11. Le rôle de l’intégrité dans l’investissement durable
Ce chapitre étudie la manière dont l’adoption et la promotion, par les gouvernements de la région MENA et le secteur privé, de mesures contre la corruption et en faveur de l’intégrité peuvent contribuer à un investissement plus durable et, par conséquent, à un développement économique inclusif. Il examine le lien entre corruption, intégrité et investissement, et analyse les risques de corruption et leur occurrence à chaque étape du processus d’investissement. Pour faire avancer les initiatives en faveur de l’intégrité, les gouvernements de la région MENA devraient renforcer les liens entre les cadres et les stratégies d’investissement et de lutte contre la corruption à l’échelle nationale, et s’appuyer davantage sur les conventions et instruments internationaux contre la corruption. Le secteur privé a lui aussi un rôle essentiel à jouer dans ce combat.
Dans le domaine de l’investissement, renforcer l’intégrité revêt une importance considérable pour les économies de la région MENA. L’intégrité dans les affaires et la transparence sont essentielles pour attirer des investissements de qualité et favoriser le développement durable. Si les niveaux de perception de la corruption varient au sein de la région MENA, ils demeurent élevés, ce qui nuit à la confiance des investisseurs et à l’environnement des affaires. Ces dernières années, la corruption est peu à peu devenue une priorité des programmes de réforme dans la région : de nouvelles législations et stratégies nationales ont été élaborées dans un certain nombre d’économies, au Maroc et en Tunisie notamment, et des institutions spécialisées dans la lutte contre la corruption sont apparues, par exemple en Jordanie. La corruption reste néanmoins un problèmepersistant, comme l’ont montré les manifestations de masse au Liban et en Algérie durant l’année écoulée, et menace incontestablement la stabilité politique, le développement économique et la cohésion sociale des économies MENA.
Les gouvernements ont à leur disposition différentes options de politique publique et stratégies pour réduire la corruption à chaque étape du processus d’investissement. Cependant, la plupart des huit économies MENA étudiées dans le présent rapport (ci-après désignées « économies cibles » ou « économies examinées ») ont jusqu’à présent traité séparément les objectifs d’intégrité et d’investissement durable. Certains gouvernements mènent des politiques actives visant à promouvoir et faciliter l’investissement dans le but de créer des emplois, des recettes et une croissance productive, entre autres. Plusieurs des économies étudiées ont également renforcé leur arsenal juridique et institutionnel anti-corruption ces derniers temps. Toutefois, les liens entre intégrité et investissement durable requièrent l’adoption d’une approche plus globale tant au plan des politiques publiques qu’au niveau du cadre institutionnel. Les organismes chargés de l’investissement et de la lutte contre la corruption, ainsi que les responsables des politiques publiques, doivent se coordonner de façon plus étroite pour faire avancer leurs programmes respectifs de manière à ce qu’ils se renforcent mutuellement.
Les gouvernements de la région MENA pourraient s’appuyer davantage sur les instruments et normes de lutte anti-corruption adoptés à l’échelle régionale et internationale, et devraient veiller à la convergence progressive de leurs cadres réglementaires nationaux avec ces instruments. La Convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC), ratifiée par l’ensemble des économies MENA étudiées, exige en particulier l’instauration d’une stratégie complète de prévention et de lutte anti-corruption. La Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales criminalise la corruption d’agents publics étrangers par des entreprises privées dans le cadre de transactions commerciales internationales, établissant des mécanismes solides propres à garantir et contrôler son application. Bien que les économies MENA étudiées ne soient pas partie à la Convention de l’OCDE contre la corruption, les dispositions de cette dernière peuvent guider les gouvernements dans leurs efforts de promotion de l’intégrité. En outre, ces dispositions affectent les entreprises étrangères présentes dans la région, qui doivent respecterles obligations que leur impose leur juridiction d’origine lorsqu’elles font des affaires à l’étranger. En mettant ces normes en application, les gouvernements de la région MENA montreront aux investisseurs locaux et internationaux qu’ils soutiennent des conditions de concurrence équitables pour toutes les entreprises.
Enfin, une culture de l’intégrité ne peut pas reposer uniquement sur des réglementations publiques : le secteur privé a lui aussi un rôle essentiel à jouer en prenant des mesures complémentaires, qui se renforcent mutuellement. Il est capital que les gouvernements de la région MENA intègrent le secteur privé dans la prévention de la corruption au travers de bonnes pratiquesdes affaires, de l’adoption d’une politique anti-corruption dédiée aux entreprises et de mesures visant à faire respecter ces dispositions. Le secteur privé a un rôle décisif à jouer dans l’amélioration de l’intégrité et de la responsabilité des entreprises afin de favoriser la confiance à l’égard de celles-ci. Il convient aussi de soutenir les initiatives multipartites existantes visant à promouvoir un environnement des affairessain, et d’envisager de nouvelles pistes innovantes de collaboration public-privé. En renforçant leurs cadres d’intégrité et en agissant de concert, entreprises et gouvernements peuvent manifester leur plein soutien en faveur d’un environnement propice aux affaires, dans le but d’accroître l’investissement dans la région MENA.
Renforcer les liens entre les cadres d’intégrité et d’investissement à l’échelle nationale. Les organes de promotion de l’investissement et les organismes de lutte contre la corruption devraient concevoir des outils et des pratiques leur permettant de se coordonner et d’assurer une communication efficace de leurs objectifs communs. En matière d’efforts pour attirer les investissements, les objectifs pourraient être mieux intégrés aux stratégies anti-corruption. De même, les politiques d’investissement doivent faire de l’intégrité et de la bonne gouvernance une priorité à chaque étape du processus d’investissement.
S’appuyer sur les conventions et les normes régionales et internationales, et sur les instruments qui y sont associés, dans la lutte contre la corruption. Les économies MENA gagnent à bien mettre en œuvre les instruments anti-corruption auxquels elles ont adhéré car elles envoient ainsi aux investisseurs étrangers un signal fort de convergence avec les normes internationales. En outre, d’autres instruments internationaux qu’elles n’ont pas encore adoptés peuvent aider à encourager des efforts nationaux de promotion de l’intégrité dans les transactions commerciales.
Collaborer avec le secteur privé et promouvoir des initiatives multipartites pour favoriser l’intégrité dans les affaires. Gouvernements et entreprises ont une responsabilité partagée. Il est essentiel d’intégrer le secteur privé dans la prévention de la corruption au travers de bonnes pratiques commerciales, en particulier en renforçant les cadres de conformité à l’échelle des entreprises, et d’efforts collectifs visant à empêcher la corruption et à traiter les problèmes de sollicitation de pots-de-vin au sein des différents secteurs d’activité.
Défis et état des lieux dans la région MENA
Des estimations ont chiffré la corruption à 2.5 % environ du PIB mondial chaque année, une proportion équivalente à l’économie française (OCDE, 2017). Dans les pays en développement, la corruption représenterait quelque 10 % du coût total relatif à la conduite des affaires (UNPRI, 2016). La corruption sape la confiance des investisseurs, porte préjudice au bien être,entraîne une mauvaise affectation des ressources et peut avoir des retombées très négatives sur des services publics de base comme la santé ou les infrastructures. La corruption affecte le volume et l’efficacité des investissements, en augmentant les coûts de production et les incertitudes autour des projets, ce qui réduit les rendements et accroît les risques. Elle nuit également à la qualité des investissements, menaçant leur durabilité et leurs externalités positives en termes de croissance, d’innovation et d’avancées technologiques.
La lutte contre la corruption est une priorité des programmes de développement économique des économies MENA étudiées. Les études relatives à la région mettent en lumière l’ampleur de l’impact négatif de la corruption sur la croissance du PIB et les flux d’investissements directs étrangers (IDE) (Al-Khouri et Khalik, 2013; Awdeh et Hamadi, 2019). Il apparaît qu’une augmentation de l’intégrité dans les affaires dans les économies MENA améliore l’effet positif des IDE sur le développement économique, soulignant l’importance des synergies entre la lutte contre la corruption et la promotion d’IDE de qualité (Hakimi et Hamdi, 2017).
Si les niveaux d’intégrité sont variables au sein de la région, le tableau d’ensemble reste sombre en ce qui concerne les principaux indicateurs internationaux de corruption. En 2018 comme en 2019, aucune des économies MENA étudiées n’a dépassé 50 à l’Indice de perception de la corruption (IPC) de Transparency International (soit un score « passable », zéro indiquant une forte corruption et 100, une intégrité élevée) (2018a). Cet indice classe les économies selon la perception qu’ont des experts et chefs d’entreprise du degré de corruption de leur secteur public. De la même manière, toutes les économies de la région à l’exception de la Jordanie obtiennent un mauvais score à l’Indice de contrôle de la corruption de la Banque mondiale (Banque mondiale, 2020)
La Libye et, dans une moindre mesure, le Liban et l’Algérie, pâtissent d’un degré particulièrement élevé de perception de la corruption (Graphique 11.1). La Jordanie, la Tunisie et le Maroc, en revanche, font meilleure figure que leurs pairs. En termes d’évolution de la perception de la corruption au fil du temps, le Maroc et l’Égypte sont les économies qui ont vu leur score progresser le plus depuis 2007. De manière générale néanmoins, la perception de la corruption dans les économies MENA étudiées ne semble pas s’être sensiblement améliorée au cours de la décennie écoulée. Les récentes manifestations de grogne sociale qu’a connues la région, y compris dans des pays qui avaient été moins en proie aux mouvements sociaux de 2011, comme le Liban, en sont une bonne illustration. Ces mobilisations populaires expriment un mécontentement manifeste face à l’absence de possibilités économiques, à des gouvernements faibles qui ne rendent pas de comptes sur leur action, ainsi qu’à une corruption généralisée.
Note : La méthode utilisée par Transparency International pour établir l’IPC a été actualisée en 2012. En conséquence, les scores IPC antérieurs à 2012 ont été multipliés par 10 de façon à permettre une comparaison visuelle avec ceux des années suivantes. Il n’y a pas de score IPC disponible pour l’Autorité palestinienne.
Source : Chiffres des auteurs fondés sur les données de l’Indice de perception de la corruption de Transparency International.
En 2007, les membres de l’ASEAN et les économies MENA affichaient des niveaux comparables de perception de la corruption et, jusqu’en 2008, les premiers étaient même perçus comme plus corrompus, en moyenne, que les secondes (Graphique 11.2). Au cours des années suivantes, cette relation s’est cependant inversée, les entreprises et observateurs internationaux jugeant de plus en plus les pays de l’ASEAN moins corrompus que les économies MENA. Cette évolution est principalement attribuable à l’amélioration régulière des scores de l’ASEAN par rapport à la stagnation, voire à la dégradation dans certains cas, de ceux de la région MENA.
Note : La méthode utilisée par Transparency International pour établir l’IPC a été actualisée en 2012. En conséquence, les scores IPC antérieurs à 2012 ont été multipliés par 10 de façon à permettre une comparaison visuelle avec ceux des années suivantes. Il n’y a pas de score IPC disponible pour l’Autorité palestinienne.
Source : Calculs des auteurs fondés sur les données de l’Indice de perception de la corruption de Transparency International.
Accroître l’intégrité pour favoriser la confiance des investisseurs internationaux et maximiser l’impact positif des IDE sur l’économie constitue une priorité pour les gouvernements de la région MENA. La promotion de l’investissement durable et la lutte contre la corruption sont des processus qui se renforcent mutuellement et qui devraient être considérés comme tels par les responsables des politiques publiques chargés de l’investissement et de la lutte contre la corruption. Les gouvernements de la région MENA mènent des politiques actives visant à promouvoir et faciliter l’investissement dans le but de créer des emplois, des recettes et une croissance productive à l’échelle locale. Des agences de promotion des investissements (API) ont été mises en place pour attirer les investissements et mieux tirer profit de leurs avantages (chapitre 6). Un certain nombre d’économies de la région ont récemment adopté des stratégies visant à renforcer leur cadre anti-corruption et à promouvoir l’intégrité dans les affaires, et ont établi des organes anti-corruption dédiés.
Pour autant, les gouvernements ne traitent pas ces problèmes d’une manière globale et concertée. Ainsi, leurs efforts se cantonnent essentiellement à la législation pénale et anti-corruption nationale , au lieu de traiter le phénomène comme un frein au développement économique et aux investissements internationaux. À l’inverse, les stratégies de promotion de l’investissement dans la région ont davantage ciblé la création d’un cadre réglementaire propice aux affaires que le renforcement de l’intégrité dans ce domaine comme facteur d’amélioration du climat d’investissement. Comme indiqué ci-après, les risques de corruption peuvent se concrétiser à différentes étapes du processus d’investissement. Ceci, ainsi que les liens entre intégrité et investissement durable, appelle une approche globale et étendue à toutes les composantes du gouvernement, visant les cadres politique et institutionnel qui régissent l’intégrité et l’investissement.
La confiance dans le gouvernement, des institutions solides et efficaces, et une bonne gouvernance concourent toutes à accroître la confiance des investisseurs et le niveau d’intégrité perçu. Les chiffres de Transparency International (2019) font état d’une faible confiance dans les gouvernements de l’ensemble de la région MENA, malgré des disparités d’une économie à l’autre1. Les niveaux de confiance dans les institutions publiques sont particulièrement faibles au Liban et dans l’Autorité palestinienne, où 80 % et 50 % respectivement des sondés déclarent n’avoir que peu ou pas confiance dans le gouvernement, tandis qu’en Jordanie, ce niveau est plus bien élevé, 60 % des sondés disant avoir confiance dans le gouvernement.
L’efficacité, la qualité et les capacités institutionnelles sont également d’importants prérequis pour garantir des transactions commerciales saines et promouvoir l’intégrité. Des institutions solides sont non seulement essentielles au maintien d’un environnement des affaires prévisible et transparent, mais déterminent aussi l’augmentation des probabilités de détection, poursuites et prévention des affaires de corruption. Des données montrent que les réformes structurelles, dont la rationalisation des fonctions de l’État, le recours aux prix du marché et un environnement réglementaire sain, contribuent à une réduction substantielle de la corruption dans les économies en transition (Abed et Davoodi, 2000).
Les risques de corruption aux différents stades du processus d’investissement
Un investisseur peut recourir à la corruption pour entrer sur un marché étranger ; obtenir ou conserver un contrat public, une licence ou un dédouanement ; avoir accès à des matières premières ou à des devises ; ou bénéficier d’incitations ou d’avantages fiscaux spécifiques. Pour combattre et prévenir la corruption de la part d’investisseurs étrangers, il est donc important de comprendre à quel moment et de quelle manière les risques de corruption peuvent se concrétiser. Plusieurs stades du processus d’investissement international particulièrement exposés aux risques de corruption sont présentés ci-dessous.
L’entrée sur le marché
Lors de l’entrée sur un marché étranger, les investisseurs internationaux doivent se soumettre à un certain nombre de procédures administratives et contractuelles. Selon le type d’IDE concerné (investissement de création ou fusion-acquisition) et sa destination (géographique et sectorielle), il peut s’agir de procédures de sélection ou d’autorisation, de permis d’investissement, de l’enregistrement de l’entreprise, d’exigences de fonds propres, de dédouanement ou bien de procédures de marché public (encadré 11.1)
L’entrée sur le marché est une phase à haut risque du processus d’investissement. L’analyse par l’OCDE (2017) des données sur la corruption transnationale obtenues auprès des autorités répressives montre que 76 % des pots-de-vin considérés ont été versés à ce stade du processus et étaient liés aux formalités administratives. Plus précisément, 57 % visaient à s’assurer un marché public, 12 % à obtenir un dédouanement, 6 % à acquérir une licence ou un autre type d’autorisation et 1 % à disposer d’un visa de voyage. Parmi les agents publics ayant perçu des pots-de-vin, 11 % travaillaient pour les douanes, 3 % dans les marchés publics et 1 % pour les services de l’immigration.
Ces chiffres montrent à quel point il est important de rationaliser les règles d’entrée sur le marché afin qu’elles soient prévisibles et accessibles aux investisseurs étrangers (chapitre 4). La clarté et l’absence d’ambiguïté des règles et des contraintes en termes d’entrée sur le marché sont une condition requise pour réduire les risques de voir l’octroi de licences, de permis ou de marchés publics laissé à la discrétion des agents.
Dans les économies MENA étudiées, le cadre juridique de l’entrée des investisseurs étrangers sur le marché n’est pas toujours lisible et transparent. Souvent, des précisions concernant des mesures discriminantes ne sont pas disponibles en anglais ou donnent lieu à de longues listes, régulièrement actualisées, de secteurs ouverts, compliquant la compréhension des règles en vigueur par les investisseurs. Une approche plus transparente et prévisible consiste à établir une « liste négative » répertoriant les seuls secteurs ou sous-secteurs non autorisés, tous les autres projets d’investissement étrangers étant permis sans conditions discriminantes. Parmi les économies MENA étudiées, la Jordanie propose une liste de ce type, et la Tunisie et l’Algérie sont en train d’adopter cette approche.
La plupart de ces économies ont par ailleurs mis en place un système de « guichet unique » afin de réduire le nombre d’étapes nécessaires à la création d’une entreprise, et dans certains cas (par exemple, les centres de services aux investisseurs en Égypte), les procédures peuvent être effectuées en ligne. Ces initiatives devraient permettre de limiter les risques de corruption, même si l’on ne sait pas encore précisément dans quelle mesure ces guichets uniques (et portails en ligne) sont véritablement fonctionnels dans les économies MENA (chapitre 6).
En 2016, la Cour de justice nationale espagnole a déclaré les entreprises espagnoles de transport et d’infrastructures Elecnor, Assignia et Rover Alcisa coupables de blanchiment d’argent et de corruption d’agents publics étrangers dans le cadre de leurs activités en Algérie. Par l’intermédiaire d’un vaste réseau criminel, les entreprises avaient versé quelque 3 millions d’euros de pots-de-vin à des fonctionnaires algériens afin d’obtenir l’octroi de projets de construction portant sur des rails de tramway et une usine de désalinisation dans le sud et le nord du pays, respectivement. Les versements étaient effectués depuis les Pays-Bas par une entreprise néerlandaise vers une société de conseil algérienne, ainsi que par un intermédiaire espagnol à l’aide de transferts Western Union vers des membres de la famille des agents algériens résidant en France.
Source : Transparency International (2018b).
Les procédures d’urgence mises en place par les gouvernements dans le contexte de la crise sanitaire et économique liée au COVID-19 ont accru les risques de corruption dans les marchés publics. De nombreux pays ont fait appel à ces procédures d’urgence pour contenir la propagation du virus ou, dans certains cas, pour importer des fournitures et matériels médicaux. Les données de l’OCDE montrent que le secteur de la santé concentre un grand nombre des cas de corruption transnationale récemment identifiés. D’autres risques et manquements potentiels à l’intégrité sont liés aux mesures économiques et budgétaires sans précédent prises face à la crise économique. Ces mesures pourraient donner lieu à des actes de corruption et représentent un test pour les systèmes de gestion financière publics. Les gouvernements devraient s’assurer que la gestion des plans de relance économique ne fait pas peser de menace sur l’intégrité publique et que ces plans produisent les résultats escomptés (OCDE, 2020).
La protection des droits de propriété
La protection des droits de propriété et d’utilisation des sols dans l’économie hôte est essentielle à la confiance des investisseurs internationaux. Les cas de corruption dans ce domaine peuvent consister en la sollicitation de pots-de-vin par des agents publics en échange de l’accès à des terres, ou en l’utilisation par les investisseurs de pratiques de corruption visant à s’assurer et conserver des droits de propriété.
La clarté et la prévisibilité juridiques, notamment contre les expropriations arbitraires, de même que la transparence en matière d’enregistrement et d’administration des terres (grâce, par exemple, à la tenue adéquate de registres publics), peuvent contribuer à limiter les risques de corruption en améliorant les asymétries d’information (chapitre 3). En outre, la distribution des terres selon des mécanismes de marché et une tarification fondée sur le marché, plutôt qu’au moyen de procédures centralisées accumulant les formalités administratives, peut réduire les risques de corruption en limitant les possibilités de décisions arbitraires de la part d’agents publics. À cet égard, la numérisation peut jouer un rôle particulièrement positif.
En ce qui concerne la configuration institutionnelle, une meilleure coordination et une répartition plus claire des responsabilités entre l’administration centrale et les autorités foncières locales peuvent améliorer la communication, le partage de connaissances et l’affectation des ressources (OCDE, 2015).
La fiscalité et les incitations à l’investissement
La collecte de l’impôt et l’octroi d’incitations sont particulièrement exposés aux risques de corruption, non seulement parce que leurs processus sont complexes et opaques, mais aussi en raison de l’ampleur des gains potentiels en jeu. Un niveau élevé de corruption va souvent de pair avec de faibles recettes fiscales (FMI, 2019b).
Des politiques mal conçues, un manque de transparence et la lourdeur de l’administration fiscale constituent autant de facteurs accroissant le risque de corruption dans le domaine fiscal. Une analyse transnationale laisse à penser que les autorités fiscales jouent un rôle important dans le contrôle de la corruption, les données montrant que plus la législation fiscale est complexe, plus le risque de corruption est élevé (FMI, 2019a). Des corrélations comparables apparaissent lorsque l’on recense le nombre d’impôts à payer, le temps consacré aux contrôles fiscaux et remboursements de TVA, et la charge administratives (en temps et en procédures). À l’inverse, une plus grande transparence fiscale et une plus forte numérisation des services publics sont des caractéristiques essentielles d’un environnement des affaires clair et sain (ibid.).
Le manque de transparence dans la conception et l’affectation des incitations à l’investissement constitue également le principal facteur de corruption à ce stade du cycle de vie des investissements (chapitre 7). Lorsque les conditions requises pour bénéficier de ces incitations ne sont pas claires, les autorités peuvent plus facilement faire usage de leur pouvoir discrétionnaire et les possibilités de corruption sont plus nombreuses. Pour éviter les abus, il est important de veiller à ce que les incitations fiscales et financières offertes aux investisseurs internationaux, ainsi que leurs critères d’octroi, soient clairs et précis, et de réduire au minimum les formulations vagues et les règles ad hoc. En outre, l’octroi d’incitations fondées sur la législation fiscale peut limiter les possibilités de corruption et la planification fiscale agressive par les entreprises internationales (Banque mondiale, 2017).
L’accès aux financements et aux devises, et le rapatriement des bénéfices
À l’instar des administrations publiques, les établissements bancaires des économies hôtes peuvent imposer de lourdes contraintes ou procédures bureaucratiques aux investisseurs en quête de prêts ou d’autres services financiers. L’accès aux devises peut également être difficile. Des conditions excessivement strictes et des règles peu claires en termes de contrôle des changes laissent une marge de décision discrétionnaire aux autorités, et peuvent donc favoriser le recours à la corruption. L’automatisation et l’usage des mécanismes et des prix du marché comme substituts au pouvoir discrétionnaire des autorités peuvent réduire ces risques.
Enfin, les investisseurs peuvent recourir à la corruption lors du rapatriement de capitaux ou de bénéfices, afin de surmonter les restrictions et les règles de contrôle des changes encore en vigueur dans un grand nombre d’économies MENA, d’éviter les règles de fixation des prix de transfert ou de se soustraire à l’impôt. Lorsque des flux financiers illicites sont en jeu (évasion fiscale, blanchiment d’argent, financement du terrorisme, etc.), les investisseurs peuvent proposer des pots-de-vin pour éviter d’être inquiétés. Ces risques peuvent être réduits au moyen de processus adéquats de contrôle et de respect des obligations fiscales, et d’une coopération avec les institutions financières et gouvernementales compétentes.
Les gouvernements ont à leur disposition différentes options de politique publique et stratégies pour réduire la corruption à chaque étape du processus d’investissement. Trois grandes approches peuvent être envisagées : renforcer les liens entre les cadres et stratégies d’investissement et de lutte contre la corruption à l’échelle nationale ; s’appuyer sur les conventions et normes internationales relatives à l’intégrité et les appliquer et assurer une convergence vers les conventions et bonnes pratiques internationales dans ce domaine ; enfin, tirer parti de la contribution essentielle du secteur privé à la lutte contre la corruption.
Renforcer les liens entre les cadres d’intégrité et d’investissement à l’échelle nationale
La lutte contre la corruption et la promotion de l’investissement durable constituent des priorités de politique publique mutuellement bénéfiques et devraient donc faire l’objet d’une approche globale. Les responsables des politiques publiques devraient par conséquent renforcer les liens entre les cadres juridiques et institutionnels en matière d’investissement et de lutte contre la corruption. Si ces liens existent parfois dans la région MENA, davantage d’efforts pourraient être déployés en ce sens.
En ce qui concerne le cadre juridique des investissements par exemple, les dispositions en matière d’intégrité sont insuffisamment intégrées aux législations sur l’investissement des huit économies considérées. L’Égypte est la seule des économies MENA étudiées à faire explicitement référence aux questions de corruption dans sa loi, qui dispose que tout projet d’investissement reposant sur des actes de corruption se voit privé des garanties et incitations prévues par la loi.
Par ailleurs, les stratégies nationales anti-corruption ne tiennent souvent pas compte des avantages économiques d’un climat des affaires exempt de corruption. Parmi les exceptions notables figurent la Stratégie nationale égyptienne de lutte anticorruption 2019-2022 et la Stratégie nationale marocaine de lutte anti-corruption 2017-2025, qui qualifient explicitement la corruption de menace pour l’attractivité de leur pays aux yeux des investisseurs internationaux. Les stratégies nationales peuvent être un moyen efficace d’inclure les investisseurs et les décideurs responsables de l’investissement dans lutte contre la corruption, notamment en termes de coopération interinstitutionnelle entre les organes nationaux actifs dans ces domaines, et entre les secteurs public et privé.
S’agissant de la coopération interinstitutionnelle, la stratégie marocaine confie au ministère de l’Industrie, du Commerce et de l’Économie verte et numérique la responsabilité de coordonner les projets relatifs à la numérisation de l’administration publique. De manière comparable, la Stratégie anti-corruption 2020-2022 proposée par l’Autorité palestinienne prévoit que le ministère de l’Économie nationale collabore avec la Commission anti-corruption dans l’application des codes de conduite de certaines institutions publiques, et renforce les règles relatives à la gouvernance d’entreprise (Palestinian Anti-Corruption Commission, 2020). Enfin, dans le cadre de la Stratégie tunisienne 2016-2020 de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption, le ministère du Développement, de l’Investissement et de la Coopération internationale est coresponsable des activités relatives au renforcement des capacités du secteur privé et de la coopération avec ses homologues internationaux (Instance Nationale de la Lutte Contre la Corruption, 2019a).
Concernant le rôle du secteur privé, la Stratégie nationale marocaine de lutte contre la corruption lancée en 2016 comporte un programme spécifique en matière d’intégrité dans les affaires. La Confédération Générale des Entreprises du Maroc (CGEM) est chargée de la mise en œuvre des activités d’amélioration de la transparence dans le secteur privé, de la promotion de l’adhésion aux codes d’éthique et aux processus de certification de responsabilité sociale des entreprises, et de la réduction des possibilités de corruption liées au secteur privé (Commission Nationale Anti-Corruption, 2016). De la même manière, dans le cadre de la Stratégie nationale égyptienne de lutte anticorruption 2019-2022, le gouvernement s’engage à coopérer et se coordonner avec toutes les parties prenantes concernées, y compris le secteur privé et la société civile. À cet égard, un certain nombre d’activités relatives au renforcement des capacités de prévention et de lutte anti-corruption dans le secteur privé sont envisagées, dont des cours, des séminaires et le recours à des instruments facilitant l’accès aux informations utiles (Sub-Coordinating Committee, 2019).
Les stratégies tunisienne et jordanienne de lutte contre la corruption, elles aussi, prévoient et encouragent la coopération et le dialogue entre les secteurs public et privé. Dans la pratique, il s’agit pour ces secteurs, en Tunisie, de travailler ensemble à la préparation et à la mise en œuvre d’activités en faveur d’une bonne gouvernance et de l’intégrité dans les domaines de l’éducation, des sciences et de la culture, et, en Jordanie, de participer à des sessions de consultation régulières et structurées.
Au-delà des stratégies nationales, la région compte d’autres instances de coopération interinstitutionnelles entre les autorités responsables de l’investissement et de l’intégrité. En Égypte, l’Autorité de contrôle administratif (ACA), le principal organisme national de lutte anti-corruption, a soutenu l’agence de promotion de l’investissement, l’Autorité générale de l’investissement et des zones franches (GAFI), dans la mise en place de centres de services destinés aux investisseurs étrangers (ISC). Ces centres visent à réduire la corruption en simplifiant les procédures d’enregistrement et en limitant les contacts en face-à-face (ACA, 2015).
D’autres institutions ont opté pour une coopération structurée avec leurs contreparties, au travers d’accords ou de protocoles d’accord communs. C’est le cas entre le ministère palestinien de l’Économie nationale et la Commission palestinienne anti-corruption (Palestinian Anti-Corruption Commission, 2015), entre le ministère tunisien de l’Investissement et de la Coopération internationale et l’Instance tunisienne de lutte contre la corruption (Instance Nationale de Lutte Contre la Corruption, 2019b), et entre la Commission jordanienne pour l’intégrité et contre la corruption, la Zone économique spéciale d’Aqaba et la Chambre jordanienne de l’industrie (Jordan Integrity and Anti-Corruption Commission, 2018 ; 2019).
Conventions et normes internationales de lutte contre la corruption
Un certain nombre d’instruments ont été adoptés à l’échelle internationale comme au plan régional pour lutter contre la corruption et promouvoir l’intégrité. Si certains d’entre eux visent à favoriser de manière générale un environnement exempt de corruption, d’autres ciblent plus précisément la corruption dans les transactions commerciales internationales. Les gouvernements de la région MENA pourraient améliorer nettement leur image en tant que pays destinataires d’investissements durables en prouvant leur volonté de convergence vers les normes internationales. La partie suivante propose une vue d’ensemble des principales conventions anti-corruption internationales et régionales, ainsi que des instruments adéquats de l’OCDE en matière d’intégrité. L’encadré 11.2 analyse la manière dont les économies MENA ont commencé à intégrer des dispositions spécifiques anti-corruption dans leurs accords d’investissement internationaux, et le tableau 11.1 recense les mesures de politique publique prises par les économies MENA étudiées pour lutter contre la corruption et promouvoir l’intégrité.
Instruments internationaux
La Convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC) est l’instrument international juridiquement contraignant le plus répandu dans la lutte contre la corruption. Elle est entrée en vigueur en 2005 et sa couverture – 187 parties, dont l’ensemble des économies de la région MENA, de l’UE et de l’OCDE – est quasiment universelle. Bien qu’elle ne cible pas explicitement les opérations d’investissement, la CNUCC établit une stratégie complète de prévention et de lutte anti-corruption dans une perspective multilatérale. Ses normes couvrent la corruption sous l’angle à la fois de l’offre et de la demande : dans le secteur public et dans le secteur privé. Son objectif déclaré est de promouvoir et renforcer les mesures de prévention et de lutte anti-corruption, de faciliter la coopération internationale et l’assistance technique, et de favoriser l’intégrité, la responsabilité et une bonne gestion des affaires publiques.
À cette fin, les parties à la Convention doivent adopter un certain nombre de mesures correspondant à un vaste champ de lutte anti-corruption, à savoir : la prévention, la criminalisation, la coopération internationale, le recouvrement d’avoirs, l’assistance technique et l’échange d’informations, et la mise en œuvre des dispositions. La Convention prévoit notamment l’obligation de criminaliser différentes infractions liées à la corruption (comme les pots-de-vin, le détournement de fonds, le blanchiment d’argent ou l’obstruction à la justice) et l’établissement d’organes nationaux indépendants anti-corruption. Son Article 5, en particulier, exige des gouvernements qu’ils disposent de stratégies de lutte contre la corruption.
Certaines des économies MENA étudiées ont commencé à intégrer des dispositions spécifiques concernant la corruption dans leurs accords d’investissement internationaux (chapitre 5). S’il s’agit souvent de la réaffirmation d’engagements généraux à lutter contre la corruption (comme le préambule de l’Accord-cadre sur le commerce et l’investissement entre les États-Unis et la Libye), certaines dispositions vont plus loin, en introduisant des mécanismes de coopération internationaux ou en exigeant des parties contractantes qu’elles excluent de leurs procédures d’appel d’offres les investisseurs internationaux coupables de corruption.
L’Accord d’Association entre l’Union européenne et l’Algérie de 2002, par exemple, appelle à une coopération, sur la base des instruments juridiques internationaux pertinents, dans la lutte contre la corruption dans les transactions commerciales internationales, notamment en « prenant les mesures efficaces et concrètes contre toutes les formes de corruption, pots-de-vin et pratiques illicites de toute nature » et en « se prêtant assistance mutuelle dans les enquêtes pénales relatives à des actes de corruption » (Article 91). L’Accord encourage également l’assistance technique entre les deux parties « dans le domaine de la formation des agents et magistrats chargés de la prévention et de la lutte contre la corruption » (Article 91).
Des mesures comparables figurent à l’Article 18 de l’Accord de libre-échange entre le Maroc et les États-Unis de 2008 (en vigueur), qui appelle également les deux parties à déclarer non admissibles à participer aux marchés publics les investisseurs internationaux s’étant livrés à des actes de corruption (Article 9) et à encourager et appuyer les initiatives appropriées dans les instances internationales pertinentes (Article 18).
L’Accord de coopération et de facilitation en matière d’investissements entre le Maroc et le Brésil va encore plus loin dans le domaine de la coopération. Il engage les deux parties à améliorer la transparence de leurs activités dans la lutte contre la corruption et l’extorsion, à s’abstenir de se livrer à la corruption, à tenir des registres et des comptes précis, qui ne puissent pas servir à dissimuler des transactions illicites, et à adopter des mécanismes internes de prévention et de détection de la corruption. Pour assurer le respect de l’Accord, l’Article 14 établit un Comité conjoint chargé de surveiller la mise en œuvre des mesures.
Outre la CNUCC, la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales (Convention de l’OCDE contre la corruption) est le premier et le seul instrument international à cibler spécifiquement la corruption sous l’angle de l’offre, c’est-à-dire le fait pour une entreprise de proposer (ou de promettre) des pots-de-vin à des agents publics, tels que définis dans la Convention. C’est aussi le seul instrument dans son genre visant tout particulièrement à lutter contre la corruption dans le commerce international, ce qui en fait un outil d’autant plus pertinent pour promouvoir l’intégrité dans les opérations d’IDE et le commerce international.
La Convention de l’OCDE contre la corruption (entrée en vigueur en 1999) a été signée à ce jour par 44 pays : l’ensemble des pays de l’OCDE ainsi que sept pays non membres. Les parties à la Convention conviennent de faire de la corruption des agents publics étrangers une infraction pénale en vertu de leurs lois, et de veiller à ce que ces infractions fassent l’objet d’enquêtes, de poursuites et de sanctions. Elles s’engagent à tenir responsables les individus et les entreprises s’étant livrés à la corruption d’agents publics étrangers. La Convention comporte un grand nombre de mesures de lutte anti-corruption, y compris un mécanisme d’évaluation par les pairs par le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption dans le cadre des transactions commerciales internationales (organe spécifique où tous les pays signataires sont représentés), qui est responsable du suivi et de la promotion de la mise en œuvre intégrale de la Convention.
Si aucun gouvernement de la région MENA n’a adhéré à la Convention, celle-ci a des implications non négligeables pour la région. De fait, les entreprises étrangères originaires de pays signataires et présentes dans une économie MENA doivent honorer les obligations fixées par leurs juridictions d’origine lorsqu’elles font des affaires à l’étranger. Cette contrainte semble, au fil du temps, avoir contribué à décourager l’offre internationale de pots-de-vin. Les recherches de l’OCDE montrent que les investisseurs des pays signataires de la Convention sont bien moins susceptibles d’investir dans des économies perçues comme présentant un haut niveau de corruption, car ils craignent d’être poursuivis dans leur pays d’origine (Blundell-Wignall et Roulet, 2017). Les conséquences sont importantes au vu du poids des entreprises de l’OCDE dans le commerce et l’investissement international, y compris dans la région MENA. En effet, les 44 pays signataires de la Convention couvrent au total 81 % des flux sortants d’IDE dans le monde et plus de 66 % des exportations mondiales (OCDE, 2018).
Instruments régionaux
La Convention arabe de lutte contre la corruption, établie à l’initiative de la Ligue des États arabes et entrée en vigueur en 2013, est un instrument juridique régional de soutien à la lutte internationale contre la corruption. Elle réunit 22 signataires, dont l’ensemble des économies MENA étudiées dans ce rapport. Elle vise à réprimer et prévenir la corruption par la promotion de la coopération des États arabes dans ce domaine. Ses dispositions sont comparables à celles de la CNUCC et incluent l’obligation de criminaliser certains actes de corruption, de promouvoir l’assistance technique et de garantir une coopération internationale y compris en matière de recouvrement des avoirs volés. La Convention établit également des outils de suivi, en particulier une Conférence des États parties, qui vise à échanger des informations, coopérer avec les instances internationales, examiner la mise en œuvre de ses dispositions et adopter des recommandations.
La Convention de l’Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption est le principal instrument de l’Union africaine dans le combat anti-corruption. Elle fédère 49 signataires dont l’Algérie, l’Égypte, la Libye et la Tunisie. À l’instar des autres instruments internationaux cités, elle couvre divers aspects de la prévention et de la criminalisation de la corruption, le recouvrement d’avoirs et les mécanismes de mise en œuvre. Elle vise à lutter contre la corruption à la fois dans le domaine public et dans le secteur privé. À cette fin, elle exige des signataires qu’ils criminalisent la corruption et le détournement de fonds dans le secteur privé (mesures facultatives aux termes de la CNUCC). Un Conseil consultatif du Conseil exécutif de l’Union africaine est chargé du suivi de la Convention et doit présenter à intervalles réguliers des rapports sur les progrès accomplis par les signataires dans la mise en œuvre des dispositions. En outre, les États parties doivent eux-mêmes faire état chaque année de leurs avancées au Conseil consultatif.
Autres instruments de l’OCDE pour la promotion d’un environnement des affaires sain
Les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales énoncent un ensemble complet de normes internationales relatives à la conduite responsable des entreprises (chapitre 10). Les recommandations couvrent un grand nombre de domaines, dont les droits humains, les droits des travailleurs, l’environnement et lutte contre la corruption. La partie VII, notamment, est consacrée à la « Lutte contre la corruption, la sollicitation de pots-de-vin et d’autres formes d’extorsion » et souligne la responsabilité qu’ont les entreprises de pas offrir, promettre ou accorder des avantages indus, pécuniaires ou autres, à des agents publics ou à leurs partenaires commerciaux, ainsi que d’améliorer la transparence, la sensibilisation, le contrôle interne et l’évaluation des risques à cet égard.
Par ailleurs, les Principes pour renforcer l’intégrité dans les marchés publics, approuvés par les pays membres de l’OCDE en 2008 et fondés sur les meilleures pratiques des pays de l’OCDE et de ses partenaires, visent à améliorer l’intégrité à chaque étape du cycle des marchés publics, depuis l’évaluation des besoins jusqu’à la gestion des contrats, en passant par les paiements. Ces Principes répondent au niveau élevé de risque de corruption auquel sont exposées les procédures de marchés publics, comme indiqué précédemment.
Le rôle des entreprises : promouvoir des mesures robustes de conformité et des initiatives multipartites de prévention de la corruption
Les instruments internationaux susmentionnés ont conduit de nombreux pays à durcir leur législation anti-corruption pour réprimer et prévenir la corruption dans le secteur privé. Le secteur privé, à la fois en tant qu’acteur et victime de la corruption, mesure de plus en plus les retombées négatives de celle-ci sur sa santé économique, sa viabilité et sa stabilité à long terme. Il est donc essentiel de tenir compte du rôle et du potentiel du secteur privé dans la promotion de l’intégrité.
Des procédures robustes assurant le respect des règles anti-corruption sont nécessaires pour garantir que les entreprises puissent prévenir la corruption, en détecter les cas et y répondre, à la fois à l’échelle nationale et dans les affaires internationales. Un nombre croissant d’entreprises de l’UE et de l’OCDE investissant dans la région MENA mettent en place des systèmes de conformité anti-corruption solides, répondant aux normes internationales, dont le Guide de bonnes pratiques de l’OCDE pour les contrôles internes, la déontologie et la conformité (2009). Différents facteurs ont conduit les entreprises du secteur privé à concevoir des systèmes de prévention, détection et réaction au risque de corruption. Parmi ces facteurs figurent le risque de sanction et de réputation, ainsi que les exigences légales et réglementaires. Les entreprises de la région MENA doivent également être encouragées à respecter ces normes de conformité.
La mobilisation du secteur privé s’est également traduite par l’apparition d’actions collectives de lutte contre la corruption, qui voient diverses entreprises d’un même secteur ou domaine d’activité travailler ensemble à la promotion d’une meilleure intégrité dans les affaires, sur une base volontaire. Ces collaborations ont elles-mêmes conduit à l’instauration de normes communes et à la définition de règles équitables entre concurrents dans différents secteurs d’activité, dans le cadre d’une lutte collective contre la corruption. Certaines actions collectives lancées par des acteurs du secteur privé ont progressivement intégré des représentants des gouvernements et de la société civile, se muant en initiatives multipartites de promotion de l’intégrité.
De telles actions sont observées à travers le monde, y compris dans la région MENA. Au Maroc, des initiatives pilotes ont ainsi été lancées dans l’énergie, la santé et les transports, sous l’égide de la Confédération Générale des Entreprises du Maroc (CGEM) et conformément à la Stratégie nationale de lutte anti-corruption.
Un autre exemple d’action collective est l’Initiative du réseau égyptien pour l’intégrité, lancée en 2015 par l’Association des jeunes entreprises d’Égypte en partenariat avec la Fondation pour le Pacte mondial et le Pacte mondial des Nations Unies, afin d’encourager les PME égyptiennes à s’engager en faveur d’une amélioration de leurs pratiques anti-corruption (Egyptian Junior Business Association Integrity Network, 2018). Des initiatives comparables ont été observées dans d’autres économies de la région, notamment dans les secteurs de la finance et de la construction, et parmi les PME, en particulier en Égypte et en Tunisie, mais aussi en Libye.
Enfin, pour éviter des différends avec les investisseurs au sujet de conduites inappropriées des pouvoirs publics, de nombreux pays établissent des mécanismes de prévention qui promeuvent, aux premiers stades des différends en matière d’investissement, le dialogue et les formes alternatives de résolution des conflits avec les entreprises, y compris dans les affaires ayant trait à la corruption. Les gouvernements de la région MENA sont de plus en plus nombreux à mettre en place de tels mécanismes, au travers de systèmes d’alerte précoce et de services de suivi destinés aux investisseurs (chapitre 5). L’Égypte a établi un comité interministériel pour la résolution des différends liés à l’investissement, et son agence de promotion de l’investissement et des zones franches (GAFI) a mis en place un mécanisme de réclamation et de médiation pour traiter les plaintes des investisseurs ainsi que les différends entre investisseurs. La Commission jordanienne de l’investissement a elle aussi établi un mécanisme de réclamation destiné aux investisseurs.
Références
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Note
← 1. Les chiffres ne sont disponibles que pour la Jordanie, le Maroc, l’Autorité palestinienne, le Liban et la Tunisie.