Chapitre 8. Les missions de portée générale des IGAI

Ce chapitre observe que les IGAI des pays de la région MENA examinées dans le présent rapport exercent une vigilance constante sur le droit à l’information, promeuvent l’accès à l’information, établissent des rapports, donnent des avis sur les lois et règlements, évaluent la mise en œuvre du droit d’accès à l’information et échangent des expériences avec les autorités étrangères chargées des missions équivalentes.

    

De même que dans les pays membres de l’OCDE, la législation des quatre pays de la région MENA examinés – Jordanie, Liban, Tunisie et Maroc – fait des IGAI les gardiennes du droit d’accès à l’information dans ses deux dimensions essentielles : d’une part, le droit à l’information publique, à titre d’instrument de promotion des valeurs et droits démocratiques tant au niveau individuel que collectif ; d’autre part, le droit à l’information privée, c’est-à-dire concernant un individu en particulier, au titre de l’intérêt que cet individu peut manifester pour l’accès à des renseignements personnels détenus par les organismes publics ou le secteur privé.

Cependant, de même que toutes les autorités administratives, les IGAI agissent dans les limites des compétences et règles qui leur sont dictées par la législation. Elles interprètent et appliquent la loi relative à l’accès à l’information dans ses principes, ses exceptions et ses sanctions, à l’égard, d’une part, des personnes assujetties aux obligations instaurées par la loi, et, d’autre part, des bénéficiaires de ce droit.

8.1. Les IGAI veillent sur le droit à l’information

Comme les IGAI des pays membres de l’OCDE, les IGAI de la région MENA examinées dans ce chapitre ont vocation à veiller sur le droit de l’information et à se prononcer quotidiennement sur son application.

8.1.1. Les notions d’information et de personne assujettie à l’obligation de communiquer l’information

Les législations des quatre pays de la région MENA examinés dans le présent rapport lient intimement les notions d’information et de personne assujettie à l’obligation de communication de l’information. Elles portent exclusivement sur l’information détenue par des personnes qui ou bien exercent une mission de service public à titre principal, ou bien sont étroitement liées aux activités de la sphère publique, par exemple, à travers les fonds publics qu’elles perçoivent. Cette combinaison confère à la législation un vaste champ d’application.

La législation jordanienne définit comme information toute donnée orale, écrite, copiée, enregistrée ou conservée par voie électronique, ainsi que les statistiques, documents ou enregistrements conservés par tout autre moyen soumis au contrôle ou à la responsabilité de la personne chargée d’un ministère, d’un service, d’une autorité, d’une entité ou toute institution publique, d’une institution publique officielle ou d’une société chargée de la gestion d'un service public.

Les articles 2 et 3 de la loi organique tunisienne accordent au droit d’accès à l’information un champ d’application très étendu. Ce champ recouvre toute information enregistrée quelle que soit sa date, sa forme et son support, produite ou obtenue par les organismes soumis aux dispositions de la loi dans le cadre de l’exercice de leurs activités. Sont notamment visés par la loi : la présidence de la République et ses organismes ; la présidence du gouvernement et ses organismes ; l’Assemblée des représentants du peuple ; les ministères et différents organismes sous tutelle à l’intérieur ou à l’étranger ; la banque centrale ; les entreprises et les établissements publics et leurs représentations à l’étranger ; les organismes publics locaux et régionaux ; les collectivités locales ; les instances judiciaires ; le Conseil supérieur de la magistrature ; la Cour constitutionnelle ; la Cour des comptes ; les instances constitutionnelles ; les instances publiques indépendantes ; les instances de régulation ; les personnes de droit privé chargées de la gestion d’un service public ; et les organisations, associations et organismes bénéficiant d’un financement public. Il convient de noter que la très large portée de cette loi, qui s’applique au Parlement et à la justice, la place à un niveau supérieur, selon les standards internationaux, à celui de nombreuses législations de pays membres de l’OCDE.

La loi libanaise définit l’administration comme l'État et son administration publique ; les institutions publiques ; les entités administratives indépendantes ; les tribunaux, entités et conseils de nature judiciaire ou arbitraire, qu'ils soient ordinaires ou extraordinaires, y compris les tribunaux judiciaires, administratifs et financiers (tout en excluant les tribunaux religieux) ; les municipalités et syndicats des municipalités ; les institutions privées et les sociétés chargées de la gestion des installations ou des biens publics ; les entreprises mixtes ; les fondations d'intérêt public ; toutes les autres personnes morales de droit public ; et les entités exerçant un pouvoir réglementaire sur certains secteurs. La loi ajoute qu’un document administratif désigne tout document écrit, électronique ou photographique, tout enregistrement audio ou vidéo, ainsi que tout document lisible mécaniquement de tout format détenu par l'administration. Les documents administratifs comprennent, sans s'y limiter, les fichiers, rapports, études, actes, statistiques ; les ordres, instructions, directives, circulaires, bons de souscription, lettres, avis et décisions émis par l'administration ; les contrats conclus par l'administration ; et les documents appartenant aux archives nationales.

L’article 2 de la loi marocaine relative à l’accès à l’information définit les informations comme les données et statistiques exprimées sous forme de chiffres, lettres, dessins, images, enregistrements audiovisuels ou sous toute autre forme, et contenues dans des documents, rapports, études, arrêts, circulaires, publications, notes, bases de données ; et tout autre document à caractère public produit ou obtenu par les institutions ou organes concernés, dans le cadre des missions de service public, sur quelque support que ce soit, et sous format électronique ou autre. Cet article ajoute que les personnes et organes concernés par la loi sont : la Chambre des représentants ; la Chambre des Conseillers ; les administrations publiques ; les tribunaux ; les collectivités territoriales ; les établissements publics et toute personne morale de droit public ; les institutions ou organes du secteur public ou privé chargés d’une mission de service public ; et, les institutions et organes de gouvernance énoncés au titre XII de la Constitution. Ces derniers sont le Conseil national des droits de l'homme ; le Médiateur ; le Conseil de la communauté marocaine à l'étranger ; l'Autorité pour la parité et la lutte contre toutes les formes de discrimination ; la Haute Autorité de la communication audiovisuelle ; le Conseil de la concurrence ; l'Instance nationale de probité, de prévention et de lutte contre la corruption ; le Conseil supérieur de l'éducation, de la formation et de la recherche scientifique ; le Conseil consultatif de la famille et de l'enfance ; et le Conseil consultatif de la jeunesse et de l'action associative.

8.1.2. La publication proactive de l'information

Dans les pays membres de l’OCDE, la large majorité de la population ne formule pas de demande de communication d’information, mais acquiert connaissance de celle-ci grâce à sa publication spontanée par les entités assujetties à cette obligation, en particulier l’administration. Il revient donc aux personnes assujetties à la loi, sans sollicitation, de mettre à la disposition du public l’information. Les dernières législations des pays de la région MENA examinés tendent à instaurer ce même type d’obligation. La loi jordanienne d’accès à l’information, datant de 2007, n'impose pas la publication spontanée de l'information.

La loi tunisienne consacre un chapitre entier à la publication proactive de l'information. Ce texte établit une liste très détaillée des obligations de diffusion qui s'appliquent à tous les organismes visés par la loi. Il convient de noter que la loi prévoit la publication, l'actualisation et la mise à jour des informations. L'article 7 de la loi dispose notamment que l’information doit être publiée sur le site Web de la personne assujettie, et établit la périodicité de la mise à jour des informations car les données figurant sur les sites internet concernés sont souvent anciennes et incomplètes. Ces mesures positives conduiront les personnes assujetties à agir et à désigner les personnes chargées de l’actualisation de l’information. L’article 8 de la loi tunisienne dispose également que les organismes soumis aux dispositions de la loi doivent publier de manière proactive les informations ayant fait l’objet d’au moins deux demandes répétées, étant entendu qu’elles ne font pas partie des exceptions légales à la publication. Cette dernière mesure est fort intéressante, en ce qu’elle permet aux usagers d’éviter de multiplier les demandes et aux services concernés de répondre à des demandes supplémentaires.

L'article 7 de la loi libanaise expose de manière beaucoup plus générique l'obligation de publication. Elle la prévoit pour les opérations portant sur tout paiement de plus de 5 millions LBP (environ 2 550 EUR1), afin d’assurer la bonne transparence relativement à l’utilisation des deniers publics. La publication de l’information intervient dans un délai de 15 jours. La loi ne précise toutefois pas le point de départ de ce délai. Il serait envisageable de suggérer que cette obligation apparaît, dès lors que l’acte en cause est achevé ou qu’il revêt un caractère obligatoire.

La loi marocaine énonce les procédures de publication anticipée de l’information de manière très détaillée. Elle prévoit l'obligation générale de publication par tous les moyens possibles, notamment électroniques (portails nationaux de données). Elle énonce également, à titre d’exemple, une longue liste de textes soumis à l’obligation de publication (textes législatifs et règlementaires, budgets des collectivités territoriales, rapports officiels, etc.), L'article 11 précise que toute institution ou organisme doit prendre toutes les mesures utiles pour gérer, actualiser, classer et préserver les informations qu'elle détient de manière à faciliter la présentation des informations aux demandeurs.

8.1.3. La réutilisation des informations publiques

Dans les pays membres de l’OCDE, la législation peut prévoir la réutilisation des informations publiques à d’autres fins que celles pour lesquelles elles sont détenues ou élaborées. Le réemploi comporte une dimension de transparence administrative, et une dimension financière qui consiste à valoriser commercialement les gisements de données dont dispose l’administration (Martinez et al, 2007). L’approche choisie dans les quatre pays de la région MENA examinés met en relief des disparités.

Ni la loi jordanienne ni la loi tunisienne ne contiennent de dispositions explicites relativement au droit de réutilisation de l’information et ne l’interdisent pas explicitement. Selon les données collectées dans le cadre de la préparation de ce rapport, le gouvernement tunisien envisage la préparation d’un projet de loi sur la réutilisation des données. L’intention de remplir ce vide législatif dans les meilleurs délais ne peut qu’être soutenue, et le gouvernement tunisien pourrait utilement s’inspirer dans sa démarche des législations des pays membres de l’OCDE. Il est souhaité que le gouvernement jordanien suive la même voie et élabore à son tour un projet semblable.

L’article 20 de la loi libanaise prévoit que le droit d'accès à l'information ne permet pas aux bénéficiaires ou à toute autre partie de transférer, publier ou utiliser les documents à des fins commerciales, sauf si les documents concernés sont réorganisés de manière novatrice conformément à l'article 3 de la loi n° 75 du 3 avril 1999 relative à la protection de la propriété littéraire et artistique, et à la condition que les documents ne contiennent aucune information personnelle et respectent les droits de propriété intellectuelle. L’article 20 protège ainsi la propriété intellectuelle de l’œuvre tout en permettant la réutilisation de l’information, notamment lorsqu’elle a pour objectif une nouvelle création. La préparation d’un projet de loi sur la réutilisation de l’information demeure toutefois nécessaire.

Selon l’article 6 de la loi marocaine, l’utilisation et la réutilisation des informations publiées, mises à disposition du public ou délivrées par les institutions et organes assujettis à la loi sont autorisées, sous la réserve qu’elles interviennent à des fins légales et que leur contenu ne soit pas altéré, que la source et la date d'émission soient mentionnées, et ce sans compromettre l’intérêt général ou les droits des tiers. Les informations contenues dans des documents sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle échappent donc au droit de réutilisation.

L’article 6 de la loi marocaine ne dit en revanche rien au sujet des cas dans lesquels l’entité demande une rémunération au titre de ses droits de propriété intellectuelle. Dans certains pays membres de l’OCDE, comme en France, les assujettis à l’obligation de communication de l’information sont autorisés à imposer le paiement d’une redevance, à la condition qu’ils concluent préalablement un contrat de licence de réutilisation. Dans le cas français, la méconnaissance des clauses de la licence et la dénaturation des informations publiques sont passibles de sanctions (amendes) prononcées par la CADA, sur une plainte de l’administration. Un tel exemple pourrait inspirer les autorités des pays de la région MENA, afin qu’elles envisagent des évolutions de leurs législations dans cette direction.

8.1.4. Les limites au droit d’accès à l’information

Dans les pays membres de l’OCDE, les IGAI assument un rôle important dans la détermination des limites du droit d’accès à l’information. Elles affrontent une double contrainte dans leur application de la législation : assurer un équilibre entre le droit d’accès à l’information et le droit au respect de la vie privée, d’une part, et, le droit à la protection de la confidentialité de l’information dont la diffusion porterait atteinte à l’intérêt public, d’autre part (OCDE, 2002).

Dans les pays membres de l’OCDE, il apparaît admis que la législation doit formuler clairement et limitativement les exceptions au droit d’accès à l’information. Ces exceptions reposent sur des critères stricts tenant, d’une part, au préjudice public et privé qui résulterait de la communication de l’information, et qu’autre part, à la nature de l’intérêt public protégé en cause dans cette communication. Dans certaines législations, la communication de l’information constitue la règle et limite la profusion des exceptions. La justification du refus de communication de l’information dépend alors de la capacité de l'autorité publique à démontrer que l'information en cause relève d’un objectif prévu par la loi ; que la communication de l’information porterait un préjudice important à cet objectif ; et que ce préjudice serait disproportionné au regard de l'intérêt que la communication de l’information représente pour le public. Ce principe s'applique à tous les pouvoirs (exécutif, législatif et judiciaire) et à toutes les fonctions de l'État (notamment les fonctions relatives à la sécurité et la défense nationales). Par ailleurs, les organismes dont la majorité des attributions relèvent du régime des exceptions ne devraient pas pour autant être complètement exclus du champ d'application de la loi. Chaque décision menant à un refus de communication de l’information serait ainsi obligatoirement motivée, notamment lorsqu’elle concerne des demandes d’accès individuelles2.

Le régime des exceptions prévues par les législations des quatre pays de la région MENA examinés est parfois complexe et tient à l’histoire de chaque pays, ou à sa situation actuelle au plan politique, social et international. Par exemple, certaines exceptions sont liées à la nécessité de protéger la liberté individuelle dans des États traditionnellement autoritaires ou à celle de protéger les ressources publiques de la corruption.

Les exceptions générales

Les législations des 4 pays de la région MENA examinés comportent des exceptions de portée générale. Ainsi la loi jordanienne n° 47/2007 relative à la protection du droit d’accès à l’information prévoit un grand nombre d’exceptions, obligeant à une interprétation très fine de ces dispositions3. Parmi les exceptions générales au droit à la communication de l’information, certaines tiennent à l'identité du demandeur. La législation jordanienne dispose par exemple que celui-ci doit être un citoyen jordanien (art. 7 de la loi). La loi marocaine sur le droit d’accès à l’information réserve ce droit aux citoyens du pays et aux étrangers y résidant légalement. Ces limitations s’écartent de la pratique des pays membres de l’OCDE, où les demandes d’accès sont ouvertes sans considération de nationalité et de résidence. Selon les données collectées dans le cadre ce rapport, le gouvernement jordanien, conscient du caractère trop restrictif de certaines limitations imposées par la législation du pays, souhaite impulser une réforme législative afin de les supprimer.

Sans entrer dans le détail, il sera observé que la loi jordanienne établit un très grand nombre d’exceptions au droit d’accès à l’information, obligeant à une interprétation très fine de la loi. Par ailleurs, si le 1er alinéa de l’article 24 de la loi organique tunisienne pose un principe limitant les exceptions : « L’organisme concerné ne peut refuser l’accès à l’information que lorsque cela entraînerait un préjudice à la sécurité ou la défense nationale ou les relations internationales y liées ou les droits du tiers quant à la protection de sa vie privée, ses données personnelles et sa propriété intellectuelle. » les alinéas suivants apportent des précisions qui indiquent que les limites fixées sont relatives et peuvent être diversement interprétées. Ainsi, les domaines cités au 1er alinéa de l’article 24 de la loi organique ne sont pas considérés comme des exceptions absolues au droit d’accès à l’information. Ils sont soumis au test de préjudice impliquant que ce dernier soit grave, qu’il intervienne de façon concomitante ou postérieure. Ils sont aussi soumis au test de l’intérêt public de l’accessibilité ou l’inaccessibilité à l’information quant à chaque demande. La proportionnalité entre les intérêts à protéger et la raison de la demande d’accès, sera prise en compte. (Voir l’encadré n°8.2 Les exemptions absolues et relatives au droit d’accès à l’information ci-dessous).

L’article 25 de la loi d’accès à l’information protège expressément l’identité des personnes ayant dénoncé des abus ou des faits de corruption. L’article 26 prévoit un droit absolu à obtenir les informations liées, d’une part, à de graves violations des droits de l’homme ou à des crimes de guerre et à la poursuite de leurs auteurs, et, d’autre part, à la protection de l’intérêt public d’une menace grave pour la santé, la sécurité, l’environnement ou résultant d’un crime.

L’article 19 de la loi libanaise laisse une bien plus grande latitude aux entités assujetties pour refuser l’accès à l’information puisqu’elle énonce que « les décisions de refus sont écrites et raisonnables. » La seule exception individuellement explicitée porte sur l’interdiction de publication des salaires et indemnités versées (art. 7).

L’article 7 de la loi marocaine énonce un nombre très significatif d’exceptions au droit d’accès à l’information. Il dispose que : « […] sont exclues du droit à l’accès aux informations toutes les informations liées à la défense nationale, à la sûreté interne et externe de l’État, ainsi que les informations relatives à la vie privée des individus ou qui sont de l’ordre des données personnelles ou les informations dont la divulgation est susceptible de toucher aux libertés et aux droits fondamentaux énoncés dans la Constitution et à la protection des sources d’information.

Les dispositions du paragraphe précédent s’appliquent aux informations dont la divulgation est susceptible de causer un tort : 1. aux relations avec un autre État ou une organisation internationale gouvernementale ; 2. à la politique monétaire ou économique ou financière de l’État ; 3. aux droits de propriété industrielle, aux droits d’auteur et aux droits voisins ; 4. aux droits et aux intérêts des victimes, des témoins, des experts et des donneurs d’alerte en ce qui concerne les crimes de corruption, de détournement de fonds, d’abus de pouvoir ou autres […].

Sont exclues du droit d’accès aux informations, les informations revêtues du caractère confidentiel en vertu des textes législatifs spéciaux en vigueur, ainsi que les informations dont la divulgation est susceptible de causer un tort : a) au caractère confidentiel des délibérations du Conseil des Ministres et du Conseil du Gouvernement ; b) au caractère confidentiel des enquêtes et des instructions administratives sauf autorisation des autorités administratives compétentes ; c) au déroulement des procédures juridiques et procédures introductives afférentes sauf autorisation des autorités administratives compétentes ; d) aux principes de concurrence libre, loyale et légale ainsi qu'à l’initiative privée. »

Par ailleurs, l’article 28 de la loi tunisienne et l’article 21 de la loi libanaise énoncent que les documents ayant fait l’objet d’exceptions au droit d’information deviennent accessibles selon les procédures et les délais conformes à la législation relative aux archives. Enfin, les lois relatives à l’accès à l’information tunisienne (article 27), jordanienne (article 11) et marocaine (article 8) autorisent la communication partielle de l’information après que les parties protégées par le secret ont été supprimées.

Encadré ‎8.1. Un cas particulier de législation : le droit d’accès aux documents judiciaires

• Un nombre croissant de pays accordent un accès aux documents judiciaires par les tiers. Le pouvoir judiciaire n’est plus systématiquement exclu des dispositions sur le droit d’accès du public aux documents.

• Les régimes nationaux relatifs à l’accessibilité des documents judiciaires restent majoritairement partiels (ils ne s’appliquent qu’à certains types de tribunaux ou documents). Il existe toutefois une tendance nette à soumettre également le pouvoir judiciaire aux exigences de transparence.

• Certains pays (principalement le Canada, la Finlande et la Slovénie) ont un régime global d’accès aux documents judiciaires. Si un examen minutieux de ces régimes a mis en évidence des différences importantes, ils ont tous pour principe de donner au public le plus large accès possible aux documents judiciaires.

Source : Établi par l’auteur sur la base de : Parlement européen (2013), Pratiques nationales concernant l’accessibilité des documents judiciaires, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/474406/IPOL-JURI_ET(2013)474406_FR.pdf.

Les exceptions tenant à la protection de la vie privée

Comme il a été indiqué précédemment, les lois tunisienne et marocaine posent le principe général de protection de la vie privée concernant les informations à communiquer. Ce principe revêt une grande importance dans la pratique car il s’applique à un très grand nombre de données individuelles détenues par l’administration et les agents publics (par exemple les données médicales, fiscales, patrimoniales et familiales).

La loi marocaine ajoute, dans l’article 9, une disposition relative à la protection des informations que des tiers ont déposées auprès d’une institution ou d’un organe concerné pour en maintenir la confidentialité et qui feraient l’objet d’une demande de communication. Soumis à une telle demande, l’institution ou l’organe en question sera tenu, avant de livrer les informations demandées, de recueillir l’accord de ces tiers à propos de la remise des informations demandées. En cas de réponse négative, l’institution ou l’organe concerné prendra une décision sur la divulgation à la lumière des motivations mentionnées par ces tiers.

Les alinéas e et f de l’article 13 de la loi jordanienne sont beaucoup plus explicites. Ils prévoient la protection des renseignements personnels et des dossiers éducatifs et médicaux des personnes, des dossiers professionnels, ainsi que des informations relatives aux comptes bancaires, transferts d'argent et secrets professionnels. Ils énoncent aussi la protection du secret des correspondances.

L’article 4 de la loi libanaise règlemente de façon détaillée l’accès aux documents administratifs relatifs aux renseignements personnels. Elle interdit la communication d’informations relatives à la vie privée et à la santé (art. 5- 4). De plus, seule la personne concernée a le droit d'accéder aux dossiers personnels ou à tout rapport d'évaluation relatif à une personne physique lorsque les informations suivantes figurent dans ces documents : le nom, le numéro ou le code d'identification, ou à toute autre description d'identification telle que les empreintes digitales, les empreintes oculaires, les empreintes sonores ou photographiques.

Encadré ‎8.2. Les exemptions absolues et relatives au droit d’accès à l’information dans les pays de l’Union européenne

Les législations des États membres de l’Union européenne prévoient des exemptions au droit d'accès à l'information. « Leur but est de limiter le pouvoir discrétionnaire administratif en établissant un classement des intérêts en jeu de manière à ce que les autorités publiques soient tenues d'évaluer la pertinence concrète de ces intérêts. Les normes juridiques les plus souvent utilisées à cet égard sont le test du préjudice (exemptions absolues) et la mise en balance (exemptions relatives). »

Les exceptions absolues : le test du préjudice

Ce test implique une évaluation divisible en deux parties. « Premièrement, l’autorité publique doit déterminer la nature du préjudice susceptible de résulter de la divulgation. Deuxièmement, elle doit démontrer de manière convaincante la probabilité que le préjudice se produise.

En ce qui concerne la nature du préjudice à l’intérêt public, il est nécessaire d’identifier et de qualifier la nuisance spécifique qui mettrait en péril l’intérêt protégé par l’exemption. Une distinction peut être établie entre le risque de préjudice potentiel et réel. Les meilleures pratiques judiciaires et administratives rejettent généralement la première notion et se concentrent sur la seconde : pour qu’une exemption s’applique, le risque de préjudice doit être davantage qu’une simple possibilité abstraite. Si les exceptions au droit d’accès doivent être interprétées de manière restrictive, il s’ensuit qu’une demande ne peut être rejetée que si la divulgation des informations est susceptible de nuire réellement et spécifiquement à l'intérêt protégé.

En ce qui concerne la probabilité du préjudice, l'autorité publique doit démontrer qu'il existe un lien de cause à effet entre la divulgation potentielle et l'affaiblissement de l'intérêt public. Une fois que le risque d'affaiblissement a été démontré comme étant réel et spécifique, il convient d’évaluer le degré de probabilité qu'il se produise. Deux possibilités sont envisageables : l'une est basée sur la distinction entre préjudice plausible et probable : un critère exigeant un tort plausible est plus strict qu’un critère n’exigeant qu’un préjudice simplement probable. Une autre variante de cette technique consiste à observer une distinction entre le test du préjudice direct et le test du préjudice inversé : un critère de préjudice direct favorise l’octroi d’un accès, tandis qu’un critère de préjudice inversé suppose que la règle principale est la confidentialité.»

Les exemptions relatives : le test de mise en balance

« La possibilité que l'intérêt public de la transparence l'emporte sur un intérêt public ou privé protégé par l’exemption implique que les intérêts en conflit soient mis sur un pied d’égalité. Il n’existe aucune présomption favorisant la protection de l’un des deux intérêts au niveau législatif. Il incombe à l’autorité publique de mettre en balance les deux intérêts en conflit, tâche qui est laissée à son entière discrétion. Une mise en balance adéquate nécessite la réalisation d’un test du préjudice préalable. Si le préjudice n'est pas significatif (ou si sa concrétisation est peu probable), il est inutile de procéder à la mise en balance : l'intérêt public de la divulgation prévaudrait sans avoir été "mis en balance". La deuxième étape, propre à la mise en balance, consiste à pondérer les dommages potentiels par rapport aux avantages correspondants qu'apporterait la divulgation. Les critères pertinents pour la mise en balance sont les critères généraux relevant de l’exercice du pouvoir discrétionnaire administratif ; ils peuvent donc varier selon les traditions. Néanmoins, le droit d’accès étant reconnu en tant que droit fondamental, il impose la mise en place d'un strict contrôle du pouvoir discrétionnaire des autorités publiques. Ce contrôle devrait dès lors être effectué dans le respect du principe de proportionnalité. »

Source : Parlement européen (2013), Pratiques nationales concernant l’accessibilité des documents judiciaires, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/474406/IPOL-JURI_ET(2013)474406_FR.pdf.

8.1.5. Les sanctions

Des sanctions peuvent s’appliquer en cas d’atteinte au droit de communication ou pour la divulgation indue d’informations. Dans les législations de la Tunisie et du Maroc, le droit d’accès à l’information est protégé par des mesures disciplinaires et pénales spécifiques dans l’adoption desquelles les IGAI n’interviennent pas.

Les lois relatives à l’accès à l’information jordanienne et libanaise n’énoncent pas de sanctions pour entrave au droit d’accès à l'information, sans pour autant que cela exclue l’applicabilité de sanctions découlant du régime pénal général ou du droit de la fonction publique. La loi organique tunisienne prévoit une amende pour entrave intentionnelle à l’accès à l’information au sein des organismes soumis aux dispositions de la loi relative à l’accès à l’information (art. 57). Elle dispose également la mise en œuvre de poursuites disciplinaires envers l’agent public ayant méconnu les dispositions de la loi (art. 58). La loi marocaine dicte, quant à elle, des sanctions disciplinaires à l’encontre de la personne chargée de l’information dans les entités soumises aux dispositions de la loi et qui ne respecterait pas ces dispositions. Ce texte rend également coupable de l’infraction pénale de divulgation de secret professionnel la personne qui violerait les interdictions de divulgation énoncées à l’article 7 de la loi. Selon la loi tunisienne (art. 58) et la loi marocaine (art. 29), enfin, l’endommagement illégal et intentionnel de l’information ou l’incitation à le faire sont punis de peines de prison ou d’amende.

8.2. Les missions de portée générale assumées par les IGAI

Les IGAI des pays de la région MENA, comme celles des pays membres de l’OCDE, reçoivent des attributions de nature générale d’une grande importance pour la garantie de l’accès à l’information. Elles ne peuvent toutefois émettre des actes règlementaires d’effet général, prérogative qui reste entre les mains du pouvoir exécutif.

8.2.1. Promouvoir l’accès à l’information

Le paragraphe 4 de l’article 4 de la loi jordanienne dispose, à propos du Conseil de l’information, que « le Conseil publie des bulletins et entreprend les activités appropriées pour expliquer et renforcer le droit à la connaissance et à la culture de l'information ». Dans ce contexte, le Conseil de l’information a préparé un certain nombre de circulaires et directives organisant le classement, la mise à disposition et le suivi statistique de l’information par les différents services concernés. Une telle démarche est indispensable à l’exécution cohérente et efficace du droit d’accès à l’information4 et pourrait, dans le respect des compétences des IGAI de la région, inspirer les actions de ces dernières.

La loi tunisienne dicte que l’IGAI assure le suivi de la politique en faveur de la diffusion proactive de l’information par les organismes concernés. Il s’agit des informations soumises à l’obligation de publication, d’actualisation, de mise périodique à la disposition du public, de publication et actualisation sur le site WEB, et ayant fait l’objet d’au moins deux demandes d’accès. L’IGAI promeut également la culture d’accès à l’information, en coordination avec les organismes soumis aux dispositions de la loi et la société civile, à travers des actions de sensibilisation et de formation du public (art. 38)

La Commission nationale anticorruption du Liban conseille les autorités compétentes dans tous les cas relatifs à l'application des dispositions de la loi sur l’accès à l’information. Elle participe aussi à l'éducation des citoyens et les sensibilise à l'importance du droit d'accès à l'information et à l'exercice de ce droit. Elle contribue à la formation du personnel et des responsables de l'administration sur la façon dont les individus sont habilités à accéder à l'information et à l’importance de cet accès (article 22).

En vertu de la loi marocaine, la Commission d’accès à l’information assure la sensibilisation des personnes concernées à l’importance de la transmission des informations et de la facilitation de l’accès aux informations par tous les moyens disponibles, notamment à travers l'organisation de sessions de formation au profit des cadres des institutions et organes concernés (article 22).

8.2.2. Établir et présenter un rapport

La législation des quatre pays de la région MENA pris en considération dans le présent rapport charge les IGAI d’établir un rapport annuel d’activité, dans lequel elles formulent leurs observations et recommandations.

Selon la loi jordanienne, le Conseil de l’information approuve le rapport annuel sur l'exercice du droit d'accès à l’information établi par le Commissaire à l'information et le présente au Premier ministre5. L’Instance d’accès à l’information tunisienne prépare un rapport d’activité annuel contenant des suggestions et recommandations nécessaires à la consécration du droit d’accès à l’information, ainsi que des données statistiques concernant le nombre de demandes d’accès à l’information et de recours, les réponses et délais y afférents, et les décisions prises par l’Instance et le suivi annuel de leur mise en œuvre par les organismes soumis aux dispositions de la loi. L’Instance soumet le rapport annuel au président de la République, au président de l’Assemblée des représentants du peuple et au Chef du gouvernement, et le rapport est publié sur le site web de l’Instance (art. 38).

Selon l’article 22 de la loi libanaise, la Commission nationale anticorruption élabore un rapport annuel faisant le bilan de ses activités dans le domaine du droit à l’accès à l'information et évaluant la mise en œuvre de ce droit. Ce document répertorie notamment les difficultés rencontrées par les personnes pour accéder à l'information et les classe par catégories. La Commission publie aussi des rapports spéciaux sur des sujets d’importance.

Selon la loi marocaine, la Commission d’accès à l’information élabore un rapport annuel qui fait le bilan de ses activités dans le domaine du droit à l’accès à l'information, et qui comprend notamment une évaluation de la mise en œuvre des actions menées (art. 22).

8.2.3. Donner des avis sur les lois et règlements

La législation tunisienne dispose que l’IGAI émet obligatoirement un avis sur les projets de loi et les textes réglementaires en lien avec le domaine de l’accès à l’information (art. 38). Selon la législation marocaine, l’IGAI donne des avis relatifs aux projets de texte législatif ou règlementaire que lui présente le gouvernement (art. 22). Ces mesures sont importantes pour la cohérence d’ensemble de la législation et la primauté accordée au droit d’accès à l’information.

8.2.4. Évaluer la consécration du droit d’accès à l’information

Selon l’article 38 de la loi tunisienne relative à l’accès l’information, l’Instance d’accès à l’information évalue périodiquement la consécration du droit d’accès à l’information par les organismes soumis aux dispositions de la loi. L’article 22 de la loi marocaine charge la Commission d’accès à l’information de formuler des recommandations et propositions dans l’objectif d’améliorer la qualité des procédures d’accès à l’information, et de soumettre au gouvernement des propositions visant à rapprocher les textes juridiques et règlementaires en vigueur du principe de l’accès à l’information.

8.2.5. Échanger des expériences avec les autorités étrangères équivalentes

En vertu de l’article 38 de la loi tunisienne, l’Instance d’accès à l’information échange ses expériences et bonnes pratiques avec ses homologues étrangères et les organisations internationales spécialisées, et conclut des conventions de coopération dans ce domaine. Ces attributions sont en conformité avec la nécessité d’échanger des expériences au plan international et avec le rôle croissant joué par les conventions et organisations internationales. Il convient toutefois de relever que la capacité conventionnelle reconnue dans le domaine international à l’Instance tunisienne d’accès à l’information limite, d’une part, le rôle traditionnel du gouvernement et du ministère des Affaires étrangères dans la définition et la mise en œuvre de la politique internationale du pays, et fait, d’autre part, exception parmi les législations des pays de la région MENA examinés dans le présent rapport.

Références

Martinez, R. et B. Marx (2007), « La longue marche de l'information publique, de la liberté d'accès aux documents administratifs à la réutilisation commerciale des informations publiques », Documentaliste-Sciences de l'Information, 2007/3 (vol. 44), pp. 218-227.

Mendel, T. (2016), « Analysis of Law No. 47 for the Year 2007, Guaranteeing the Right to Obtain Information », pp. 12-17, UNESCO, Amman, http://stmjo.com/en/wp-content/uploads/2016/06/UpdatedJordan.RTI-Analysis.16-05-18LS.pdf

OCDE (2002), Des citoyens partenaires, Manuel de l’OCDE sur l’information, la consultation et la participation à la formulation des politiques publiques, Éditions OCDE, Paris

Parlement européen (2013), Pratiques nationales concernant l’accessibilité des documents judiciaires, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/474406/IPOL-JURI_ET(2013)474406_FR.pdf.

Notes

← 1. Au 7 novembre 2017.

← 2. Article19 (s.d.), « Droit du public à l’information, Principes relatifs à la législation sur la liberté de l’information », http://www.ipu.org/splz-f/sfe/foi_ps.pdf.

← 3. L’article 13 de la loi n° 47/2007 relative à la protection du droit d’accès à l’information établit un nombre important d’exceptions au droit d’accès à l’information. Il énonce ainsi que : « Sous réserve des dispositions de la législation applicable, le responsable d’accès à l’information s'abstient de divulguer les informations relatives à : a. Les secrets et documents protégés par une autre loi. b. Les documents classés comme confidentiels et protégés et les documents communicables après accord d’un autre pays. c. Les secrets liés à la défense nationale, à la sécurité de l'État ou à la politique étrangère. d. L'information qui comprend l'analyse, les recommandations, les propositions ou les consultations qui doivent être soumises à l'officiel responsable avant qu'une décision ne soit prise à leur sujet. Cela inclut les correspondances ou les informations échangées entre les différents services gouvernementaux. e. Les renseignements personnels et les dossiers relatifs aux personnes éducatives ou médicales, les dossiers professionnels, les comptes bancaires et les transferts et les confidences professionnelles. f. Les correspondances à caractère personnel ou confidentiel, que ce soit par voie postale, par câble, par téléphone ou par tout autre moyen technologique, avec les services gouvernementaux et les réponses à ces correspondances. g. Les informations dont la divulgation affectera les négociations entre le Royaume et tout autre État ou autorité. h. Les enquêtes menées par le ministère public, le système judiciaire ou les autorités de sécurité concernant tout crime ou poursuite relevant de leur compétence, ainsi que les enquêtes menées par les autorités compétentes en vue de révéler des infractions financières, douanières ou bancaires, à moins que l'autorité compétente n'autorise leur divulgation. i. Les informations à caractère commercial, industriel ou économique, les informations sur les offres scientifiques ou de recherche ou de transfert de technologie, dont la divulgation conduira à la violation des droits d’auteur, des droits de propriété intellectuelle ou à des pratiques concurrentielles loyales ou licites ou à un profit ou une perte irrégulière pour toute personne. » Pour une étude détaillée de ces exceptions, voir : Mendel, T. (2016), « Analysis of Law No. 47 for the Year 2007, Guaranteeing the Right to Obtain Information », pp. 12-17, UNESCO, Amman, http://stmjo.com/en/wp-content/uploads/2016/06/UpdatedJordan.RTI-Analysis.16-05-18LS.pdf.

← 4. Circulaire n° (17) pour l'année 2007 du 17/11/2007 relative à la nécessité d'indexer et d'organiser les informations et documents mis à la disposition des administrations et institutions ; Circulaire n° (19) pour l'année 2007 du 29/7/2007 et communication n° (20) pour l'année 2007 du 5/8/2007 relative à l'établissement des formulaires de demande d'information et à la consolidation des informations contenues dans le présent document ; Circulaire n° (24) pour l'année 2007 du 19/11/2007 afin de prolonger la période nécessaire pour achever la mise en œuvre de l'indexation et de l'organisation de l'information pour une nouvelle période de trois mois se terminant le 17/12/2007 ; Circulaire n° (29) pour l'année 2007 du 14/11/2007, qui inclut l'adoption de la demande d'information préparée par le Conseil de l'Information ; Circulaire n° (13) pour l'année 2008, qui réaffirme la nécessité de mettre en œuvre l'indexation et la classification de l'information dans tous les ministères et institutions publiques ; Circulaire n° (19) pour l'année 2012 du 27/11/2012 relative à la présentation de statistiques au Conseil sur les demandes de droit à l'information adressées aux ministères et services gouvernementaux ainsi qu'aux institutions et organes publics en vertu de l'article 9 / a de la loi sur le droit d'accès à l'information ; Approbation des listes de prix relatives aux frais reçus par le Ministère pour la photocopie ou la copie des renseignements requis. Source : Mutawe, E., La situation du droit d’accès à l’information en Jordanie, contribution à l’atelier régional de l’OCDE sur l’accès à l’information, Caserte, 18 décembre 2017.

← 5. Article 4, paragraphe 4, e.

Chapitre 8. Les missions de portée générale des IGAI