Synthèse : Renforcer la résilience face aux chocs planétaires
En bouleversant le cours de la coopération pour le développement en 2020 et en mettant son système à l’épreuve, la pandémie de COVID-19 a redéfini ses priorités d’action pour 2021 et au-delà. Ce chapitre de synthèse donne une vue d’ensemble des réponses financières et programmatiques apportées par les acteurs du développement. Il décrit également les défis qui se profilent en matière de financement et de coordination, alors que de nouveaux besoins entrent en concurrence, dans un contexte où le soutien international au développement durable est déjà en tension. Le chapitre propose des pistes en faveur d’une action audacieuse et d'une réforme systémique de la part de la communauté internationale du développement, en vue de bâtir des systèmes nationaux et internationaux résilients, capables de faire face à des chocs planétaires et de fournir des biens publics mondiaux tout en consolidant les axes fondamentaux qui sous-tendent le développement durable.
La pandémie actuelle – ou une pandémie – était prévue1, mais le monde n’y était pas préparé. Au moment de la rédaction, le virus avait tué plus de 1.5 million de personnes (OMS, 2020[1]), surchargé les systèmes de santé et entraîné une mise à l’arrêt des économies et des sociétés. Le produit intérieur brut (PIB) mondial devrait régresser de 4.2 % en 2020 (OCDE, 2020[2]). Les heures de travail perdues équivalent à 495 millions d’emplois (BIT, 2020[3]) à temps plein. Selon les estimations, 115 millions d'individus de plus pourraient basculer dans l’extrême pauvreté, c’est-à-dire vivre avec 1.90 USD par jour ou moins (Banque mondiale, 2020[4]) et 270 millions de personnes connaîtront la faim cette année. Ces effets dévastateurs sont une confirmation cruelle de l'intérêt de la prévention, sur les plans tant humain que financier. Le coût annuel de la prévention se chiffre peut-être en milliards, mais celui de la pandémie de COVID-19 s’élève déjà à des milliers de milliards au bas mot. En d'autres termes, les pertes à l'échelle mondiale du fait d'une seule crise équivalent à pas moins de 500 ans d'investissements dans la préparation à des crises sanitaires d'ampleur planétaire (Conseil mondial de suivi de la préparation, 2020[5]).
Les débats internationaux sur l'avenir de la coopération pour le développement rappellent qu'il est impératif de collaborer pour vaincre le virus et sortir de cette pandémie mieux préparés et mieux équipés pour faire face à de nouvelles pandémies et autres menaces planétaires, ou en atténuer les effets. En accordant une attention renouvelée au renforcement de la résilience – c’est-à-dire l'aptitude à surmonter et absorber des chocs en en sortant transformés pour le mieux – au sein des communautés, des institutions et des systèmes économiques, sociaux et environnementaux, les acteurs internationaux du développement peuvent jouer un rôle crucial en termes de renforcement des capacités.
La concrétisation des Objectifs de développement durable (ODD) d’ici 2030 est devenue d'un seul coup beaucoup plus incertaine (Nations Unies, 2020[6]). Les déficits de financement à l'appui d'un développement durable et inclusif se sont encore creusés et les marges de manœuvre des pays en développement sur le plan budgétaire et de l’action publique sont trop limitées pour répondre à l’ampleur de la demande et des besoins (OCDE, 2020[7]). La communauté internationale du développement a un choix décisif à opérer entre repousser les limites pour répondre à une demande grandissante ou bien faire au mieux dans les limites actuelles.
Le seul élément positif à mettre à l’actif de la pandémie sera peut-être d’avoir permis aux populations et à leurs dirigeants de comprendre que les moyens d’existence et le bien-être de la planète sont étroitement liés. Cette prise de conscience pourrait se traduire par une plus étroite solidarité internationale et une action plus résolue aboutissant à des réformes systémiques depuis longtemps en débat à même d’apporter une réponse à d’autres crises ou menaces existentielles de vaste portée2. L’effort déployé à l’échelle internationale pour assurer un accès équitable aux vaccins contre le COVID-19 est un exemple concret à cet égard : seule la solidarité internationale autour d'un objectif mondial sera capable de protéger chacun de ce virus et de finir par le vaincre (voir le « Point de vue » de Seth Berkley). Les responsables de l’action publique ont pour mandat de passer de la parole aux actes afin de montrer comment la coopération internationale et la solidarité peuvent profiter à tous : 81 % des répondants à une enquête de 2020 menée dans les économies avancées estimaient que les pays devraient agir en tant que membre d’une communauté mondiale (Bell et al., 2020[8]).
La multitude de problèmes et de risques de débordement au-delà des frontières nationales est bien documentée. Que leurs conséquences trouvent leur origine dans le changement climatique, la perte de biodiversité, la montée des inégalités, la violence et les conflits, ou encore dans les fractures de plus en plus manifestes qui se font jour dans l'économie numérique mondiale, elles sont la cause de souffrances humaines et de dommages matériels immenses. La voie de la reprise, comme cela a été affirmé à la Réunion du Conseil de l’OCDE au niveau des Ministres (RCM) de 2020, doit être forte, résiliente, verte et inclusive (OCDE, 2020[9]).
L'analyse des conséquences de la pandémie de COVID-19 et des réponses qui y ont été apportées jusqu'ici met en évidence tout un éventail de questions essentielles pour les stratégies et les trajectoires de développement vers la concrétisation des ODD – certaines mises au jour par la pandémie et d’autres créées ou aggravées par elle. Pour beaucoup des femmes, des hommes et des enfants les plus pauvres et les plus vulnérables dans le monde, la pandémie de COVID-19 n’est pas la menace la plus essentielle pour leur vie et leurs moyens de subsistance. La crise exacerbe les inégalités préexistantes, qu’elles soient d'ordre économique ou subordonnées à l’appartenance à un groupe, entre les pays et au sein de chacun d’entre eux, ce qui lui a valu le qualificatif de « révélateur » (Nabarro et Atkinson, 2020[10]) (Encadré 1). Les progrès vers la concrétisation des ODD avaient déjà ralenti avant 2020 dans le contexte d'un paysage de la coopération multilatérale de plus en plus complexe et sous tension (OCDE, 2019[11]). Les pressions augmentent aussi pour faire jouer l’effet de levier et mobiliser davantage de financement public et privé à l’appui du développement durable, et introduire des incitations plus strictes en faveur d'un alignement des financements sur les ODD et les objectifs climatiques (OCDE, 2020[7] ; 2019[11]).
Le caractère mondial et multidimensionnel de la crise a suscité des attentes en faveur de réformes du système de coopération pour le développement (Forum économique mondial, 2020[12] ; PNUD, Seoul Policy Centre, 2020[13] ; Wilton Park, 2020[14]). Les éléments de réflexion dont se nourrit le présent ouvrage laissent penser que la crise a permis d'accélérer certaines réformes et a montré combien il importait de mettre rigoureusement en application les bonnes pratiques et de poursuivre les interventions ayant prouvé leur efficacité dans le passé. Ainsi, l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix s'impose de plus en plus comme un cadre d’organisation des interventions en situation d'urgence, de rétablissement et de renforcement de la résilience (voir le Chapitre 7). La recherche de cohérence entre les politiques intérieures et les politiques internationales, une pratique dont l’OCDE s’est fait le champion3, suscite de plus en plus d’attention dans l’effort qui est déployé pour atténuer les effets des crises sanitaires, économiques et sociétales (voir le Chapitre 4). Ce moment de crise nous offre une chance de réévaluer la gouvernance et le rôle des institutions internationales pour faire face aux défis mondiaux et en atténuer les effets, et adopter des réformes durables de sorte que tous les acteurs concernés et les voix qui s’expriment gagnent en résilience, en réactivité et en inclusivité (voir les Chapitres 5 et 6).
Les réponses apportées par les pays en développement et le soutien international ont considérablement évolué durant l’année 2020. Dans les premiers temps de la pandémie, les déclarations du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE et d’autres instances reconnaissaient que la crise du COVID-19 amplifiait le niveau et les formes de souffrance humaine, en particulier pour les plus vulnérables (OCDE, 2020[15] ; 2020[16]). Le constat vaut tout particulièrement pour les travailleurs informels ainsi que pour les femmes et les filles qui sont en première ligne de l’économie du soin, ce qui accentue le risque d'une aggravation des inégalités entre hommes et femmes (OCDE, 2020[17]) (Encadré 1). Les mesures de confinement ont pesé sur l'activité des acteurs du développement dans le monde entier, ce qui les a amenés à procéder à d'importants ajustements en matière de gestion et d'acheminement, et à faire davantage appel aux partenaires et aux personnels locaux (voir le Chapitre 4). La priorité était d'éviter une crise sanitaire dans les pays en développement, mais il est vite apparu que la coopération pour le développement devait préserver et assurer la continuité du soutien apporté pour répondre aux besoins humains essentiels et aux besoins en matière de développement, et pour permettre la concrétisation des ODD.
La crise a des ramifications qui se manifestent par l’extrême pauvreté, la faim, des inégalités croisées et multidimensionnelles, et des difficultés d'accès aux soins de santé
Entre 88 et 155 millions de personnes de plus basculeront dans l’extrême pauvreté. Avant la pandémie, près de 700 millions d'individus vivaient déjà dans l’extrême pauvreté, c’est-à-dire avec moins de 1.90 USD par jour (Banque mondiale, 2020[4] ; OCDE, 2019[11]). Aujourd’hui, cette forte hausse provoquée par la pandémie exige d'adapter les stratégies nationales et internationales pour prendre en compte les millions d’êtres humains qui vont sombrer dans la pauvreté, y compris les quelque 170-220 millions de personnes de plus qui tomberont en dessous du seuil de pauvreté de 3.20 USD par jour (Lakner et al., 2020[23]). Neuf des dix pays qui risquent de subir les effets à long terme de la pandémie de COVID-19 sur l’extrême pauvreté d’ici 2030 se situent en Afrique (Kharas, 2020[24]). La géographie et la démographie de l’extrême pauvreté peuvent aussi évoluer, car les plus touchées seront les populations urbaines, les plus instruites ou encore les plus distanciées du secteur agricole plutôt que celles qui vivaient déjà dans l’extrême pauvreté avant la crise du COVID-19 (Banque mondiale, 2020[4]).
La faim devrait regagner du terrain en 2020, avec de nouveaux foyers créés par la pandémie de COVID-19. Le nombre de pays figurant dans l’Indice de la faim dans le monde (GHI) qui enregistrent des niveaux de faim alarmants ou extrêmement alarmants est passé de 5 en 2019 à 11 en 2020 (Global Hunger Index, 2020[25] ; von Grebmer et al., 2019[26]). Les catastrophes naturelles et les urgences telles que les infestations de criquets pèlerins en Afrique de l’Est, les sécheresses et les inondations dans toutes les régions en développement, du Soudan du Sud aux Philippines et au Guatemala, portent atteinte à la sécurité alimentaire. Mais la pandémie pourrait faire grimper en flèche le nombre de personnes en proie à une insécurité alimentaire aiguë, qui passerait de 135 millions avant la pandémie à 270 millions en 2020 (Nations Unies, 2020[27]). De nouvelles zones de concentration de la faim font leur apparition, en particulier dans des pays à revenu intermédiaire durement touchés par la pandémie et les mesures de confinement, comme l’Afrique du Sud, le Brésil et l’Inde (Oxfam, 2020[28]).
Les inégalités entre les sexes et d'autres inégalités croisées ont des effets amplifiés. Les femmes représentent 70 % du personnel soignant, et assurent la majorité des soins non rémunérés, les exposant à davantage de risques d'infection que d’autres groupes (OCDE, 2020[17]). Elles risquent davantage de subir des pertes de revenu et des violences domestiques, sur la base d’estimations tablant sur 15 millions de cas pour chaque période de 3 mois de restrictions à la mobilité (OCDE, 2020[17]). Une enquête réalisée à Bangkok a fait apparaître que nombre de travailleurs du secteur informel ayant travaillé pendant la crise et reçu des dons en espèces se sont néanmoins vu contraints de vendre certains de leurs actifs, d’emprunter ou de puiser dans leurs économies pour survivre, ce qui a conduit à une érosion du capital qui réduit leur capacité à se relever (voir l’étude de cas de Roever et Tulaphan). Les réfugiés Rohingya au Bangladesh n’ont pas seulement été plus vulnérables face au virus en raison des conditions de promiscuité dans lesquelles ils vivent, mais ils n’avaient pas non plus accès aux conseils sanitaires des autorités publiques ou d’autres sources fiables du fait de l'interdiction de l'internet dans les camps, d'où une désinformation au sujet du virus (voir l’étude de cas de Mahmud).
Les systèmes de santé sont sous tension, ce qui a des conséquences pour l’accès aux soins de santé primaires et à d’autres traitements de nature à sauver des vies. Les Nations Unies prévoient une augmentation des décès maternels et des grossesses précoces en raison du moindre accès aux soins de santé sexuelle et procréatives (Nations Unies, 2020[29]). On observe aussi que l'augmentation des taux de mortalité est la conséquence des difficultés d’accès au traitement du VIH/sida (OMS, 2020[30]), du choléra (UNICEF, 2020[31]) et des maladies non transmissibles (OMS / PNUD, 2020[32]).
Les revers en matière de développement ont été rapides et sévères, tandis que d’autres crises ont multiplié les besoins
La crise socio-économique induite par le COVID-19 a occasionné des pertes sévères et rapides sur le front du développement qui ont touché tous les secteurs et les domaines de l’action publique (Nations Unies, 2020[6] ; Fondation Bill & Melinda Gates, 2020[18]). Le développement humain régressera fortement et les progrès pourraient reculer pour revenir entre trois et dix ans en arrière, selon des estimations fondées sur l'Indice de développement humain (IDH) du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) (voir le Chapitre 2). Les effets varient d'une région à l’autre. Par exemple, les élèves dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire de la tranche inférieure ont déjà perdu près de quatre mois de scolarité depuis le début de la pandémie, contre une moyenne de six semaines dans les pays à revenu élevé (UNESCO, 2020[19]). Une croissance positive du PIB en 2020 ne devrait être observée que dans la région qui englobe la République populaire de Chine et l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est, même si l’Asie, selon les projections, sera probablement celle qui verra le plus grand nombre de personnes passer sous le seuil de pauvreté à court terme (Banque mondiale, 2020[4]) ; le PIB de l’Afrique devrait chuter de 3 % et celui de l’Amérique latine et des Caraïbes de 5 %. Les impacts régionaux sur le long terme devraient également être variables. À titre d’exemple, il est probable que la région Amérique latine et Caraïbes, où le virus lui-même a eu un impact économique direct comparativement plus fort, ne se relèvera pas rapidement, d'après les projections, étant donné le niveau d’endettement et la croissance modérée qui prévalaient avant la pandémie (voir le Chapitre 1).
Alors que l’attention politique internationale s’est focalisée sur la pandémie, des crises et des problématiques qui étaient importantes avant la pandémie ont été reléguées au second plan (OCDE, 2020[20]). Des guerres perdurent en Libye, en République arabe syrienne, au Yémen et ailleurs encore (OCDE, 2020[20]). Les envoyés spéciaux de l’Organisation des Nations Unies (ONU) étant dans l’incapacité de voyager, l'action diplomatique a été réduite et les initiatives de médiation (par exemple en République bolivarienne du Venezuela) ont été annulées. Les initiatives mondiales de réinstallation de réfugiés ont été suspendues (HCR, 2020[21]), laissant les personnes victimes de déplacements forcés dans une situation de plus grande vulnérabilité encore (OCDE, 2020[22]). Les crises non résolues dans les contextes fragiles ou touchés par un conflit risquent fort d’être oubliées ou d’empirer en 2020.
Les pays en développement n'ont guère de marge budgétaire ou d'options en termes d'action publique
Le virus n’a pas frappé tous les pays en développement aussi durement qu'on l’avait craint initialement4, mais là où les systèmes de santé étaient défaillants, le risque qu'ils se trouvent submergés a suffi à rendre indispensables des mesures de confinement strictes (OCDE, 2020[16]).
Les disparités qui existent entre les capacités des pays à financer les mesures de confinement et autres initiatives visant à endiguer la pandémie ont limité l'aptitude des pays à atténuer la secousse que représentent les répercussions socio-économiques de la pandémie sur les moyens de subsistance et sur les groupes vulnérables. Les conséquences économiques induites par la récession mondiale elles-mêmes sont porteuses d'inégalités. De nombreux pays en développement sont des exportateurs de matières premières qui ont été particulièrement affectés par le ralentissement mondial des échanges (Gondwe, 2020[33]), lesquels devraient, selon les prévisions, perdre 20 % par rapport à leur valeur de 2019 qui s’établissait à 25 000 milliards USD (Kituyi, 2020[34]). Les pays en développement exportateurs nets de pétrole se voient confrontés à un choc pétrolier (OCDE, 2020[35]). Le recul des envois de fonds des émigrés5, des recettes du tourisme et de la mobilisation des ressources intérieures, conjugué au quasi-effondrement des flux financiers internationaux6 a également sérieusement réduit le montant des financements dont peuvent disposer les pays en développement pour mettre en place des plans de soutien économique et social7. Outre les difficultés à obtenir un crédit, la détérioration de la situation économique renforce la dépendance des pays en développement à l'égard du soutien extérieur (Goldin et Muggah, 2020[36]). Il est devenu vital, à mesure que s'installait la crise, de dégager une marge de manœuvre budgétaire, nécessité à laquelle le Groupe des Vingt (G20) a apporté une réponse partielle avec l’Initiative de suspension du service de la dette (ISSD) (Banque mondiale, 2020[37]).
Même si les pouvoirs publics ont renforcé leurs politiques de protection sociale en réponse à la crise, les systèmes ont rapidement été surchargés et n’ont pas réussi à atteindre les plus vulnérables. Les mesures adoptées par les pays en développement pour aider les populations – transferts monétaires ou soutien aux entreprises – sont représentatives de leurs structures économiques et de leur faible marge de manœuvre budgétaire (voir les Chapitres 1 et 3). Les inégalités qui en découlent en matière de pouvoir d'achat sont patentes. En moyenne, les dépenses de protection sociale par habitant motivées par le COVID-19 ont été de 4 USD dans les pays à faible revenu, de 28 USD dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, de 57 USD dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, et de 695 USD dans les pays à revenu élevé (Gentilini et al., 2020[38]).
La coopération pour le développement a dû s’efforcer de concilier interventions d'urgence et continuité des programmes
Les répercussions de la pandémie de COVID-19 sur la coopération pour le développement ont pris diverses formes. La pandémie a bouleversé les méthodes de travail, les modèles de partenariats et d’entreprise, et mis sous pression les finances publiques et les budgets consacrés à la coopération pour le développement (voir le Chapitre 4). Du fait du rapatriement du personnel international et des restrictions de déplacement vers les pays partenaires, les organismes de développement ont eu plus de mal à obtenir les données et les informations sur les résultats dont ils avaient besoin pour les orienter dans l’élaboration de leurs programmes, gérer les risques et déterminer au vu de l’expérience quelles réponses avaient été efficaces (OCDE, 2020[39]). Certains acteurs de la coopération pour le développement ont fait preuve de créativité en réaffectant les fonds budgétisés et en utilisant des budgets d'action conjoncturelle. Pour concilier continuité des programmes au service du programme de développement durable et la réponse face à la pandémie, des actions spécifiquement liées au COVID-19 ont été intégrées à des programmes en cours (voir le Chapitre 4).
Les organismes de coopération pour le développement ont fait preuve d’une agilité impressionnante pour prendre en compte les dimensions sanitaire et humanitaire de la pandémie à travers les partenariats et autres canaux bilatéraux et multilatéraux. Les campagnes de dépistage ont été intensifiées par l'intermédiaire de laboratoires locaux dont l’agrément a été octroyé par des procédures accélérées, des médicaments ont été approuvés, des modèles épidémiologiques en fonction de divers scénarios ont été développés, et des ponts aériens pour livrer des fournitures médicales et des équipements de protection ont été organisés. Parallèlement, des couloirs humanitaires ont été mis en place et des programmes d'aide humanitaire ont été adaptés ou étendus pour distribuer espèces, produits alimentaires, eau et assainissement et autres services essentiels et pour protéger les populations, y compris pour lutter contre les violences domestiques et sexistes (voir le Chapitre 4). Au deuxième semestre de 2020, les priorités ont évolué vers une reprise ou une extension des programmes de santé publique et d’éducation, un soutien au revenu sur le long terme, l’investissement dans les systèmes d'information pour suivre les effets plus généraux du virus, et la protection des emplois et des moyens de subsistance.
Collectivement, les membres du CAD se sont engagés à préserver les niveaux d'aide publique au développement (APD) (OCDE, 2020[15]). À la Réunion à haut niveau du CAD de novembre 2020, les pays ont réaffirmé cet engagement et rappelé l'importance de l’APD pour faire face aux effets immédiats des crises sanitaires et économiques, et soutenir le développement durable sur le long terme (OCDE, 2020[40]). Toutefois, les niveaux d’APD sont insuffisants et plusieurs initiatives de développement ou d'action humanitaires sont sous-financées (voir le Graphique 1).
Source : Auteurs
Nombreuses sont les leçons et les nouvelles méthodes de travail issues de la pandémie qui pourraient lui survivre – si elles sont bien comprises et pérennisées. La riposte internationale au COVID-19 a jusqu'ici montré le plus d’efficacité lorsqu’elle s'appuyait sur des principes fondamentaux et les bonnes pratiques pour une coopération efficace au service du développement, et en particulier lorsque les acteurs du développement ont fait preuve de suffisamment de flexibilité, d'observation des faits et de volonté pour adapter leurs actions à l’évolution des circonstances (voir le Chapitre 4). Les données concrètes tout comme les orientations ne manquent pas quant à la façon dont le développement international devrait innover et adapter ses priorités et, ce faisant, éviter de manquer l'occasion de mener une action audacieuse qu'offre cette crise.
Les causes et les effets de cette pandémie, ainsi que les réponses qui y ont été apportées, peuvent être riches d’enseignements précieux. En les analysant et en en tirant les leçons, les acteurs internationaux du développement seront mieux armés pour concevoir des stratégies efficaces qui soutiennent sur le long terme la résilience mondiale face aux chocs. Les auteurs qui ont contribué à ce rapport proposent tout un éventail de recommandations : des plans de relance verte, de sorte que les activités de reprise n’aient pas pour effet d’aggraver le changement climatique (voir l’étude de cas de Casado-Asensio, Kato et Sedemund) ; la poursuite des programmes « One Health/Une seule santé » qui prônent une collaboration entre les secteurs pour améliorer toute une série de résultats en matière de santé publique, de sécurité alimentaire et de commerce (voir le Chapitre 8) ; et une meilleure intégration des pays en développement dans les chaînes d'approvisionnement afin de réduire leur dépendance et de favoriser la diversification de leur économie (voir le Chapitre 5).
Il est aujourd'hui encore plus crucial de réduire la fracture numérique et les lacunes en matière de connectivité en faisant de ces nouvelles technologies un moyen de fournir aide et services publics et d’en améliorer l’accès durant la crise. La transformation numérique est un défi tout particulier pour l’Afrique, dont le taux de pénétration du haut débit ne dépasse pas 25 % (voir le Chapitre 1 et l’étude de cas de Fafunwa). Il sera déterminant de créer des conditions propices à cet égard, par exemple par l'accès à l’électricité et la mise en place d'un cadre juridique et réglementaire favorable (Cheney, 2020[41]). Fafunwa mentionne également les compétences numériques, l’identité numérique et la mise en place d'un cadre de confiance à l’appui de l’interopérabilité, qu'il estime être des éléments importants pour réduire la fracture numérique en Afrique.
La résilience gagne en importance sur l’agenda international du fait de la prise de conscience des interconnexions entre différentes catégories de risques, comme les violences et les conflits, le changement climatique, les catastrophes ou d'autres facteurs de risque spécifiques comme l’urbanisation et le vieillissement démographique (OCDE, 2013[42]). Même s'il ne s’agit pas d'un concept nouveau pour la coopération pour le développement, les impacts multidimensionnels de cette crise appellent à un engagement renforcé en faveur de la résilience dans les réponses immédiates apportées à la crise et les efforts de longue haleine déployés à l’appui de la reprise (PNUD, 2020[43]). Un tel engagement supposerait de conduire des analyses conjointes tenant compte des risques, de mener à bien des programmes multisectoriels sur le long terme, et d’y consacrer davantage de financements sous-tendus par des mécanismes flexibles (voir le Chapitre 7).
Des politiques plus intégrées pour agir dans les différents secteurs
Les politiques doivent donner aux gouvernements et aux responsables de l’action publique les moyens de remédier simultanément à divers problèmes : vaincre le virus et soutenir la reprise, atténuer les multiples facteurs de tension qui sont à l'origine de crises, et améliorer la résilience face à d'autres menaces planétaires (OCDE, 2020[44]). En outre, étant donné qu'un virus zoonotique passe de l’animal à l’homme, le virus à l'origine de la pandémie de COVID-19 illustre combien il est indispensable de veiller à l’équilibre des différentes dimensions – animale, humaine et environnementale – de la santé (voir les Chapitres 2 et 8). Les politiques multisectorielles étayées par l’analyse de l’exposition aux chocs et de la résilience face à ces chocs au regard d’indicateurs multidimensionnels peuvent être instructives pour déterminer sur quoi axer la coopération pour le développement en général, et en réponse à une crise en particulier (voir le Chapitre 1).
Par bonnes pratiques en matière de collaboration intersectorielle, on entend la capacité d'adapter les obligations en matière de ressources et d’établissement de rapports, et de placer les communautés ciblées et les travaux de recherche conçus conjointement au cœur des programmes. Un projet mené en République démocratique populaire lao, par exemple, montre que les interventions conduites par des communautés qui réussissent à traduire les pratiques sexospécifiques et culturelles ainsi que les connaissances et la perception des risques en solides programmes de surveillance et de lutte contre les maladies sont utiles pour bien comprendre quels sont les facteurs de propagation des maladies. L’examen des programmes « One Health/Une seule santé » menés en République démocratique populaire lao, à Fidji, aux Philippines et au Viet Nam met en évidence les résultats positifs que peuvent donner des interventions globales qui dépassent la seule lutte contre les maladies, en apportant des bienfaits plus généraux qui touchent à l’environnement et aux moyens de subsistance (voir le Chapitre 8).
Les politiques et programmes de développement respectueux des objectifs internationaux relatifs à l’environnement et au climat soutiendront une reprise permettant de reconstruire sur de meilleures bases pour un avenir plus vert (OCDE, 2020[40]). Parer à la dégradation de l’environnement et à l’urgence climatique est une condition préalable à une reprise et à un développement durable plus résilients (voir l'étude de cas de Casado-Asensio, Kato et Sedemund). Le chemin vers l’objectif « zéro émission nette » et l’abandon progressif des subventions aux énergies carbonées est l’une des plus importantes opportunités de croissance et de développement pour 2021 et au-delà. Les partenariats pour le développement devraient veiller tout particulièrement à faire en sorte que des solutions plus vertes soient disponibles pour tous les pays, qu'il y ait partage de l’information avec les pays sur les options alternatives et durables de même que sur leurs avantages pour le développement, et à surmonter le biais vis-à-vis d'investissements et de technologies qui risquent de bloquer les pays sur le moyen terme en les dotant d'infrastructures non durables.
Par ailleurs, la crise met en avant la nécessité de stratégies et d'investissements plus volontaristes dans l’économie du quotidien – les activités des individus et des ménages à la base de la pyramide économique (voir le « Point de vue » de Vera Songwe et l’étude de cas de Roever et Tulaphan). La présence de vastes secteurs informels est un déterminant essentiel de la capacité d'un pays à soutenir les populations sur le plan économique durant la crise8. Cette réalité rend très difficile d'apporter un soutien aux populations les plus pauvres via la fiscalité ou d'autres mesures ainsi qu’aux micro, petites et moyennes entreprises (voir le Chapitre 3). Des investissements efficaces dans l’économie informelle seront déterminants pour l’inclusivité des efforts de reprise (OCDE, 2020[9]). De fortes coalitions de travailleurs informels, de représentants de la société civile et de gouvernements, par exemple, devraient faire partie intégrante d'une relance inclusive (voir l’étude de cas de Roever et Tulaphan).
Les impacts de la pandémie ont des ramifications si profondes que les stratégies visant à honorer l’engagement de ne laisser personne de côté devront être réexaminées, avec un accent plus stratégique sur l’équité, la réduction de la pauvreté absolue et relative, et l’ajustement des stratégies à différents contextes, différents facteurs et différentes solutions. En particulier, assurer une reprise qui prenne en compte la problématique femmes-hommes serait bénéfique pour l’économie et pour le développement. Les estimations d'avant la pandémie montrent que si les femmes étaient capables d’exercer tout leur potentiel de travail, les gains pour l’économie mondiale pourraient être de l'ordre de 28 000 milliards USD (Woetzel et al., 2015[45]). Les processus de reprise qui placent les jeunes au premier plan, comme le préconise la Commissaire européenne Mme Jutta Urpilainen (voir le « Point de vue » de Jutta Urpilainen) gagneraient à s’ouvrir aux nouvelles approches du leadership dont la jeunesse s’est fait le héraut et à brosser un tableau plus fidèle des réalités auxquelles sont confrontés les jeunes (Voir l'étude de cas de Calarco).
Pistes pour les politiques internationales de développement
S’entendre sur une stratégie actualisée pour atteindre les ODD qui soit compatible avec les objectifs climatiques. L’Espagne et d'autres membres de l’OCDE sont favorables à l'organisation d'une réunion spéciale des Chefs d’État à la réunion de 2021 du Forum politique de haut niveau afin de donner un nouveau départ aux ODD (Ministère espagnol des Affaires étrangères, de l'Union européenne et de la Coopération, 2020[46]).
Reconnaître que des solutions durables ne peuvent être l'apanage d'un seul secteur, et adapter les outils de nature à favoriser des méthodes de travail plus collaboratives et transdisciplinaires entre de multiples secteurs.
Soutenir l’économie du quotidien et recourir à des stratégies holistiques adaptées et à un engagement collectif pour faire en sorte que les femmes, les jeunes, les réfugiés et d'autres communautés marginalisées soient entendus et représentés.
Soutenir les systèmes nationaux afin de renforcer la résilience
Les effets en cascade de la crise soulignent combien les systèmes sont interconnectés et ont rendu plus manifestes les faiblesses de ces systèmes (OCDE, 2020[44]). S’il est un enseignement évident à tirer de la crise du COVID-19, et des crises précédentes, c’est que les capacités des pouvoirs publics constituent un facteur clé pour mettre en place des réponses efficaces face à la crise (Fukuyama, 2020[47]). En conséquence, les réformes qui contribuent à mettre en place des systèmes solides et performants jouent un rôle crucial pour renforcer la résilience face aux crises futures, aussi bien au sein des pays que pour éviter des externalités négatives à l’échelle mondiale (voir le Chapitre 1, et les études de cas d’Anderson et De Tollenaere, et de Strupat et Marschall). En dépit de tous ses effets négatifs, la crise offre aussi des possibilités de faire fond sur les mesures d’urgence et à court terme pour étendre la protection sociale aux personnes les plus vulnérables et renforcer la sécurité sanitaire pour lutter contre de futures pandémies. Elle met également en lumière la nécessité de disposer de systèmes de données dotés de ressources adéquates.
Renforcer les systèmes de santé et de protection sociale pour le long terme
La pandémie a mis en évidence que la mise en place de systèmes de santé solides et les progrès en direction de l’objectif d’une couverture santé universelle constituent des priorités au caractère d’urgence (Nations Unies, 2020[48]) – non seulement afin de disposer de capacités mobilisables pour gérer des chocs inattendus comme le COVID-19, mais aussi pour renforcer la sécurité sanitaire à l’avenir (OCDE, 2020[49]). Un nombre grandissant de pays à faible revenu sont confrontés au double défi que représentent des maladies infectieuses de longue durée et l’augmentation des maladies non transmissibles (OCDE, 2020[49]).
Il est également de plus en plus important, d’un point de vue stratégique et politique, d’étendre la portée de la protection sociale, comme l’a démontré, en septembre 2020, une réunion d’experts sur la création d’un fonds mondial en faveur de la protection sociale pour tous (Gurría, 2020[50]). Des prestations d’assistance sociale, telles que des programmes de transfert monétaire, peuvent nourrir une croissance inclusive du fait qu’elles lèvent les obstacles liés au crédit et encouragent les investissements, apportant plus de sécurité et de certitude et améliorant ainsi l’affectation et la dynamique des ressources des ménages (OCDE, 2019[51]). Si la protection sociale (cible relative aux ODD no 1.3) constitue un instrument crucial pour atténuer les répercussions de la crise sur les moyens de subsistance et les économies, des ressources plus faibles et une couverture médiocre en limitent la portée dans les pays en développement (voir le Chapitre 1 et l’étude de cas de Strupat et Marschall).
Toutefois, on ne sait pas encore comment les pouvoirs publics lèveront les ressources qui leur permettront de financer la protection sanitaire et sociale universelle, laquelle s’appuie sur des investissements prévisibles à horizon lointain, et des dépenses intérieures, en particulier (OCDE, 2020[52]). Il serait peut-être plus réaliste de commencer avec des stratégies progressives et par étape qui élargissent l’accès à l’assistance sociale en faveur des plus pauvres, afin de créer des socles de protection sociale9 dont on pense qu’ils sont économiquement accessibles, et étendre peu à peu la couverture des services de santé à mesure que le niveau de revenus augmente et que le système de santé devient plus solide et plus efficient (Barber et al., 2020[53]).
En leur qualité de contributeurs importants aux secteurs sociaux dans les pays les moins avancés et autres pays dont les besoins sont les plus grands, les acteurs de la coopération pour le développement devraient revoir leurs priorités et leurs investissements dans les systèmes sociaux nationaux. Les engagements à soutenir l’expansion de la protection sociale dans les pays à faible revenu sont passés d’une part de 0.7 % de l’APD bilatérale totale à la fin des années 90 à un maximum de 1.8 % en 2010, avant de reculer pour rester relativement stables, aux alentours de 1 % jusqu’en 2018 (OCDE, 2020[52]). Cependant, d’après les calculs de l’Organisation internationale du travail, les pays en développement auraient besoin d’investir 1 200 milliards USD supplémentaires pour combler le déficit de financement annuel de la protection sociale de 2020, et ce déficit de financement s’est creusé d’environ 30 % depuis l’apparition du COVID-19 (BIT, 2020[54]). Les pays du CAD-OCDE s’étaient engagés à consacrer en moyenne 2 % de leur APD bilatérale aux systèmes de santé sur la période 1996-2018 (OCDE, 2020[52]), engagements auxquels sont venus s’ajouter des contributions multilatérales aux secteurs sociaux, qui se montaient à environ 28 milliards USD en 2018 (OCDE, 2020[55]). Si l’APD a été réorientée du financement des systèmes de santé vers la lutte contre les maladies infectieuses, la pandémie a mis en lumière la nécessité d’un rééquilibrage pour contribuer à combler le déficit annuel de financement estimé à 200 milliards USD pour pouvoir atteindre les cibles des ODD relatives à la santé primaire partout dans le monde (OCDE, 2020[52]).
La crise du COVID-19 a poussé de nombreux pays à étendre leurs systèmes de protection sociale, à y innover et à le compléter, à titre de mesure d’urgence. On estime qu’en septembre 2020, 212 pays et territoires avaient soit planifié soit déjà mis en place 1 179 mesures de protection sociale, d’après les recherches de Gentilini et al. pour la Banque mondiale (Gentilini et al., 2020[38]). Les transferts monétaires constituaient la mesure la plus courante. Des programmes de plus grande ampleur ou nouveaux en réponse à la pandémie ciblaient en particulier les travailleurs du secteur informel, qui d’ordinaire ne sont pas couverts par les dispositifs de protection sociale. Des approches créatives pour atteindre les personnes qui en ont le plus besoin sont apparues durant la crise, le passage au numérique des services et du soutien de l’État étant déterminant dans la capacité d’un pays à déployer l’assistance nécessaire et dans celle des citoyens à accéder à ce soutien.
Toutefois, les mesures d’assistance sociale d’urgence que de nombreux pays ont mises en place étaient limitées dans le temps et présentaient d’importantes lacunes en termes de couverture. La couverture insuffisante des personnes les plus vulnérables ou invisibles dans les systèmes de données constitue une insuffisance des programmes de protection sociale qui est bien documentée (OCDE, 2019[56]). Si certains pays ont trouvé des moyens novateurs de combiner les sources des données afin de repérer les personnes les plus vulnérables, des efforts ciblés seront encore nécessaires pour identifier et atteindre celles qui ont le plus besoin de soutien. Pour ce faire, une solution consiste à améliorer les registres.
Renforcer les capacités et systèmes locaux de traitement des données, pour que les prises de décisions reposent sur des données concrètes
La crise a accentué la nécessité pour tous les acteurs d’investir dans les données factuelles, l’apprentissage rapide et les informations actualisées sur les résultats, qui permettent d’orienter la prise de décisions, de soutenir l’apprentissage à l’échelon national et entre pays, et de renforcer la transparence et la communication. Il est vital de déterminer qui est vulnérable aux chocs primaires et secondaires, étant donné que les mesures publiques peuvent avoir des répercussions variées et non intentionnelles sur les différents groupes. Ainsi, les populations rurales du Kenya étaient moins exposées au virus que les personnes vivant en zone urbaine. Pourtant, la crise a affecté les moyens de subsistance et la sécurité alimentaire dans les zones rurales du fait que la demande de produits agricoles était réduite, que les chaînes d’approvisionnement vers les marchés nationaux et d’exportation étaient perturbées, et que les travailleurs saisonniers indispensables aux récoltes ne pouvaient pas se déplacer librement (voir l’étude de cas d’Ochieng).
La collecte des données et la production d’éléments factuels ont évolué rapidement afin de faire face à l’urgence de la pandémie. Ainsi la Banque mondiale a réalisé des enquêtes à haute fréquence afin d’opérer un suivi de l’impact du COVID-19 et de fournir chaque mois des informations aux responsables publics sur des sujets tels que l’agriculture et la sécurité alimentaire, l’éducation, le travail et l’emploi, ou les inégalités femmes-hommes (Banque mondiale, 2020[57]). Siwale et Wilkinson (Chapitre 3) montrent que la co-génération d’éléments factuels avec une stratégie d’apprentissage actif en relation avec les mesures d’endiguement du virus au Pakistan a conduit à des approches plus efficaces prenant en compte les spécificités du contexte.
Néanmoins, les systèmes nationaux de données et d’éléments factuels et les capacités en la matière demeurent faibles et dotés de ressources insuffisantes (OCDE, 2019[56]). Des défaillances manifestes dans les systèmes de données et de suivi en temps réel sont apparues lors de l’observation des effets sanitaires directs du virus (dossiers médicaux, surveillance des maladies infectieuses et systèmes d’enregistrement des décès) et des répercussions socio-économiques secondaires. La capacité limitée à enregistrer et suivre les statistiques d’état civil pour les personnes les plus vulnérables, lesquelles ne sont pas nécessairement enregistrées à l’état civil, crée un angle mort pour les responsables publics et les stratégies de développement. Il serait fructueux d'investir dans les infrastructures statistiques telles que les systèmes d’enregistrement des actes et des statistiques d’état civil, non seulement durant les crises sanitaires, mais aussi pour gérer les évolutions sanitaires et démographiques de manière plus générale (Lange, 2020[58]). Des systèmes de données dotés de ressources adéquates sont également cruciaux si l’on veut obtenir les statistiques et indicateurs requis pour évaluer dans quelle mesure les systèmes sont exposés aux chocs et sont susceptibles d’être résilients.
Pistes pour soutenir les systèmes nationaux grâce à la coopération pour le développement
Développement du leadership international et de solutions pour progresser ensemble vers la protection sociale et de santé universelle, en adoptant une approche fondée sur des données factuelles et pro-pauvres.
Les acteurs du développement et de l’aide humanitaire devraient :
investir dans des ressources financières et techniques pour préparer des mécanismes locaux de réponse et renforcer les capacités des acteurs locaux et nationaux
s’engager collectivement à utiliser et optimiser les systèmes nationaux existants, au lieu de les remplacer ou de créer des doublons
étayer les systèmes nationaux avec des financements de long terme prévisibles et un renforcement des capacités
soutenir l’action, la connaissance et l’innovation locales et faire fond sur ces éléments.
Éviter une crise du financement du développement
Le financement international et le soutien face à la crise, quoique bien accueillis par les pays en développement, n’ont pas été suffisants pour combler les déficits. Dès mars 2020, les pays africains ont demandé à obtenir 100 milliards USD par an de soutien international sur les trois prochaines années (Ofori-Atta, 2020[59]). Si les pays en développement avaient pu procéder à une augmentation de leurs dépenses proportionnelle à leur récession économique, comme cela a été le cas pour les plans de relance des économies avancées, ils auraient mobilisé entre 800 et 1 000 milliards USD (OCDE, 2020[7]). En novembre 2020, le Plan de réponse humanitaire global des Nations Unies avait reçu environ 3.4 milliards USD ; les besoins totaux se montent à 9.5 milliards USD (Chapitre 7). Une crise financière mondiale est à redouter en 2021 et au-delà, en raison d’une convergence de facteurs, incluant un surendettement croissant des pays en développement et des retards dans des réformes du système financier international qui pourraient contribuer à atténuer les tensions budgétaires. Les investissements privés comme les investissements directs étrangers pourraient également mettre plus de temps à se redresser (OCDE, 2020[7]). En outre, de nombreux programmes suspendus devant reprendre vers la fin de 2020, on ne sait guère comment les budgets à venir prendront en compte les réponses à la pandémie et les investissements à plus long terme.
Les dirigeants du G20 et de l’OCDE ont fait des déclarations politiques sans équivoque sur la nécessité d’intensifier la coopération internationale pour une reprise mondiale. La question est de savoir comment combler les déficits de financement et atténuer une crise financière. Il a été reproché aux économies avancées de ne pas appliquer les mêmes règles à tout le monde. Elles disposent d’une flexibilité maximale, de capacités et de la coopération régionale pour contourner les règles budgétaires afin de mobiliser des dispositifs de soutien sans précédent sur leur territoire, mais c’est moins le cas pour la réponse internationale10. Il a été reproché aux institutions multilatérales, qui ont fourni la majorité des financements face à la crise, de n’avoir pas su maximiser chaque option pour mettre davantage de financements à la disposition des pays clients, et d’avoir versé les fonds trop lentement pour atteindre même leurs propres objectifs (Duggan et al., 2020[60]). D’après le ministre des Finances ghanéen, M. Ken Ofori-Atta, l’architecture financière internationale, en l’état actuel, n’est pas adaptée pour réagir face à une crise telle que celle que nous connaissons actuellement (Chapitre 5).
La suspension du service de la dette est devenue un instrument permettant de libérer de l’espace budgétaire pour les pays en développement en réponse à la crise. Toutefois, si l’Initiative de suspension du service de la dette (ISSD) négociée par le G20 constitue une étape vers la solidarité, les économies qui s’ensuivront devraient être moindres qu’escompté, et toutes les parties prenantes ne participent pas pleinement (Malpass, 2020[61] ; Ramaphosa, 2020[62]). De plus, seulement 46 des 73 pays admissibles à cette initiative y adhèrent (G20, 2020[63]) en raison, entre autres facteurs, du risque de baisse de leur notation (Shastry et Mark, 2020[64]) (voir Songwe au Chapitre 5). La couverture de l’ISSD est limitée : la plupart des pays à revenu intermédiaire ne sont pas concernés par l’initiative. Ces facteurs convergent pour signaler la nécessité de disposer d’instruments différents pour répondre à des besoins divers et éviter une crise de la dette ou des défauts de paiement.
Lors du Sommet du G20 de novembre 2020, les dirigeants des pays du G20 sont parvenus à un accord sur le Cadre commun pour les traitements de dette au-delà de l’ISSD (G20, 2020[65]), qui permettra aux pays éligibles dont la restructuration de la dette est jugée non viable de voir leur dette restructurée de manière similaire aux résolutions classiques des problèmes de dette par le Club de Paris, notamment avec l’imposition de conditions analogues aux créanciers du secteur privé. Malgré ces avancées, le Fonds monétaire international (FMI) appelle à réformer de toute urgence l’architecture internationale de la dette de façon à renforcer les dispositions contractuelles et à améliorer la transparence de la dette (FMI, 2020[66]). D’autres problématiques de longue date doivent aussi être traitées : l’amélioration des mécanismes de lutte contre le blanchiment d’argent, la conclusion d’un accord sur des règles fiscales mondiales et la capacité à accorder de nouveaux crédits, par exemple au moyen de la réaffectation ou de l’accroissement de droits de tirage spéciaux au FMI (voir le « Point de vue » de Adama Coulibaly) (Davies, 2020[67] ; Gallagher, Ocampo et Volz, 2020[68] ; OCDE, 2020[9] ; ONE, 2020[69]).
Augmentation et préservation des financements concessionnels et de l’APD pour les pays et les personnes dont les besoins sont les plus grands
L’APD joue un rôle essentiel et sans équivalent dans le soutien apporté aux pays en développement pour faire face aux défis : elle se concentre sur le bien-être des individus, est dirigée là où d’autres financements (privés) ne vont pas, et s’est avérée être une ressource relativement stable et prévisible en temps de crise (OCDE, 2020[52]). Face à la crise du COVID-19, les pays sont intervenus via des canaux bilatéraux et multilatéraux. Étant les partenaires les plus importants pour le financement du système multilatéral, les membres du CAD devraient participer à faire en sorte que le système multilatéral de développement reçoive des volumes suffisants de financements de qualité adéquate pour contribuer pleinement au Programme à l’horizon 2030 et à la reprise après la crise du COVID-19 (OCDE, 2020[55]).
Toutefois, il est difficile de dresser un tableau clair des financements à l’appui du développement disponibles face au COVID-19 : les données sont incomplètes, il y a des risques de double comptage dans les mécanismes de suivi, et le manque de transparence qui entoure le financement durant cette crise, de la part de sources aussi bien bilatérales que multilatérales, soulève des problèmes de redevabilité. L’OCDE, dont l’une des missions est de recueillir des statistiques sur le financement public du développement, a mené deux enquêtes ad hoc sur les financements face à la crise du COVID-19, mais ne réalise pas de suivi en temps réel des engagements et versements de financements. Si les projets opérant un suivi des financements, comme l’Initiative internationale pour la transparence de l’aide (IIATA) ou le portail interactif mis en place par Devex (voir le Chapitre 9), fournissent des données en temps réel sur les financements, celles-ci ne sont pas complètes.
Au vu des estimations disponibles, il semble que les membres du CAD honorent leurs engagements de préserver les niveaux d’APD en 2020 tout en mobilisant aussi des ressources pour couvrir les dépenses et les mesures face au COVID-19. Il ressort des premières estimations que les membres du CAD ont mobilisé 12 milliards USD pour le soutien aux pays en développement face à la crise du COVID-19. Sur ces 12 milliards USD, 7 milliards USD ont été notifiés comme financements extrabudgétaires, c’est-à-dire des financements nouveaux, qui n’étaient pas disponibles au préalable. Le reste a été mobilisé dans les budgets d’action conjoncturelle ou en redirigeant des ressources initialement affectées à des programmes de développement, dont certains ont été retardés ou gelés en raison de la crise. Les banques multilatérales de développement et les institutions financières étaient en mesure d’accorder de plus grandes quantités de financements. La Banque mondiale a mobilisé 43 milliards USD, et d’autres organisations multilatérales (hors FMI) ont mobilisé 37 milliards USD (voir le Chapitre 9). Les fournisseurs semblent se concentrer sur les pays les plus touchés ou les plus à risque, les pays à faible revenu et les régions fragiles, ainsi que leurs pays prioritaires, évitant ainsi que les financements ne soient accaparés par les acteurs et institutions qui sont mieux placés pour les solliciter.
Même si les statistiques officielles détaillées sur les dépenses liées au COVID-19 permettront une analyse ex post et une reddition de comptes, elles arrivent trop tardivement pour éclairer les réponses stratégiques collectives. Un suivi plus complet en temps réel des plans de dépenses prévisionnels11, des annonces de contribution, des versements et des affectations améliorerait la transparence des financements et permettrait de déterminer où l’APD serait le mieux à même de combler les déficits en temps de crise et en temps normal.
Pistes pour préserver le financement du développement
Le G20 et d’autres acteurs devraient continuer de collaborer afin de trouver des solutions à la crise de la dette et de permettre des restructurations de la dette, et d’accroître les capacités des institutions financières internationales pour octroyer de nouveaux crédits.
Les acteurs de la coopération pour le développement doivent maximiser les synergies au niveau de l’allocation de financements bilatéraux et multilatéraux de façon à ce que la réponse actuelle à la crise et pour le redressement suite à cette crise se concentre sur les pays et les personnes dont les besoins sont les plus grands.
Toutes les parties prenantes devraient s’attacher à améliorer la transparence des financements face à la crise en temps réel afin de mettre en correspondance l’ensemble des fonds et les besoins mondiaux, d’éclairer les décisions de programmation et de suivre l’allocation collective entre secteurs et pays.
Une action collective en faveur des biens publics mondiaux
Il existe des listes restreintes de menaces susceptibles de dégénérer en crises mondiales sans guère de signes annonciateurs (Forum économique mondial, 2020[70] ; Global Challenges Foundation, 2020[71]). Certaines représentent des menaces pour notre survie, comme le changement climatique ou une guerre nucléaire. D’autres ont le potentiel de faire beaucoup de dégâts, comme l’a montré le COVID-19. En outre, il est évident, à la lumière de la crise du COVID-19, que dans un contexte mondialisé hyperconnecté, les systèmes d’organisation sont complexes, imbriqués et donc vulnérables à des effets en cascade et à des crises imprévisibles (OCDE, 2020[44]). S’attacher à mettre en place une préparation et une résilience systémique à l’international semblerait constituer une stratégie d’assurance prudente, à la fois pour atténuer le risque d'apparition des crises et pour atténuer leurs effets et permettre d’y faire face efficacement le cas échéant. Le manque de préparation à des événements dont l’impact est élevé mais qui sont peu fréquents s’explique en partie par les sous-investissements dans les biens publics mondiaux (BPM), selon Ahmed et Brown et Kaul (Chapitres 5 et 6). Le financement de la préparation à une pandémie, de l’adaptation au changement climatique ou de l’atténuation de ses effets, de la biodiversité ainsi que d’autres BPM a trop souvent été écarté au profit de ce qui semblait constituer des préoccupations plus immédiates.
À l’heure actuelle, un soutien politique est apporté à des ajustements progressifs de l’architecture de la gouvernance mondiale et des mécanismes y afférents de sorte qu’ils soient mieux adaptés à leur objectif, mais cette crise a mis en évidence la nécessité d’une meilleure préparation et d’une meilleure gestion des risques à l’échelle mondiale12. Aujourd’hui, les responsables mondiaux sont appelés à réformer, voire à transformer, le système multilatéral, de façon à assurer une fourniture adéquate de BPM (voir les Chapitres 5 et 6) et à réduire le hiatus entre des systèmes qui se complexifient et les méthodes de gestion des risques (Goldin, 2020[72]). Si le COVID-19 a placé la sécurité sanitaire13 – un bien public mondial – en tête des priorités internationales, il a également mis en évidence l’urgence qu’il y a à investir dans d’autres biens publics mondiaux afin d’éviter une crise similaire, voire pire, s’ils venaient à manquer. De nouveaux mécanismes de gouvernance mondiale pourraient mieux inciter les acteurs publics et autres à soutenir et à protéger les biens publics mondiaux (voir le Chapitre 6). Cependant, plusieurs contributeurs au présent rapport soulignent des problèmes de longue date et des sensibilités géopolitiques en lien avec les responsabilités, les budgets et les façons de mesurer le financement des biens publics mondiaux (Encadré 3).
Les débats internationaux sur la gouvernance et la fourniture de biens publics mondiaux convergent vers trois grandes thématiques.
Gouvernance inclusive : les questions relatives à la gouvernance ont trait, en particulier, à l’inclusion et au rôle des économies émergentes et en développement, notamment en tant qu’acteurs intervenant dans la définition des stratégies publiques, et non plus comme des acteurs qui se limitent à les appliquer. La mesure dans laquelle les actionnaires donnent aux institutions multilatérales les moyens de relever le défi consistant à résoudre des problèmes mondiaux est une autre difficulté (Goldin, 2020[72]).
Refonte de l’architecture institutionnelle : les structures internationales ne suivent pas le rythme de l’évolution des réalités associées aux défis mondiaux, ce qui entrave l’efficacité du multilatéralisme (voir le Chapitre 6 et Goldin (2020[72])). Kaul et d’autres proposent de concevoir une nouvelle plateforme de plateformes, ou des mécanismes de coordination holistique soutenus par des financements mondiaux appropriés, afin d’inciter à procéder à des investissements dans les biens publics mondiaux (voir le Chapitre 6 ; (Kenny, 2020[73]))
Utilisation de mesures communes et de mécanismes de redevabilité : la mesure du soutien public total au développement durable (TOSSD) peut contribuer à combler des déficits de données cruciaux concernant les investissements dans les biens publics mondiaux, favorisant par là même des échanges plus éclairés sur l’affectation des ressources mondiales en faveur du développement durable et d’une mise en œuvre plus cohérente et intégrée des Objectifs de développement durable. La recherche internationale, la surveillance des maladies à l’échelon mondial, le développement de traitements et de vaccins, ainsi que leur production et leur déploiement, représentent une composante substantielle de la réponse mondiale face au COVID-19. Ces initiatives et ces dépenses seraient prises en compte dans le TOSSD.
Note : Dans le cadre du TOSSD, les biens publics internationaux englobent les biens publics mondiaux, dont les bénéfices sont quasiment universels (par exemple un climat stable), les biens publics régionaux, dont les bénéfices s’étendent aux différents pays d’une même région (par exemple la gestion transfrontière de l’eau), et d’autres biens publics internationaux dont les bénéfices ne sont ni mondiaux ni régionaux (par exemple accords commerciaux bilatéraux).
Source : OCDE (2020[74]), Le soutien public total au développement durable (TOSSD), page web, www.oecd.org/fr/cad/tossd-fr/.
Des efforts visant à assurer un accès équitable aux vaccins contre le COVID-19 pourraient être précurseurs d’approches plus holistiques vis-à-vis des défis mondiaux
La coopération internationale visant à renforcer la sécurité sanitaire dans le monde en réponse à la pandémie de COVID-19 pourrait constituer une esquisse pour réformer la gouvernance et les mécanismes de financement face à d’autres défis mondiaux qui nécessitent des solutions mondiales. Le « Dispositif pour accélérer l’accès aux outils de lutte contre la COVID-19 (Accélérateur ACT) » réunit des États, des organisations mondiales œuvrant dans le domaine de la santé, des entreprises, des scientifiques, le secteur privé, la société civile et des organismes philanthropiques dans l’optique d’accélérer la mise au point et la production de produits de diagnostic, de traitements et de vaccins contre le COVID-19 et d’en assurer un accès équitable (OMS, 2020[75]). Le pilier COVAX axé sur les vaccins constitue le principal effort multilatéral depuis l’Accord de Paris, puisqu’il concerne environ 90 % de la population mondiale. Le dispositif COVAX utilise le pouvoir d’achat collectif des pays à revenu élevé pour introduire les vaccins sur le marché plus rapidement et à un prix inférieur à ce qu’il aurait été avec d’autres modalités (voir le Chapitre 4). Cela passe ensuite par le deuxième volet, la garantie de marché (AMC) pour les vaccins contre le COVID-19, laquelle vient en aide aux pays en développement qui n’ont pas les moyens de financer eux-mêmes leur accès aux vaccins. Sur les 189 économies participant à l’initiative COVAX, 92 sont des pays à revenu faible ou intermédiaire concernés par l’AMC, laquelle est principalement financée par l’APD (voir le « Point de vue » de Seth Berkley).
Lors de leur réunion de novembre 2020, les dirigeants des pays du G20 se sont engagés à faire en sorte que les produits de diagnostic, les traitements et les vaccins contre le COVID-19 soient financièrement abordables et également accessibles à tous les individus, et à prendre en charge les besoins financiers restants à l’échelle mondiale pour l’Accélérateur ACT, considérant que l’immunisation massive contre le COVID-19 constitue un bien public mondial (G20, 2020[63]). Si les 2 milliards USD initiaux nécessaires pour démarrer l’AMC ont bien été reçus, il faut encore 5 milliards USD pour atteindre les cibles de vaccination pour 2021 (voir le « Point de vue » de Seth Berkley). Étant donné que le virus est le principal facteur déterminant dans la crise économique et sociale mondiale, un tel investissement pourrait présenter une bonne rentabilité.
Le COVAX pourrait également revêtir une importance stratégique au-delà de la fourniture des vaccins. Œuvrant à satisfaire les besoins des parties prenantes concernées et à établir un mécanisme juste d’affectation des ressources pour assurer un accès équitable pour tous, le COVAX est une nouvelle forme de partenariat pour l’innovation, la passation de marchés et la solidarité mondiale, à l’avant-garde d’approches plus holistiques face à des défis mondiaux.
Pistes pour les biens publics mondiaux
La communauté internationale a besoin de mécanismes plus robustes pour coordonner l’action publique et financer les biens publics mondiaux, en établissant plus clairement le rôle et la contribution des finances publiques en général. Le TOSSD fournira des informations cruciales pour opérer un suivi des ressources associées aux biens publics mondiaux.
Tirer les enseignements des initiatives de l’Accélérateur ACT et du COVAX afin de concevoir des mécanismes stratégiques et holistiques pour d’autres biens publics mondiaux, comme l’atténuation du changement climatique et les mécanismes d’intervention en cas de crise.
Une préparation aux situations de crise et une coordination à l’appui de la coopération pour le développement plus volontaristes
Étant donné les besoins grandissants, les effets différenciés et les ressources limitées disponibles pour que les acteurs du développement puissent intervenir face à la pandémie de COVID-19, il apparaît essentiel de disposer d’une coordination efficace, sous-tendue par des éléments factuels comparables et complets et des données ouvertes.
Pour les acteurs du développement, y compris les membres du CAD, la pandémie de COVID-19 a nettement mis en relief plusieurs problèmes de coordination. Alors que la communauté internationale a eu du mal à mettre en place une action et des réponses coordonnées au moment même où le besoin s’en faisait le plus sentir (voir le Chapitre 5), des initiatives ad hoc ont été créées pour répondre à des besoins spécifiques immédiats.
L’équipe d’Europe (Team Europe) a démontré le potentiel de l’UE pour mettre en commun efforts et ressources et plaider en faveur d’un programme d’action commun et d’une coordination renforcée au sein de la Commission européenne. Pour l’avenir, il reste à voir si Team Europe sera institutionnalisée et comment elle pourrait coordonner l’ensemble des financements de l’UE à l’appui du développement, y compris l’APD bilatérale des membres, ainsi que d’autres positions stratégiques en cas de crises mondiales (voir le Chapitre 4). Un autre exemple de coordination réside dans le groupe de contact informel sur le COVID-19 entre ministres chargés du développement, réuni par le Canada et le Royaume-Uni, et dont les membres sont l’Allemagne, l’Australie, les États-Unis, la France, l’Italie, le Japon, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Suède et l’UE.
Le CAD, acteur crucial dans l’établissement d’un consensus concernant la définition et la protection du rôle de l’APD et la reddition de comptes quant aux engagements, a fait preuve d’agilité lors de la crise, en élaborant des méthodes permettant de clarifier les règles d’éligibilité des dépenses liées aux vaccins contre le COVID-19 et en lançant des discussions sur ces initiatives, et d’autres, pour le bénéfice des pays en développement.
Néanmoins, la nécessité d’une coordination plus poussée et d’un meilleur partage des informations en temps réel entre acteurs du développement a été soulignée au niveau mondial et régional, dans les pays partenaires, et dans l’ensemble des différents systèmes publics des pays de l’OCDE. Certaines opportunités de synergies et de cohérence d’efforts plus collectifs n’ont pas été saisies. Comme le montre le Chapitre 4, initialement, les ressources bilatérales étaient allouées sans vision claire des besoins prioritaires, des canaux de soutien, ni des réponses d’autres acteurs. Les acteurs de la coopération pour le développement ont appliqué les enseignements tirés de crises sanitaires ou d’autres crises humanitaires, comme Ebola, le VIH/sida ou le tsunami en Asie. Les membres du CAD ont également partagé des informations et des plans sectoriels au moyen de séminaires ponctuels et d’apprentissage mutuel lors de réunions des réseaux consacrés à l’égalité hommes-femmes, à la gouvernance et à l’environnement, entre autres. Toutefois, ces enseignements, et c’est en particulier le cas des leçons dégagées des évaluations14, ont certes été remis au jour au fil de l’année 2020, mais ils auraient pu être intégrés au préalable dans les stratégies visant la préparation.
L’occasion s’offre aujourd’hui d’améliorer la préparation, en tirant des enseignements des lacunes observées et en mettant en place des processus et systèmes plus volontaristes permettant de faire face aux crises15. Avec des procédures plus claires et systématiques ainsi que des informations et conseils adéquats en temps réel, le CAD pourrait servir de plateforme pour réunir les membres et leur apporter des conseils durant des crises aux répercussions mondiales – en clarifiant et en promouvant les normes du CAD et les principes d’efficacité tout en facilitant une collaboration plus poussée entre les portefeuilles bilatéraux et l’apprentissage mutuel dans un contexte de prises de décisions rapides et d’incertitude.
Pistes en vue de la préparation aux crises et de la coordination en période de crise
Maximiser le poids combiné des pays de l’OCDE sur les plans politique, diplomatique et du développement en vue de compléter au mieux les efforts multilatéraux visant à coordonner les efforts et à encourager les réformes dans les pays et au niveau mondial.
Le système de coopération pour le développement, dont le CAD-OCDE s’est fait le champion, devrait développer sa stratégie et ses mécanismes de secours d'urgence pour réagir collectivement à des défis, chocs ou crises mondiaux.
Une stratégie de coopération pour le développement devrait permettre aux membres du CAD d’échanger rapidement des données, éléments factuels, plans et données de veille afin d’éclairer les interventions et une prise de décisions rapide afin de répondre aux besoins des personnes les plus pauvres au monde et des pays dont les besoins sont les plus grands.
La pandémie a révélé les profondes inégalités qui, encore en 2020, décident qui vit et qui meurt, qui prospère et qui souffre, et quels pays et quelles communautés rebondissent après de multiples chocs et lesquels s’effondrent sous leur poids (voir le « Point de vue » de Gayle Smith). La crise du COVID-19 vient confirmer les leçons que les acteurs du développement international ont apprises et réapprennent avec chaque nouvelle crise. La crise jette également une lumière crue sur les disparités en termes de capacités nationales, avec des conséquences déterminantes sur la résilience. C’est pourquoi tous les acteurs, de l’échelon local à l’échelon mondial, devraient tirer des enseignements de la pandémie et s’en inspirer pour permettre une meilleure préparation et une résilience accrue.
Une réponse internationale efficace face à la crise du COVID-19 est une réponse qui permet d’améliorer la durabilité, la résilience et la préparation face à un avenir incertain. Un (ré)engagement vis-à-vis de la solidarité mondiale en constitue le point de départ. Comme le montre ce chapitre, et le rapport Coopération pour le développement dans son ensemble, la pandémie a marqué de manière indélébile l’agenda de la coopération pour le développement pour 2021 et au-delà. Mener à bien un programme d’action qui donne lieu à des initiatives transversales plus intégrées, renforce les systèmes nationaux, accroît les financements à l’appui du développement, accélère les actions relatives aux biens publics mondiaux et améliore la coordination placerait la communauté de la coopération pour le développement en bonne position pour soutenir une reprise forte, résiliente, verte et inclusive.
En résumé, une ambition nouvelle et plus affirmée de renforcer la résilience face à des chocs mondiaux appelle des actions spécifiques de la part des acteurs de la coopération pour le développement qui :
intègrent l’action climatique dans des stratégies pour le développement plurisectorielles
assurent un soutien à long terme pour les systèmes nationaux
accélèrent les actions collectives visant à fournir et protéger les biens publics mondiaux
développent des stratégies et solutions d’urgence pour la coordination internationale en cas de crise.
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[45] Woetzel, J. et al. (2015), How Advancing Women’s Equality Can Add $12 Trillion to Global Growth, McKinsey & Co., Washington, D.C., https://www.mckinsey.com/featured-insights/employment-and-growth/how-advancing-womens-equality-can-add-12-trillion-to-global-growth# (consulté le 20 novembre 2020).
Notes
← 1. À titre d’exemple, le Global Preparedness Monitoring Board, un organe indépendant de suivi et de sensibilisation appelant à une action politique en vue d’améliorer la préparation aux urgences sanitaires mondiales et leur atténuation, avait mis en garde en 2019 contre « la menace très réelle d’une pandémie très meurtrière, de propagation rapide, d’un agent pathogène respiratoire qui coûterait la vie à 50-80 millions d'individus et mettrait à bas près de 5 % de l'économie mondiale » (2019[84]). D'autres mises en garde avaient été émises par d’éminentes personnalités comme Bill Gates, dont la conférence TED en 2015 sur les leçons concrètes à dégager de l’épidémie d’Ebola en Afrique de l’Ouest pour se préparer à une pandémie dans le reste du monde avait été visionnée plus de 38 millions de fois (voir Gates (2015[83]). D'autres alertes ont été lancées auprès du public par des auteurs scientifiques, à l'instar du célèbre ouvrage de David Quammen, collaborateur du New York Times, intitulé (2012[78]) Spillover: Animal Infections and the Next Human Pandemic. Toujours en 2012, The Lancet avait publié une série d'articles sur la « prévision et la prévention de la zoonose à l’origine de la prochaine pandémie ». Voir Morse et al. (2012[80]).
← 2. Ahmed et Brown, et Kaul (Chapitres 5 et 6) affirment que les défaillances du système international et la nécessité de réforme ne sont pas des questions nouvelles à inscrire à l’ordre du jour, ce ne sont que des priorités depuis trop longtemps différées.
← 3. Voir par exemple, la Recommandation de l’OCDE sur la cohérence des politiques au service du développement durable : www.oecd.org/gov/pcsd/oecd-recommendation-on-policy-coherence-for-sustainable-development.htm.
← 4. Voir, par exemple, Walker et al. (2020[76]) ; Sandefur et al. (2020[77]) ; et Maoujoud et Ahid (2020[81]).
← 5. .Voir, par exemple, www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/developing-countries-and-development-co-operation-what-is-at-stake-50e97915.
← 6. Voir, par exemple, www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/the-impact-of-the-coronavirus-covid-19-crisis-on-development-finance-9de00b3b/.
← 7. Voir, par exemple, https://dx.doi.org/10.1787/e3c30a9a-en.
← 8. Comme le note l’Organisation internationale du travail (OIT), les emplois informels sont souvent non déclarés, sont généralement dépourvus des protections sociales et juridiques élémentaires et n’ouvrent pas droit aux prestations liées à l’emploi. Voir OIT (2020[87]). L'économie informelle représente 61 % de l’emploi mondial (voir l’étude de cas de Roever et Tulaphan), et pour de nombreux pays en développement, le secteur informel compte pour la majorité des emplois. Voir OIT (2018[88]).
← 9. En 2017, des recherches menées pour le Bureau international du travail comparaient les niveaux de PIB de différents pays au moment où ils ont introduit des socles de protection sociale aux niveaux de PIB de pays à faible revenu en 2017, aboutissant à la conclusion que les pays à faible revenu pouvaient se permettre de mettre en place des socles de protection sociale. Voir Ortiz et al. (2017[79]).
← 10. Les pays de la zone euro, par exemple, devraient dépasser le plafond de déficit budgétaire habituel (fixé à 3 % du PIB) pour atteindre 8.5 % en 2020 (Haroutunian, Hauptmeier et Leiner-Killinger, 2020[82]).
← 11. L’unité de l’OCDE chargée des statistiques sur le développement international collecte des données sur les plans de dépenses prévisionnels des donneurs depuis 2011 en vue d’améliorer la prévisibilité, en droite ligne du programme d’action en faveur de l’efficacité. On trouvera des informations supplémentaires à l’adresse : https://www.oecd-ilibrary.org/development/data/statistiques-de-l-ocde-sur-le-developpement-international/depenses-previsionnelles-des-donneurs_g2g56c32-fr.
← 12. Par exemple des ajustements permettant de suivre la réalisation des cibles et objectifs des traités internationaux, ou la création de fonds fiduciaires spécifiques, comme GAVI, l’Alliance du vaccin.
← 13. En 2019, une évaluation conjointe externe de la préparation aux pandémies, préparée pour le Conseil mondial de suivi de la préparation, a conclu que les investissements dans la préparation aux pandémies devraient être considérés comme biens publics mondiaux, et a appelé les Nations Unies, ses organismes spécialisés comme l’Organisation mondiale de la santé et les institutions internationales de financement à mettre au point un mécanisme pour la préparation (Groupe de la Banque mondiale, 2019[85]).
← 14. La Coalition mondiale d’évaluation de la réponse à la COVID-19, partenariat de plus de 42 organisations bilatérales et multilatérales duquel l’OCDE assure le secrétariat, facilite l’apprentissage collectif avec à la fois des synthèses d’éléments factuels et des évaluations rapides ; voir covid19-evaluation-coalition.org/fr/. Afin d’atteindre son objectif principal consistant à produire des éléments factuels crédibles pour éclairer la coopération internationale pour le développement, la Coalition soutient et communique à la fois les évaluations individuelles des membres et les analyses conjointes sur l’efficacité et les résultats des réponses au COVID-19 et sur les efforts de relance.
← 15. Les mécanismes internationaux et régionaux d’intervention face aux crises qui pourraient nourrir la réflexion sont le Fonds central des Nations Unies pour les interventions d’urgence, qui mutualise les ressources et les apparie aux besoins (CERF, 2020[89]), ou le dispositif intégré de l’UE pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise (IPCR), dont les protocoles peuvent être activés à différents degrés (suivi, partage de l’information ou activation totale), et qui propose une plateforme pour l’échange de renseignements, facilite la collaboration et coordonne les réponses face à la crise (Conseil européen, 2020[86]).