Capítulo 4. Desbloqueando el potencial productivo de ALC: el papel de las instituciones públicas y el financiamiento
En este capítulo se examinan los principales elementos que son necesarios para movilizar la inversión e impulsar una transformación productiva que aporte un mayor bienestar a los ciudadanos de América Latina y el Caribe (ALC). El capítulo destaca el papel clave de las instituciones públicas, que son fundamentales para generar unas condiciones de inversión adecuadas y para que la transformación productiva esté más conectada con las demandas de la ciudadanía y con las estrategias de desarrollo de los países de ALC. También explora los mecanismos de financiamiento que pueden ayudar a desbloquear los mercados financieros de la región. Las instituciones públicas de financiamiento del desarrollo (IFD) y los instrumentos de deuda innovadores, como los bonos verdes, sociales, sostenibles y vinculados a la sostenibilidad (GSSS, por sus siglas en inglés), pueden actuar como motor de la inversión privada y pública. Para concluir, el capítulo ofrece una serie de mensajes clave en materia de políticas.
La inversión es fundamental para impulsar la transformación productiva, la cual resulta a su vez esencial para alcanzar un mayor bienestar en América Latina y el Caribe (ALC). Para lograr una transformación estructural de la economía es necesario diversificar y modernizar el aparato productivo en todos los países de ALC. Dicha transformación puede conducir a un mayor crecimiento económico y productividad, a más empleos de calidad y a una mayor resiliencia económica, elementos esenciales para cerrar las brechas de desigualdad y mejorar los niveles de vida (ECLAC, 2022[1]).
Existen dos dimensiones que son vitales para convertir las estrategias de transformación productiva y de inversión en motores clave del desarrollo inclusivo y sostenible en la región: las instituciones públicas y el financiamiento.1
En primer lugar, las instituciones públicas pueden garantizar que las estrategias de transformación productiva se fundamenten en un diálogo inclusivo entre todas las partes interesadas, mejorando así los vínculos entre los esfuerzos de inversión y las prioridades sociales, al tiempo que fortalecen el contrato social dentro de la región. Las instituciones públicas también pueden mejorar el clima de inversión, creando condiciones más propicias y predecibles al reforzar el Estado de derecho y respaldarlo con una regulación de calidad, transparencia, apertura e integridad (OECD, 2015[2]) (Capítulo 2). Estos son ingredientes fundamentales para generar confianza, lo que facilita la inversión al impulsar el cumplimiento normativo y la confianza de los inversores. Por último, las instituciones públicas también pueden establecer un enfoque estratégico con respecto a la inversión y la transformación productiva, garantizando que estos esfuerzos sean coherentes con el conjunto de las estrategias de desarrollo nacional y productivo, y que se adopte un modelo integrado y coordinado entre las instituciones, los distintos niveles de gobierno y las partes interesadas. En este sentido, las instituciones públicas pueden liderar la adopción de un enfoque centrado en el bienestar ciudadano (OECD, 2021[3]), que mantenga su alineación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y que contribuya a un desarrollo equitativo y sostenible (OECD et al., 2019[4]).
El financiamiento es la segunda dimensión clave. Será necesario movilizar una gran cantidad de recursos financieros a través de fuentes públicas y privadas para financiar el déficit de inversión existente en sectores clave de los países de ALC, como el de infraestructura de calidad. Para estimular estos recursos, la región tendrá que desbloquear el potencial de sus mercados financieros, asignando un papel crucial a las instituciones de financiamiento del desarrollo (IFD) de cara a apoyar el acceso al financiamiento e impulsar las inversiones en sectores estratégicos. Asimismo, en la región existe un potencial cada vez mayor para la adopción de herramientas financieras innovadoras, como los bonos verdes, sociales, sostenibles y vinculados a la sostenibilidad (GSSS), que pueden promover la inversión pública y privada con el apoyo de unos marcos de finanzas sostenibles más consolidados y armonizados.
Este capítulo aborda la cuestión de cómo liberar el potencial productivo de ALC y convertirlo en catalizador de un desarrollo óptimo. El capítulo comienza analizando cómo las instituciones públicas pueden contribuir a fomentar las inversiones y la transformación productiva, y a centrar su impacto en el bienestar. A continuación, el capítulo explora cómo mejorar el acceso al financiamiento necesario. Destaca el papel de las IFD, el potencial de los instrumentos de deuda innovadores, como los bonos GSSS, y la necesidad de reforzar los marcos de finanzas sostenibles. Para concluir, el capítulo ofrece una serie de mensajes clave en materia de políticas.
La transformación productiva —y las inversiones necesarias para hacerla realidad— pueden tener un impacto significativo en los niveles de vida de todos los grupos socioeconómicos de ALC. Será fundamental contar con la participación de las principales partes interesadas a la hora de acordar las estrategias de transformación productiva e inversión, tanto para la viabilidad de las estrategias e inversiones como para evitar posibles conflictos. Para ello, será necesario comprender las prioridades de las partes interesadas e incorporarlas al proceso de elaboración de políticas. Asimismo, si se consigue que los esfuerzos para atraer y movilizar la inversión se centren en las personas, se reforzará el contrato social.
Este contrato social renovado solo perdurará y generará efectos a largo plazo si sitúa las prioridades de las principales partes interesadas en el centro de la visión estratégica adoptada. En otras palabras, las estrategias de inversión y producción deben derivarse de un enfoque con alcance a todo el gobierno y han de estar directamente vinculadas con las estrategias nacionales de desarrollo para garantizar la coherencia entre políticas, la planificación a largo plazo y la coordinación entre los distintos niveles de las administraciones públicas y las principales partes interesadas. En las páginas siguientes se aborda cada una de estas cuestiones.
La confianza en que las inversiones tengan un impacto en el bienestar sigue siendo baja en la región
La búsqueda de fuentes de inversión nuevas y más diversificadas, así como de formas de producción más sostenibles, tendrá repercusiones en múltiples dimensiones en la vida de los ciudadanos de ALC, pudiendo sentar así las bases de un nuevo contrato social. Se entiende por contrato social la aceptación intangible pero compartida de lo que la sociedad necesita y de cómo alcanzar estas necesidades a través de una serie de reglas e instituciones (ECLAC/OECD, 2018[5]).
Para garantizar que los efectos de estos cambios conduzcan a un nuevo contrato social y cumplan las expectativas y deseos de los ciudadanos, es necesario que se escuchen y se tengan en cuenta sus opiniones. La única manera de garantizar que la transformación productiva sea verdaderamente sostenible e inclusiva es involucrando a la ciudadanía en sus fases de diseño, implementación y evaluación. Lograr un amplio consenso en torno a las prioridades de la transformación productiva también resultará crucial de cara a los esfuerzos por alcanzar las metas de los ODS para 2030 y en años posteriores.
Comprender las percepciones de los ciudadanos sobre el impacto que tendrán las inversiones en su vida, y sobre el papel que desempeñarán las principales partes interesadas en la transformación productiva, será crucial para generar apoyo social, estrechar vínculos entre las partes interesadas y, en última instancia, reforzar el contrato social.
En general, los ciudadanos de ALC confían poco en sus gobiernos nacionales y están poco satisfechos con sus sistemas democráticos. Tan solo alrededor de la mitad (48%) de la población encuestada en 2023 prefería la democracia a otros sistemas (Latinobarómetro, 2023[6]). La confianza en los gobiernos era de apenas el 27% en 2020 (Latinobarómetro, 2020[7]), muy por debajo del promedio del 41% en los países de la OCDE (OECD, 2022[8]).
Es fundamental garantizar la confianza en las instituciones públicas. Disponer de un entorno institucional estable resulta crucial para atraer inversiones y crear un horizonte previsible de transformación productiva para las distintas partes interesadas. De hecho, los bajos niveles de confianza existentes pueden indicar que el sector público carece de las capacidades suficientes para impulsar con éxito una estrategia de transformación productiva.
La confianza en las instituciones públicas es especialmente relevante en el contexto de creciente polarización política observado tanto en ALC como a escala global. Los bajos niveles de confianza pueden convertirse en una barrera significativa para la inversión en ALC, ya que el aumento de la división política suele generar incertidumbre en el clima de inversión (Azzimonti, 2011[9]). Esta incertidumbre se deriva de la posibilidad de que se produzcan cambios inesperados en las políticas, sobre todo en materia de fiscalidad, regulación, comercio exterior y en la posible nacionalización de industrias (Biglaiser y Staats, 2010[10]). La inestabilidad política también puede provocar malestar social, perturbar el funcionamiento de las empresas y desalentar la inversión. Además, los entornos profundamente polarizados a veces se enfrentan a problemas como la parálisis gubernamental y la corrupción, que también tienen efectos negativos en la inversión.
Dado que las empresas son fundamentales de cara a la transformación productiva y constituyen una de las principales fuentes de inversión, la percepción que tiene la ciudadanía sobre su papel es crucial. Sin embargo, en la actualidad, los ciudadanos de ALC tienen poca confianza en las empresas nacionales e internacionales. Según la consulta realizada en 2020, los ciudadanos de ALC no confiaban en absoluto (20.3% y 24.4%) o confiaban poco (35% y 34.2%) en las empresas nacionales e internacionales —lo que supone más de la mitad de los encuestados (Gráfico 4.1) (Latinobarómetro, 2020[7]). Esto podría deberse en parte a la falta de información y a la escasa visibilidad existente sobre el papel que desempeñan las empresas en la región. Pero también sugiere que los ciudadanos consideran que existe un gran potencial para mejorar los impactos —sociales, económicos y ambientales— de las actividades desarrolladas por el sector privado. Los gobiernos de la región podrían promover un papel más activo del sector privado mediante una adopción más ambiciosa de la Guía de la OCDE de Debida Diligencia para una Conducta Empresarial Responsable (véase más adelante en el apartado sobre la participación de las partes interesadas), entre otros esfuerzos.
Nota: Pregunta: “Por favor indique cuánta confianza tiene en cada uno de los siguientes grupos o instituciones. ¿Diría usted que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza?”.
Fuente: (Latinobarómetro, 2020[11]).
Aunque la percepción de que la inversión extranjera directa (IED) tiene efectos positivos en el desarrollo económico sigue siendo relativamente alta en ALC, ha disminuido considerablemente en los últimos años. El 53.6% de la población encuestada en 2020 consideraba que la IED era beneficiosa, una cifra inferior al 70.7% registrado en 2016 y el nivel más bajo hasta la fecha (Gráfico 4.2). Este descenso coincide con un creciente desconocimiento sobre la IED entre la ciudadanía de ALC: en 2020, el 28.8% de las personas encuestadas afirmaba no saber lo suficiente para responder si los efectos de la IED eran beneficiosos o perjudiciales para el desarrollo económico de su país (10 puntos porcentuales más que en 2017). La percepción de la IED por parte de la ciudadanía varía en función del tipo de inversión de que se trate. El 40% de los ciudadanos considera que la compra de empresas nacionales por parte de inversores extranjeros es algo positivo para el país, mientras que el 72% piensa que la construcción de fábricas por parte de empresas extranjeras favorece al país (Pew Research Center, 2020[12]). Estas tendencias subrayan la importancia de generar más conciencia sobre los efectos positivos que puede tener la IED (Capítulo 2) y de desarrollar mecanismos para que la IED esté más conectada con las prioridades de desarrollo de los países, las regiones subnacionales y la ciudadanía.
Nota: Pregunta: “¿Considera que la inversión extranjera es beneficiosa o perjudicial para el desarrollo económico del país o considera que no sabe lo suficiente al respecto para opinar?”.
Fuente: (Latinobarómetro, 2020[11]).
De cara a diseñar políticas que movilicen las inversiones y mejoren el clima de inversión, puede ser fundamental comprender las opiniones de los representantes del sector privado. Los líderes empresariales consideran que los factores más problemáticos para operar en la región son la ineficiente burocracia pública (12.9%), la corrupción (11.9%) y las elevadas tasas impositivas (9.8%) (Gráfico 4.3). En el estudio Doing Business 2020, los propietarios de empresas de ALC expresaban un número mucho mayor de preocupaciones en relación con los obstáculos burocráticos y los costos asociados a sus actividades en el mercado formal. La región ocupa el puesto 119 de un total de 190, una posición muy inferior al puesto 56 que ocupan los países de la OCDE. En cuanto a las tasas impositivas, los líderes empresariales señalaron la presión de la elevada tasa de contribución, en particular durante el segundo año de actividad (47.03%), que está muy por encima de los promedios de la OCDE (39.86%), de otras regiones en desarrollo como Oriente Medio (32.48%) y de Europa oriental y Asia central (32.10%) (World Bank, 2020[13]). Los gobiernos de ALC pueden interactuar más estrechamente con el sector privado y así comprender mejor la amplia gama de factores que influyen en las empresas a la hora de asignar sus inversiones.
Nota: Pregunta: “Seleccione los cinco factores más problemáticos para hacer negocios en su país y clasifíquelos de 1 (más problemático) a 5”. En el caso de la región de ALC, se calculó el promedio simple de los siguientes 20 países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
Fuente: (World Economic Forum, 2018[14]).
Los bajos niveles de confianza existentes tanto en las instituciones públicas como en las empresas nacionales e internacionales de cara a mejorar el bienestar de la población revelan que es necesario conectar mejor las estrategias de inversión y transformación productiva con los resultados que se obtienen del desarrollo. Para lograrlo, es importante que los gobiernos de ALC refuercen los mecanismos de diálogo entre las partes interesadas, de modo que la transformación productiva se base en el acuerdo y tenga en cuenta sus diversos impactos. Del mismo modo, los esfuerzos de inversión y transformación productiva deben estar alineados con el conjunto de las estrategias de desarrollo y ser el resultado de un esfuerzo coordinado entre políticas y sectores.
Mejorar el impacto de las inversiones en el bienestar requiere que las instituciones públicas fomenten y aseguren diálogos inclusivos entre las partes interesadas
Al crear las condiciones adecuadas para impulsar la participación activa de las partes interesadas, las instituciones públicas pueden desempeñar un papel clave de cara a conseguir que la transformación productiva sea realmente inclusiva y aporte bienestar para todos. Esto es fundamental para conseguir que las inversiones estén verdaderamente centradas en las personas. El hecho de incorporar los distintos puntos de vista de los actores implicados en las inversiones y en los esfuerzos de transformación productiva no solo legitimará el proceso y reducirá los obstáculos, sino que también puede contribuir al éxito de tales esfuerzos aportando nuevas visiones y experiencias.
Diálogo con la sociedad para impulsar la inclusión y gestionar posibles conflictos sociales
La participación ciudadana a lo largo del ciclo de inversión genera proyectos más eficaces, sostenibles y equitativos. Los aportes de los ciudadanos pueden ayudar a satisfacer sus necesidades y mejorar la confianza en el gobierno; también pueden evitar que los proyectos terminen siendo “capturados” por determinados grupos con intereses particulares (OECD, 2014[15]).
El diálogo inclusivo es especialmente relevante por el riesgo que existe de que la transformación productiva pueda provocar conflictos sociales por los posibles efectos perjudiciales de algunas inversiones en grupos, comunidades o territorios específicos. Estos conflictos surgen debido a diversos factores económicos, sociales y medioambientales. Por ejemplo, cuando se lleva a cabo la adquisición de terrenos sin las medidas de consulta o compensación adecuadas, se puede provocar el desplazamiento de determinadas comunidades locales y desencadenar así tensiones sociales. Las disparidades económicas resultantes de la distribución desigual de los beneficios de un proyecto también pueden exacerbar los conflictos. Asimismo, puede surgir oposición por las consecuencias ambientales de proyectos a gran escala potencialmente perjudiciales para la biodiversidad y los medios de vida locales, sobre todo en proyectos de minería (Bebbington y Bury, 2013[16]). Estas consideraciones son de especial relevancia en un contexto en el que ALC posee una parte significativa de los minerales que son necesarios para avanzar en la transición verde a nivel mundial, y en el que existe la necesidad de realizar inmensas inversiones en diversas áreas que potencialmente pueden crear tensiones entre distintos grupos socioeconómicos y territorios (OECD et al., 2022[17]).
En los últimos años han surgido en la región numerosos conflictos sociales en torno a cuestiones medioambientales. De los 742 conflictos sociales que surgieron en ALC entre 2000 y 2022, un total de 661 seguían sin resolverse a finales de 2022. Cerca de un tercio de los conflictos activos en 2022 se concentraban en la minería (33.7%), seguido de la gestión del agua (16.2%), los conflictos por la biomasa y las tierras (14.8%), y los combustibles fósiles y la justicia climática/energética (14.1%) (Gráfico 4.4) (CALAS, 2019[18]; Environmental Justice Atlas, 2023[19]; Latin American Observatory of Environmental Conflicts, 2023[20]). En particular, en el sector de la minería, el número de conflictos aumentó un 236% entre 2010 y 2023, y afectó a más de 300 comunidades locales (OCMAL, 2023[21]).
Nota: Estos conflictos se definen como movilizaciones de comunidades locales y movimientos sociales, que también pueden incluir el apoyo de redes nacionales o internacionales contra determinadas actividades económicas, como la construcción de infraestructuras o la eliminación/contaminación de residuos, en las que los impactos ambientales son un elemento clave de las reclamaciones. El gráfico muestra los conflictos iniciados y no resueltos durante el periodo 2020-22.
Fuente: (Environmental Justice Atlas, 2023[19]).
Para conseguir apoyo de cara a la transformación productiva al tiempo que se previenen o gestionan los posibles conflictos sociales y casos de corrupción, es fundamental que los gobiernos establezcan mecanismos que aseguren una participación ciudadana efectiva, evaluaciones uniformes y rigurosas de impacto ambiental y social, y una distribución más equitativa de los beneficios derivados de los proyectos de inversión (OECD/CAF/ECLAC, 2018[22]).
En cuanto a la participación ciudadana, existen varias herramientas que pueden ayudar a los gobiernos a promover una colaboración ascendente e involucrar a los ciudadanos durante la toma de decisiones para las políticas de inversión y transformación productiva. Las Directrices sobre Participación Ciudadana de la OCDE ofrecen un programa compuesto por diez pasos para planificar e implementar un proceso de participación ciudadana, que incluye: identificar el problema por resolver y el momento de la participación; definir los resultados esperados; identificar el grupo de personas relevantes; elegir el método de participación; elegir las herramientas digitales adecuadas; comunicar el proceso; implementar el proceso de participación; utilizar las sugerencias de los ciudadanos; evaluar el proceso; y fomentar una cultura de participación (OECD, 2022[23]). Estas directrices también ofrecen ocho métodos diferentes que pueden ser eficaces a la hora de involucrar a los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones, en particular: acceso a información y datos; reuniones abiertas; consultas públicas; innovación abierta; ciencia ciudadana; supervisión cívica; presupuestos participativos; y procesos deliberativos representativos.
En ALC ya existen varios proyectos que han incorporado la participación ciudadana a lo largo de sus fases de desarrollo. Por ejemplo, Chile coordinó un proceso participativo a través de 15 regiones al desarrollar la iniciativa Ruta Energética 2018-22: Liderando la Modernización con Sello Ciudadano, impulsada por el Ministerio de Energía con el objetivo de recabar sugerencias ciudadanas antes de acometer los esfuerzos de modernización energética (Ministerio de Energía, 2017[24]). En Costa Rica, los residentes participaron en el diseño del Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública (Reyes y Ríos, 2016[25]; ECLAC, 2021[26]). Entre los ejemplos de supervisión cívica se incluyen la plataforma de tecnología cívica Marea Digital en Buenaventura, Colombia —que permite a los ciudadanos identificar y denunciar problemas locales que afectan a la comunidad— y la plataforma colaborativa de recopilación de datos Promise Tracker en Brasil —que permite a la ciudadanía identificar problemas que quieran abordar y recopilar datos para compartirlos con los responsables de la toma de decisiones (OECD/WB, 2022[27]). Otro buen ejemplo de participación de múltiples actores en el marco de una agenda local de transformación productiva es la Estrategia de Especialización Inteligente de Bogotá-Cundinamarca, implementada en Colombia entre 2016 y 2020 (Llinás, 2021[28]).
Los gobiernos locales tienen un papel clave que desempeñar en la promoción de la participación ciudadana. Dado que los proyectos de inversión a menudo tienen efectos directos en comunidades y territorios específicos, los gobiernos locales deben impulsar la participación ciudadana desde el inicio de los proyectos. Las herramientas participativas deben asegurar el mayor acceso posible para todos los ciudadanos, y sobre todo para los grupos más vulnerables, que en ALC incluyen a las mujeres, las personas con discapacidad, los afrodescendientes y los pueblos indígenas. Involucrar de manera temprana a la ciudadanía es crucial en decisiones como la ubicación de instalaciones o los resultados de una evaluación de impacto ambiental. Existen otras prácticas útiles, como las asambleas de vecinos y las visitas a instalaciones, que pueden permitir el desarrollo de amplias consultas con representantes de empresas y administraciones públicas. Los comités de coordinación temporales pueden resultar útiles para crear oportunidades a menor escala de reunir a representantes de empresas, asociaciones civiles, grupos vecinales y representantes del gobierno local con el fin de supervisar los avances de los proyectos. A su vez, la colaboración con universidades locales u organizaciones no gubernamentales (ONG) puede resultar de utilidad para prestar asistencia técnica, sobre todo en momentos clave como durante los estudios de viabilidad previa o las evaluaciones de impacto ambiental o social.
Las veedurías ciudadanas o comités de supervisión ciudadana son un ejemplo interesante de mecanismos de control que se están aplicando en varios países de ALC. Estos comités permiten a los ciudadanos supervisar las actividades de las administraciones públicas, incluida la ejecución de los contratos públicos y la gestión de los servicios públicos. Estos grupos de vigilancia garantizan la transparencia, la eficiencia y la legalidad mediante un seguimiento cercano de la actuación de los funcionarios y las instituciones públicas. Denuncian las irregularidades a las autoridades competentes y desempeñan un papel fundamental en la prevención de la corrupción y la mala gestión. En el contexto de los grandes proyectos de infraestructura pública, las veedurías contribuyen de forma significativa a garantizar que la ejecución de los proyectos se desarrolle según lo previsto y que los fondos se utilicen adecuadamente, abordando así eficazmente las preocupaciones de la comunidad.
Otros ejemplos de buenas prácticas en la región incluyen la Guía metodológica de actividades presenciales del servicio de evaluación ambiental con la ciudadanía de Chile, (SEA, 2013[29]; SEA, 2017[30]), y la Guía de participación ciudadana del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2016[31]).
Las ONG también desempeñan un papel fundamental de cara a promover la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre proyectos de inversión. Un ejemplo de ello en ALC es la Fundación Propaz de Guatemala, que capacita y educa a los ciudadanos en métodos alternativos de resolución de conflictos, comunicación constructiva, liderazgo social, construcción de consensos y metodología sensible al conflicto. En Argentina, la Fundación Cambio Democrático brinda apoyo técnico a comunidades indígenas, mientras que la Fundación Ambiente y Recursos Naturales apunta a la construcción colectiva de una ciudadanía democrática y participativa en áreas vinculadas con la sostenibilidad ambiental. A nivel internacional, la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) ha creado un estándar internacional que promueve la transparencia en los pagos realizados por las empresas extractivas a los gobiernos y viceversa. Entre las medidas de transparencia se incluyen el diálogo y las consultas con la sociedad civil y la involucración de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en la recopilación y análisis de datos.
Las evaluaciones de impacto social y ambiental son herramientas esenciales para medir y comprender los efectos que los proyectos, las políticas o las actividades pueden generar en la sociedad y el medioambiente. Estas evaluaciones son fundamentales para llevar a cabo una toma de decisiones informada, para la protección del medioambiente y las comunidades, para la transparencia y la participación ciudadana, así como para el cumplimiento de la regulación y la sostenibilidad a largo plazo. Las evaluaciones de impacto social y ambiental fomentan el diálogo entre las distintas partes interesadas, como las comunidades locales, las empresas, el gobierno y las ONG. Este diálogo facilita la comprensión de las preocupaciones y expectativas de cada parte implicada y busca soluciones de consenso para lograr un desarrollo sostenible.
Existen varias instituciones de ALC que tienen como objetivo gestionar las evaluaciones de impacto social y ambiental. En Chile, por ejemplo, la Ley 20.417 estableció el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), que exige la participación pública como parte del proceso de evaluación ambiental de los grandes proyectos. En diciembre de 2021, los organismos encargados de los sistemas de evaluación de impacto ambiental de Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica y Perú firmaron los estatutos de la Red Latinoamericana de Sistemas de Evaluación de Impacto Ambiental (REDLASEIA), creada en octubre de ese mismo año para fortalecer las evaluaciones de impacto en la región e intercambiar buenas prácticas y lecciones aprendidas (MSGP, 2010[32]; SEA, 2021[33]).
La adopción de medidas redistributivas transparentes y claramente definidas también puede contribuir a reducir las tensiones resultantes de los proyectos de inversión. Por ejemplo, ante posibles conflictos por actividades que generen un potencial impacto ambiental, es importante hacer hincapié en el desarrollo de actividades alternativas sostenibles, como destinar parte de los beneficios obtenidos al desarrollo humano, la educación y la salud de las comunidades locales, así como a la investigación, el desarrollo y la innovación (Recuadro 4.1) (IDB, 2021[34]).
Costa Rica ha implementado un mecanismo para garantizar que las comunidades locales reciban un beneficio directo de las actividades privadas de investigación y desarrollo (I+D) basadas en la biodiversidad de su entorno (esto es, acceso y participación en los beneficios derivados — ABS por sus siglas en inglés).
La Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) concede contratos de acceso plurianuales para que las empresas privadas puedan investigar la biodiversidad y los recursos genéticos de Costa Rica con fines comerciales. Este procedimiento requiere el consentimiento informado previo de los productores locales y condiciones mutuamente acordadas. Desde 2016, Costa Rica ya ha concedido permisos a un total de siete empresas.
Siguiendo esta iniciativa, Costa Rica también ha creado el Distintivo ABS, la primera etiqueta de ALC que certifica que los productos cumplen con las regulaciones y mejores prácticas del modelo ABS.
Fuente: (OECD, 2023[35]).
Colaborar con el sector privado para mejorar los efectos beneficiosos en el desarrollo
Para que la transformación productiva se convierta en un motor del bienestar también es necesario incentivar a las empresas para que se transformen en organizaciones con propósito (Schoenmaker, 2020[36]). Entre las herramientas más eficaces para avanzar en esta dirección se encuentran las Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales sobre la Aplicación de Conductas Empresariales Responsables y la Guía de la OCDE de Debida Diligencia para una Conducta Empresarial Responsable (OECD, 2018[37]). Hasta 2023, ocho países de ALC ya se habían adherido a estas directrices: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, México, Perú y Uruguay.
Los Puntos Nacionales de Contacto (PNC) para la conducta empresarial responsable pueden resultar de gran utilidad como mecanismos alternativos para mediar y resolver los conflictos que puedan surgir entre las empresas del sector privado, la sociedad civil y los gobiernos. En 2019, el PNC de Chile ayudó a resolver un conflicto entre los sindicatos y una empresa privada del sector manufacturero que había sido acusada de no respetar los derechos humanos de los trabajadores. Del mismo modo, el PNC de Brasil medió en un conflicto entre un grupo empresarial acusado de no respetar las zonas limítrofes a la instalación de sus minas y una asociación vecina (OECD, 2020[38]). Con independencia de las políticas que se adopten para promover un enfoque ascendente, será esencial que los gobiernos busquen un equilibrio entre las distintas partes interesadas, puntos de vista e intereses para evitar la denominada “captura de políticas”, es decir, situaciones en las que las decisiones públicas sobre políticas se apartan de forma sistemática o reiterada del interés público hacia el interés específico de un grupo en particular (OECD, 2017[39]).
Existe un amplio abanico de elementos adicionales que pueden adoptarse para involucrar aún más al sector privado y mejorar los efectos positivos sobre el desarrollo. La existencia de regulaciones claramente definidas que promuevan el uso de asociaciones público-privadas (APP) puede ayudar al sector privado a identificar mejor los sectores prioritarios en cada país y sus territorios, y a incentivar las inversiones en proyectos estratégicos que generen impacto social (Capítulo 2). También puede ayudar el fomento de actividades estratégicas basadas en aportaciones moderadas de capital, evitando la concentración del mercado y democratizando su acceso para las pequeñas y medianas empresas (pymes) que tengan mayor impacto en las comunidades locales (Capítulo 3). Para promover más y mejores inversiones, los gobiernos también podrían garantizar una asignación de recursos equitativa y despolitizada para aumentar la confianza del sector privado. Por ejemplo, en el caso de los proyectos de infraestructuras, los gobiernos podrían implementar un sistema transparente de selección de proyectos, basado en un sólido análisis costo-beneficio, con directrices diseñadas de forma conjunta para priorizar los proyectos y con mejores evaluaciones ASG (ambientales, sociales y de gobernanza) (KPMG, 2021[40]). Por último, el sector privado puede contribuir activamente a abordar desigualdades multidimensionales. Por ejemplo, las empresas privadas pueden abordar la brecha de género en determinadas industrias que son clave para la transformación productiva proporcionando formación y desarrollo de capacidades. Las empresas también pueden abordar las desigualdades de género cerrando la brecha salarial de género (Atlantic Council, 2023[41]) o identificando la carga adicional a la que se enfrentan las mujeres en el hogar —como el cuidado de otras personas o el trabajo doméstico no remunerado— y ofreciendo incentivos como horarios flexibles.
Gobierno abierto, una dimensión clave para promover el compromiso de las partes interesadas
Las políticas de gobierno abierto son fundamentales para generar confianza, aumentar la transparencia y promover la participación de las partes interesadas. El suministro de información fácilmente disponible y comprensible sobre las actuaciones gubernamentales, resultados económicos, regulación empresarial y oportunidades de inversión reduce los riesgos de inversión y fomenta una toma de decisiones informada. En los últimos años, los gobiernos de ALC han conseguido avances en la adopción de los principios de gobierno abierto. En 2022, 16 países de la región eran miembros de la Alianza para el Gobierno Abierto. Además, entre 2011 y 2022 se implementaron al menos 67 planes de acción en ALC en el marco de estos principios.
Los Centros de Gobierno (CdG) pueden desempeñar un papel fundamental en la promoción del gobierno abierto. Pueden generar impactos significativos al proporcionar más transparencia en cada fase del proceso de inversión, incluida: i) información clara sobre cómo registrar una empresa extranjera; ii) acceso a enmiendas y proyectos de ley; iii) coherencia entre las regulaciones de inversión y mecanismos para identificar incongruencias; iv) plataformas interactivas que muestren la priorización de proyectos con inversión privada y los presupuestos de cada proyecto; y v) información sobre el origen de los fondos privados asignados a proyectos que tengan efectos directos sobre el bienestar de los ciudadanos. Los gobiernos de ALC deben aprovechar las oportunidades que brinda la transición digital y poner a disposición todas estas herramientas en formatos digitales, multiplicando así el espectro de actores que puedan acceder a la información. En la actualidad, los CdG de los países de ALC participan en menos fases del proceso de elaboración de políticas de transparencia que los de los países de la OCDE. Los CdG de ALC tienden a centrarse en las fases de diseño, comunicación y seguimiento, mientras que tienden a dejar las fases de implementación, coordinación y evaluación a los ministerios u organismos responsables de las políticas (OECD, 2020[42]).
Estrategias de transformación productiva de largo plazo y con alcance a todo el gobierno
La transformación productiva conlleva cambios estructurales graduales y prolongados que requieren coherencia entre políticas, un enfoque con alcance a todo el gobierno y una planificación de políticas de largo plazo. La coordinación de las políticas públicas —tanto horizontal (entre sectores) como vertical (entre niveles de gobierno)— optimiza la utilización de los recursos y mejora el impacto de las inversiones. Asimismo, si se coordinan los objetivos de las políticas entre los distintos sectores y niveles de gobierno, se impulsarán con mayor eficiencia las inversiones hacia sectores estratégicos para su transformación productiva, al tiempo que se evitarán posibles conflictos entre políticas y se abordarán los pros y contras resultantes. Esta coherencia reduce considerablemente la incertidumbre de los inversores. Del mismo modo, la planificación de las políticas permite identificar las prioridades de inversión (Capítulo 3), alinear los objetivos de las políticas y facilitar actuaciones coherentes y coordinadas más allá de los ciclos políticos (OECD, 2018[43]).
La ausencia de consenso político en las políticas estatales ha sido un desafío habitual entre los países de ALC, lo cual ha perjudicado tanto a los niveles de inversión como a la transformación productiva. La incertidumbre derivada de las incoherencias entre políticas desincentiva la inversión debido a la mayor percepción de riesgo existente, al tiempo que las fluctuaciones en los ciclos políticos afectan negativamente los planes de inversión a largo plazo. La adopción de políticas incoherentes transmite una sensación de gobernanza ineficaz, reduciendo así la confianza de los inversores e inhibiendo a la vez las inversiones nacionales y extranjeras. Además, las políticas fragmentadas impiden la formulación de estrategias industriales coherentes, mientras que la ausencia de una planificación a largo plazo obstaculiza los esfuerzos de desarrollo sostenible. La transformación productiva requiere el establecimiento de políticas estables e integrales que consigan un amplio apoyo político.
Los planes nacionales de desarrollo pueden ser una herramienta potente en los esfuerzos de transformación productiva
La mayoría de los países de ALC cuentan con un Plan Nacional de Desarrollo (PND), o estrategia nacional de desarrollo, que sirve como principal hoja de ruta del país en materia de políticas estratégicas y puede actuar como primera guía para los esfuerzos de políticas vinculadas a la inversión y a la transformación productiva. Los PND establecen la orientación de las políticas a largo plazo. Si cuentan con el acuerdo de la mayoría de las principales partes interesadas, pueden contribuir a reforzar el contrato social en la región. El proceso de elaboración de un PND suele incluir mecanismos para incorporar la participación ciudadana y fomentar la inclusión de una amplia gama de puntos de vista. Lo fundamental es que algunos PND van más allá del ciclo político o incluyen protocolos específicos para evitar que los cambios de gobierno afecten la continuidad de las políticas prioritarias (OECD, 2021[3]). Además de los PND, muchos países cuentan con políticas de desarrollo productivo cuyo objetivo es mejorar y diversificar la economía como vehículo para aumentar la productividad. Para lograrlo, estas políticas suelen incluir instrumentos y programas tanto horizontales como verticales que priorizan los sectores estratégicos en los que se centran muchos esfuerzos y recursos de desarrollo productivo.
Por lo general, los PND definen una serie de directrices de desarrollo estratégico que sirven como instrumentos de orientación tanto para las inversiones públicas como para las privadas. Los planes nacionales de inversión deben estar conectados con las orientaciones de políticas definidas en los PND. Del mismo modo, los PND pueden influir de forma significativa en las decisiones de inversión privada al ofrecer una hoja de ruta estratégica para la estabilidad y el crecimiento futuros, una dimensión clave para la confianza de los inversores. Los PND aportan previsibilidad y, por tanto, incentivan los flujos de capital privado hacia determinados sectores estratégicos en los que los inversores privados pueden prever un crecimiento potencial. Al definir el desarrollo de infraestructuras, iniciativas de desarrollo de capacidades o posibles incentivos económicos, los PND esbozan nuevas oportunidades de mercado, aumentando el atractivo del país de cara a los inversores.
Para garantizar una implementación eficaz, los PND deben definir la asignación presupuestaria de cada prioridad o vincularlas con fuentes específicas de financiamiento; por ejemplo, fondos específicos o recursos de sectores concretos, tales como las industrias extractivas. Otras medidas específicas que pueden contribuir a dinamizar estos objetivos prioritarios son: i) incluir un enfoque sectorial y territorial que permita generar un mapa productivo nacional; ii) aumentar la disponibilidad de terrenos para sectores estratégicos productivos; iii) identificar a las principales partes interesadas de los sectores público y privado y asignar responsabilidades específicas a largo plazo; y iv) establecer herramientas concretas de coordinación horizontal (sectorial) y vertical (subnacional). Por último, será fundamental especificar cómo, cuándo y con qué fondos se llevará a cabo su seguimiento y evaluación.
Los PND suelen diseñarse para aprovechar los puntos fuertes, los recursos y las áreas potenciales de crecimiento de un país, tales como sus recursos naturales, la solidez de su industria, la cualificación de su mano de obra y sus ventajas geográficas. Proporcionan una hoja de ruta para orientar la inversión pública y privada hacia sectores en los que el país tiene o pretende desarrollar ventajas competitivas.
La mayoría de los PND de los países de ALC incluyen orientaciones de políticas públicas asociadas a sectores estratégicos con alto potencial para impulsar el desarrollo sostenible. En el Capítulo 3 se ofrece una relación de sectores estratégicos con potencial para impulsar la productividad, fomentar la inclusión social y promover la sostenibilidad en la región. Estos sectores, que presentan perspectivas atractivas para la inversión, incluyen: la agroindustria sostenible; la economía circular y la gestión sostenible del agua; la economía del cuidado; la movilidad sostenible; la industria farmacéutica y de la salud; la transformación digital y los servicios digitales; la transición energética y las industrias relacionadas; y el turismo sostenible (ECLAC, 2023[44]; ECLAC, 2023[45]).
Un análisis de los PND de 14 países de ALC indica que, entre todas estas áreas estratégicas, hay prioridades, como la transformación digital, que aparecen de manera destacada en la mayoría de los PND, y sobre todo en países como Costa Rica, Ecuador y Perú. La industria farmacéutica y de la salud también recibe una atención significativa en la mayoría de los PND, y países como Guatemala, Honduras y Panamá dan prioridad a esta agenda. La transición energética también se aborda en la mayoría de los PND, aunque no en todos, y se trata con especial énfasis en Argentina y Brasil. El interés por la economía del cuidado también varía de un país a otro, y países como Chile, Colombia y la República Dominicana se sitúan a la cabeza en este ámbito. El enfoque del turismo sostenible se distribuye de manera equilibrada en todos los países, aunque Guatemala asigna una mayor importancia relativa a este sector. La agroindustria sostenible también se aborda en todos los países, aunque con menor atención, y son Bolivia y Guatemala los países que le asignan una mayor importancia. La economía circular se aborda de forma equilibrada en la mayoría de los PND, aunque la mayoría de países no lo consideran un sector prioritario. Por último, la movilidad sostenible muestra una escasa atención en todos los PNDs. (Gráfico 4.5).
Nota: Se entiende por “intensidad de las palabras” la frecuencia con la que aparece un conjunto específico de palabras asociadas a un sector estratégico en cada PND. La idea es que cuanto más frecuentemente aparece un conjunto de palabras, más “intensas” o importantes pueden ser dichas expresiones en el contexto analizado. Esta intensidad, medida por la frecuencia, puede ser indicativa de la prominencia o importancia de un tema concreto dentro del texto. Los colores más oscuros indican una mayor frecuencia de las referencias a un determinado sector estratégico dentro del plan. La suma de las frecuencias relativas de todos los sectores económicos del PND de un país asciende a 100. Los datos del texto de cada país proceden del último Plan Nacional de Desarrollo (o su equivalente), publicados a octubre de 2023.
Fuente: Elaboración propia a partir de los planes nacionales de desarrollo de 14 países de ALC: Argentina (MECON, 2023[46]); Bolivia (MPDB, 2021[47]); Brasil (MEB, 2020[48]); Chile (Government of Chile, 2022[49]); Colombia (DNP, 2023[50]); Costa Rica (MIDEPLAN, 2022[51]); República Dominicana (MEPyD, 2012[52]); Ecuador (SNPE, 2021[53]); Guatemala (SPPPG, 2014[54]); Honduras (Government of Honduras, 2022[55]); México (PREUM, 2019[56]); Panamá (Government of Panama, 2019[57]); Paraguay (STPP, 2021[58]); y Perú (CEPLAN, 2022[59]).
Es importante señalar que el alcance y la profundidad de los PND varía de forma considerable de un país a otro, lo cual puede influir en la intensidad con la que aparecen señaladas determinadas áreas de políticas. Del mismo modo, algunos países tienen estrategias sectoriales específicas para determinados sectores que no ocupan un lugar destacado en los PND. Si bien puede haber razones concretas en cada país para explicar por qué algunos sectores aparecen de forma más destacada que otros, se pueden extraer algunas conclusiones. En primer lugar, algunos sectores pueden ocupar un lugar menos prominente no porque sean menos relevantes, sino porque otros organismos o instituciones asumen un papel más visible a la hora de definir la orientación estratégica en ese sector (p. ej., las cuestiones económicas suelen estar dirigidas por el Ministerio de Hacienda o por los organismos de regulación y supervisión financiera). En segundo lugar, en ocasiones los PND se centran en áreas nuevas y emergentes, en lugar de en áreas de políticas que están sólidamente desarrolladas o que cuentan con un marco de políticas más consolidado.
En Colombia, el gobierno nacional formula cada cuatro años una hoja de ruta estratégica a mediano plazo para la inversión pública. Esta hoja de ruta se elabora a través de una serie de procesos, organismos e instancias regidos por el Sistema Nacional de Planeación de Colombia. Tras la toma de posesión de cada nuevo gobierno, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) elabora un Plan Nacional de Desarrollo (PND) que se basa en las propuestas del gobierno electo. El borrador inicial se somete a la revisión de tres órganos distintos para garantizar el cumplimiento de varios criterios: la participación de la sociedad civil (a través del Consejo Nacional de Planeación [CNP]), la viabilidad técnica y económica (a través del Consejo Nacional de Política Económica y Social [Conpes]) y el cumplimiento jurídico (evaluado por el Congreso Nacional).
Cada PND va acompañado de un componente presupuestario, conocido como Plan Plurianual de Inversiones, que es aprobado por el Congreso. En dicho plan, el gobierno nacional estima su capacidad a mediano plazo para alcanzar sus objetivos de inversión pública, respetando el Marco Fiscal de Mediano Plazo establecido por el Ministerio de Hacienda. El PND 2022-2026 Colombia, Potencia Mundial de la Vida identifica cinco áreas clave que son esenciales para la implementación de la agenda del gobierno; el Plan Plurianual de Inversiones y su correspondiente legislación, la Ley 2294 de 2023, establecen una distribución estratégica y detallada a través de las cinco áreas clave de políticas. Estas cinco áreas son: seguridad humana y justicia social (64.4% del total de la inversión pública para el periodo 2023-26); convergencia regional (12%); transformación productiva, internacionalización y acción climática (9.9%); derecho humano a la alimentación (4%); y ordenamiento territorial en torno al agua y justicia ambiental (2.5%). El resto se destina a la estabilidad macroeconómica (7.2%), que se define como elemento transversal en el PND. Además, el Plan Nacional de Inversiones Públicas define un plan plurianual de inversiones intersectoriales para asignar el presupuesto suplementario a los programas del Proceso de Paz.
Fuente: PND (2023[50]); Congreso de Colombia (2023[60]); PND (2023[61]); Montoya y Nieto-Parra (forthcoming[62]).
Los sistemas nacionales de inversión pública ayudan a conectar las inversiones con objetivos específicos
Los sistemas nacionales de inversión pública (SNIP) desempeñan un papel fundamental en las estrategias de desarrollo. Estos sistemas engloban al conjunto de instituciones estatales que rigen el proceso de inversión pública de un país y emplean metodologías, normas y procedimientos para orientar la formulación, ejecución y evaluación de los proyectos de inversión. Los SNIP son clave a la hora de impulsar el impacto económico y social de la inversión pública, lo que mejora la calidad y eficiencia del gasto público (ECLAC, 2023[63]). Facilitan la toma de decisiones estratégicas en inversiones sociales e infraestructuras, alineándolas con los objetivos de desarrollo, fomentando el crecimiento económico y mejorando la competitividad.
Los SNIP también pueden servir como catalizadores para captar inversión privada, actuando como garantía de continuidad de los proyectos y minimizando el riesgo para los inversores. Si se impulsan la credibilidad, la transparencia y la previsibilidad de las políticas públicas, se podría potenciar el papel de los SNIP de cara a estimular la participación del sector privado. Estas mejoras podrían atraer más IED e impulsar una transformación significativa de la base productiva, estimulando a su vez la innovación, mejorando las cadenas de valor y creando puestos de trabajo de alta calidad.
El éxito de los SNIP se basa en varios elementos fundamentales. En primer lugar, la alineación estratégica con el PND de un país garantiza que las iniciativas de inversión contribuyan a objetivos socioeconómicos más amplios. La existencia de un marco institucional sólido, caracterizado por funciones y responsabilidades claramente definidas, facilitará la coordinación y la toma de decisiones eficaces. Asimismo, se necesitan procedimientos transparentes y eficientes para priorizar, implementar y evaluar proyectos con impacto. La sostenibilidad fiscal es otro aspecto clave en todas las decisiones de inversión, al igual que la participación activa de las partes interesadas, que mejora la calidad de la inversión y el respaldo público. Por su parte, la existencia de un marco regulatorio bien estructurado protegerá los intereses de todas las partes implicadas, promoviendo así un entorno propicio para la inversión. Por último, la integración de las inversiones públicas con los procesos presupuestarios anuales y de mediano plazo garantizará su viabilidad financiera (ECLAC, 2023[63]).
Los planes de desarrollo sectorial son hojas de ruta estratégicas que constituyen un marco sobre el que promover el crecimiento y el desarrollo en sectores económicos específicos. Estos planes suelen ser elaborados por los gobiernos, a menudo en consulta con las partes interesadas del sector privado, del mundo académico y de la sociedad civil. Identifican objetivos, metas y estrategias clave para el desarrollo de diferentes sectores, y también pueden esbozar políticas o iniciativas específicas que deben implementarse. Por ejemplo, Chile cuenta con una Estrategia Nacional de Hidrógeno Verde (ME, 2020[64]); Costa Rica dispone de un Plan Nacional de Energía 2015-2030 (MINAE, 2015[65]) y un Plan Nacional de Turismo 2022-2027 (ICTCR, 2022[66]); Colombia tiene un Plan Energético Nacional 2020-2050 (UPME, 2021[67]) y un Plan Sectorial de Turismo 2022-2026 (MCIT, 2022[68]), y actualmente está poniendo en marcha una nueva Política de Reindustrialización que prioriza cinco sectores estratégicos; Perú dispone de un Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (MEF Perú, 2022[69]); y la República Dominicana cuenta con un Plan Nacional de Infraestructura 2020-2030 (MEPyD, 2020[70]).
Además de fomentar la coordinación de políticas y la colaboración del sector privado, estos planes pueden atraer inversiones nacionales y extranjeras para apoyar los esfuerzos de transformación. Al mejorar la competitividad sectorial, pueden estimular la innovación, el desarrollo de competencias, la mejora de las infraestructuras y los avances regulatorios. Por ejemplo, el Plan Nacional de Semillas de Alto Rendimiento de Ecuador tuvo un gran éxito e involucró a un gran número de partes interesadas, lo que impulsó la productividad de los pequeños agricultores gracias al financiamiento y a la participación de actores tanto públicos como privados (Recuadro 4.3).
El Ministerio de Agricultura y Ganadería de Ecuador puso en marcha el Plan Nacional de Semillas de Alto Rendimiento en 2013 y contó con la participación de múltiples partes interesadas. El plan se centró principalmente en el suministro de paquetes tecnológicos a los pequeños productores de maíz para mejorar sus niveles de productividad. Una pieza clave del éxito fue la creación de una red en la que participaron el gobierno nacional, los gobiernos locales, empresas privadas y bancos.
El Ministerio de Agricultura y Ganadería dirigió y coordinó el proyecto, mientras que los gobiernos locales desempeñaron un papel fundamental en la formalización de los pequeños agricultores. Las empresas privadas establecieron las bases para la compra del maíz, mientras que los proveedores privados facilitaron los recursos necesarios para los paquetes tecnológicos. Los bancos privados y los bancos de desarrollo facilitaron apoyo financiero. El Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe (CAF) proporcionó financiamiento para mejorar la capacidad de las empresas para comprar el maíz producido en el marco del programa. El Servicio de Rentas Internas de Ecuador creó además un régimen fiscal simplificado.
El desarrollo de este tipo de estrategias multipartitas para aumentar la productividad sectorial puede potenciar el impacto de los recursos de inversión. Esta iniciativa duplicó con creces el rendimiento medio de producción de maíz, pasando de 3.8 a 7.66 toneladas por hectárea, mientras que la rentabilidad neta de los beneficiarios osciló entre 890 USD y 1 292 USD por hectárea en 2017, frente a los escasos 102 USD por hectárea de los productores no beneficiarios.
Fuente: CAF (2019[71]).
La gobernanza multinivel puede fomentar el potencial de las inversiones
La multiplicidad de políticas y actores implicados en los esfuerzos de inversión y transformación productiva exige un alto grado de coordinación. Para ello, es necesario implantar una gobernanza multinivel eficaz que coordine los objetivos de las políticas nacionales con las instituciones y los actores a nivel subnacional y local. La implementación de herramientas de gobernanza multinivel para la transformación productiva puede producirse vertical u horizontalmente, con la participación de los gobiernos nacionales, subnacionales y locales, así como de las principales partes interesadas, tales como el sector privado y las asociaciones de vecinos.
Algunas herramientas de gobernanza multinivel pueden servir de modelo, si bien cada país deberá adaptarlas a sus necesidades específicas (Allain-Dupré, 2020[72]). La creación de un mapa con las principales partes interesadas y sus canales de comunicación puede ayudar a identificar posibles brechas y comprender la distribución de responsabilidades en términos de sectores y funciones (OECD, 2017[73]). En los países de la OCDE es habitual el uso de contratos específicos que permiten establecer de antemano las responsabilidades de todos los actores: el gobierno nacional, que decide la priorización y adjudicación de los proyectos; los inversores, que deben cumplir las normas sociales y ambientales; y los gobiernos locales, que deben proporcionar determinados bienes y servicios (Charbit, 2020[74]). En otros programas de gobernanza multinivel, las prioridades estratégicas se definen a nivel subnacional, como en el caso de las Estrategias de Especialización Inteligente en Investigación e Innovación, aplicadas en la Unión Europea en la última década (Foray, David y Hall, 2009[75]). Al añadir cláusulas de cofinanciamiento a estos contratos, se puede contribuir a garantizar que todas las partes cumplan sus responsabilidades. La cooperación interjurisdiccional, cuando se implique a más de un municipio en la producción de un bien o servicio concreto, también puede impulsar las cadenas de valor locales. Este tipo de proceso de gobernanza multinivel podría resultar especialmente útil para las estrategias de inversión coordinadas o las asociaciones rurales-urbanas, generando efectos indirectos positivos, aumentando la eficiencia a través de las economías de escala y potenciando sinergias entre las políticas de municipios vecinos (OECD, 2019[76]).
Los gobiernos locales tienen un papel clave que desempeñar en los esfuerzos de transformación productiva —y en la conexión de las inversiones con las necesidades y el potencial de comunidades y territorios específicos. Por ejemplo, los gobiernos locales pueden atraer IED facilitando a los inversores la información y el acceso a proveedores locales y poniéndolos en contacto con empresas locales (OECD, 2015[2]). Del mismo modo, los gobiernos locales tienen la responsabilidad de proporcionar bienes y servicios que repercutan directamente en el desarrollo de las comunidades locales y sus actividades productivas, así como en la captación de inversiones (OECD, 2015[2]). La OCDE ha desarrollado un marco con las principales dimensiones políticas de tres regiones específicas de países de América del Sur para mejorar su atractivo: Argentina (Misiones), Chile (Valparaíso y Magallanes) y Colombia (Córdoba y Pacífico) (OECD, 2023[77]).
Las políticas de ordenamiento territorial y la asignación de usos del suelo están íntimamente relacionadas con el tipo de actividades que pueden desarrollarse a nivel local. Actualmente, los 33 países de ALC cuentan con una ley, una política o un plan de ordenamiento territorial; sin embargo, solo 19 de ellos cuentan con mecanismos de coordinación entre la planificación sectorial y la ordenación del territorio (ECLAC, 2023[78]). Esta responsabilidad de los gobiernos locales es especialmente importante, ya que el hecho de contar con información clara sobre la tenencia de las tierras puede incentivar el desarrollo de nuevas inversiones (OECD, 2015[2]). Asimismo, los diferentes usos que los municipios otorguen a cada parcela determinarán directamente qué tipo de inversores podrán ubicarse en la zona. La asignación de terrenos para futuras inversiones debería contar con un alto grado de participación ciudadana (véase más arriba el apartado sobre la participación de las partes interesadas). El ordenamiento territorial y la gestión catastral son esenciales para la inversión y el desarrollo territorial, pero también sirven para mejorar la gestión fiscal y apoyar la integración de toda la información jurídica, inmobiliaria y física (OECD, 2023[77]).
Los acuerdos institucionales alternativos, como las iniciativas basadas en clústeres, tienen el potencial de mejorar la coordinación entre el sector privado, el sector público, el mundo académico y la sociedad civil. Estos marcos de colaboración pretenden abordar las prioridades estratégicas de forma colectiva, fomentando el desarrollo de sectores prioritarios en las estrategias productivas. Estas iniciativas sirven de conducto para tender puentes entre los esfuerzos de desarrollo nacionales y locales, actuando así como herramienta de gobernanza multinivel. El uso de las iniciativas de clústeres ha cobrado un impulso significativo en toda la región de ALC, con experiencias notables en Argentina, Colombia, Costa Rica, México y el Caribe. Sin embargo, su aplicación podría mejorarse, sobre todo en lo que respecta a la necesidad de una mayor asignación financiera. Es necesario que se adopten medidas integrales para armonizar la calidad y la profundidad de las agendas de los clústeres, y para garantizar una integración más fluida con las estrategias nacionales generales y las políticas locales de desarrollo productivo (Salazar-Xirinachs, 2020[79]; Salazar-Xirinachs, 2020[80]; Llinás, 2021[28]). Un mayor —y mejor— uso de las iniciativas de clústeres para implementar las políticas de desarrollo productivo en ALC podría resultar clave en la modernización y diversificación de las economías de la región.
ALC necesitará una amplia movilización de recursos públicos y privados para financiar las inversiones necesarias en la región. Existen dos áreas de políticas que destacan por su capacidad para canalizar inversiones directamente hacia objetivos estratégicos de desarrollo. La primera está vinculada a las instituciones públicas de financiamiento del desarrollo (IFD), cuyo papel puede reforzarse en la región. La segunda es el desarrollo de instrumentos de financiamiento innovadores, como los bonos verdes, sociales, sostenibles y vinculados a la sostenibilidad (GSSS).
Las IFD, representadas en su mayoría por bancos de desarrollo públicos nacionales y subnacionales, desempeñan un papel crucial en la prestación de servicios financieros innovadores, apoyo técnico y digital y en la mejora del acceso a los mercados financieros de las empresas.2 Las IFD están bien posicionadas para ofrecer financiamiento asequible a las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) que impulsan el empleo. Las IFD públicas pueden ofrecer oportunidades únicas para financiar todas las etapas del crecimiento, sobre todo de las mipymes, cubriendo la mayor parte de sus necesidades de capital de trabajo e inversión. También pueden facilitar el acceso de las mipymes a los mercados de capitales, lo cual es crucial para obtener financiamiento a largo plazo, y pueden alinear las inversiones con las prioridades económicas del país. Estas inversiones pueden utilizarse para mejorar infraestructuras vitales, sectores económicos clave, iniciativas de I+D y proyectos que promuevan la igualdad de género, la transformación digital y la transición verde. Al ofrecer servicios financieros y no financieros adaptados a municipios, instituciones públicas locales y gobiernos nacionales, las IFD también pueden impulsar la inversión pública en sectores económicos clave, como el de infraestructura y el de la salud.
Los instrumentos de deuda ASG (ambiental, social y de gobernanza) son fundamentales para movilizar y aprovechar el financiamiento donde más se necesita, tanto para los emisores del sector público como del privado. Los bonos GSSS, como principal clase de activo dentro del universo de activos ASG, representan una oportunidad única para que ALC vincule sus necesidades de deuda a criterios de sostenibilidad. Para impulsar el financiamiento a través de bonos GSSS, es necesario ampliar y armonizar los marcos de finanzas sostenibles, incluidos los principios, normas y taxonomías (OECD, 2023[81]). También es importante consolidar sistemas fiables de seguimiento y verificación para mantener la transparencia del mercado y evitar prácticas de greenwashing, o esfuerzos de las empresas para promover sus contribuciones positivas a algunos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) sin mencionar sus impactos negativos en otros.
Esta sección aborda cómo la utilización de servicios financieros y técnicos de las IFD públicas puede ayudar a las mipymes a realizar inversiones clave que impulsen la transformación productiva y aborden desafíos transversales. Asimismo, explica cómo las IFD apoyan a los gobiernos, a los municipios y a las instituciones públicas para impulsar la inversión en sectores clave. Más adelante, se centra en los bonos GSSS y en cómo estos pueden fomentar las inversiones públicas y privadas con el respaldo de marcos de finanzas sostenibles más consolidados y armonizados.
Las IFD como facilitadoras clave de las inversiones públicas y privadas
Las IFD nacionales y subnacionales cuentan con un posicionamiento único para movilizar recursos esenciales para alcanzar los ODS y guiar los procesos de transformación productiva de forma equitativa y sostenible (ALIDE, 2023[82]). Las IFD tienen el mandato de promover el desarrollo económico y el empleo, y de facilitar inversiones y proyectos que se ajusten a los objetivos de desarrollo del país. Las IFD públicas engloban principalmente a bancos nacionales de desarrollo (BND) y a bancos subnacionales de desarrollo (BSD). También incluyen a instituciones financieras especializadas y a fondos de alcance nacional y local. En ALC, el promedio de activos de las IFD asciende al 9.4% del PIB en el caso de Costa Rica, al 7.9% en Uruguay, al 7.9% en Panamá y al 7.4% en Chile (ALIDE, 2020[83]).
Las IFD públicas poseen un conocimiento inigualable de los mercados locales y mantienen relaciones muy consolidadas con actores locales del sector privado y público. Esta posición ventajosa les permite evaluar riesgos, desarrollar carteras de proyectos, generar perspectivas de inversión y facilitar flujos de capitales nacionales e internacionales entre los sectores público y privado (Feyertag, Attridge y Kumar, 2022[84]). Las IFD públicas también pueden desempeñar un papel catalizador utilizando mecanismos de financiamiento mixto para crear rendimientos ajustados al riesgo más favorables para los inversores privados internacionales (Capítulo 5). Dada la heterogeneidad de capacidades y habilidades existente entre las distintas IFD, algunas están más preparadas que otras para apoyar las transiciones verde, digital y social de ALC. No todas las IFD tienen la misma capacidad de préstamo ni pueden acceder a las mismas condiciones de financiamiento. Entre las limitaciones que afectan a algunas instituciones, en particular a los bancos nacionales, se encuentra el escaso acceso a capital de bajo costo a largo plazo. Otra importante dificultad relacionada es la concesión de financiamiento a entidades que no cuentan con garantías claras de sus gobiernos. Esta cuestión es especialmente importante cuando se trata de financiar proyectos para entidades municipales y gobiernos locales muy endeudados.
El potencial de las IFD suele estar subutilizado en los países de ALC, sobre todo a nivel nacional y subnacional (Feyertag, Attridge y Kumar, 2022[84]; Smits y Rodríguez, 2022[85]). Gracias a los diversos e innovadores instrumentos financieros que manejan, las IFD pueden desempeñar un papel clave a la hora de abordar la falta de profundidad de los mercados financieros de ALC, redistribuyendo los riesgos y haciendo que los mercados sean más inclusivos. A su vez, las IFD también tienen el potencial de cerrar las brechas de financiamiento a las que se enfrentan las empresas y ayudar a expandir el mercado. Aunque existe una heterogeneidad sustancial entre los países de ALC, los sistemas financieros de la región siguen estando subdesarrollados en relación con el nivel económico de la mayoría de los países. En términos de crédito interno al sector privado como porcentaje del PIB, la región de ALC se sitúa, con un 59.5%, muy por debajo de los niveles de Asia oriental y el Pacífico (171.5%) y de los países de la OCDE (160.7%) (Gráfico 4.6, Panel A). Como resultado, el 75% de las necesidades de financiamiento de las mipymes se quedan sin cubrir en ALC (Gráfico 4.6, Panel B).
Fuente: (World Bank, 2023[86]); (SME Finance Forum, 2017[87]).
Las mipymes representan el 99% de las empresas formales y el 66% del empleo formal en ALC (Dini y Stumpo, 2020[88]). Mientras que en Europa las mipymes aportan el 20% del PIB, en ALC solo contribuyen el 3.2%. Esta diferencia se debe, en parte, a la brecha de financiamiento existente en la actualidad y a los limitados esfuerzos por parte de las mipymes de ALC por adoptar las tecnologías y las mejoras en los procesos productivos (Oliveira de Paiva, 2020[89]) (Capítulo 3). Dado que las mipymes pueden constituir un segmento importante para la recuperación económica sostenida y la creación de empleo, es fundamental que se aborde una de las principales barreras estructurales a las que se enfrentan: la brecha de financiamiento (López-Calva, 2021[90]).
Un análisis hecho en 2023 de los instrumentos financieros utilizados por 38 IFD3 públicas nacionales y subnacionales en 13 países de ALC destaca el papel crucial que desempeñan las IFD en el financiamiento de las mipymes en la región (Gráfico 4.7). De los 473 instrumentos financieros analizados, el 42% se dirige tanto a las mipymes como a las grandes empresas, el 39% solo a las mipymes, el 7% a instituciones públicas, incluidos gobiernos nacionales y municipios, y el 4% solo a grandes empresas.
Nota: La base de datos abarca 38 IFD públicas nacionales y subnacionales de 13 países de ALC: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos públicos (informes anuales y de sostenibilidad) consultados en 2023 de 38 IFD públicas de 13 países de ALC.
Las IFD ofrecen a las mipymes una variada gama de instrumentos y servicios
En ALC, las IFD ofrecen a las mipymes una variedad de instrumentos financieros a la medida que satisfacen sus necesidades financieras en cada fase de desarrollo. Estos instrumentos pueden agruparse en cinco tipos de financiamiento: i) financiamiento de operaciones cotidianas (capital de trabajo, nóminas, existencias, alquileres); ii) financiamiento de inversiones; iii) financiamiento del comercio exterior; iv) financiamiento de emergencia; y vi) instrumentos de mitigación de riesgos y garantías. Los principales tipos de financiamiento ofrecidos a través de las 38 IFD analizadas son el financiamiento de inversiones (45%) y de operaciones cotidianas (34%). Estos datos demuestran el compromiso de las IFD en garantizar las necesidades de capital de trabajo, liquidez e inversión a largo plazo de las mipymes. Otros tipos de financiamiento son menos habituales y están destinados principalmente a mejorar la inclusión financiera y la competitividad de las mipymes (Gráfico 4.8).
Nota: La base de datos abarca 38 IFD públicas nacionales y subnacionales de 13 países de ALC: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos públicos (informes anuales y de sostenibilidad) consultados en 2023 de 38 IFD públicas de 13 países de ALC.
Existen múltiples herramientas para apoyar a las mipymes en el financiamiento de sus necesidades de inversión. Estas inversiones son esenciales para que las mipymes realicen renovaciones o ampliaciones, adquieran nuevos bienes de capital y pongan en marcha proyectos que fomenten la innovación. Los créditos son el instrumento más utilizado para financiar proyectos de inversión (87.6%), aunque existen otros tipos de financiamiento que se utilizan menos, pero que también pueden ser útiles para el desarrollo de las mipymes. Los mecanismos de financiamiento ofrecidos para dar acceso a las mipymes a los mercados de capitales (5.1%) pueden permitirles participar en importantes carteras de inversión. Los arrendamientos financieros (o instrumentos de leasing) (4.0%) se ofrecen como herramienta innovadora que puede permitir a las mipymes financiar inversiones productivas a largo plazo. Estas inversiones se llevan a cabo a través de una tasa de interés subsidiada que facilita la adquisición de bienes de capital destinados a aumentar la productividad en sectores clave de la economía. Las garantías y los fondos de crédito son otros de los instrumentos financieros utilizados por las IFD para ayudar a impulsar la inversión (Gráfico 4.9).
Las IFD también pueden financiar los gastos cotidianos de las mipymes, incluido el capital de trabajo, las existencias, las nóminas y los alquileres. Los créditos vuelven a ser el instrumento más utilizado (69.6%) y tienen como objetivo el mantenimiento y/o la generación de empleo y la adquisición de maquinaria. Los créditos a largo plazo pueden permitir a las mipymes adquirir insumos, materias primas o combustible para que puedan mantener su actividad productiva y mejorar su competitividad. Los mecanismos de pagos diferidos (10.1%) se utilizan para ayudar al desarrollo comercial, mientras que el factoring (9.4%) se ofrece a las mipymes para impulsar su competitividad y aumentar la liquidez en su día a día. Otros instrumentos financieros utilizados para mejorar la liquidez y el acceso al capital de trabajo son las tarjetas de crédito, los arrendamientos financieros o las ventas con arrendamiento posterior, los fideicomisos, las garantías, los fondos de crédito y la cancelación de pasivos (Gráfico 4.9).
Nota: La base de datos abarca 38 IFD públicas nacionales y subnacionales de 13 países de ALC: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay. La categoría “Otros” incluye los siguientes instrumentos financieros: ayudas económicas no reembolsables, fondos de crédito, garantías, fideicomisos y cancelación de pasivos.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos públicos (informes anuales y de sostenibilidad) consultados en 2023 de 38 IFD públicas de 13 países de ALC.
Algunas IFD han desarrollado un conocimiento considerable en el financiamiento de las necesidades de comercio exterior de las mipymes. Este tipo de financiamiento se lleva a cabo a través de mecanismos que proporcionan garantías y/o fondos para operaciones de financiamiento previas y posteriores a la exportación de bienes y servicios. Para ayudar a las mipymes a protegerse frente a riesgos y catástrofes naturales, las IFD públicas de la región de ALC también ofrecen líneas de financiamiento (crédito) de emergencia, que pueden financiar la adquisición de nuevos bienes de capital y/o la construcción de instalaciones.
Los fondos de fideicomisos y las garantías también son instrumentos importantes de mitigación de riesgos y seguridad ofrecidos por las IFD públicas que buscan ayudar a las mipymes a acceder al financiamiento de proyectos en sectores estratégicos. Los fondos de fideicomisos ofrecidos a las mipymes apoyan principalmente programas de desarrollo económico y social alineados con las prioridades nacionales que pretenden fomentar la creación de empleo y promover la sostenibilidad medioambiental. Las garantías también pueden mejorar la inclusión financiera al reducir el riesgo de crédito y proporcionar mayor seguridad a los prestamistas. Se trata de un área de actuación especialmente relevante para aquellas mipymes que tienen activos limitados o un escaso historial de crédito. Las IFD públicas que cuentan con una sólida calificación crediticia permiten a las mipymes adquirir financiamiento en mejores condiciones, por ejemplo con plazos más largos, menores requisitos de entrada y tasas de interés más bajas. En ALC, las mipymes utilizan principalmente préstamos y líneas de crédito para el financiamiento relacionado con el clima, lo que resalta la necesidad de ampliar las garantías que pueden ayudar a reducir riesgos y atraer nuevas inversiones. Asimismo, asegurar que los sistemas de garantía crediticia preserven la disciplina de mercado en la asignación de créditos es una cuestión clave (Blancher et al., 2019[91]).
Dada su condición como entidades públicas clave, las IFD tienen ante sí la posibilidad de aumentar la oferta y la calidad de los instrumentos financieros. Estos instrumentos pueden fomentar la inversión innovadora y a largo plazo, así como la creación de empleo por parte del sector privado, sobre todo en el caso de las mipymes. Es fundamental que estas aumenten su capacidad y accesibilidad a instrumentos financieros innovadores de manera que puedan combatir las limitaciones actuales de los sistemas financieros de la región (Coalición Regional, 2016[92]). También es necesario consolidar sistemas de monitoreo y seguimiento de cada uno de estos instrumentos para conocer mejor su impacto y poder adaptarlos aún más a las necesidades de las empresas. La diversidad de herramientas que las IFD ofrecen a los principales sectores económicos, junto con una adecuada asistencia técnica y digital, pueden ayudar a consolidar la transformación productiva de ALC y a preparar la región para que desempeñe un papel activo en la configuración de una nueva arquitectura financiera internacional.
Las IFD pueden impulsar los principales sectores productivos
Las IFD nacionales y subnacionales pueden desempeñar un importante papel en la promoción de las inversiones en los principales sectores productivos. Estas tienen potencial para aumentar el acceso de las empresas al financiamiento, impulsando así el desarrollo y la creación de empleo (ALIDE, 2022[93]). Los instrumentos financieros personalizados pueden abordar problemas sectoriales específicos y alinear los sectores en torno a los objetivos nacionales. De las 38 IFD nacionales y subnacionales identificadas, el 87% dispone de uno o más instrumentos financieros dirigidos a sectores específicos. De los 473 instrumentos financieros identificados, el 41% tiene una perspectiva sectorial. Un instrumento puede dirigirse a varios sectores a la vez. Del total de instrumentos financieros que tienen una perspectiva sectorial, el 30% se dirige al sector de la agricultura, caza y silvicultura; el 14% al sector de electricidad, gas y agua; el 13% al sector manufacturero; y el 7% al sector de transporte, almacenamiento y comunicaciones (Gráfico 4.10).
Nota: La base de datos abarca 38 IFD públicas nacionales y subnacionales de 13 países de ALC: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay. La categoría “Otros” incluye los siguientes sectores: Comercio mayorista y minorista; Intermediación financiera; Actividades inmobiliarias, de alquiler y empresariales; Administración pública y defensa; Educación; Sanidad y asistencia social; Otras actividades de servicios comunitarios, sociales y personales; Tecnologías de la información y la comunicación (TIC); e Industrias creativas.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos públicos (informes anuales y de sostenibilidad) consultados en 2023 de 38 IFD públicas de 13 países de ALC.
En ALC, la mayor cantidad de instrumentos de financiamiento que las IFD públicas ofrecen a las mipymes están dirigidos al sector de la agricultura, caza y silvicultura (Gráfico 4.11). Entre estos instrumentos, aquellos que financian la inversión ayudan a respaldar diversos sectores (como el agroalimentario o la bioeconomía) mediante la provisión de recursos para diversas actividades (como el cultivo de hortalizas, la producción de leche bovina, la avicultura, la apicultura y las plantas procesadoras de carne). De este modo, contribuyen a diversificar la estructura productiva de un país. Los instrumentos que financian las operaciones cotidianas también pueden promover la diversificación, contribuyendo a la estabilidad de las mipymes y, por tanto, ayudándolas a estar mejor preparadas para centrarse en la planificación a largo plazo y en la exploración de nuevas oportunidades de inversión.
El sector del suministro de electricidad, gas y agua es objetivo de instrumentos de financiamiento de la inversión, financiamiento de las operaciones cotidianas y apoyo a la mitigación de riesgos y garantías. El financiamiento de inversiones suele incluir incentivos para mejorar la eficiencia energética y medioambiental y la certificación de la producción.
El sector manufacturero también suele ser objetivo de las IFD, sobre todo a través del financiamiento de inversiones y operaciones cotidianas. Los instrumentos de financiamiento de la inversión para este sector se centran en la adquisición de proyectos con unidades industriales ya construidas o en construcción (Gráfico 4.11).
Nota: La base de datos abarca 38 IFD públicas nacionales y subnacionales de 13 países de ALC: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay. La categoría “Otros” incluye los siguientes sectores: Pesca; Comercio mayorista y minorista; Intermediación financiera; Actividades inmobiliarias, de alquiler y empresariales; Administración pública y defensa; Educación; Salud y asistencia social; Otras actividades de servicios comunitarios, sociales y personales; Tecnologías de la información y la comunicación (TIC); e Industrias creativas.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos públicos (informes anuales y de sostenibilidad) consultados en 2023 de 38 IFD públicas de 13 países de ALC.
Para que las IFD contribuyan eficazmente a impulsar la transformación productiva de ALC, es importante que operen en el marco de estrategias nacionales de desarrollo bien definidas. Estas estrategias deben asignar a las IFD un mandato diferenciado y estratégico, sobre todo en relación con su papel en la promoción de los principales sectores de la transformación productiva. Las IFD también deben avanzar en sus esfuerzos por desarrollar instrumentos que respondan a las necesidades y singularidades específicas de cada sector productivo. Para ofrecer el tipo adecuado de instrumentos, las IFD deben desarrollar capacidades y competencias dentro de las prioridades sectoriales de su país.
Los sectores nicho dentro de categorías sectoriales más amplias también son relevantes a la hora de desarrollar instrumentos financieros específicos. El hidrógeno verde, por ejemplo, es un sector nicho en crecimiento en diferentes países de ALC y requiere que las IFD aborden sus necesidades emergentes. Entre estas necesidades se incluye financiar el desarrollo del capital humano en el sector y las tecnologías necesarias, y respaldar productos que utilicen el hidrógeno verde. Asimismo, estrechar el contacto con las empresas y conocer sus aspiraciones y capacidades instaladas a nivel sectorial puede facilitar el desarrollo de instrumentos mejor enfocados. Para afinar estos procesos, es necesario que las IFD amplíen sus conocimientos técnicos sobre sectores específicos e inviertan en estrategias de desarrollo de capacidades. La Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras de Desarrollo (Alide) puede convertirse en una plataforma clave para que las IFD públicas nacionales y subnacionales puedan tener acceso a información sectorial. Al reunir la experiencia y los conocimientos de expertos financieros de toda la región, Alide podría liderar la mejora del diseño de servicios financieros específicos para cada sector.
Las IFD pueden ayudar a las mipymes a contribuir con los objetivos verdes, digitales y de género
El compromiso de las IFD nacionales y subnacionales con los ODS podría favorecer el desarrollo de instrumentos financieros para mipymes que tengan objetivos verdes, digitales y de género. De este modo, se puede contribuir a canalizar las inversiones privadas hacia la consecución de objetivos de desarrollo prioritarios. Sin embargo, en la actualidad, de los 473 instrumentos financieros ofrecidos por IFD públicas para mipymes en la región de ALC, solo el 19% aborda al menos uno de estos tres retos transversales. De los instrumentos financieros que abordan al menos un reto transversal, el 51% se dirige a la transición verde en alguna dimensión, el 29% a la igualdad de género y el 20% a los retos digitales y de innovación (Gráfico 4.12).
Nota: La distribución muestra los retos transversales solo para aquellas IFD que tenían uno o más servicios dirigidos a una dimensión verde, digital o de género. Las siguientes IFD ofrecían instrumentos financieros dirigidos al menos a un reto transversal: Banco de Inversión y Comercio Exterior S.A. (BICE); Banco de La Pampa, Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO); Banco de la Nación Argentina; Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A. (BDMG); Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB); Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE); Agência de Fomento do Estado de São Paulo S.A. (Desenvolve SP); Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro); Banco Nacional de Costa Rica; Banco Popular y de Desarrollo Comunal; Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (Indap); Banco Nacional de las Exportaciones (Bandex); Corporación Nacional de Finanzas Populares y Solidarias (Conafips); Banco de Desarrollo Rural S.A. (Banrural); Banco de Desarrollo de El Salvador (Bandesal); Nacional Financiera S.N.C. (NAFIN); Banco Nacional de Comercio Exterior S.N.C. (Bancomext); Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA); Banco de México; Banco Nacional de Fomento (BNF); Agencia Financiera de Desarrollo; Corporación Financiera de Desarrollo S.A. (Cofide).
Fuente: Elaboración propia a partir de datos públicos (informes anuales y de sostenibilidad) consultados en 2023 de 38 IFD públicas de 13 países de ALC.
Para aumentar las inversiones verdes, las IFD de ALC ofrecen servicios financieros a las mipymes para apoyar proyectos relacionados con las energías renovables (generación y eficiencia energética) y para mitigar las crisis relacionadas con las catástrofes naturales. Para acelerar la transición verde, es esencial que las IFD ofrezcan mecanismos de financiamiento dirigidos a los sectores más importantes. De este modo, se ayudará a los países a alcanzar sus objetivos de mitigación y adaptación al cambio climático. Entre los servicios financieros dirigidos a la transición verde con una perspectiva sectorial, el 33% se centra en el sector del suministro de electricidad, gas y agua; el 17% en el sector de la agricultura, silvicultura y pesca; y el 10% en el sector del transporte, almacenamiento y comunicaciones. Otros sectores menos priorizados son la minería y las canteras, así como la industria manufacturera, con un 6.8% cada uno. A pesar de estar menos orientados a la transición verde, estos sectores desempeñan un papel clave en la consecución de los objetivos de mitigación y adaptación en sus respectivos de los países (UNEP, 2023[94]). Por tanto, es necesario que las IFD públicas amplíen sus servicios financieros y ofrezcan un apoyo más específico a estos sectores con altas emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).
Las IFD también han definido marcos financieros específicos para facilitar las inversiones impulsadas por mujeres. El apoyo financiero a las mujeres incluye, por ejemplo, préstamos de inversión para mipymes que sean propiedad de mujeres en un 51%, o cuya propiedad esté en manos de mujeres en un 25% como mínimo y cuenten con al menos una mujer en su consejo de administración o en la alta dirección. Sin embargo, aún queda mucho margen de mejora. La proporción de desembolsos a mipymes dirigidas por mujeres sigue siendo muy reducida en comparación con el total. Es necesario que se generen más oportunidades, no solo para aumentar la oferta de servicios financieros para mujeres, sino también para estimular la demanda, por ejemplo, mediante programas de educación financiera centrados en el género.
Las IFD también pueden ayudar a aumentar las inversiones en el ámbito digital, la investigación, la innovación y la tecnología. Las IFD ofrecen fideicomisos dirigidos a impulsar el sector de las tecnologías de la información y la comunicación, préstamos para fomentar la innovación y apoyo financiero para desarrollar nuevos productos, procesos o servicios. Las IFD públicas también están innovando en el sector de las tecnologías financieras, ofreciendo a las mipymes plataformas de financiamiento para promover la inclusión financiera. Paralelamente, las IFD públicas se están centrando cada vez más en su propia transformación digital, por ejemplo, mediante la integración de aplicaciones y la automatización de operaciones a través de canales digitales.
Para impulsar la inversión en estas dimensiones, las IFD pueden establecer programas específicos para: i) la preparación de proyectos, y ii) la asistencia técnica durante la ejecución de los proyectos. Es importante que las IFD participen activamente en los debates sobre la elaboración de políticas relacionadas con la transición verde, la transformación digital y la igualdad de género (Smits y Rodríguez, 2022[85]). Dicha participación debería incluir la aportación de ideas sobre las limitaciones existentes y los catalizadores identificados. Por último, las IFD deben desarrollar la capacidad de articular y medir el impacto de sus instrumentos financieros en relación con el cumplimiento de los ODS y los objetivos relacionados con el clima.
Las IFD pueden respaldar las inversiones efectuadas por los gobiernos locales en sectores específicos
Las IFD nacionales y subnacionales de ALC desempeñan un papel importante en el financiamiento de las inversiones públicas, por ejemplo, proporcionando a los gobiernos nacionales o locales líneas de financiamiento permanentes como créditos, mecanismos de acceso a los mercados de capitales, garantías, arrendamientos, pagos diferidos y fideicomisos (Gráfico 4.13). Los créditos suelen dirigirse a la mejora de infraestructuras y servicios públicos a nivel local. Algunos créditos de inversión se centran en proyectos municipales orientados a los ODS en ámbitos como la eficiencia energética, las ciudades inteligentes, las energías renovables y limpias, el suministro de agua y el tratamiento de aguas residuales, entre otros. Para financiar la inversión, las IFD también ayudan a las instituciones públicas a acceder a los mercados de capitales. Asimismo, los arrendamientos financieros (o leasing) se están convirtiendo en un instrumento novedoso que permite a las instituciones públicas acceder a nuevos equipos y tecnologías para inversiones. Este instrumento permite renovar equipos de forma periódica con un bajo costo de financiamiento, mejorando la capacidad de inversión de los gobiernos locales e impulsando los servicios públicos en beneficio de la ciudadanía (Jouglard, 2019[95]).
Nota: La base de datos abarca 38 IFD públicas nacionales y subnacionales de 13 países de ALC: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos públicos (informes anuales y de sostenibilidad) consultados en 2023 de 38 IFD públicas de 13 países de ALC.
En ALC, las IFD también ofrecen instrumentos financieros específicos a las instituciones públicas para facilitar la movilización de recursos hacia sectores clave. Del total de instrumentos ofrecidos, el 24% se dirige al sector de infraestructura; el 20% al sector del suministro de electricidad, gas y agua; el 15% al sector del transporte, almacenamiento y comunicaciones; y el 11% al sector de la agricultura, caza y silvicultura (Gráfico 4.14). La mayoría de los créditos ofrecidos a las instituciones públicas se centran en el desarrollo de infraestructuras urbanas y servicios públicos. Estos créditos permiten financiar carreteras y puentes, así como proyectos de infraestructuras en sectores como la energía, el turismo, la cultura y el deporte.
Nota: La base de datos abarca 38 IFD públicas nacionales y subnacionales de 13 países de ALC: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay. La categoría “Otros” incluye los siguientes sectores: pesca; explotación de minas y canteras; comercio mayorista y minorista; reparación de vehículos de motor, motocicletas y artículos personales y de uso doméstico; y TIC.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos públicos (informes anuales y de sostenibilidad) consultados en 2023 de 38 IFD públicas de 13 países de ALC.
Las IFD también pueden proporcionar apoyo técnico y digital a las entidades públicas. Pueden ofrecer al sector público servicios especializados y de asesoramiento, así como asistencia técnica mediante la creación de asociaciones con secretarías de estado, ministerios y municipios. En mayo de 2023, el estado brasileño de Pernambuco solicitó asistencia técnica al Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) del país para ampliar sus infraestructuras de saneamiento. El BNDES supervisará a los consultores especializados que realizarán estudios preliminares, incluido un diagnóstico del sector, estimaciones de inversión, una evaluación de las opciones de financiamiento y estudios de viabilidad económica (BNDES, 2023[96]). Algunas IFD también ofrecen formación sobre plataformas digitales para conseguir un acceso eficiente al crédito y ayudan a difundir información sobre las líneas de crédito disponibles.
En ALC, las IFD aún tienen un largo camino por recorrer en la provisión y ampliación de algunos de estos instrumentos al sector público. El acceso a estos instrumentos y servicios debe mejorarse cada vez más a través de innovaciones digitales que agilicen los procesos de solicitud y contratación de las diferentes líneas de financiamiento. Todavía existen ciertas dudas, sobre todo en las entidades públicas más pequeñas, sobre el funcionamiento de estos nuevos tipos de productos y servicios financieros. Por tanto, es necesario que las IFD públicas aumenten los servicios técnicos y digitales de apoyo a los municipios y contribuyan también a “profesionalizar” la esfera pública alineando progresivamente sus prácticas con las del sector privado (Jouglard, 2019[95]).
Las herramientas financieras innovadoras, como los bonos GSSS, pueden ayudar a financiar inversiones
Los mercados de capitales actúan como un componente clave del sistema financiero de ALC, y su potencial puede reforzarse. Los mercados de capitales pueden ayudar a movilizar financiamiento para sectores estratégicos como el de infraestructura y el de vivienda, facilitar el financiamiento de las pymes y fomentar la innovación (World Bank, 2022[97]). Al funcionar como un centro clave para inversores y emisores, los mercados de capitales de la región facilitan el crecimiento económico y hacen posible que las empresas y gobiernos accedan a los fondos necesarios para su expansión y desarrollo.
Además de los instrumentos tradicionales (como acciones, activos de renta fija y derivados del mercado de divisas), en los mercados de capitales de ALC se han desarrollado nuevos instrumentos. Algunos instrumentos de capital, como los fondos de capital de riesgo, están cobrando importancia y crecen con fuerza en la región. El objetivo de estos fondos es aumentar el financiamiento de las empresas que se encuentran en sus fases iniciales y que tienen un alto potencial de crecimiento (Recuadro 4.4). También se ha producido un crecimiento significativo en la emisión de bonos GSSS, lo cual refleja el interés cada vez mayor de los inversores por los productos con temática ASG (ECLAC, 2022[98]).
El capital de riesgo desempeña un papel clave en el apoyo a empresas emergentes y a entidades que se encuentran en diferentes fases de su crecimiento, desde el desarrollo inicial hasta las actividades de expansión y adquisición (OECD, 2015[99]). Los fondos de capital de riesgo pueden clasificarse en tres tipos principales: financiamiento en fase inicial, financiamiento en fase de expansión y financiamiento en fase de adquisición/compra. El financiamiento en fase inicial abarca el financiamiento semilla, el de start-ups y el de primera fase, y aporta capital para que las empresas emergentes puedan optar a préstamos, completar el desarrollo de productos e iniciar actividades de negocio a gran escala. El financiamiento en fase de expansión apoya a las empresas en crecimiento e incluye el financiamiento en segunda fase, el financiamiento transitorio (o bridge financing) y el financiamiento en tercera fase. Este tipo de financiamiento permite a las empresas buscar oportunidades de crecimiento y utilizar mecanismos como las salidas a bolsa, u ofertas públicas iniciales (OPI), como enfoque estratégico para el negocio. En las OPI, las acciones de una empresa privada se ofrecen al público por primera vez, de forma que la entidad puede captar fondos adicionales y tener acceso a los mercados cotizados. El financiamiento en fase de adquisición implica aportar fondos para comprar otras empresas o partes de ellas, al tiempo que el financiamiento vía apalancamiento facilita la adquisición de productos específicos (Nayak, 2018[100]).
Muchas empresas medianas tienen dificultades a la hora de encontrar financiamiento convencional debido a los riesgos inherentes a sus empresas (Rudolph, Faruk y Gonzalez-Uribe, 2023[101]). Los inversores de capital de riesgo cubren ese vacío ofreciendo capital, conocimientos especializados y redes de contactos. Su participación en el mercado respalda el crecimiento de las empresas emergentes más prometedoras y contribuye a desarrollar ecosistemas empresariales en la región. Gracias a su apoyo, facilitan la creación de contactos entre empresas emergentes y mentores, expertos del sector y potenciales colaboradores, fomentando así el intercambio de conocimientos.
En ALC, el entorno del capital de riesgo ha experimentado un extraordinario crecimiento en los últimos años. Las inversiones de capital de riesgo han pasado de unos niveles cercanos a 1 millón de USD en 2015 a casi 20 000 millones de USD en 2021 (Rudolph, Faruk y Gonzalez-Uribe, 2023[101]). Este repunte superó los niveles del financiamiento de deuda corporativa, y se acercó a los niveles de financiamiento de capital recaudados a través de las OPI en los mercados primarios de la región. Este rápido crecimiento puede atribuirse a la entrada de inversores de capital de riesgo con importantes recursos disponibles que buscan activamente operaciones tanto en sus fases iniciales como en fases más maduras. Estas oportunidades se han visto impulsadas sobre todo por inversores no nacionales que han acudido al mercado de capital de riesgo de ALC y que han desempeñado un papel clave y decisivo a la hora de impulsar el valor total de las inversiones y el cierre de operaciones, impulsando aún más el crecimiento y el desarrollo del ecosistema de capital de riesgo en ALC.
En 2021, las inversiones del capital de riesgo en la región como porcentaje del PIB alcanzaron una tasa del 0.38%, superando el nivel registrado en el Sudeste Asiático (0.27%), si bien se sitúa pero por debajo del promedio mundial del 0.57% (Endeavor Intelligence & Glisco Partners, 2022[102]). En particular, Colombia y Brasil han surgido como líderes con tasas de inversión del 0.52% del PIB en ese mismo año, lo que demuestra su fortaleza a la hora de atraer capital de riesgo. A pesar de haber registrado un descenso de la IED, México alcanzó en 2021 un nivel récord de inversión en capital de riesgo con 3 700 millones de USD (0.29% del PIB). Estas cifras demuestran el creciente protagonismo y el atractivo que acaparan las oportunidades de capital de riesgo en la región, y denotan el potencial existente para conseguir una mayor expansión e innovación en los próximos años.
Los instrumentos del mercado de deuda basados en la sostenibilidad son clave para afrontar los retos del desarrollo
El desarrollo de instrumentos del mercado de deuda basados en la sostenibilidad puede ayudar a movilizar recursos donde más se necesitan. La creciente demanda de los activos ambientales, sociales y de gobernanza (ASG), y sobre todo de los bonos verdes, sociales, sostenibles y vinculados a la sostenibilidad, ha contribuido a impulsar la captación de fondos públicos y privados para financiar proyectos clave.
Para los países de la región de ALC, la captación de fondos a través de estos activos se ha convertido en una opción atractiva para aumentar la rentabilidad sobre el capital global líquido, diversificar la base de inversores, movilizar capital directamente hacia actividades sostenibles y conseguir apoyo financiero para crear mercados de capitales sostenibles. Tras la pandemia de COVID-19, las inversiones de impacto a través de bonos han cobrado cada vez más importancia, sobre todo porque los fondos europeos están dispuestos a adoptar una visión del riesgo a más largo plazo (Gavin, 2022[103]). En el caso de los países de ALC, los ingresos captados a través de los bonos pueden financiar el gasto público e infraestructuras sostenibles, así como políticas sostenibles y compromisos nacionales, como las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (CDN) establecidas en el marco del Acuerdo de París sobre el cambio climático (Frisari, Carlino y Palacios, 2022[104]).
En el caso de las empresas de ALC, la emisión de deuda en los mercados internacionales resulta atractiva, ya que suele ofrecer tasas de interés más bajas y un mayor potencial de ganancias de capital. Los ingresos obtenidos con los bonos también pueden destinarse a inversiones sectoriales en ALC, como el sector agrícola (agroindustria, alimentos y bebidas, silvicultura), el sector financiero (bancos comerciales, empresas de servicios financieros, bancos de desarrollo financiero u organismos multilaterales) y el sector energético (servicios públicos, petróleo, gas, energía) (ECLAC, 2023[105]).
Existen dos tipos de estructuras en el mercado de deuda basadas en la sostenibilidad: los bonos verdes, sociales y sostenibles (GSS), cuyos ingresos se destinan a financiar proyectos sostenibles, y los bonos vinculados a la sostenibilidad, que tienen una serie de objetivos de sostenibilidad específicos (Gráfico 4.15). Según la definición de la Asociación Internacional de Mercados de Capitales (ICMA), los bonos GSS son instrumentos de renta fija cuyos ingresos se aplican exclusivamente a financiar o refinanciar proyectos verdes, sociales y sostenibles, ya sea total o parcialmente. Por su parte, en los bonos vinculados a la sostenibilidad, los ingresos se emplean con fines generales. Para este tipo de bonos, los emisores eligen los objetivos asociados que desean alcanzar mediante la emisión del bono; en última instancia, acumulan pagos adicionales a los tenedores de bonos si los objetivos preestablecidos no se cumplen. Por lo general, el seguimiento de estos bonos se realiza mediante la evaluación de una serie de indicadores clave de desempeño (KPI) y de objetivos de desempeño en sostenibilidad (SPT) (OECD et al., 2022[17]; Núñez, Velloso y Da Silva, 2022[106]).
Fuente: Elaboración propia a partir de los Principios de la ICMA.
Hasta la fecha, el mercado de bonos GSSS apenas representa una pequeña parte del mercado mundial de bonos. Se sigue considerando un nicho, que representa solo el 1% del total de activos en circulación y alrededor del 2% de las nuevas emisiones a nivel mundial (OECD, 2022[107]).Sin embargo, en la región de ALC, incluso con mercados financieros ajustados, los bonos GSSS siguen siendo un mecanismo de financiamiento atractivo, que representa el 32% del total de las emisiones internacionales de bonos en la región. Los países de ALC emitieron 20 100 millones de USD en bonos internacionales GSSS en 2022, un 56% menos que en 2021, si bien sigue siendo el segundo año de mayor volumen registrado. Entre 2014 y 2022, el mercado internacional de bonos GSSS alcanzó un valor acumulado cercano a los 100 000 millones de USD, de los cuales la emisión de bonos verdes representó por sí sola un total de 33 400 millones de USD, seguida de los bonos vinculados a criterios de sostenibilidad (24 400 millones de USD) (Gráfico 4.16).
Nota: Bonos GSSS se refiere a bonos verdes, sociales, sostenibles y vinculados a la sostenibilidad. El total de bonos sostenibles para 2022 incluye dos bonos azules emitidos por las Islas Bahamas.
Fuente: (Núñez, Velloso y Da Silva, 2022[106]; ECLAC, 2023[105]).
La emisión soberana de bonos GSSS ha ido creciendo en proporción a la emisión total de bonos GSSS en ALC. En 2022, la emisión soberana de bonos GSSS en los mercados internacionales de la región representó el 35.7% del total de emisiones soberanas de bonos. Durante los primeros seis meses de 2023, esta cifra aumentó al 43.5%. Hasta junio de 2019, todas las emisiones de bonos GSSS en ALC se originaron en el sector corporativo, y las empresas continuaron liderando por volúmenes totales las emisiones de bonos GSSS en 2019, con una participación del 44% del total, mientras que las emisiones soberanas representaron el 37%, y los emisores supranacionales el 19%. Desde entonces, las emisiones soberanas han ido en aumento. En 2022, los soberanos lideraron el mercado de emisiones GSSS en ALC, con un peso del 57% del total, seguidos por las empresas (23%) y los emisores supranacionales y cuasisoberanos (20%) (ECLAC, 2023[105]) (Gráfico 4.17, Panel A). En junio de 2019, Chile fue el primer país de la región en emitir un bono soberano verde en los mercados internacionales. Para 2022, siete países habían seguido su ejemplo (Ecuador, Guatemala, México, Perú, Bahamas y Uruguay [en orden cronológico]) emitiendo bonos verdes (o azules), sociales, sostenibles y vinculados a la sostenibilidad en los mercados internacionales (Gráfico 4.17, Panel B) (ECLAC, 2023[105]). En cuanto a las emisiones soberanas en el mercado nacional, Colombia se convirtió en 2021 en la primera economía emergente del mundo en emitir un bono verde soberano en moneda local (TES Verdes) (OECD et al., 2022[17]).
Nota: Los emisores cuasisoberanos se definen como empresas con propiedad o control gubernamental total o parcial. Los emisores supranacionales se definen como entidades formadas por dos o más gobiernos centrales para promover el desarrollo económico de los países miembros.
Fuente: (ECLAC, 2023[105]).
La proporción de los bonos vinculados a la sostenibilidad en el total de emisiones de bonos GSSS cayó al 31% en 2022 con respecto a un 37% en 2021. Estos bonos pueden ser propensos a prácticas de greenwashing. Dado que los emisores se autoimponen determinados indicadores clave de rendimiento y objetivos de desempeño en sostenibilidad que pueden ser muy difíciles de verificar externamente, el aumento del escrutinio por parte del mercado y el temor a estas prácticas engañosas pueden frenar el crecimiento de este tipo de bonos a corto plazo. No obstante, los bonos vinculados a la sostenibilidad ofrecen a los emisores la posibilidad de redirigir los flujos de capital para lograr múltiples objetivos sostenibles al mismo tiempo. Dos países de ALC, Chile y Uruguay, se convirtieron en 2022 en pioneros al ser las primeras naciones del mundo en emitir bonos soberanos vinculados a la sostenibilidad; a mediados de 2023, seguían siendo los únicos emisores de la región (OECD, 2023[81]). En marzo de 2022, Chile emitió un bono soberano de 2 000 millones de USD vinculado a dos indicadores clave de rendimiento: la reducción de las emisiones de GEI y el impulso de la producción energética. Con esta emisión, Chile se convirtió en el primer gobierno en vincular su compromiso oficial en materia de cambio climático en términos de CDN (Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional) a una emisión de bonos. En noviembre de 2022, Uruguay emitió su primer bono indexado a indicadores de cambio climático.
Los bonos GSSS han surgido como instrumentos atractivos para que determinados sectores capten capital y aborden los apremiantes desafíos sectoriales de la región. Entre 2014 y abril de 2022, los principales sectores que emitieron bonos GSSS, después de las emisiones soberanas (39%), fueron el sector financiero (14%), la industria química (10%) y la energía (9%) (Gráfico 4.18). La diversificación entre sectores en el mercado GSSS ha aumentado en ALC desde 2019 (Núñez, Velloso y Da Silva, 2022[106]). Hasta 2018, los únicos sectores que emitían bonos GSSS eran los sectores de pulpa y papel, alimentación y bebidas, y energía. Desde 2019, nuevos sectores han accedido al mercado sostenible, entre los que se incluyen automoción y actividades relacionadas, tecnología, productos químicos, telecomunicaciones, productos de consumo, sector inmobiliario, transporte y azúcar y etanol (Núñez, Velloso y Da Silva, 2022[106]). La distribución sectorial indica que estos bonos tienen potencial para aumentar la inversión financiera en proyectos de sectores clave con impacto en la sostenibilidad.
Nota: La categoría “Otros” incluye los siguientes sectores: telecomunicaciones; silvicultura y papel; y comercio minorista y productos de consumo.
Fuente: (OECD et al., 2022[17]; Núñez, Velloso y Da Silva, 2022[106]).
Los bonos GSSS pueden desbloquear inversiones clave para abordar la igualdad de género y la inclusión digital
La región de ALC se ha convertido en líder en la emisión de bonos de género, con un total de diez emisiones entre 2016 y 2022 de emisores soberanos, corporativos y supranacionales (Sacristán, 2022[108]). Los bonos de género son un tipo de bono social, sostenible o vinculado a la sostenibilidad que tiene como objetivo captar capital destinado a proyectos nuevos o existentes que apoyen el avance, el empoderamiento y la igualdad de las mujeres. Por ejemplo, el Banco Pichincha de Ecuador, emitió dos bonos de género en 2022. El primero se destinó a financiar préstamos para pequeñas empresas dirigidas por mujeres. La mitad de la venta de bonos fue suscrita por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Invest y la otra mitad por la Corporación Financiera Internacional (CFI). El segundo bono de género fue una colocación privada, respaldada por derechos de pago diversificados para financiar préstamos a mipymes que sean propiedad de mujeres (ECLAC, 2022[109]; OECD et al., 2022[17]).
En relación con la inclusión digital, los bonos GSSS se están utilizando en todo el mundo para hacer frente a la brecha digital. Al emitir bonos GSSS que incluyen un componente de inclusión digital, las empresas, gobiernos y organizaciones multilaterales de ALC pueden captar financiamiento para apoyar los esfuerzos de transformación digital de la región (Norton y Horton, 2021[110]). El financiamiento con bonos de inclusión digital permite adoptar compromisos con proyectos de inclusión digital e indicadores clave de rendimiento que pueden estar relacionados, por ejemplo, con la inversión en infraestructuras de banda ancha, la formación en competencias digitales, la inclusión financiera y el acceso a una atención sanitaria y una educación de calidad, entre otras prioridades (Norton y Horton, 2021[110]). En ALC, BID Invest emitió en 2022 su primer bono social con enfoque en la economía plateada para apoyar la inclusión financiera de las personas mayores, incluyendo soluciones digitales. Los fondos se destinarán a financiar proyectos sociales con un enfoque en la reducción de la pobreza y las desigualdades que afectan a las personas mayores y jubiladas en ALC (IDB Invest, 2022[111]).
Los bonos GSSS se beneficiarían de la armonización de la regulación y el seguimiento en ALC
Los países de ALC se están centrando en ampliar, mejorar y armonizar los marcos de finanzas sostenibles, que son esenciales para regular, supervisar y verificar la emisión de bonos GSSS y otros instrumentos. Los marcos más consolidados tienen potencial para reducir los costos de transacción para los inversores, haciendo que los mercados de capitales de la región resulten más atractivos (Salazar-Xirinachs, 2023[112]). Dichos marcos pueden incluir principios, normas o taxonomías que cumplan dos propósitos principales: i) reducir y gestionar los riesgos ASG de las actividades financieras; y ii) fomentar el flujo de capitales hacia activos, proyectos, sectores y empresas que generen beneficios ambientales, climáticos y sociales.
Los marcos de finanzas sostenibles guían la emisión de bonos GSSS a escala internacional, regional y nacional. Los principios de la ICMA y los Principios de Helsinki4 se utilizan a menudo como marcos rectores generales para la emisión de bonos GSSS a escala regional y nacional (Gráfico 4.19). Los principios de la ICMA, por ejemplo, constituyen un conjunto de directrices de procedimiento específicas para cada tipo de emisión de bonos. Esto beneficia a los inversores, ya que les permite tomar decisiones mejor informadas sobre sus inversiones. El conjunto de instrumentos de la ICMA —es decir, los Principios de Bonos Verdes (GBP), los Principios de Bonos Sociales (SBP), las Guías de Bonos Sostenibles (SBG) y los Principios de Bonos Vinculados a la Sostenibilidad (SLBP)— han adquirido cada vez más importancia en los mercados internacionales. Varios países y empresas de todo el mundo los utilizan ahora como referencia para desarrollar sus propios marcos para la emisión de bonos GSSS (Núñez, Velloso y Da Silva, 2022[106]) (ICMA, 2023[113]).
El marco de los bonos GSS es diferente del de los bonos vinculados a la sostenibilidad. En el caso de los GSS, se han desarrollado estándares y taxonomías para orientar su emisión, certificación y verificación (Gráfico 4.19, Panel A). En el caso de los bonos vinculados a objetivos de sostenibilidad, también se han desarrollado normas para guiar la emisión, certificación y verificación, salvo que este último paso consiste en evaluar los indicadores clave de rendimiento (KPI) y objetivos de desempeño en sostenibilidad (SPT) que se “autoimpone” el propio emisor (Gráfico 4.19, Panel B).
Fuente: Elaboración propia.
En ambos casos, los principios y directrices generales sirven solo para asesorar a los emisores bajo un marco general. Por lo tanto, es importante que los emisores a nivel regional y nacional desarrollen normas y taxonomías más claras y vinculantes, en lugar de depender únicamente en que el mercado se autorregule a través de principios. Chile presenta un buen ejemplo de cómo se han desarrollado gradualmente normas para todo tipo de emisiones de bonos GSSS. En 2019, el Ministerio de Hacienda de Chile publicó un Marco para Bonos Verdes en colaboración con el Ministerio de Medio Ambiente. En 2020, publicó un Marco de Bonos Sostenibles que establecía normas para la emisión no solo de bonos verdes, sino también de bonos sociales y sostenibles. En 2022, el Ministerio de Hacienda desarrolló un Marco de Bonos Vinculados a la Sostenibilidad antes de emitir (en marzo de 2022) su primer bono soberano de este tipo (OECD et al., 2022[17]).
En ALC se han desarrollado taxonomías verdes y sostenibles. Hasta mediados de 2023, se han implementado en México y Colombia, y se encuentran en desarrollo en países como Brasil, Chile, República Dominicana y Perú, al igual que en subregiones como América Central (UNEP, 2023[94]). Estas son herramientas para gestionar los riesgos financieros relacionados con cuestiones ambientales y sociales y para evitar prácticas de greenwashing. Las taxonomías también pueden utilizarse como herramientas para adoptar políticas industriales. La creación de unos criterios técnicos de evaluación para definir lo que constituye una actividad “verde” permite a las autoridades financieras y ambientales, junto con las partes interesadas de la industria, establecer un diálogo integral sobre las cuestiones de sostenibilidad. Este diálogo es esencial para conseguir una transición verde bien informada en la región. En abril de 2022, el gobierno colombiano publicó la primera taxonomía verde de la región, que pretende ayudar a identificar proyectos que tengan objetivos ambientales, desarrollar los mercados de capitales y promover la movilización efectiva de recursos públicos y privados (OECD et al., 2022[17]). En junio de 2023, el sistema de Naciones Unidas publicó también el primer Marco común de taxonomías de finanzas sostenibles para América Latina y el Caribe a través del Grupo de Trabajo sobre Taxonomías de Finanzas Sostenibles para América Latina y el Caribe.5 Este marco regional pretende ser un documento de orientación voluntario para los actores de la región que están en proceso de desarrollar taxonomías o que pretenden iniciarlo. El marco también sirve de orientación para la interoperabilidad de las taxonomías dentro de ALC y a nivel mundial (UNEP, 2023[94]). La armonización de las metodologías en las que se basan las distintas taxonomías aumentará la confianza entre los inversores y reducirá los costos de transacción.
Para mantener la transparencia del mercado y evitar casos de green/SDG-washing, es fundamental contar con unos sistemas fiables y consolidados de seguimiento y verificación. En ALC, el mercado de bonos GSSS ha avanzado desde el autoetiquetado hasta las revisiones externas, pero aún le queda un largo camino por recorrer (EU-LAC Foundation, 2020[114]; Núñez, Velloso y Da Silva, 2022[106]). Las revisiones externas, es decir, las revisiones previas y/o posteriores a las emisiones de bonos, deben desarrollarse y mejorarse (Tabla 4.1). Hasta la fecha, la ausencia de unas calificaciones crediticias para los bonos verdes emitidos en mercados emergentes que sean reconocidas a nivel internacional ha limitado las oportunidades de inversión. La dificultad proviene de evaluar la solvencia de los emisores de bonos de la región. Sin embargo, desde 2021, una proporción cada vez mayor de emisores de economías emergentes han obtenido calificaciones crediticias de al menos una de las principales agencias de calificación crediticia. En 2021, del total de bonos verdes emitidos por economías emergentes en todo el mundo, el 14% recibió una calificación de grado de inversión, mientras que otro 9% recibió una calificación de grado de no inversión. Los bonos restantes no recibieron ninguna calificación, y un pequeño porcentaje fue retirado. El hecho de que se haya registrado en 2021 un menor porcentaje de bonos con calificación internacional que en 2020 se debe al aumento de las emisiones procedentes de China, donde muchos emisores han recurrido a calificaciones crediticias locales (Amundi y IFC, 2021[115]).
Con relación a los proyectos verdes, sociales y sostenibles, los emisores deben desarrollar un marco metodológico inicial que establezca unos objetivos claros y medibles para la verificación y el seguimiento externos. En el caso de los bonos vinculados a la sostenibilidad, los indicadores clave de rendimiento y los objetivos de desempeño en sostenibilidad deben ser públicos, claros y medibles desde el inicio e incluir señales que denoten la mejora de su rendimiento. El beneficio de desarrollar y reforzar estos mecanismos es doble. Por un lado, el aumento de la transparencia para evitar las prácticas de green/SDG-washing. Estas últimas se pueden producir, por ejemplo, cuando la definición de un bono verde implique que los recursos están de alguna manera vinculados a una inversión en proyectos de sostenibilidad (agua, electricidad, paneles solares, etc.), pero el rendimiento del bono no está vinculado a indicadores que midan las mejoras reales en los impactos ambientales del emisor. Y por otro, el refuerzo de la verificación y el seguimiento favorece la armonización de las taxonomías y promueve las prácticas para generar informes de impacto.
Las instituciones públicas desempeñan un papel fundamental a la hora de potenciar el impacto de las inversiones en el bienestar de la ciudadanía de ALC. Para ello, es necesario que se den unas condiciones atractivas y predecibles que impulsen el flujo de las inversiones (Capítulo 2). Asimismo, se deben desarrollar estrategias de inversión y transformación productiva que reflejen un amplio acuerdo entre las partes interesadas, que estén conectadas con el conjunto de las estrategias de desarrollo de cada país y que, en última instancia, formen parte esencial de un contrato social renovado en la región.
Las inversiones necesarias para impulsar la agenda de desarrollo de ALC deberán proceder tanto de fuentes públicas como privadas. Además de las mejoras de los marcos fiscales (Capítulo 1), hay dos áreas especialmente prometedoras. En primer lugar, el fortalecimiento de las IFD nacionales y subnacionales puede favorecer el acceso al financiamiento, sobre todo para las mipymes, e impulsar las inversiones en sectores clave. En segundo lugar, el desarrollo de los mercados de capitales en la región es esencial. Existe un potencial cada vez mayor para la adopción de herramientas financieras innovadoras, como los bonos verdes, sociales, sostenibles y vinculados a la sostenibilidad (GSSS), que pueden promover la inversión pública y privada con el apoyo de unos marcos financieros sostenibles más consolidados y armonizados. El Recuadro 4.5 presenta los principales mensajes en materia de políticas para alcanzar los objetivos descritos en este capítulo.
Hacia un diálogo inclusivo para construir consenso en torno a estrategias de inversión y transformación productiva
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Promover espacios para la participación ciudadana siguiendo las Directrices de la OCDE para los Procesos de Participación Ciudadana. Las consultas públicas, los presupuestos participativos y los procesos deliberativos representativos son métodos relevantes para impulsar la participación ciudadana.
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Reforzar las evaluaciones de impacto social y medioambiental de los proyectos de inversión con una adecuada participación ciudadana.
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Desarrollar medidas redistributivas transparentes y claras para apoyar a los grupos socioeconómicos, territorios y comunidades que puedan verse afectados negativamente por los proyectos de inversión.
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Apoyar la adopción de la Guía de la OCDE de Debida Diligencia para una Conducta Empresarial Responsable, reforzando el papel de los Puntos Nacionales de Contacto como instancias pertinentes para mediar y resolver los conflictos que puedan surgir entre las empresas del sector privado, la sociedad civil y los gobiernos.
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Capacitar a los gobiernos locales para que impulsen la participación ciudadana inclusiva en las decisiones de inversión y producción, involucrando a los grupos vulnerables, colaborando con las instituciones locales y utilizando herramientas para fomentar la innovación, prevenir conflictos y garantizar inversiones sostenibles.
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Mejorar las políticas de gobierno abierto y reforzar el papel de los Centros de Gobierno para aportar transparencia en cada fase del proceso de inversión, incluidas herramientas de transparencia (por ejemplo, información clara sobre el registro; acceso a las enmiendas; regulaciones coherentes; plataformas interactivas de proyectos; y divulgación de los orígenes del financiamiento privado).
Hacia esfuerzos de inversión y transformación productiva con alcance a todo el gobierno
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Garantizar la implementación efectiva de los planes nacionales de desarrollo (PND), profundizando en la planificación estratégica a largo plazo y asegurando la continuidad de las políticas más allá de los ciclos políticos. Las estrategias sectoriales deben estar bien conectadas con el conjunto de las estrategias de desarrollo.
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Definir la asignación presupuestaria de cada prioridad en los PND para garantizar una implementación eficaz.
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Reforzar los sistemas nacionales de inversión pública a través de una mayor alineación con los PND; mecanismos para una coordinación y toma de decisiones eficaces entre las partes interesadas; procedimientos transparentes para la priorización, ejecución y evaluación de proyectos de impacto; y vínculos claros con los procesos presupuestarios anuales y de mediano plazo para garantizar su viabilidad financiera.
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Mejorar la coordinación de políticas y la gobernanza multinivel, y crear un mapa de las principales partes interesadas del entorno de inversión y sus canales de comunicación que pueda ayudar a identificar posibles brechas y mejorar la distribución de responsabilidades.
Hacia el financiamiento de la transformación productiva y la movilización de inversiones para sectores estratégicos
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Para aumentar la inversión privada, sobre todo de las mipymes, las IFD públicas de la región pueden:
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Ampliar y evaluar más a fondo la oferta de instrumentos financieros que incentiven la inversión innovadora y a largo plazo por parte del sector privado. Estos instrumentos están destinados a financiar aspectos clave como el capital de trabajo, las inversiones sostenibles, el comercio exterior, y las emergencias climáticas.
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Avanzar en los esfuerzos por desarrollar instrumentos que respondan a las necesidades y singularidades específicas de los principales sectores productivos en el marco de una estrategia nacional de desarrollo bien definida.
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Invertir en el desarrollo de capacidades en sectores nicho para ofrecer mejores servicios financieros, digitales y técnicos para sectores específicos, que permitan a las mipymes satisfacer sus necesidades financieras.
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Para abordar el déficit de financiamiento al que se enfrentan las mipymes impulsando instrumentos financieros que tengan objetivos sostenibles, digitales y de género, las IFD pueden establecer programas específicos para la preparación de proyectos y la asistencia técnica durante la ejecución de los mismos.
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Para impulsar la inversión pública, las IFD pueden aumentar su oferta de servicios técnicos y digitales mediante la creación de alianzas con secretarías de Estado, ministerios y municipios, y mejorar la capacitación para estas entidades.
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Para promover instrumentos de los mercados de capitales que apoyen las inversiones en áreas clave del desarrollo, los países de la región pueden:
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Apoyar la expansión y el atractivo de los fondos de capital de riesgo a la hora de financiar empresas emergentes. Continuar los esfuerzos para crear un entorno más favorable al crecimiento empresarial, por ejemplo, elaborando marcos jurídicos que potencien la inversión en empresas de base tecnológica.
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Apoyar la expansión y el ajuste de los bonos vinculados a la sostenibilidad, reorientando los flujos de capitales hacia proyectos que promuevan la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo, al tiempo que se refuerzan las dimensiones sociales y sostenibles.
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Mejorar los marcos de financiamiento sostenible para los bonos GSSS y fomentar la coordinación y armonización entre países. Es fundamental consolidar unos sistemas fiables de seguimiento y verificación para mantener la transparencia del mercado y evitar las prácticas de green/SDG-washing. Deben desarrollarse y mejorarse las revisiones externas ex ante y ex post a las emisiones de bonos.
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Notas
← 1. En este capítulo, el término “instituciones” hace referencia a organismos gubernamentales y públicos.
← 2. “IFD” en este documento hace referencia únicamente a instituciones públicas nacionales y subnacionales de financiamiento del desarrollo.
← 3. Las 38 IFD nacionales y subnacionales son las siguientes. De Argentina: Banco de Inversión y Comercio Exterior S.A. (BICE); Banco de La Pampa; Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO); Banco de la Nación Argentina; Fondo de Garantías Buenos Aires (Fogaba). De Brasil: Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A. (BDMG); Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB); Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE); Agência de Fomento do Estado de São Paulo S.A. (Desenvolve SP). De Chile: Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (Indap); Corporación de Fomento de la Producción (Corfo). De Colombia: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro); Banco de Comercio Exterior de Colombia (Bancoldex); Instituto Financiero para el Desarrollo del Valle del Cauca (Infivalle); Instituto para el Desarrollo de Antioquía (IDEA). De Costa Rica: Banco Nacional de Costa Rica; Banco Popular y de Desarrollo Comunal. De República Dominicana: Banco Nacional de las Exportaciones (Bandex); Banco de Reservas de la República Dominicana (BR). De Ecuador: Banco de Desarrollo del Ecuador B.P. (BdE); BanEcuador B.P.; Corporación Financiera Nacional B.P. (CFN); Corporación Nacional de Finanzas Populares y Solidarias (Conafips). De El Salvador: Banco de Desarrollo de El Salvador (Bandesal); Federación de Cajas de Crédito y de Bancos de los Trabajadores (Fedecrédito); Banco de Fomento Agropecuario (BFA). De Guatemala: Banco de Desarrollo Rural S.A. (Banrural). De México: Banco del Bienestar; Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.N.C. (Banobras); Sociedad Hipotecaria Federal S.N.C. (SHF); Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) – Banco de México; Nacional Financiera S.N.C. (NAFIN), Banco Nacional de Comercio Exterior S.N.C. (Bancomext). De Panamá: Caja de Ahorros. De Paraguay: Agencia Financiera de Desarrollo; Banco Nacional de Fomento (BNF); Crédito Agrícola de Habilitación (CAH). De Perú: Corporación Financiera de Desarrollo S.A. (Cofide); Banco de la Nación, Banco Agropecuario (Agrobanco). De Uruguay: Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU).
← 4. Los Principios de Helsinki (acordados en 2019) son una serie de principios compartidos de la Coalición de Ministros de Finanzas para la Acción Climática, que está formada por miembros de más de 80 gobiernos y cuenta con el apoyo de 25 socios institucionales. Estos principios son ambiciosos y sirven para dotar de un propósito común a los países miembros, que se comprometen a tomar medidas colectivas e internas contra el cambio climático y a alcanzar los objetivos del Acuerdo de París.
← 5. El Grupo de Trabajo sobre Taxonomías de Finanzas Sostenibles en América Latina y el Caribe está integrado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Grupo Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).