Resumen ejecutivo
La República Dominicana ha sido una de las economías de América Latina y el Caribe (ALC) que han registrado un crecimiento más rápido en las dos últimas décadas. Tras la grave crisis económica de 2003-2004, los progresos han sido notables. Entre 1993 y 2021, el crecimiento anual medio del PIB fue del 5.1% y, en 2011, el país se convirtió en una economía de ingreso medio-alto. La estabilidad macroeconómica fue un factor esencial, al igual que una integración más profunda en la economía mundial, con cuantiosos flujos de inversión extranjera directa, el desarrollo de zonas económicas especiales y la expansión del turismo y la minería. Las remesas de los dominicanos que viven en el extranjero, sobre todo en Estados Unidos, también desempeñaron una importante función.
Aunque el progreso económico ha venido acompañado de mejoras en varias dimensiones del bienestar de la ciudadanía, persisten importantes desafíos. La pobreza ha venido cayendo desde la crisis de 2003-2004; sin embargo, en 2021 un 23.8% de la población seguía siendo pobre, y continúa habiendo importantes desigualdades en función del grupo de ingreso, la edad, el género y el territorio. La República Dominicana figura entre los 50 países más vulnerables al cambio climático a nivel global, y su modelo de desarrollo ejerce presión sobre los recursos hídricos y marinos, aunque la superficie forestal ha aumentado en las dos últimas décadas. La República Dominicana cuenta con abundantes recursos eólicos y solares pero, en 2019, los combustibles fósiles representaban el 89% del suministro total de energía. La ciudadanía es consciente de estas dificultades. Aunque la confianza en el Gobierno ha aumentado desde la pandemia al situarse en un 57% en 2021, por encima del promedio de ALC, un 60% de la población consideraba la corrupción como un problema generalizado, y una proporción similar pensaba que el país estaba gobernado por y para los poderosos.
La crisis del COVID-19 agravó algunos de estos desafíos estructurales, pero también ayudó a señalar áreas donde es fundamental avanzar con una agenda ambiciosa de reformas. En el presente Estudio se destacan tres dimensiones de la política pública esenciales para promover un mayor bienestar para toda la ciudadanía: 1) la creación de más oportunidades de empleo formal; 2) la movilización de mayores recursos financieros públicos y privados para el desarrollo; y 3) el avance de la transformación digital.
La informalidad laboral es un reto importante, y persistente, en el país. En 2021, el 45.4% de los dominicanos vivía en hogares donde todos los trabajadores tenían empleos informales. Este promedio encierra importantes diferencias entre los distintos niveles de ingreso y territorios: el 64.6% de las personas del quintil de ingresos más pobre y el 56.6% de la población de las zonas rurales vivía en un hogar que dependía exclusivamente del empleo informal. La informalidad laboral está directamente relacionada con la escasa formalización de las empresas. La formalidad continúa siendo poco atractiva o inasequible para muchas empresas, sobre todo las de menor tamaño, debido a diversos factores: las obligaciones tributarias y administrativas que conlleva, la complejidad que puede tener la aplicación de las diversas regulaciones sobre el salario mínimo en función del sector y el tamaño, o los elevados costos del despido a partir del primer año de formalización, entre otros.
La informalidad hace que muchos trabajadores no tengan acceso a los sistemas de protección social, o que este acceso sea insuficiente. Para aumentar la protección social de los informales, se debe avanzar en una mejor focalización de los programas en aquellos hogares que más lo necesitan, para lo cual es fundamental mejorar la interoperabilidad de los registros de información existentes. Para abordar las barreras y los desincentivos a la formalización, es importante seguir simplificando los trámites tributarios y administrativos, prestando apoyo específico a las pequeñas y medianas empresas y dotando a la fuerza de trabajo de mejores competencias para impulsar su productividad y su empleabilidad. Una estrategia de formalización transversal debe incluir iniciativas ambiciosas de transformación productiva, impulsando sectores estratégicos y aprovechando el potencial de las transiciones digital y verde para la creación de empleo.
El impacto de la pandemia y un contexto global complejo han llevado a una reducción del espacio fiscal. Los ingresos tributarios de la República Dominicana se situaron en un nivel del 12.6% del PIB en 2020, muy por debajo de los promedios de ALC y la OCDE, del 21.9% y el 33.5%, respectivamente. Una estructura tributaria con mayor peso de la tributación directa puede aumentar los ingresos y fortalecer la capacidad redistributiva del sistema. Por ejemplo, se pueden explorar nuevos impuestos en la economía verde y digital, o se puede mejorar la recaudación de los impuestos a la propiedad a través de una mejora de los registros.
El gasto tributario representa el 4.4% del PIB en la República Dominicana. Rediseñar o eliminar gradualmente exenciones fiscales que no estén generando el impacto deseado o que tengan carácter regresivo puede ser una forma eficiente de aumentar los ingresos tributarios totales. En las Zonas Económicas Especiales, es importante evaluar con mayor regularidad el impacto de los incentivos en términos de eficiencia y de equidad. El incumplimiento fiscal figura entre los más elevados de ALC: en el caso del IVA, según las estimaciones, en 2017 ascendía a un 43.5% (3.6% del PIB), por encima del promedio del 30.1% de ALC. La ampliación del uso de la facturación electrónica es una opción para combatir el incumplimiento. Asimismo, es crucial abordar los desafíos que plantea la economía digital y el incumplimiento por parte de las multinacionales, avanzando en la implementación de los acuerdos promovidos en esta materia por la OCDE y el G20.
Una mayor eficiencia del gasto público es fundamental, y debe incluir programas sociales con una mejor focalización, un sistema de inversión pública más eficiente, y marcos fiscales sólidos, incluyendo instrumentos que aporten estabilidad como podría ser, por ejemplo, una regla fiscal. Un pacto fiscal a nivel nacional, respaldado por un consenso amplio entre los diversos actores de la sociedad, es importante para avanzar hacia una estrategia fiscal holística y bien coordinada.
El desarrollo y fortalecimiento del sistema financiero en el país es clave para canalizar un mayor financiamiento privado en favor del desarrollo. Son áreas fundamentales la mejora de la competencia y la profundidad del sistema bancario, incrementando los niveles de inclusión financiera. Igualmente, es importante avanzar en el desarrollo del mercado de deuda local, tanto público como privado.
La transformación digital puede mejorar la productividad, fomentar la inclusión, ayudar a luchar contra el cambio climático, transformar las instituciones públicas y aumentar el bienestar general. Las mejoras en términos de conectividad han sido notables. Entre 2010 y 2020, el porcentaje de usuarios de Internet se duplicó con creces, del 31.4% al 76.9%, una de las tasas más elevadas de ALC. Sin embargo, las disparidades persisten y las políticas deben velar por que la digitalización elimine las diferencias existentes, sin crear otras nuevas. Nueve de las 32 provincias de la República Dominicana no alcanzan el umbral del 10% de hogares con Internet. Se han registrado importantes progresos en las escuelas: el 47% de ellas cuentan con plataformas de aprendizaje en línea eficaces, uno de los niveles más elevados de ALC. Sin embargo, aún persisten grandes disparidades: este nivel fue del 61% en las escuelas en contextos favorecidos, y tan solo del 33% en las escuelas en contextos desfavorecidos.
La transformación digital puede impulsar la productividad, la innovación y la diversificación productiva. No obstante, el sistema de innovación de la República Dominicana ha tenido un desempeño insuficiente, debido a la escasa inversión en investigación y desarrollo. Un mejor desempeño logístico también es fundamental. Por último, la transformación digital podría afectar al empleo: el 12% de los trabajos podría encontrarse en riesgo de automatización, frente al promedio del 16% de ALC. Para aprovechar la transformación del mundo del trabajo, es fundamental invertir en competencias digitales. La Agenda Digital 2030 de la República Dominicana representa un avance hacia una estrategia digital clara, ambiciosa e integral, y pone de manifiesto el compromiso del país con la transformación digital.