3. Estratégia
Este capítulo fornece um comentário sobre o princípio de estratégia contido na Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública. Ele descreve como desenvolver uma abordagem estratégica para a integridade pública baseada em evidências e destinada a mitigar os riscos à integridade pública. Concentra-se em uma abordagem baseada na gestão de riscos para definir objetivos estratégicos e prioridades para o sistema de integridade pública, desenvolver pontos de referência e indicadores e coletar de dados relevantes sobre a implementação, o desempenho e a efetividade do sistema. Além disso, ele versa sobre o desafio de equilibrar abordagens baseadas em regras e abordagens baseadas em valores no que diz respeito às estratégias de integridade.
Uma estratégia para a integridade pública é essencial para apoiar um sistema de integridade coerente e abrangente. No entanto, não é um fim em si mesmo, mas sim um meio para um fim. O processo de desenvolvimento da estratégia é, portanto, tão importante quanto a estratégia resultante. Um processo amplo e minucioso de desenvolvimento de estratégia pode ajudar a selecionar objetivos estratégicos relevantes que sejam significativos para cidadãos e empresas, a priorizar e sequenciar ações de maneira aberta para lidar com os riscos para a integridade mais cruciais e a fornecer as evidências necessárias para as intervenções de melhor custo-benefício e de alta probabilidade de maior impacto. As estratégias também são uma forma de demonstrar comprometimento e podem ser usadas para estabelecer responsabilidades institucionais. Se, no entanto, as estratégias não conduzirem a ganhos visíveis – por exemplo, devido a uma implementação inadequada – podem, na melhor das hipóteses, tornar-se irrelevantes. Na pior das hipóteses, elas podem corroer a confiança do público nas autoridades nacionais.
A Recomendação da OCDE sobre Integridade Pública afirma que os aderentes devem “desenvolver uma abordagem estratégica para o setor público que se baseie em evidências e vise mitigar os riscos para a integridade pública, em particular por meio de:
a. Definir objetivos estratégicos e prioridades para o sistema de integridade pública a partir de uma abordagem baseada na gestão de riscos para violações dos padrões de integridade pública e que leve em consideração fatores que contribuam para a efetividade das políticas de integridade pública;
b. Desenvolver pontos de referência e indicadores e coletar dados fidedignos e relevantes sobre o nível de implementação, de desempenho e de efetividade geral do sistema de integridade pública” (OECD, 2017[1]).
Em essência, uma abordagem estratégica para a integridade pública é aquela formalizada e executada por meio de procedimentos governamentais existentes para o desenvolvimento de estratégias em consulta com as partes interessadas relevantes. É baseada em evidências, adota uma perspectiva integral do sistema e se concentra nos principais riscos para a integridade. Para fomentar condições que permitam a ampliação do comportamento ético, as estratégias de integridade equilibram cada vez mais abordagens baseadas em valores com abordagens baseadas em regras. Uma abordagem abrangente pode resultar em que muitos objetivos estratégicos destinados a reduzir os riscos para a integridade sejam incorporados às estratégias governamentais existentes. Alguns países optam por uma única estratégia nacional de integridade ou anticorrupção, embora uma abordagem estratégica não exija um único documento de estratégia. Independentemente da forma, uma abordagem estratégica para a integridade pública contém todos os seguintes elementos:
Análise de problemas: identificação, análise e mitigação de riscos;
Desenho da estratégia: priorização de objetivos, consulta e coordenação políticas;
Desenvolvimento de indicadores com linhas de base, marcos e metas;
Elaboração do plano de ação, distribuição de responsabilidades e cálculo dos custos das atividades;
Implementação, monitoramento, avaliação e comunicação dos resultados do monitoramento e da avaliação, incluindo avaliação prévia à implementação.
3.2.1. Análise de problemas: identificação, análise e mitigação de riscos
A abordagem baseada na gestão de riscos tem implicações para o desenvolvimento, a implementação, o monitoramento e a avaliação da estratégia. Em particular, ela enfatiza uma etapa de análise de problemas que identifica e analisa os riscos para a integridade mais prejudiciais à integridade pública. Inerente a essa abordagem é a percepção de que nem todos os problemas podem ser resolvidos de uma só vez, portanto, a priorização é necessária. Uma base sólida de evidências permite uma escolha fundamentada sobre quais objetivos estratégicos devem ser priorizados.
Como o processo de análise de problemas inclui identificar, analisar e mitigar riscos, ele se baseia no processo de avaliação de riscos abordado no Capítulo 10, que trata do gerenciamento de riscos. Os dois processos, no entanto, não são os mesmos. A gestão de riscos tem foco técnico, sendo usada para projetar e adaptar controles para lidar com os riscos para a integridade pública. Já a fase de análise do problema envolve o uso dos resultados do processo de avaliação de risco para fundamentar uma estratégia de integridade a nível nacional, subnacional, setorial ou organizacional. Um processo de análise de problemas também poderia abarcar razoavelmente riscos para todo o governo ou toda a sociedade e identificar estratégias de mitigação relevantes para lidar com essas áreas.
Assim, a fase de análise do problema pode inspirar-se em elementos-chave da gestão de risco, ou seja, o processo de avaliação de risco, incluindo identificação, análise e mitigação de risco:
Identificação de riscos – identificar tipos de riscos para a integridade (suborno, nepotismo, absenteísmo, violações em matéria de conflito de interesses, fraude em contratações etc.) em um determinado processo ou sistema, com base em um modelo de risco;
Análise de risco – estimar a probabilidade e o impacto de cada risco, entre outros fatores;
Mitigação de risco – com base nos resultados da análise de risco, implementar medidas para tratar o risco e monitorar e avaliar essas medidas.
A fase de análise de problemas visa identificar problemas e suas causas, bem como desafios e oportunidades de reforma. No mínimo, ela identifica tipos específicos de violações de integridade relevantes, os atores que provavelmente estarão envolvidos e a probabilidade e o impacto esperados se o risco se materializar. A análise de problemas é usada para posteriormente selecionar as medidas de mitigação de risco mais efetivas (atividades), quando a estratégia e seu plano de ação são desenvolvidos.
Muitos dos métodos e técnicas disponíveis para conduzir a análise de problemas consomem muito tempo e recursos e podem exigir habilidades especializadas. Como primeiro passo no processo, a equipe responsável precisa formular um plano realista de coleta de dados para identificar evidências de apoio (UNODC, 2015[2]). No início, uma escolha fundamental é determinar se o trabalho de análise de problemas será terceirizado, conduzido internamente ou uma combinação das duas abordagens. Existem vantagens e desvantagens em cada opção, dependendo do contexto, recursos, habilidades disponíveis e escopo do exercício (ver Tabela 3.1). Independentemente da opção escolhida, uma análise adequada do problema leva tempo. Dados relevantes raramente estão prontamente disponíveis, sendo também crucial envolver e consultar várias partes interessadas – atores estatais e não estatais – quanto à concepção, à implementação e ao resultado do trabalho analítico. Isso é importante para a validade, a aceitação e a prestação de contas.
Os objetivos estratégicos para a integridade podem estar localizados em vários documentos governamentais de propriedade de diversas autoridades. Sendo assim, e dependendo da estrutura do governo, recomenda-se periodicamente outorgar a um órgão interinstitucional, como uma força-tarefa conjunta com membros de órgãos relevantes do governo central e instituições de fiscalização, a preparação de um relatório analítico sobre os riscos para a integridade pública. Esse relatório poderia formular recomendações e identificar prioridades para todo o sistema de integridade pública (Quadro 3.1).
A estratégia anticorrupção do Reino Unido 2017-2022 foi desenvolvida por meio de amplo debate intergovernamental, liderado pela Unidade Conjunta Anticorrupção (JACU) no escritório do Gabinete. A estratégia foi construída a partir da análise direta de três ameaças específicas que a corrupção causa ao país: à segurança nacional, à prosperidade nacional e à confiança pública nas instituições. A análise de cada uma das três ameaças foi conduzida tanto nacionalmente quanto em relação ao contexto internacional. Esse processo fundamentou os objetivos arraigados à estratégia, bem como as medidas nacionais, as transnacionais (por exemplo, melhorar o ambiente de negócios internacional e a integridade do financiamento do desenvolvimento) e as subnacionais (por exemplo, fronteiras, defesa, polícia, prisões, esporte e integridade no setor financeiro, setor privado e governo local) a serem implementadas.
Fonte: Adaptado de (Pyman and Eastwood, 2018[4]).
Antes de realizar uma análise de problema, uma consideração adicional é qual estrutura(s) analítica(s) e quais fontes de dados usar [para uma visão geral das possibilidades, consulte (Johnson and Soreide, 2013[5]; OECD, 2019[6]; OECD, 2009[7]; UNDP, 2015[8]; UNODC, 2013[9])]. As ferramentas comumente usadas para o desenvolvimento de estratégias são, por exemplo, análise SWOT (Forças, Fraquezas, Oportunidades, Ameaças), PESTLE (fatores Políticos, Econômicos, Sociológicos, Tecnológicos, Legais e Ambientais) e análise de árvore de problemas [para mais informações sobre SWOT e PESTLE, consulte (OECD, 2018[3])]. Essas ferramentas são úteis para facilitar a reflexão dentro da equipe e com as partes interessadas externas. No entanto, sem dados robustos, o processo pode ser abrangente, mas não baseado em evidências. As seguintes fontes de informação podem fornecer ideias úteis para identificar e analisar os riscos para a integridade:
Outros dados de pesquisa, como pesquisas com usuários ou pesquisas de instituições de pesquisa locais;
Dados de registros públicos (por exemplo, aplicação da lei, instituições de auditoria, escritórios nacionais de estatísticas);
Documentos de pesquisa publicados por organizações e universidades nacionais ou internacionais (por exemplo, artigos, relatórios, documentos de trabalho, análise de política econômica);
Indicadores de organizações internacionais ou instituições de pesquisa;
Entrevistas ou grupos focais com as partes interessadas relevantes;
Avaliações de risco conduzidas por ministérios ou outras entidades governamentais para seus próprios programas.
Todas as fontes acima podem ser úteis para identificar potenciais riscos para a integridade, mas nem todas podem ser usadas para analisar a magnitude ou o impacto dos diferentes tipos de riscos. Dados administrativos de registros públicos e dados de pesquisas confiáveis podem ser usados para identificar e avaliar o nível de risco, enquanto, por exemplo, discussões de grupos focais são úteis principalmente para identificar tipos de riscos.
Na Estônia, pesquisas regulares sobre ética, corrupção e confiança conduzidas pelo Ministério da Justiça embasaram o desenvolvimento da Estratégia Anticorrupção para 2013-2020 (Quadro 3.2).
Na Estônia, o Ministério da Justiça é responsável pela política geral de combate à corrupção e realiza pesquisas regulares sobre ética e confiança no serviço público, incluindo uma periódica “Pesquisa sobre a corrupção entre três grupos-alvo”, sendo eles agentes públicos, cidadãos e empresas.
Várias pesquisas embasaram a Estratégia Anticorrupção do país para 2013-2020. Uma pesquisa com cidadãos realizada em 2016 revelou que 9% dos estonianos receberam pedido de suborno ao lidar com profissionais de saúde, tornando essa área de interação dos cidadãos com o setor público a mais propensa à corrupção.
A “análise situacional” que precedeu a estratégia de integridade na Estônia também examinou as estatísticas de crimes de corrupção e uma autoavaliação das atividades anticorrupção já existentes.
Fonte: (Sööt, 2017[10]; Estonian Ministry of Justice, 2013[11]; Estonian Ministry of Justice, 2016[12]).
Os estudos conduzidos por organizações internacionais também podem fornecer subsídios para a análise de problemas e recomendações de políticas públicas. Como exemplos, tem-se o Mecanismo de Revisão da Implementação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC), as avaliações do Grupo de Estados contra a Corrupção do Conselho da Europa (GRECO), as avaliações do Grupo de Trabalho da OCDE sobre Suborno (WGB) e os estudos da OCDE sobre Integridade.
Compreender o contexto atual, o desempenho e os desafios dentro de um país ou de uma organização específicos permite a priorização estratégica de áreas de ação e a identificação de objetivos realistas. No entanto, muitas vezes falta na prática um diagnóstico completo dos riscos para a integridade para fundamentar o planejamento estratégico no campo anticorrupção e da integridade (UNODC, 2015[2]; UNDP, 2014[13]; Hussmann, Hechler and Peñailillo, 2009[14]). A consequência é que a definição de prioridades no processo estratégico é tendenciosa e, em última análise, a eficácia do sistema de integridade na mitigação de riscos é prejudicada (OECD, 2018[15]). Ao identificar os principais riscos de integridade na fase de análise do problema, os formuladores de políticas públicas iniciam um processo de reflexão sobre as possíveis consequências se tais riscos se materializarem, bem como as habilidades e ferramentas necessárias para gerenciar essas consequências (OECD, 2018[16]). É difícil desenvolver uma estratégia significativa e realista sem uma análise robusta do problema. Igualmente importante, é que o processo de concepção da estratégia realmente leve em consideração as descobertas da análise do problema e que os objetivos estratégicos sejam priorizados sistematicamente com base em evidências (OECD, 2005[17]).
3.2.2. Desenho da estratégia: Priorização de objetivos, consulta e coordenação políticas
Tendo realizado uma análise completa do problema, o próximo passo é desenvolver a estratégia para mitigar os riscos identificados. O principal fator para a escolha do tipo de estratégia – seja uma estratégia única ou a incorporação da integridade nos planos e estratégias de políticas existentes – é garantir a coerência entre organizações, políticas e objetivos. Uma única estratégia pode sinalizar mais facilmente o compromisso, bem como a centralização de esforços pode facilitar a coordenação e uma abordagem sistêmica. No entanto, conforme descrito abaixo, na prática, as estratégias únicas enfrentam vários desafios quando se trata de implementação e exigem foco e uma configuração institucional adequada.
Por outro lado, a incorporação da integridade nos planos e estratégias de políticas existentes também é um desafio. Para ser efetiva, uma abordagem estratégica para a integridade pública baseada nessa incorporação envolve o estabelecimento de objetivos primários (de primeiro nível)1 para mitigar os riscos para a integridade em todas as estratégias, assim como garantir uma cobertura adequada para constituir uma abordagem sistêmica.
Independentemente do tipo de documento, qualquer processo de desenvolvimento de estratégia se beneficia de uma abordagem sistemática e abrangente para i) identificação e priorização de objetivos e ii) consultoria e coordenação entre as partes interessadas relevantes.
Identificação e priorização de objetivos estratégicos
Independentemente de se escolher uma estratégia única ou uma abordagem integrada, os objetivos estratégicos são as estrelas-guias para os responsáveis pela execução da estratégia e são usados para desenvolver indicadores e metas com base nos quais a estratégia será avaliada. Os objetivos devem estar alinhados com a visão geral estabelecida para a integridade pública, bem como com a política específica do setor. Os objetivos estratégicos, do geral ao específico, vinculam e alinham diretamente os resultados da análise do problema com os indicadores, suas linhas de base (ou seja, as dos indicadores) e as metas. Os principais riscos de integridade identificados na análise do problema devem ser abordados por meio de objetivos primários, que então se desdobram em objetivos secundários, ações, indicadores, marcos e metas mais específicos.
Geralmente, as seguintes áreas se beneficiam de um foco no gerenciamento de riscos para a integridade:
Gestão de recursos humanos, incluindo violações dos padrões de integridade pública;
Gestão das finanças públicas, incluindo redução de fraude e de má gestão financeira;
Controle interno e estruturas gerais de gerenciamento de risco;
Além dessas áreas transversais, uma abordagem estratégica de todo o sistema também terá objetivos estratégicos primários destinados a mitigar os riscos para a integridade em estratégias setoriais – por exemplo, saúde, educação, habitação, tributação, alfândegas e infraestrutura. Uma estrutura estratégica avançada vai além do setor público e reconhece o papel do setor privado, da sociedade civil e dos indivíduos no que diz respeito aos valores de integridade pública em suas interações com o setor público, conforme declarado no princípio da sociedade como um todo (ver Capítulo 5). O Quadro 3.3 descreve a abordagem intergovernamental na Finlândia para desenvolver uma estratégia anticorrupção. Uma estrutura estratégica avançada poderia ter como objetivo mitigar os riscos para a integridade pública no setor privado, nas empresas públicas, nas empresas estatais ou nas parcerias público-privadas, bem como nas interações com organizações da sociedade civil.
A estratégia anticorrupção na Finlândia foi desenvolvida por um grupo intergovernamental, que incluiu a polícia, o governo local e as organizações da sociedade civil. Seis objetivos estratégicos foram definidos e, em seguida, detalhados em treze objetivos e vinte e três medidas específicas de reforma.
A identificação e a priorização de objetivos estratégicos contou com um mapeamento de risco de amplo espectro e análise de dados e estatísticas da polícia, do Gabinete da Ouvidoria Parlamentar, da Autoridade Finlandesa da Concorrência e do Consumidor, da Administração Tributária, bem como da Transparência Internacional na Finlândia. Os setores de alto risco identificados foram construção, contratação pública e licitações, planejamento urbano, financiamento político e tomada de decisão, comércio exterior e esportes.
Fonte: (Pyman and Eastwood, 2018[4]).
Consultoria e coordenação entre as partes interessadas relevantes
O processo de desenvolvimento da estratégia deve garantir a participação adequada dos atores responsáveis pela execução de qualquer parte dela. Conforme discutido no Capítulo 2, várias organizações, departamentos, unidades e indivíduos em diferentes ramos do poder têm responsabilidades quando se trata de implementar elementos de uma estratégia e sua aceitação e seu apoio ativo serão críticos para o sucesso da estratégia.
Ao elaborar uma estratégia que envolva vários órgãos, uma opção é atribuir a um pequeno comitê a responsabilidade principal de redigir o documento de estratégia e conceder-lhe um grau razoável de autonomia na elaboração do rascunho. O comitê seria composto por representantes de órgãos públicos relevantes. Representantes da sociedade civil – como associações empresariais ou profissionais, grupos de reflexão e meio acadêmico – também podem ser convidados a participar, como membros plenos ou observadores (Quadro 3.4). A inclusão de uma ampla gama de vozes no processo de desenvolvimento pode ajudar a construir uma visão comum, aumentar a legitimidade da estratégia e, portanto, aumentar o apoio político a ela na sociedade em geral (UNODC, 2015[2]). A comunidade empresarial, as organizações da sociedade civil, a mídia, o meio acadêmico e o público em geral podem dar contribuições valiosas, não só na fase de elaboração, mas também nos posteriores monitoramento e avaliação da estratégia (UNDP, 2014[13]).
A Plataforma para a Prevenção da Corrupção nos Países Baixos fornece um exemplo de como várias partes interessadas, incluindo organizações da sociedade civil (OSCs), podem se envolver na implementação de uma estratégia anticorrupção, bem como ajudar a projetar estratégias futuras. Além das instituições públicas, foram convidados representantes do empresariado e da sociedade civil. Esses representantes vieram de serviços privados de integridade e investigação, serviços de gestão de riscos e segurança corporativos de multinacionais, Associação das Câmaras de Comércio, Associação de Empresas Comerciais, Transparência Internacional nos Países Baixos, jornalistas e meio acadêmico. As reuniões permitiram que os participantes trocassem conhecimentos e experiências sobre novidades na temática anticorrupção nos Países Baixos e que compartilhassem contribuições para desenho e implementação de políticas, identificação de riscos de corrupção, pesquisa e treinamento.
Fonte: (Centre for the Study of Democracy, 2014[18]).
O corpo de elaboração pode ser presidido por um indivíduo com estatura, legitimidade e influência política suficientes para atuar como um “defensor” efetivo desse corpo e, em última análise, da própria estratégia (UNODC, 2015[2]). Conforme observado acima, a Estratégia Anticorrupção do Reino Unido foi elaborada pela Unidade Conjunta Anticorrupção (JACU) e a estratégia anticorrupção na Finlândia foi desenvolvida por um grupo intergovernamental que incluía polícia, governo local e OSC (Pyman and Eastwood, 2018[4]).
O órgão encarregado de formular qualquer estratégia que contenha objetivos relacionados à integridade pública deve considerar a possibilidade de consultar os seguintes órgãos: a autoridade anticorrupção, a entidade fiscalizadora superior, a organização central responsável pelo controle interno, a de ouvidoria, a polícia, a autoridade para contratações públicas, as fiscais ou aduaneiras e a autoridade encarregada do Ministério Público ou da administração dos tribunais. Para o processo de consulta pública, toda a documentação de apoio deve ser disponibilizada ao público, incluindo, por exemplo, os resultados de avaliações de impacto regulatório ou outros que apresentem fatos e evidências sobre o assunto. Também deve ficar claro como os comentários fornecidos pelo público e pelas organizações foram considerados na versão final da estratégia, incluindo explicações para os comentários não levados em consideração.
A implementação de procedimentos definidos para consultas intergovernamentais e públicas pode aumentar a aceitação pública das políticas e impedir sua captura (para mais informações, consulte o Capítulo 13). Além disso, para estratégias relacionadas à integridade pública, muitas vezes é recomendado que a participação vá “acima e além”, por exemplo, com reuniões abertas ou divulgação nas mídias sociais. As estratégias podem ser adotadas em diferentes níveis de governo, o que é útil para encorajar o apoio à estratégia e assegurar a coordenação (UNODC, 2015[2]). Tanto no nível nacional quanto no subnacional (regional e municipal), cada ministério, organização ou outra instituição se beneficiaria ao preparar suas próprias estratégias para mitigar os riscos para a integridade dentro de sua área de responsabilidade. No entanto, a perspectiva sistêmica no princípio da estratégia encoraja uma abordagem mais ampla, mais abrangente e coordenada. Na prática, portanto, recomenda-se que as estratégias sejam adotadas pelo menos ao nível governamental, ou seja, o conselho de ministros ou órgão colegiado equivalente no executivo.
Alinhar novas estratégias com estratégias existentes apoia a coerência. Por exemplo, o desenvolvimento da estratégia de integridade de um hospital local pode levar em conta seu contexto específico (por exemplo, número de funcionários, situações em que ocorrem incidentes de corrupção), bem como a estratégia de integridade setorial do ministério da saúde ou uma estratégia mais ampla de prestação de serviços adotada ao nível governamental.
3.2.3. Desenvolvimento de indicadores com linhas de base, marcos e metas
Uma abordagem estratégica também requer indicadores e estabelecimento de suas linhas de base, marcos e metas. Os indicadores devem refletir os objetivos estratégicos, alguns dos quais podem fazer parte do documento de estratégia e outra parte do plano de ação. Como tal, o desenvolvimento de indicadores é um processo iterativo que pode ajudar a melhorar os objetivos estratégicos em diferentes níveis, bem como as atividades do plano de ação.
Os indicadores – e em particular as suas linhas de base, marcos e metas – são frequentemente negligenciados na fase de concepção da estratégia e desenvolvidos demasiado tarde no processo para serem úteis. Isso deixa os responsáveis pela implementação da estratégia sem um roteiro adequado sobre quais resultados concretos devem ser alcançados e como. Também torna difícil para o governo, bem como para os atores não estatais, progressivamente avaliar o nível de sucesso, o progresso em direção aos objetivos estratégicos e as correções necessárias.
O objetivo dos indicadores é dar suporte à comparabilidade ao longo do tempo. Isso permite estabelecer pontos de referência que podem avaliar a efetividade de diferentes intervenções na estratégia e em outras partes do sistema de integridade pública. Em um contexto nacional, esses pontos de referência podem ser estabelecidos usando uma abordagem de “antes e depois”, se os indicadores forem estabelecidos e os dados coletados bem antes da implementação da estratégia, ou uma abordagem “com e sem”, se o desempenho de um grupo de comparação é medido junto com o de um grupo de tratamento.2 Os indicadores comparáveis internamente são escassos e o estabelecimento de pontos de referência deve ser feito com diligência e atenção às limitações das metodologias utilizadas. Os Indicadores de Integridade Pública da OCDE podem servir como indicadores para monitorar a implementação da abordagem estratégica ou para inspirar o desenvolvimento de outros indicadores.
Ao desenvolver indicadores, é especialmente necessário considerar as limitações dos “índices icônicos” mencionados no Quadro 3.5,3 os quais serviram como as principais medidas de corrupção e anticorrupção. A maioria das medidas existentes depende fortemente de fontes de dados secundárias baseadas em julgamento de especialistas e carece de uma teoria ou estrutura normativa que defina o que os indicadores devem medir (Oman and Arndt, 2006[19]).
Desde o nascimento do movimento anticorrupção moderno no início da década de 1990, os governos têm solicitado medidas confiáveis de corrupção e anticorrupção que possam ser comparadas entre jurisdições e ao longo do tempo. O Índice de Percepção da Corrupção de 1995, o Índice de Pagadores de Suborno de 1999 e os Indicadores de Governança Mundial de 2002 desempenharam um papel crucial na conscientização sobre a questão. No entanto, especialistas criticaram seu alto nível de agregação, seu uso extensivo de fontes de dados secundárias com base principalmente no julgamento de especialistas e a falta de uma teoria subjacente do que funciona (quadro normativo), assim como os governos os consideram menos úteis como indicadores de desempenho. Eles também se concentram na corrupção como um conceito vagamente definido ou na probabilidade de pequenos subornos do ponto de vista das empresas.
Pesquisas - com agentes públicos, empresas, público em geral ou partes interessadas específicas - podem fornecer evidências valiosas para fundamentar as políticas de integridade. Elas são um instrumento de medição que pode ser projetado para refletir a cultura e os desafios de um determinado país ou organização. Por exemplo, de acordo com a Pesquisa de Gestão Estratégica de Recursos Humanos da OCDE, 16 países membros incluem integridade no local de trabalho em suas pesquisas com funcionários (OECD, 2017[20]). Independentemente de realizar uma pesquisa dedicada ou integrar um módulo em uma pesquisa existente, tais pesquisas permitem discernir padrões de comportamento corrupto, satisfação com serviços, confiança nas instituições públicas, assim como outros temas conexos. Nos Países Baixos, uma ampla pesquisa de pessoal está no centro da definição da agenda para futuras políticas de integridade (Quadro 3.6). Além disso, algumas pesquisas internacionais podem fornecer dados confiáveis para fundamentar as estratégias nacionais e até mesmo para formar uma linha de base nacional, se feitas com cuidado (Quadro 3.7). Outras informações, como aquelas encontradas em registros de dados nacionais, também podem ser valiosas para embasar indicadores para estratégias de integridade, se os dados coletados atenderem a padrões de qualidade razoáveis.
Desde 2004, o Ministério do Interior e Relações do Reino dos Países Baixos observa regularmente o estado da integridade no setor público do país. Para este fim, são pesquisados agentes públicos (entre eles titulares de cargos políticos, secretários-gerais e diretores) de todos os níveis de governo, usando métodos mistos (incluindo pesquisas online de grande amostra e entrevistas em profundidade).
O Monitor de Integridade, que é um sistema flexível de avaliações de integridade, auxilia os formuladores de políticas públicas na concepção, na implementação e na comunicação das políticas de integridade. Os resultados da pesquisa são comunicados ao Parlamento. O Ministério do Interior e Relações do Reino usa o Monitor para aumentar a conscientização ética, para detectar lacunas na implementação das políticas e para engajar a administração pública descentralizada em assumir responsabilidade pela regulamentação da integridade. Os conhecimentos adquiridos com pesquisas anteriores ajudaram a identificar prioridades para esforços anticorrupção e a mudar as políticas de integridade da proibição para a criação de uma cultura organizacional de integridade.
Fonte: Apresentação de Marja van der Werf na reunião do Grupo de Trabalho de Autoridades de Integridade Pública da OCDE (28 de março de 2017, Paris); (Lamboo and de Jong, 2016[21]).
A seguir estão pesquisas internacionais que podem fornecer dados confiáveis para fundamentar as estratégias nacionais, bem como formar uma linha de base nacional:
O Eurobarômetro produziu uma edição especial sobre corrupção, comparando os resultados aos de uma sondagem anterior de 2013 (European Commission, 2017[22]);
A Pesquisa Internacional de Vítimas de Crimes (ICVS) (United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute, n.d.[23]), um programa internacional para medir a experiência direta de vitimização do crime, também incluiu uma seção para medir a experiência de suborno entre a população;
As Pesquisas Empresariais do Banco Mundial e as Pesquisas Econômicas Empresariais (World Bank Group, n.d.[24]) fornecem a maior quantidade de dados de pesquisa em nível empresarial sobre a experiência de suborno;
O Barômetro de Corrupção Global da Transparência Internacional usa pesquisas da população em geral e o Índice de Estado de Direito do Projeto de Justiça Mundial mistura avaliações de especialistas (codificadas como QRQ) com pesquisas da população em geral (codificadas como GPP).4
3.2.4. Elaboração do plano de ação, distribuição de responsabilidades e cálculo dos custos das atividades
Uma vez estabelecidos os objetivos estratégicos e definidos os indicadores e metas, o próximo passo é planejar as atividades específicas necessárias para que os objetivos possam ser alcançados de forma realista. Ou seja, um plano de ação.
Todas as estratégias governamentais se beneficiam de planos de ação e cada país tem seu próprio conjunto de diretrizes para o que constitui um bom plano. As estratégias de integridade não representam nenhum desafio particular a esse respeito. No entanto, para enfatizar a necessidade de uma abordagem baseada em evidências, gestão de riscos e sustentabilidade financeira, dado que as estratégias de integridade geralmente dependem de vários agentes de implementação, recomenda-se que os planos de ação para estratégias de integridade tenham as seguintes características [ver também (Council of Europe, 2013[25])]:
Indicadores de nível de resultado, com uma linha de base, marcos e metas, vinculados a objetivos e atividades;
Identificação, pelo menos, das organizações líderes para cada objetivo;
Descrição dos arranjos de monitoramento, de comunicação de resultados e de avaliação;
Uso de fontes de dados administrativos de registros públicos existentes, como sistemas de informação de gestão de recursos humanos, bancos de dados de compras, relatórios de auditoria, registros de risco, estatísticas de processos judiciais e estatísticas de aplicação da lei;
Uso de fontes de dados advindos de pesquisas com funcionários, famílias ou empresas;
Se for relevante para o objetivo estratégico, atividades em nível subnacional;
Identificação de custos adicionais e estimativas desses custos;
Planos financeiros plurianuais ligados às despesas de médio prazo;
Disponibilização pública do plano de ação completo, juntamente com os relatórios de monitoramento correspondentes (ver Seção 3.2.5).
A apresentação do plano de ação deve ser simples e permitir que os leitores de fora da administração identifiquem, à primeira vista, respostas para perguntas-chave como: “Quais são as ações?”, “Quem será responsável por elas?”, “Quando elas vão acontecer?” e “Como seu impacto será medido?” (Hope, 2013[26]). Mesmo no caso aparentemente simples de se um novo código de conduta deve ser elaborado, dividir o processo em uma série de etapas (por exemplo, elaboração do código, consultas, submissão para aprovação e divulgação) pode ser útil.
3.2.5. Implementação, monitoramento, avaliação e comunicação dos resultados do monitoramento e da avaliação, incluindo avaliação prévia à implementação
Uma estratégia de integridade e um plano de ação efetivos devem não apenas apresentar um conjunto amplo de reformas substantivas, mas também indicar os meios para garantir sua implementação, seu monitoramento e sua avaliação. Conforme discutido no Capítulo 2, um órgão, ministério ou unidade específica sob um ministério deve ser responsável por esta tarefa, às vezes em conjunto com outras entidades. Independentemente da configuração institucional específica, cada estratégia precisa de uma função de coordenação central responsável pela implementação, pelo monitoramento, pela avaliação, pela comunicação da estratégia e por seu plano de ação.
Implementação da estrutura estratégica
As entidades responsáveis pelo desenho da estratégia de integridade e do plano de ação não são necessariamente também responsáveis por todas as partes de sua implementação (OECD, 2017[20]). Isso pode dificultar a implementação. Não será suficiente enviar cartilhas sobre as políticas, se a prática for legada ao critério e à iniciativa individuais (U4 Anti-Corruption Resource Centre, 2007[27]). A chave para a implementação de uma estratégia de integridade é, portanto, unir diferentes atores de integridade sob uma visão comum e coordenar suas ações para a integridade pública.
Vários governos exigem que ministérios ou departamentos específicos preparem planos de prevenção da corrupção adaptados aos riscos internos e externos específicos de sua organização. Cada organização é diferente e os riscos para a integridade variam dependendo das atribuições, do pessoal, do orçamento, da infraestrutura e do desenvolvimento de TI. Por exemplo, os ministérios responsáveis pela transferência de benefícios sociais enfrentam maiores riscos de fraude. Do mesmo modo, departamentos com maiores gastos em compras públicas (como saúde ou defesa) podem enfrentar riscos de corrupção relacionados a essa atividade. Mesmo que uma estratégia seja implementada por vários órgãos, é necessário haver um mecanismo central de monitoramento. No mínimo, os relatórios de monitoramento devem:
Ser publicados em intervalos regulares, tempestivamente, e disponibilizados publicamente;
Relatar o progresso em relação aos indicadores e às metas predefinidos no plano de ação;
Apresentar a taxa de execução das atividades no plano de ação;
Ser discutidos com os órgãos pertinentes, incluindo atores não estatais.
Organizações autônomas são muitas vezes excessivamente otimistas ao avaliar quão bem elas estão indo na implementação de um programa e os arranjos de monitoramento de muitas estratégias acabam aquém do esperado por depender que organizações implementadoras monitorem seu próprio progresso. Portanto, a organização responsável por coordenar a implementação da estratégia deve garantir, sempre que possível, a validação independente dos progressos. Em alguns casos, pode ser aconselhável solicitar que uma organização realize uma autoavaliação preliminar e depois compare os resultados com uma avaliação ou auditoria independente (talvez pela unidade coordenadora, por outro departamento governamental ou por um supervisor externo, como a sociedade civil ou um consultor). Entre outras vantagens, isso pode ajudar as organizações implementadoras a entender como podem avaliar melhor seu próprio desempenho (UNODC, 2015[2]). Um exemplo de como isso é feito é dado no Quadro 3.8.
A Comissão Anticorrupção e de Direitos Civis (ACRC) na Coreia usa duas estruturas de avaliação complementares para monitorar e avaliar a qualidade da implementação dos esforços anticorrupção, assim como de seus resultados: Avaliação da Integridade e Avaliação da Iniciativa Anticorrupção.
Avaliação da Integridade (IA)
A Coreia avalia anualmente a integridade em todas as agências governamentais por meio de pesquisas padronizadas. Agentes públicos de 617 organizações são questionados sobre sua experiência e sua percepção de corrupção. Além disso, também são questionados os cidadãos que estiveram em contato com as respetivas organizações, as partes interessadas e os especialistas que têm interesse no trabalho dessas organizações. As respostas, juntamente com outras informações, são pontuadas em um indicador composto – o Índice de Integridade Abrangente.
Avaliação da Iniciativa Anticorrupção (AIA)
A Avaliação da Iniciativa Anticorrupção é uma avaliação comparativa das políticas de integridade entre agências governamentais na Coreia. As agências selecionadas para avaliação apresentam um relatório de desempenho sobre sua implementação de políticas de integridade. As visitas no próprio local verificam as informações, que são pontuadas por uma equipe de avaliação externa. Isso permite que o ACRC observe a disposição e os esforços em matéria de integridade em todo o setor público.
Avaliação comparativa e competição
O baixo desempenho no IA ou no AIA não leva a sanções. No entanto, os resultados são divulgados e a comparação direta de diferentes entidades governamentais com base em indicadores de integridade cria competição entre essas entidades. Os resultados também entram na Avaliação de Desempenho do Governo. Além disso, existem recompensas institucionais e individuais pela alta performance, como um programa de estudo no exterior para os agentes públicos responsáveis pela atuação excepcional em matéria de integridade. A melhoria contínua dos resultados de desempenho indicou que esses incentivos podem ser efetivos.
Fonte: Apresentação de Sung-sim Min, Diretor, Divisão de Pesquisa e Avaliação Anticorrupção, ACRC, na reunião do Grupo de Trabalho de Autoridades de Integridade Pública (SPIO) na sede da OCDE em Paris em novembro de 2016.
Monitoramento e avaliação da estrutura estratégica
Para avaliar adequadamente a efetividade de uma estratégia de integridade, é importante especificar os arranjos de avaliação.5 Esses mecanismos são muitas vezes institucionalizados no processo de formulação de políticas públicas (Jacob, Speer and Furubo, 2015[28]). Os mecanismos de avaliação em vários estágios do processo político são definidos e planejados antes da implementação de quaisquer ações. Ter uma ideia clara de como e quando as medidas tomadas serão avaliadas, assim como de quais dados serão coletados para avaliação, serve como base para o desenho e para a implementação das ações. É essencial estabelecer mecanismos de avaliação antes da fase de implementação para garantir mensurabilidade, relatórios de acompanhamento e prestação de contas. Alguns dados podem se sobrepor ao que foi coletado na fase anterior, no procedimento de identificação e de avaliação de riscos, mas os arranjos de monitoramento e de avaliação têm um propósito diferente: responsabilizar os encarregados da implementação pelo que foi alcançado e pela eficiência atingida. Assim como na fase de análise do problema, a avaliação pode ser feita internamente ou terceirizada. Por outro lado, é possível terceirizar apenas algumas partes do processo. A escolha depende do objetivo da avaliação e dos recursos disponíveis. Em suma, as avaliações internas podem facilitar mais a autorreflexão e o aprendizado organizacional e ser mais baratas e mais rápidas de executar. Ao mesmo tempo, elas também são vistas como menos objetivas, frequentemente não tendo o pessoal interno tempo nem habilidade necessários para uma avaliação completa. A Tabela 3.2 detalha as vantagens e desvantagens de cada abordagem.
Os relatórios de avaliação das estratégias de integridade devem ser disponibilizados ao público, muitas vezes sendo útil a inclusão de atores não estatais como avaliadores ou como parte de um processo formal de garantia de qualidade.6 Os dados de monitoramento devem ser usados ativamente nos relatórios de avaliação. O objetivo final é que o exercício de avaliação melhore abordagens e práticas, por exemplo, fundamentando o desenho das próximas iniciativas.
Comunicação dos resultados do monitoramento e da avaliação
Além de monitorar e medir os benefícios da estratégia de integridade, comunicar o progresso e os resultados às partes interessadas internas e externas, incluindo o público em geral, não apenas permite a prestação de contas, mas também aumenta a credibilidade dos esforços de integridade e estimula futuras ações anticorrupção e em prol da integridade. Em seu plano de ação, os países podem incluir atividades de informação e de comunicação, levando em consideração tanto novos meios de informação, como mídias sociais, como abordagens tradicionais e testadas, como reuniões municipais e audiências públicas (UNODC, 2015[2]).
A comunicação deve começar assim que a estratégia de integridade estiver pronta, antes da implementação. Seu conteúdo, previsão de implementação e órgãos responsáveis pela sua execução devem ser amplamente divulgados. Isso garantirá transparência e ajudará a mobilizar o apoio popular, além de criar a expectativa pública de que os envolvidos no processo de reforma cumprirão seus compromissos. O público pode ser informado sobre a estratégia e seu progresso de implementação por meio da mídia, sites governamentais e eventos de informação para o público-alvo, bem como por organizações da sociedade civil (OSCE, 2016[29]). O Capítulo 5 aborda fatores relacionados ao desenvolvimento e à implementação de uma estratégia de comunicação efetiva.
Uma abordagem estratégica para a integridade pública pode enfrentar desafios dependendo de se uma única estratégia nacional é formulada ou de se os objetivos estratégicos para a integridade são incorporados nas estratégias existentes. Independentemente da escolha do documento, uma abordagem estratégica exige comprometimento do alto nível político e gerencial durante o processo de desenho da estratégia, além de garantir que a abordagem evite objetivos de conformidade excessivamente rígidos e enfatize a promoção de mudanças culturais nas organizações.
3.3.1. Garantir o comprometimento do alto nível político e gerencial e alocar os recursos apropriados para apoiar a estrutura estratégica
Sem compromisso nos mais altos níveis políticos e de gestão, é improvável que as estratégias de integridade sejam efetivas ou sustentáveis a longo prazo (para mais informações, consulte o Capítulo 1). Uma boa prática para que a estratégia e as reformas sugeridas reúnam o apoio necessário em toda a administração é garantir a participação adequada de representantes de qualquer organização, departamento ou unidade governamental afetada pela estratégia na fase de sua elaboração (OSCE, 2016[29]). Uma vantagem de envolver os atores relevantes (responsáveis pela implementação, pela aplicação e pelo monitoramento) no processo de elaboração da estratégia é que pode melhorar sua cooperação nessas três áreas, as quais são críticas para a efetividade do sistema de integridade (UNODC, 2015[2]). Garantir que o processo inclua um representante de um cargo de alto nível ou do governo central também pode apoiar o compromisso com a implementação (para mais informações, consulte o Capítulo 2).
Um desafio que surge especialmente para estratégias nacionais únicas de integridade está relacionado à necessidade de uma configuração institucional adequada e de defensores políticos. Os objetivos estratégicos podem ser significativos, mas pode ser que não sejam alcançados se as estruturas de gestão, de processos, de tecnologia da informação, de registro de dados e de pessoal forem inadequados ou se o tempo e o orçamento forem insuficientes para colocar as ambições em prática. Ao estabelecer os objetivos, os formuladores de estratégias precisam combinar as expectativas com a capacidade de implementação, com o tempo necessário e com os recursos disponíveis daquela administração pública (Council of Europe, 2013[25]). É crucial evitar o desenvolvimento de uma “lista de desejos” irrealista. A priorização no desenvolvimento da estratégia pode ser feita por meio do estabelecimento de objetivos de curto, médio e longo prazo e do sequenciamento da implementação das atividades.
Uma abordagem estratégica que incorpore os objetivos de integridade nas estratégias existentes muitas vezes enfrenta menos problemas quanto à configuração institucional, ao pessoal e ao financiamento, à medida que essas estratégias são estabelecidas. No entanto, ainda precisa lidar com o desafio de uma abordagem colaborativa do governo como um todo. Por exemplo, os ministérios setoriais podem relutar em colaborar estreitamente com instituições de supervisão, com autoridades anticorrupção ou com organizações da sociedade civil por medo de que as fraquezas de seus sistemas de integridade possam ser expostas. É ainda mais necessário para tais abordagens que um órgão interinstitucional receba a atribuição de preparar periodicamente um relatório analítico sobre riscos para a integridade pública, o qual formule recomendações e estabeleça prioridades para todo o sistema de integridade pública, conforme mencionado acima. Caso contrário, os riscos para a integridade serão identificados e analisados apenas em subsistemas específicos do governo.
3.3.2. Equilibrar abordagens baseadas em regras e baseadas em valores
Um desafio comum para todos os tipos de estratégias de integridade é alcançar o equilíbrio adequado entre uma abordagem baseada em regras ou em conformidade e uma estratégia baseada em valores. Ao longo dos anos, os governos adotaram estruturas legais e institucionais para fortalecer a integridade no setor público. No entanto, em muitos países, essas estruturas dependem muito de mecanismos de conformidade e de aplicação e sanção.
O objetivo de qualquer estratégia de integridade deve ser aumentar a integridade no setor público e não simplesmente coibir má conduta e corrupção. As abordagens baseadas em conformidade concentram-se na adesão a procedimentos administrativos e a regras que estabelecem padrões mínimos. Embora esses esforços forneçam a necessária estrutura facilitadora, uma estratégia de integridade também baseada em valores ajuda a criar um ambiente que apoia o comportamento ético positivo. A ideia é que os valores sirvam como uma estrutura comum que possa ser aplicada no processo de tomada de decisão em diferentes funções, departamentos e equipes (ver Tabela 3.3).
Referências
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[9] UNODC (2013), The United Nations Convention against Corruption: A Resource Guide on State Measures for Strengthening Corporate Integrity, United Nations Office on Drugs and Crime, New York, https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2013/Resource_Guide_on_State_Measures_for_Strengthening_Corporate_Integrity.pdf (accessed on 13 February 2019).
[24] World Bank Group (n.d.), Enterprise Surveys, http://www.enterprisesurveys.org/data (accessed on 24 January 2020).
Observações
← 1. Os objetivos primários ou de primeiro nível são aqueles formalmente adotados por um conselho de ministros ou por órgão similar e são aplicáveis a todo o governo ou a um setor.
← 2. Isso pode ser feito, por exemplo, se um programa de integridade nas escolas for planejado como parte da estratégia e, por falta de recursos, o programa for implementado primeiro em municípios selecionados (grupo de tratamento) e somente mais tarde, uma vez que essa fase piloto tenha sido avaliada, em outros municípios (grupo de comparação).
← 3. Para obter mais informações sobre limitações, consulte o Documento Temático do G20 sobre Corrupção e Crescimento Econômico (G20, n.d.[32]), bem como o Guia do Usuário do PNUD para Medir Corrupção e Anticorrupção (UNDP, 2015[8]).
← 4. O Barômetro da Corrupção Global e os barômetros regionais fornecem dados processáveis sobre a prevalência de suborno em diferentes setores e as atitudes dos cidadãos em relação aos esforços do governo para conter a corrupção. No entanto, devido a pressões de financiamento e a limitações operacionais, as amostras podem ser enviesadas – por exemplo, para populações urbanas – e os resultados muitas vezes não são comparáveis ao longo do tempo.
← 5. O monitoramento é uma função contínua que usa a coleta sistemática de dados sobre indicadores específicos para fornecer uma indicação do alcance dos objetivos. Avaliação é a avaliação sistemática e objetiva de um projeto, de um programa ou de uma política pública, em andamento ou concluídos, seu desenho, sua implementação e seus resultados. Diferencia-se do monitoramento por envolver um juízo de valor da atividade e de seus resultados (OECD, 2013[31]). Para obter mais informações sobre como monitorar o desempenho do governo, consulte (OECD, 2009[30]).
← 6. A edição da Comissão Europeia sobre a Qualidade da Administração Pública – Ferramentas 2017 fornece exemplos de como promover o envolvimento ativo das partes interessadas na avaliação das políticas públicas: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=8055&type=2&furtherPubs=no.