), les organes collectifs peuvent favoriser un retour d’information permanent. Les dispositifs/organes collectifs offrent un espace de dialogue régulier entre les acteurs, et contribuent ainsi à faire coïncider l’offre et la demande de données en favorisant la collaboration entre ceux qui produisent les données et ceux qui les utilisent. Ce dialogue aide à orienter les ressources et les efforts là où il est possible de produire le maximum de valeur, en fonction de la demande.
On constate que 62 % des pays qui ont répondu à la troisième enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes (soit 21 pays sur les 34 pays membres et partenaires de l’OCDE interrogés en 2016-17) sont dotés d’un comité de pilotage (ou autre organe équivalent) chargé de suivre la mise en œuvre de la stratégie/politique en matière de DPO à l’échelon central/fédéral14.
L’Irlande constitue un exemple très intéressant : un Conseil de gouvernance des données ouvertes pilote l’Initiative d’ouverture des données et suit la mise en œuvre de la Stratégie d’ouverture des données 2017-2022. Ce Conseil fournit des recommandations au gouvernement sur la marche à suivre pour tirer le meilleur parti économique et social des données publiques ouvertes (voir Encadré 1.1)15.
En Irlande, la gouvernance institutionnelle des données ouvertes s’appuie sur un certain nombre d’organes censés favoriser une mise en œuvre efficace et inclusive en assurant l’association des acteurs, un leadership fort et la cohérence entre la stratégie en matière de DPO et de grands objectifs gouvernementaux tels que la réforme de la fonction publique, la stratégie numérique et le projet d’Infrastructure nationale des données. La structure institutionnelle de gouvernance irlandaise comporte plusieurs organes rattachés au ministère de la Dépense publique et de la Réforme.
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le Conseil de gouvernance des données ouvertes (Open Data Governance Board - ODGB) pilote les initiatives liées à l’ouverture des données et assure la mise en œuvre de la Stratégie d’ouverture des données 2017-2022 (Open Data Strategy).
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Le Groupe de travail des organismes publics (Public Bodies Working Group - PBWG) assure un appui technique à l’ODGB et veille à la cohérence de la démarche suivie en matière de publication des données.
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L’Unité des données ouvertes (Open Data Unit), au sein du ministère de la Dépense publique et de la Réforme, aide l’ODGB et le PBWG à mettre en œuvre la Stratégie d’ouverture des données et supervise le fonctionnement du Portail des données ouvertes (Open Data Portal).
De plus, la désignation de référents pour les données ouvertes au sein de chaque entité publique assure le soutien nécessaire à haut niveau ; enfin, les Forums sur les données ouvertes (Open Data Fora) offrent aux membres du grand public et à chacun de ces référents un espace où ils sont invités, respectivement, à fournir un retour d’information et des conseils.
Source : Gouvernement irlandais (2017), « Open Data Strategy », Government Reform Unit, Department of Public Expenditures and Reform.
Il n’est pas possible de procéder à une analyse complète du retour d’information obtenu grâce au comité de pilotage sans tenir dûment compte de la composition de cet organe. De fait, il est important d’associer des représentants issus d’un large éventail de groupes d’utilisateurs des données ouvertes si l’on veut que ce retour d’information aboutisse à des décisions inclusives et complètes sur les politiques/stratégies à venir en matière de DPO et sur la hiérarchisation à opérer entre les actions à mener. Presque tous les comités de pilotage comptent des représentants d’institutions publiques/de ministères (20 sur 21) ; en revanche, ils ne sont que 8 à compter des représentants du secteur privé, et 7 des représentants du monde universitaire (voir Graphique 1.9). Sur les 12 pays de l’OCDE dotés d’un dispositif de coordination horizontale en matière d’ouverture de l’administration, 58 % y associent des organisations non gouvernementales (ONG). Tel est notamment le cas du Canada, de l’Estonie, de la Finlande, d’Israël, du Japon, du Mexique et du Royaume-Uni (OCDE, 2017c). Les comités de pilotage de l’ouverture des données publiques devraient s’inspirer de l’expérience des dispositifs de coordination en matière d’ouverture de l’administration pour adopter une démarche plus inclusive et associer plus activement la société civile à la définition des politiques relatives aux données publiques ouvertes.
Source : Indications fournies par 19 pays membres et 2 pays partenaires de l’OCDE (Colombie et Lituanie) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 17a : « Qui participe au comité de pilotage qui suit la mise en œuvre de la stratégie/politique en matière de DPO ? ».
Mettre en place l’environnement législatif et réglementaire nécessaire
Traditionnellement, les pays de l’OCDE ont eu tendance à fonder l’ouverture de leurs données publiques sur des lois relatives à la transparence ou à la liberté d’information (Ubaldi, 2013). C’est pourquoi cette ouverture est souvent vue comme découlant des politiques lancées en matière de transparence et d’accès à l’information publique. S’il est vrai qu’il existe des liens entre ces diverses politiques, cette vision des choses a souvent abouti à des démarches fortement axées sur la transparence, avec des conséquences sur la dynamique d’ensemble de l’ouverture des données et sur la façon dont elle est perçue.
Par ailleurs, l’expérience de certains pays de l’OCDE montre que les évolutions intervenant au niveau de l’administration centrale ainsi que les cycles politiques peuvent créer de l’incertitude sur le plan des politiques menées, notamment lorsque la politique d’ouverture des données découle d’instruments juridiques émanant de l’exécutif (lesquels peuvent être abrogés par le gouvernement suivant). L’OCDE a analysé différents instruments juridiques relatifs à la transformation numérique du secteur public et à l’ouverture des données publiques, et cette analyse montre que des cadres législatifs et réglementaires robustes peuvent favoriser l’instauration de secteurs publics adaptés au numérique et guidés par les données.
Ainsi, les travaux menés par l’OCDE dans certaines régions (OCDE, 2018, 2016a, 2016b, 2015) montrent que le contexte et la démarche susmentionnés ont débouché sur une attitude passive des administrations face à l’ouverture des données. Les administrations ont ouvert leurs données pour répondre à des accusations de transparence insuffisante du secteur public, et non pas parce qu’elles voyaient dans la publication active des données un préalable essentiel à la création de valeur publique. Comme on l’a déjà indiqué dans ce chapitre, insister sur la transparence est essentiel dans le cadre de l’action menée pour renforcer globalement l’intégrité du secteur public et sa redevabilité. En revanche, tout axer sur la transparence peut se faire au détriment de la publication proactive des données publiques et de l’association des acteurs de l’écosystème à la réutilisation des données dans le cadre d’une démarche de création de valeur.
Les données dont on dispose confirment cette analyse : il semble que, parmi les pays membres et partenaires de l’OCDE, l’ouverture des données publiques reste fortement liée à une démarche d’ouverture et de transparence de l’administration (voir Tableau 1.4). Selon l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0, dans la plupart des pays (21 sur 34)16, une loi sur la liberté d’information et/ou sur l’accès à l’information constitue le principal fondement juridique de l’ouverture des données publiques.
Au sein de l’Union européenne, par exemple, la directive européenne concernant la réutilisation des informations du secteur public (dite « directive ISP ») a été transposée dans les droits nationaux.
En Grèce, en 2014, la loi relative à la réutilisation des informations du secteur public a été modifiée afin d’instaurer le principe de l’« ouverture par défaut », qui oblige toutes les organisations du secteur public à diffuser les données publiques en format ouvert17. De même, en Italie, des modifications ont été apportées au décret législatif de 2006 sur la réutilisation des informations du secteur public, et l’obligation a été faite aux organisations du secteur public de publier les données publiques en format ouvert18. En 2015, la Slovénie a elle aussi modifié sa loi sur l’accès aux informations du secteur public afin de prévoir des obligations d’ouverture des données par défaut19.
Certains pays de l’OCDE ont pris des mesures à cet égard en élaborant des instruments juridiques portant spécifiquement sur la transition numérique du secteur public ou, dans certains cas, sur les données publiques ouvertes afin d’assurer un fondement juridique solide à la politique d’ouverture des données, l’objectif étant de mieux assurer la pérennité et la continuité de cette politique qu’avec un décret ou une loi sur la liberté d’information.
Au Japon, une loi sur le renforcement de l’utilisation des données du secteur public et du secteur privé a été promulguée en 2016. Elle formule à l’intention de toutes les entités publiques, centrales comme locales, des obligations de publication des données publiques en format ouvert. Elle énonce également d’autres exigences ; ainsi, le gouvernement doit faire le nécessaire pour encourager la réutilisation des DPO par un large éventail d’acteurs, et pour former et fidéliser des agents publics dotés de compétences en matière de données20.
Parmi les autres exemples pertinents, on peut aussi citer la loi de 2013 sur la promotion, la fourniture et l’utilisation des données publiques adoptée en 2013 par la Corée, la Loi pour une République numérique adoptée en 2016 par la France et la loi sur l’administration électronique adoptée en 2017 par l’Allemagne. Aux États-Unis, un projet de loi sur les données administratives ouvertes, publiques, électroniques et nécessaires (OPEN Government Data Act) a été soumis (pour la deuxième fois) au Congrès en octobre 2017 dans le cadre du projet de loi relatif aux fondements d’une action publique basée sur des éléments probants (Foundations for Evidence-Based Policymaking Act) (OCDE, 2018 ; voir Tableau 1.5).
Cela semble indiquer que l’ouverture des données publiques reste souvent considérée comme un prolongement des politiques de transparence et d’accès à l’information (OCDE, 2018). Il serait donc possible de faire davantage jouer la base légale de l’ouverture des données pour favoriser la réutilisation des données publiques, la création de valeur économique et sociale, la bonne gouvernance et une démarche plus active axée sur la résolution de problèmes.
Faire évoluer la culture administrative
Pour favoriser une culture administrative propice à l’ouverture des données publiques, la première étape essentielle consiste à énoncer, à l’échelon central/fédéral, une exigence d’« ouverture par défaut » de ces données (voir Graphique 1.10). De fait, les ministres et organismes centraux/fédéraux doivent comprendre que l’ouverture par défaut doit être la règle, et non l’exception – sous réserve du respect de la vie privée, des textes prévoyant la protection de certaines données et des autres exceptions applicables en raison de la nature des données ou du risque de préjudice (par ex. : sécurité nationale, secret des affaires). Sur le plan des politiques d’administration ouverte, si le principe de la divulgation maximale doit prévaloir, l’ouverture par défaut doit être contrebalancée par des textes visant à protéger certaines données.
Source : Indications fournies par 32 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 2 : « À l’échelon central/fédéral, existe-t-il des exigences formelles prévoyant l’ouverture par défaut des données publiques (sauf motif légitime contraire) ? ».
Les autorités devraient donc établir une liste des motifs légitimes de non-publication, afin d’informer les ministères et les organismes publics des quelques exceptions applicables aux exigences d’ouverture des données publiques. Il est important d’établir une telle liste pour que l’ouverture des données publiques devienne la règle : une fois les exceptions légitimes à la publication des données bien définies, la règle générale d’ouverture des données apparaît plus clairement.
Le cadre législatif et réglementaire est un instrument qui permet, d’un côté, de favoriser une culture et un contexte propices à l’ouverture des données au sein du secteur public et, de l’autre, d’expliciter et d’encadrer les restrictions et les limites à cette ouverture. Dans l’idéal, il faudrait que la liste des exceptions légitimes à l’ouverture des données publiques figure au sein d’un document officiel unique, pouvant être consulté par le grand public en ligne et hors ligne, de conception numérique (« digital by design ») et clair et compréhensible pour tous les acteurs.
En Corée, l’article 17 de la Loi sur les données ouvertes précise clairement la liste des motifs légitimes d’exception à la publication par défaut des données publiques21. De fait, les pays devraient veiller à ce que la liste des motifs légitimes de non-publication soit aussi claire que possible, et disponible pour toutes les institutions du secteur public. Dans la plupart des pays, ces limites sont conformes à ce que prévoient les textes relatifs à la transparence du secteur public et à l’ouverture de l’administration – les lois sur la liberté d’information, par exemple.
L’adoption d’instruments internationaux tels que la Charte internationale sur les données ouvertes peut aussi être vue comme un moyen d’institutionnaliser l’ouverture des données au sein des entités publiques, ce qui favorise la nécessaire évolution de la culture administrative.
Quoi qu’il en soit, il est nécessaire d’accompagner l’élaboration des instruments susmentionnés par une pratique concrète et un renforcement des capacités (voir Chapitre 2). Par exemple, 28 pays ont adopté des dispositions juridiques et stratégiques, et 23 ont fourni des lignes directrices à l’appui de l’ouverture des données publiques (voir Graphique 1.11), mais ils ne sont que 17 à avoir pris des mesures de renforcement des aptitudes et des compétences. Or, s’il est essentiel d’appuyer et de promouvoir l’existence de piliers législatifs et réglementaires robustes pour l’ouverture des données publiques, il est également important de mettre en place les aptitudes nécessaires à la concrétisation de cette ouverture et au lancement d’initiatives porteuses d’un impact réel (voir Graphique 1.1). Pour adopter une culture d’ouverture des données publiques, les institutions publiques doivent comprendre clairement en quoi consiste cette ouverture, et acquérir les compétences spécifiques requises pour traiter, partager, ouvrir et réutiliser les données, y compris publiques.
Source : Indications fournies par 31 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 20 : « Quelles sont les mesures vues comme prioritaires par les autorités centrales/fédérales pour créer une culture et un contexte propices à l’ouverture des données publiques au sein du secteur public ? ».
Assurer le financement de l’action menée, au service d’une création de valeur à long terme
La pérennité à long terme des politiques et stratégies d’ouverture des données publiques dépend dans une large mesure des modèles de financement adoptés par les pays. Un modèle de financement robuste et bien défini est nécessaire pour concevoir, mettre en œuvre et maintenir sur une période longue différentes initiatives d’ouverture des données (OCDE, 2018).
Un modèle de financement robuste et bien défini aide à concevoir, mettre en œuvre et pérenniser différentes initiatives d’ouverture des données. Un financement pérenne et sûr est crucial pour la continuité et la maturité de l’action menée, car une assise financière solide offre à une institution les incitations, mais aussi la marge de manœuvre et la souplesse dont elle a besoin pour mettre en œuvre sa stratégie d’ouverture des données avec efficience et efficacité. Encore faut-il, bien sûr, mettre en place des dispositifs de redevabilité, de suivi et d’évaluation adaptés. De plus, un financement clair et pérenne, ou des solutions permettant de compenser les pertes de recettes liées à l’ouverture de données autrefois payantes, rendent les initiatives d’ouverture des données moins vulnérables, et les protègent davantage des revirements politiques ; ils favorisent donc la pérennité et la continuité des politiques d’ouverture des données. Il faut donc concevoir le modèle de financement en cherchant à éliminer tous les obstacles possibles à la mise en œuvre et à la pérennité à long terme de la politique, et en mettant en place des incitations visant à favoriser la continuité.
Il est possible, par exemple, d’adopter un modèle de financement dans lequel l’administration centrale/fédérale ouvre une ligne de financement pour sa politique et/ou stratégie d’ouverture de données, chaque entité publique pouvant ensuite puiser dans ce financement pour financer ses propres initiatives en la matière (voir Encadré 1.2). Dans certains cas, le financement peut faire office de levier très efficace, car il est possible de conditionner le financement d’un projet au respect de certaines normes et lignes directrices fixées par l’organe central de coordination de la politique d’ouverture des données.
Dans toute la zone OCDE, le type de financement assuré à l’autorité chargée de coordonner la politique d’ouverture des données joue aussi un rôle important.
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Au Portugal, par exemple, l’autonomie financière de l’Agence pour la modernisation administrative (AMA, rattachée à la présidence du Conseil des Ministres) reflète une démarche intéressante visant à préserver ses décisions et ses investissements en matière de DPO de toute influence liée au cycle politique, et à lui donner les moyens de remplir sa mission et d’assurer la continuité des initiatives. L’AMA utilise aussi les fonds structurels de l’UE comme leviers pour veiller à ce que les demandes de financement des institutions publiques prévoient l’ouverture des données.
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Au Royaume-Uni, les fonds attribués au GDS (450 millions GBP entre 2015 et 2019) lui assurent une assise financière solide pour mettre en œuvre ses différents programmes de transformation numérique (Trésor britannique, 2015 :70).
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En France, le secrétariat général pour la modernisation de l’administration publique (SGMAP) a reçu, en 2016, un financement d’environ 41 millions EUR, dont 2.5 millions EUR affectés à la publication et à l’utilisation des données publiques. Étalab utilise ce budget pour élaborer différentes initiatives liées à l’ouverture des données, parmi lesquelles la création et la gestion du portail officiel central sur les données ouvertes (data.gouv.fr), et pour exploiter le potentiel des DPO grâce aux sciences des données afin de favoriser un secteur public guidé par des éléments probants (Services du Premier ministre, 2015 : 67-68).
Source : Auteur, à partir des indications fournies dans les réponses des pays à l’enquête de l’OCDE sur les données ouvertes 3.0.
On constate que 14 pays de l’OCDE sur 31 ont adopté un système de financement en deux temps (voir Tableau 1.6). Dans un premier temps, le gouvernement accorde aux entités publiques des fonds pour mettre en œuvre la stratégie/politique centrale/fédérale en matière de DPO, qui nécessite souvent des moyens financiers pour la collecte, le traitement et la publication des données. Dans un deuxième temps, ces entités publiques puisent dans leurs ressources propres pour financer des initiatives fondées sur cette politique/stratégie – des manifestations visant à toucher les autres composantes de l’écosystème des données ouvertes, par exemple.
De fait, il sera très important que les administrations mettent en place un modèle de financement qui élimine tous les obstacles potentiels à la continuité et à la pérennité de la mise en œuvre de la politique d’ouverture des données. Il faut donc que ce modèle de financement prévoie des ressources financières suffisantes, mais aussi une souplesse au niveau de la mise en œuvre et une protection contre l’influence potentielle des cycles politiques (OCDE, 2018).
Les modèles où un financement d’amorçage est fourni par le gouvernement peuvent aussi dynamiser la demande et jeter des ponts entre les initiatives de réutilisation des données et les grandes priorités gouvernementales. Par exemple, les modèles actuels de financement de nombreuses jeunes pousses civiques s’appuient trop souvent sur un financement ponctuel fourni par des donateurs internationaux, ce qui peut menacer la continuité de leurs travaux et de la valeur créée (OCDE, 2018). Il est nécessaire d’investir, et d’élaborer des modèles économiques qui impliquent un financement d’amorçage au départ, mais qui aboutissent à une autonomie financière à moyen et long terme. Couplé au renforcement, dans tout l’écosystème des données ouvertes et au sein des différents collectifs, des capacités à formuler la proposition de valeur des initiatives d’ouverture des données, un tel financement peut contribuer à une évolution culturelle durable et irréversible.
Références
Gouvernement britannique (2012), « Open Data White Paper: Unleashing the Potential », Bureau du Cabinet, https://data.gov.uk/sites/default/files/Open_data_White_Paper.pdf.
Gouvernement coréen (2016), « Act on the Promotion of the Provision and Use of Public Data » [version anglaise fournie à l’OCDE par le gouvernement coréen]
Gouvernement irlandais (2017), « Open Data Strategy », Government Reform Unit, Department of Public Expenditures and Reform.
OCDE (2014), « Recommandation du Conseil sur les stratégies numériques gouvernementales », OCDE, Paris, https://legalinstruments.OCDE.org/public/doc/306/306.fr.pdf.
OCDE (2015), « Open Government Data Review of Poland: Unlocking the Value of Government Data », OECD Digital Government Studies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264241787-en.
OCDE (2016a), « Open Government Data Review of Mexico: Data Reuse for Public Sector Impact and Innovation », OECD Digital Government Studies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264259270-en.
OCDE (2016b), Gouvernement ouvert : Contexte mondial et perspectives, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264280984-fr.
OCDE (2017a), « Recommandation du Conseil sur le gouvernement ouvert », OCDE, Paris, https://legalinstruments.OCDE.org/fr/instruments/OCDE-LEGAL-0438.
OCDE (2017b), Panorama des administrations publiques 2017, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/gov_glance-2017-fr.
OCDE (2017c), enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (non publiée)
OCDE (2018), « Open Government Data in Mexico: The Way Forward », OECD Digital Government Studies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264297944-en.
Ubaldi, B. (2013), « Open government data: Towards empirical analysis of open government data initiatives », Documents de travail de l’OCDE sur la gouvernance publique, n° 22, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5k46bj4f03s7-en.
Notes
← 1. Pour en savoir plus, voir www.per.gov.ie/wp-content/uploads/Draft-Open-Data-Strategy-2017-2022.pdf.
← 2. Complément d’information fourni par la Slovénie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 1a. Pour en savoir plus : www.mju.gov.si/nc/en/media_room/news/6505/.
← 3. Complément d’information fourni par la Pologne en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 1a. Pour en savoir plus : https://mc.bip.gov.pl/programy-realizowane-w-mc/programu-otwierania-danych-publicznych.html.
← 4. Complément d’information fourni par l’Estonie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 1a.
← 5. Complément d’information fourni par l’Italie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 1a. Pour en savoir plus : http://open.gov.it/wp-content/uploads/2016/10/2016-10-07-3rd-NAP-Italy-English-version.pdf.
← 6. Complément d’information fourni par la Corée en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 4a. Pour en savoir plus : http://law.go.kr/engLsSc.do?menuId=0&subMenu=5&query=%EA%B3%B5%EA%B3%B5%EB%8D%B0%EC%9D%B4%ED%84%B0%EC%9D%98%20%EC%A0%9C%EA%B3%B5%20%EB%B0%8F%20%EC%9D%B4%EC%9A%A9%20%ED%99%9C%EC%84%B1%ED%99%94%EC%97%90%20%EA%B4%80%ED%95%9C%20%EB%B2%95%EB%A5%A0#.
← 7. Complément d’information fourni par le Royaume-Uni en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 4a.
← 8. Pour en savoir plus, voir : www.data4sdgs.org.
← 9. Complément d’information fourni par le Canada en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 6.
← 10. Complément d’information fourni par la Finlande en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 6.
← 11. Complément d’information fourni par la France en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 12f.
← 12. Complément d’information fourni par l’Irlande en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 12f.
← 13. Pour en savoir plus : www.modernisation.gouv.fr/documentation/decrets/une-nouvelle-organisation-pour-la-transformation-publique-et-numerique-de-letat-decrets-du-20-novembre-2017.
← 14. Réponses à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 17.
← 15. Information trouvée sur le site https://data.gov.ie/pages/opendatagovernanceboard.
← 16. Indications fournies par 31 pays membres de l’OCDE et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 9, question 9a et question 9b. Les questions étaient les suivantes : « Existe-t-il une loi sur l’accès à l’information et/ou sur la transparence et/ou sur les données ouvertes qui énonce des exigences et des responsabilités en matière de promotion des données ouvertes dans votre pays ? » ; « Si oui, précisez » ; « Si oui, précisez à quel(s) niveau(x) d’administration cette loi s’applique ».
← 17. Complément d’information fourni par la Grèce en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 9.
← 18. Complément d’information fourni par l’Italie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 9. Pour en savoir plus : www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2015/07/10/15G00116/sg.
← 19. Complément d’information fourni par la Slovénie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 9. Pour en savoir plus : www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ZAKO3336.
← 20. Complément d’information fourni par le Japon en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 9. Pour en savoir plus : www.japaneselawtranslation.go.jp/law/detail/?ky=ask&re=02&page=19&la=01.
← 21. Indications fournies par la Corée en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 3.