7. Tributação de serviços de comunicação e radiodifusão
Este capítulo analisa a tributação dos serviços de comunicações e de radiodifusão no Brasil. Nesse sentido, foram analisados os impostos, as contribuições e as taxas aplicados ao setor das comunicações, que afetam tanto as operadoras como os consumidores, antes de revisar aqueles que incidem sobre a radiodifusão e a TV por assinatura. Além da discussão sobre tributos, este capítulo apresenta as complexidades do sistema ao examinar os impostos sobre importações e os custos administrativos e de compliance. Também foram examinados os incentivos fiscais para promover investimentos no setor, tanto em âmbito federal como estadual.
As empresas de comunicações no Brasil enfrentam inúmeros impostos, contribuições e taxas. Alguns tributos são específicos ao setor de comunicações, enquanto outros se aplicam a todos os setores. A carga tributária total no Brasil é elevada em comparação àquela de outros países, e semelhante ou mesmo maior à de alguns outros países da OCDE. Em 2017, o total da receita fiscal alcançou 32,3% do produto interno bruto (PIB), enquanto, no México, foi de 16,2%; no Chile, 20,2%; e, nos Estados Unidos, 27,1%. No entanto a porcentagem do PIB representada pela receita fiscal ainda é inferior à média da OCDE de 34,2% (OCDE, 2019[1]).
Os tributos gerais, ou seja, que não são específicos do setor das telecomunicações, incluem:
Imposto sobre Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ), com alíquota padrão de 15% sobre o lucro apurado, com adicional de 10% sobre a parcela do lucro que exceder BRL 240 mil (USD 61.069).1
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), com 9% de alíquota sobre lucros apurados (antes das disposições do IRPJ) no caso de pessoas jurídicas que não são empresas financeiras.
Programa de Integração Social (PIS) e Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) com alíquota de 0,65% da receita operacional bruta.
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) com alíquota de 3% da receita operacional bruta.
Empresas no setor das comunicações tendem a ser grandes e formais, diversamente de outros setores, como as indústrias de alimentos e bebidas, nos quais as microempresas informais e as pequenas e médias empresas tendem a prevalecer. A arrecadação fiscal de grandes operadoras de comunicações, portanto, pode ser mais fácil de aplicar, mas não é necessariamente mais eficiente ou barata.
As empresas de comunicações no Brasil lidam com vários tributos além dos supraelencados. Se esses custos forem repassados aos consumidores, podem influenciar os preços dos serviços de telecomunicações. Em uma pesquisa de 2017, um motivo mencionado por domicílios brasileiros por não terem acesso à Internet foi seu alto custo (CGI.br, 2017[2]). Assim, os elevados tributos no setor podem prejudicar os níveis de adoção dos serviços de comunicações, bem como a inovação e o investimento, o que é especialmente problemático, pois o setor de comunicações tem muitas repercussões positivas em toda a economia.
Tributos aplicados ao setor das comunicações
O setor de comunicações brasileiro enfrenta uma grande variedade de tributos que incidem tanto sobre consumidores como sobre operadoras. Os consumidores de serviços móveis no Brasil estão sujeitos a uma carga fiscal considerável, sendo os dispositivos móveis tributados no ato da compra, quando o serviço é habilitado e ao serem utilizados. O Brasil é um dos países da região que mais tributa o uso, como resultado de tributos específicos substanciais do setor (Figura 7.1).
ICMS
O Brasil é fiscalmente descentralizado, um dos países em que os governos subnacionais têm a maior proporção da receita fiscal em relação ao PIB (OCDE, 2016[4]). Os estados brasileiros têm um nível maior de receita própria do que a média internacional (OCDE, 2018[5]).
Notas: Dados baseados em pagamentos de tributos efetivos em porcentagem das receitas do setor móvel. O ICMS é um imposto especial brasileiro. Ele é cobrado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte e de comunicação (veja a seguir). Os dados para o Brasil foram coletados em 2018; para o Equador, em 2017; para a Argentina, em 2016, para o México, Colômbia e El Salvador, em 2015; e para a República Dominicana, o Uruguai, o Peru e a Guatemala, em 2014.
Fonte: GSMA Intelligence (2020[1]), Data and Analysis for the Mobile Industry (banco de dados), https://data.gsmaintelligence.com/, (acessado em 20 de março de 2020).
O país não possui um sistema geral de imposto sobre o valor adicionado (IVA), porém os estados brasileiros cobram o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que se aplica à transação em bens e em serviços de transporte e telecomunicações. Ele representa um dos maiores encargos fiscais para o setor da comunicação. A alíquota se situa entre 25% e 37% e é determinada individualmente por cada unidade federativa; portanto, as alíquotas dependem do local onde os serviços são consumidos (Tabela 7.1).
Alíquotas designadas do ICMS podem chegar a 37%, mas podem induzir em erro, pois a alíquota nominal do ICMS não representa a carga fiscal efetiva. Ao contrário do método convencional de tributação, em que determinada porcentagem é cobrada sobre um preço de base, as alíquotas do ICMS são aplicadas à soma do preço-base e do próprio valor do imposto a ser pago. Em outras palavras, o ICMS integra a sua própria base de cálculo quando os bens e serviços tributáveis são adquiridos (isso é chamado de cálculo do imposto “por dentro”, em contraste com a metodologia de tributação convencional, o cálculo do imposto “por fora”).2
Desse modo, a alíquota efetiva é superior à alíquota nominal, bem como a base de cálculo do ICMS aumenta ainda mais, porque incorpora contribuições para o programa de integração social (PIS) e para a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Esse aumento artificial da base de cálculo antes da cobrança da taxa do ICMS resulta numa alíquota efetiva ainda mais elevada.
Além disso, a alíquota nominal do ICMS e a alíquota efetiva do ICMS têm uma relação convexa. Em outras palavras, a alíquota efetiva aumenta mais que proporcionalmente do que o crescimento da taxa nominal, por conseguinte, o efeito do “imposto por dentro” pesa ainda mais sobre os estados com alíquotas mais elevadas (Figura 7.2).
Nota: ICMS = Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços. O gráfico demonstra a alíquota efetiva quando a alíquota nominal é considerada (integrado na base de cálculo).
A disponibilidade e a adoção de serviços de comunicações geralmente exercem efeitos positivos no desenvolvimento de um país (Auriol e González Fanfalone, 2014[6]). No entanto alguns estados brasileiros mais pobres têm altas alíquotas de ICMS,3 e essas alíquotas elevadas são agravadas pela relação convexa entre as alíquotas nominais e efetivas do ICMS. Nessa conjuntura, as alíquotas efetivas do ICMS tendem a ser desproporcionalmente mais altas em alguns estados com renda mais baixa, desse modo, podendo-se constituir em uma barreira significativa aos segmentos mais pobres da população, logo, fazendo com que estes não consigam conectar-se à Internet e a participar da economia digital.
Serviços de valor adicionado e serviços de telecomunicações
Por motivos históricos, conforme descrito no Capítulo 2, a lei brasileira diferencia os denominados serviços de valor adicionado (SVA) dos serviços de telecomunicações. Os SVA são serviços que, de alguma forma, “complementam” e “assistem” as atividades de telecomunicações. Para acesso à banda larga fixa, o exemplo mais comum de serviços de telecomunicações, no Brasil, são os Serviços de Comunicação Multimídia (SCMs).4 O exemplo mais proeminente de SVA é o serviço de conexão à Internet (essencialmente, a autenticação do usuário na rede).
De forma geral, a Anatel não regulamenta os SVA. Eles também não estão sujeitos ao ICMS, pois não são considerados serviços de telecomunicações. Nesse sentido, por exemplo, o serviço de conexão de provedoras de acesso à Internet não está sujeito ao ICMS;5 por sua vez, os SCM facilitam a transmissão ou recepção de informações, assim, estabelecem comunicação simultânea entre pares, como qualquer serviço de telecomunicações. Desse modo, são considerados serviços de comunicações, sendo que serviços de comunicação multimídia são regulados e supervisionados pela Anatel e sujeitos ao ICMS.
Adicionando-se à complexidade do ICMS, a distinção entre SCM e SVA, para efeitos fiscais, é sujeita a disputas legais entre empresas do setor e autoridades fiscais. Entidades governamentais não foram capazes de fornecer orientações claras sobre a delimitação exata entre SCM e SVA ou, por exemplo, onde termina um serviço de conexão à Internet e onde começa um serviço de telecomunicações. Atualmente, o MCTIC está conduzindo um processo de licitação para contratar o trabalho de esclarecer algumas das questões técnicas e fiscais em torno dos SMC e SVA.
A falta de clareza entre o SCM e SVA representa um fardo adicional para o setor das comunicações. Essa situação pode afetar os recursos administrativos necessários tanto para as empresas e autoridades fiscais como para a estrutura do mercado. Por exemplo, a confusão pode complicar a entrada no mercado, a continuação dos negócios e o crescimento de operadoras de pequeno porte. Essas operadoras menores talvez não tenham os recursos financeiros e/ou humanos para arcar com os custos legais e administrativos associados. Contudo as operadoras de pequeno porte também podem estar fora do radar das autoridades fiscais, o que pode ser uma vantagem.
Em ambos os casos, a complexidade do ICMS resulta em uma perda de excedente econômico. Diante de tal convergência, um regime de licenciamento de classe única que eliminasse a distinção entre diferentes serviços de comunicações (SCM, SeAC, SMP, STFC, SVA) poderia minimizar os encargos administrativos, os custos legais e o potencial de arbitragem fiscal.
Além dos impostos, as operadoras são obrigadas a contribuírem a fundos específicos do setor, o que se traduz em mais encargos para as operadoras. Especificamente, elas precisam contribuir para o Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel), o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust) e o Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel).
Fistel
O Fistel foi estabelecido por meio da Lei n.o 5.070, de 1966. O fundo destina-se a prover recursos para cobrir as despesas relacionadas à fiscalização dos serviços de telecomunicações e é financiado por meio de duas taxas. A Taxa de Fiscalização de Instalação é cobrada uma vez para cada estação de telecomunicações instalada.6 Ao mesmo tempo, é cobrada a Taxa de Fiscalização de Funcionamento (TFF) anualmente para cada estação.
A TFI e a TFF, relativas ao Fistel, têm seus valores fixados no anexo da Lei n.º 5.070, que também determina os valores das taxas em uma tabela de acordo com as características técnicas de cada tipo de estação, por exemplo, estação móvel versus estação rádio base.7 O valor da TFI corresponde ao valor apresentado na tabela, enquanto o valor da TFI corresponde a 33% da TFI. Devido a esse nível de detalhes, o anexo da lei do Fistel tem implicações para as respectivas taxas a serem pagas, bem como apresenta implicações para a definição dos tipos de serviços elencados no anexo.
As receitas provenientes do licenciamento de estações são também utilizadas para promover a indústria cinematográfica nacional e a televisão pública. Em 2011, a Lei do Serviço de Acesso Condicionado estabeleceu que as operadoras de telecomunicações devem ajudar a desenvolver a indústria cinematográfica brasileira. Especificamente, elas contribuem com mais 12% da TFI, anualmente, por meio da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional (Condecine),8 criada em 2001.
Ademais, as receitas provenientes da concessão de licenças de estação são utilizadas para promover a radiodifusão pública (Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública – CFRP).9 O objetivo desse fundo é de melhorar os serviços de radiodifusão pública e aumentar sua penetração por meio do uso de serviços de comunicações. As operadoras de telecomunicações contribuem com 5% da TFI anual para a CFRP.
Tanto a Condecine como a CFRP aumentam a carga regular decorrente do Fistel. Assim, a contribuição anual das prestadoras de serviços de comunicação para cada estação licenciada corresponde efetivamente à metade da taxa de instalação (Figura 7.3).
Antes de setembro de 2014, a TFI foi imposta igualmente a todos os novos cartões SIM e a TFF em todos os cartões SIM ativos. Sob o sistema da Fistel, cartões SIM máquina a máquina (M2M) eram tributados com a mesma alíquota que cartões SIM tradicionais. Entretanto as tecnologias e os serviços M2M representam uma parcela menor da receita média das operadoras. Portanto, essa alíquota tem prejudicado a adoção das tecnologias M2M, pois se tornou muito caro prestar serviços relacionados.
Essa política fiscal foi alterada pela Lei n.º 12.715, de 2012, e pelo Decreto n.º 8.234, de 2014, para promover o investimento em serviços M2M. As mudanças reduziram os impostos sobre os cartões SIM M2M. Mais especificamente, a TFI de cada dispositivo M2M foi reduzida de BRL 26,83 (USD 11,42) para BRL 5,68 (USD 2,42). Enquanto isso, a TFF foi reduzida de BRL 8,94 (3,80 USD) para BRL 1,89 (0,80 USD).10 Essa política reduziu as barreiras econômicas para a expansão do uso de tecnologias M2M, que são essenciais para desenvolver e promover as tecnologias da Internet das Coisas.
O Decreto n.º 9.854, de 2019, mais tarde, definiu a aplicação da desoneração fiscal “às redes de telecomunicações, inclusos os dispositivos de acesso, para transmitir dados a aplicações remotas com o objetivo de monitorar, de medir e de controlar o próprio dispositivo, o ambiente ao seu redor ou sistemas de dados a ele conectados por meio dessas redes”. Essa nova definição ajuda a evitar a incerteza quanto à quantidade de interação humana permitida para que os dispositivos ainda sejam considerados pertencentes à categoria M2M.
Em setembro de 2019, a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei n.º 7.656, de 2017, reduzindo a zero o valor da TFI e TFF sobre cartões SIM M2M. Na época, a lei estava aguardando aprovação do Senado.
Fust e Funttel
O Fust foi criado pela Lei n.º 9.998, de 2000, com a finalidade de expandir a cobertura universal de serviço de telecomunicações (voz) em áreas que não atraem investimentos privados suficientes.11 O Fust representa 1% da receita bruta das operadoras de telecomunicações (após a dedução do ICMS e outros impostos). A lei do Fust foi recentemente emendada, esclarecendo que a contribuição não deve ser cobrada de serviços de radiodifusão.
O Funttel, criado pela Lei n.º 10.052, de 2000, visa promover o desenvolvimento tecnológico e a pesquisa no Brasil. O Funttel representa 0,5% sobre a receita bruta das operadoras de telecomunicações (após a dedução de outros impostos). O fundo fomenta a inovação tecnológica, proporciona treinamento, promove a criação de empregos e provê acesso a capital às pequenas e médias empresas.
O Funttel é administrado por um conselho gestor, composto por representantes da Anatel; do Ministério da Economia, Indústria, Comércio Exterior e Serviços; do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); e da Empresa Financiadora de Estudos e Projetos (Fine).12
O Brasil deveria considerar a integração do Fistel, Fust e Funttel em única contribuição. Recentemente, por exemplo, a Colômbia consolidou diferentes contribuições setoriais (OCDE, 2019[7]). A integração de todas as contribuições dos fundos em uma única contribuição pode reduzir ainda mais os custos administrativos e aumentar a eficiência do setor.
No longo prazo, todas as contribuições para fundos setoriais no setor das comunicações deveriam ser abolidas. Ao mesmo tempo, o órgão regulador setorial deveria dispor de um financiamento sólido. Especificamente, ele precisa ter acesso a recursos para projetos específicos de implantação de banda larga em zonas onde o financiamento privado pode ser insuficiente. A miríade de contribuições cobradas compromete o potencial do setor para a inovação e o investimento. Consequentemente, essa situação prejudica a adoção e a acessibilidade dos preços dos serviços de comunicação.
Receitas e a utilização de fundos
Entre janeiro de 1997 e dezembro de 2019, a receita do Fistel foi de BRL 93,59 bilhões (USD 23,8 bilhões). A receita do Fistel, em 2019, foi de BRL 2,6 bilhões (USD 0,66 bilhões) (Anatel, 2020[8]). É importante notar que, a partir de 2016, esses valores consideram o desconto da Desvinculação de Receitas da União (DRU) instituído pela Emenda Constitucional n.º 93, de 2016. O DRU é um mecanismo que permite que o governo federal use 30% de todos os fundos federais.
A receita total do Fust foi BRL 22,2 bilhões (USD 5,7 bilhões), considerando o período de 2001 até outubro de 2019. Até outubro de 2019, o Fust arrecadou BRL 1,2 bilhão (USD 0,31 milhões) (Anatel, 2020[9]).
Em 2017, o Tribunal de Contas da União, (TCU) indicou que o destino e a utilização efetivos da receita gerada pelo Fistel, Fust e Funttel tinham sido desviados historicamente de seu destino e uso definidos por lei. Entre 1997 e 2016, o Fistel arrecadou BRL 85,45 bilhões (cerca de USD 26,8 bilhões) em taxas e multas. Contudo a Anatel usou apenas aproximadamente BRL 3,73 bilhões (cerca de USD 1,17 bilhão) ou 4,4% para cobrir despesas administrativas com a fiscalização de telecomunicações (TCU, 2017[10]). Aproximadamente 11,2% foram transferidos para o Fust, enquanto cerca de 27% foram identificados como transferidos para o Tesouro nacional. O TCU presume que os outros 55,7% também foram transferidos para o Tesouro nacional (TCU, 2017[10]) (Figura 7.4).
Notas: FNDCT = Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; FNC = Fundo Nacional de Cultura. Os fundos transferidos para o Tesouro nacional foram identificados pela primeira vez em 2008.
Fonte: OCDE com base no TCU (2017[10]), “Acórdão No. 1.427”, https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/1427%252F2017%2520/%2520/DTRELEVANCIA%20desc,%20NUMACORDAOINT%20desc/0/%20?uuid=9a7ca480-f123-11e9-88b4-5bcfdb2e2702.
O TCU afirmou que, para os recursos canalizados por meio do Fust, o uso efetivo se afasta ainda mais do uso designado para a universalização dos serviços de telecomunicações. Apenas cerca de BRL 341.000 (aproximadamente USD 106.897) foram efetivamente utilizados para a universalização dos serviços de telecomunicações, ou seja, menos de 0,002% (TCU, 2017[10]). Isso decorre do fato de que, até o presente, só existiu um plano para a utilização do fundo (Plano de Metas para a Universalização I).
Esse plano, estabelecido pelo Decreto n.o 6.039, de 7 de fevereiro de 2007, destinava-se a apoiar instituições de assistência às pessoas com deficiência auditiva. Entretanto a maioria dos recursos do fundo, entre 2004 e 2016 (BRL 20,6 bilhões [ou cerca de USD 5,9 bilhões]), foi utilizada para outras despesas apenas remotamente relacionadas. Estas incluem o pagamento da dívida pública interna e de benefícios da seguridade social.
Historicamente, os recursos do Funttel têm sido usados para além do desenvolvimento e da pesquisa tecnológica. Entre 2001 e 2016, em torno de 28,1% dos BRL 7,18 bilhões (aproximadamente USD 2,06 bilhões) foram transferidos para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e para o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações. Cerca de 35% permanecem no fundo para investimentos, enquanto o resto do dinheiro arrecadado é alocado para outros fins não diretamente ligados ao fundo (TCU, 2017[10]).
Atualmente, existe uma Proposta de Emenda à Constituição para reformar os fundos públicos, o que pode levar à abolição das taxas e contribuições setoriais. A proposta, que foi enviada ao Congresso, em novembro de 2019, estabelece que todos os fundos terão de ser recriados por lei, dentro de dois anos fiscais após a promulgação da Emenda Constitucional. Se os fundos não forem recriados, os fundos setoriais serão automaticamente extintos. Isso, porém, não significaria o fim da arrecadação da receita dos provedores de serviços. Em vez disso, a emenda transformaria as taxas e contribuições para os fundos efetivamente em um tributo convencional.
Enquanto isso, o MCTIC está planejando uma emenda específica à lei do Fust. Ela modificaria o uso dos fundos gerados por meio do Fust, possibilitando seu uso para ampliar a banda larga no país. Ademais, a Câmara dos Deputados está discutindo o Projeto de Lei n.º 1.481, de 2007, que propõe o uso do Fust para fornecer banda larga nas escolas. O PL ainda deve passar pela aprovação final do Senado.
Como os recursos arrecadados por meio do Fistel, Fust e Funttel, em grande parte, não têm sido utilizados para os fins designados, recomenda-se fortemente o uso efetivo das contribuições do fundo exclusivamente para o desenvolvimento da economia digital do Brasil. As contribuições poderiam ser reduzidas ou utilizadas de forma mais eficaz para promover a transformação digital no Brasil, particularmente, a partir da ampliação dos serviços de banda larga.
É importante destacar que de forma alguma se devem recomendar propostas de leis visando abolir os fundos setoriais para serviços de comunicações, porém mantendo as taxas e contribuições setoriais. Propostas desse tipo as transformariam em impostos de fato e resultariam mais uma vez na dupla tributação do setor de comunicação.
Em suma, as taxas e os tributos especiais no setor de comunicações representam em torno de 40,2% da carga fiscal para serviços de banda larga fixos e móveis (Anatel, 2020[11]). A Tabela 7.2 resume todos os tributos que se aplicam especificamente ao setor de comunicações brasileiro.
Tributos aplicados ao setor da radiodifusão e da televisão por assinatura
O Fistel, o PPDUR, a Condecine e a CFRP aplicam-se igualmente ao setor da radiodifusão, assim como o IRPJ, a CSLL, o PIS e a Cofins (Tabela 7.3).
A Condecine incide sobre a “veiculação, a produção, o licenciamento e a distribuição de obras cinematográficas e videofonográficas com fins comerciais” (Brasil, 2011, art. 32[12]). Um valor fixo é devido para cada obra audiovisual registrada com a Ancine, a cada cinco anos. O valor respectivo depende da natureza (publicitária/não publicitária), duração e origem da obra (doméstica/não doméstica). Conforme as características da obra, os valores variam entre BRL 300 (cerca de USD 82) e BRL 250.211 (cerca de USD 68.551).13;14
Além da Condecine, que é específica ao setor, provedoras de serviços de TV por assinatura podem estar sujeitas ao ICMS, todavia, como no setor de comunicações, o ICMS cria distorções de mercado, pois não há certeza sobre quais são os serviços sujeitos a esse tributo. Ademais, serviços novos, talvez, não sejam tributados da mesma maneira. Por exemplo, o ICMS não é aplicado a serviços OTT pagos (fiscalização de telecomunicações) (TCU, 2017[10]). Aproximadamente 11,2% das receitas da Condecine foram transferidos para o Fust, enquanto em torno de 27% foram transferidos para o Tesouro nacional.
Além disso, de forma geral, a Condecine não inclui serviços de VoD. Atualmente, a Condecine é aplicada a apenas duas categorias: “Condecine Teles” e “Condecine Remessa”. A “Condecine Teles” é devida pelas provedoras de serviços de telecomunicações (concessionárias e autorizadas) para distribuir conteúdos audiovisuais. A “Condecine Remessa” incide sobre a remessa ao exterior de importâncias relativas a rendimentos decorrentes da exploração de obras audiovisuais, ou por sua aquisição ou importação.
Um grupo de Trabalho formado pelo Conselho Superior do Cinema está discutindo se a Condecine deve ser aplicada a serviços de VoD dentro de uma terceira categoria (“Condecine título”). Essa categoria incide sobre a exploração comercial de obras audiovisuais em cada segmento de mercado, i.e. salas de exibição, vídeo doméstico, TV por assinatura, TV de sinal aberto e outros.
Um estudo estimou a elasticidade de preço da demanda por TV por assinatura em -1,95 (FIPE, 2015[13]), o que representa uma demanda bastante elástica e significa que se espera que qualquer fator que inflacione o preço em 1% diminua o uso de serviços de TV por assinatura em quase 2% (FIPE, 2015[13]). Consequentemente, se os impostos forem repassados para o mercado, poderão influenciar diretamente o comportamento dos consumidores. No entanto, se comparada aos serviços de telecomunicações, a carga fiscal total dos serviços de radiodifusão é proporcionalmente inferior.
Tributos sobre importações
A proporção de bens de tecnologias da informação e comunicação (TIC) no total dos bens importados tem permanecido estável nos últimos dez anos em torno de 8%, com um ligeiro aumento para 10,11% em 2017 (Figura 7.5).
Fonte: Banco Mundial (2019[14]), “ICT goods imports (% total goods imports), Brazil, Chile, Mexico, Colombia”, https://data.worldbank.org/indicator/TM.VAL.ICTG.ZS.UN?locations=BR-CL-MX-CO (acessado em 20 de abril de 2020).
Tributos sobre importações para esses bens têm sido relativamente altos no Brasil. Em 2017, os tributos aplicados efetivamente em bens importados representaram aproximadamente 12,1% do valor importado. Nos países da OCDE, esses valores chegaram a 0,7% (Figura 7.6).
O governo brasileiro tem atuado para reduzir a tributação, especialmente para bens indisponíveis de produtores brasileiros. Um regime denominado “Ex-Tarifário” proporciona o marco legal para reduções temporárias em tributos sobre importações quando não existe uma produção nacional equivalente. As regras para a concessão do regime Ex-Tarifário foram estabelecidas pela Câmara de Comércio Exterior, Resolução n.o 66/2014 (Michelon, 2018[15]).
Os produtos devem satisfazer uma série de requisitos para poderem se beneficiar da redução fiscal. É preciso preencher formulários detalhados para justificar a redução da alíquota, que apenas pode ser solicitada para bens de capital, bens de TIC ou peças automotivas. Esses dados incluem informações técnicas, o volume a ser importado, o preço do produto e o porquê de não existir equivalente no Brasil. Esse processo complexo de solicitação aumenta os custos administrativos e de compliance discutidos a seguir.
Embora as medidas de redução de tributos sejam passos na direção certa, o rol de bens isentos de impostos sobre importações continua limitado. O novo regime inclui apenas 34 produtos TIC, e os tributos sobre importações ainda se aplicam a outros componentes potencialmente essenciais (Global Trade Alert, 2020[17]). Assim, o Brasil deve promover ativamente a entrada dos países do Mercosul no Acordo sobre Tecnologia da Informação (ITA) da Organização Mundial do Comércio (OMC). Esse acordo criaria um cronograma confiável para a redução de tarifas de importação em um número crescente de bens de TIC.
Nota: Para a Tailândia, os dados são referentes a 2015 em vez de 2017.
Fonte: OCDE (2019[16]), Measuring the Digital Transformation: A Roadmap for the Future, https://dx.doi.org/10.1787/9789264311992-en, com base na UNCTAD, Trade Analysis Information System (dezembro de 2018).
Uma estimativa sugere que o acesso ao ITA poderia aumentar o crescimento do PIB em 0,08 pontos percentuais apenas no primeiro ano. Esse aumento, em receita fiscal ‒ resultado de um maior crescimento, incluindo no setor das TIC ‒, ultrapassaria a perda de tarifas de importação a partir do quarto ano (Ezell e Foote, 2019[18]).
A Anatel exige que todos os produtos e equipamentos de telecomunicações para venda em território brasileiro sejam testados e certificados por entidades designadas. Essa regra aplica-se tanto a produtos importados como nacionais; é uma política que protege os consumidores de aparelhos falsificados, de baixa qualidade ou de estações não adaptadas ao ambiente brasileiro. Contudo também pode levar a custos de compliance e atrasos para produtos estrangeiros chegarem ao mercado.
Todo o processo pode demorar de um a dois meses e afetar não só os custos do fornecedor do produto, mas também a concorrência, pois pode provocar atrasos na entrada no mercado.
Em outubro de 2019, foi aprovada uma nova regulação de avaliação da conformidade para produtos de telecomunicações (Resolução n.º 715/2019). Essa regulação confere à Anatel maior flexibilidade para estabelecer requisitos técnicos e procedimentos operacionais para avaliar a conformidade de equipamentos. Depois que a resolução entrou em vigor, a agência começou a revisar o marco de avaliação, que deve ser substituído em 2020. As alterações propostas incluem uma nova lista de requisitos. Um modelo de avaliação da conformidade, por exemplo, aprovaria produtos de baixo risco por meio da apresentação de uma declaração da conformidade do fornecedor.
Mecanismos de incentivos fiscais
No Brasil, vários mecanismos de incentivo fiscal expandem a oferta e a demanda por serviços de telecomunicações, sendo que muitos deles implicam uma dedução parcial ou total do ICMS e alguns ampliam a conectividade e promovem a inclusão digital, especialmente em segmentos vulneráveis da sociedade.
Em 2012, a Lei n.o 12.715 estabeleceu o Regime Especial de Tributação do Programa Nacional de Banda Larga para Implantação de Redes de Telecomunicações (REPNBL-Redes). Os regulamentos foram instituídos em 2013 pelo Decreto n.º 7.921.
O decreto afirmava que seriam concedidos incentivos fiscais aos projetos apresentados por operadoras e aprovados pelo Ministério das Comunicações (antes de se tornar o MCTIC em 2016). No que se refere à aquisição de equipamento, as operadoras estariam isentas do pagamento de PIS/PASEP, Cofins e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), porém foram colocadas obrigações relativas ao conteúdo mínimo nacional. A lei expirou no final de 2016.
De acordo com as estimativas do MCTIC, o REPNBL representou uma renúncia de receitas fiscais de cerca de BRL 502 milhões (USD 144 milhões). Os investimentos em redes de banda larga para os projetos chegaram a BRL 4,1 bilhões (USD 1,2 bilhão), distribuídos em 847 municípios em todo o país. Foram adquiridos cerca de 110 mil quilômetros de cabos de fibra ótica, além de 14 milhões de outros artigos, como modens, rádios, antenas, multiplexadores, amplificadores e roteadores.
Outro exemplo, em âmbito nacional, é o Governo Eletrônico – Serviço de Atendimento ao Cidadão (Gesac). Essa iniciativa foi estabelecida pela Portaria n.o 256, de 2002 e coordenada pelo MCTIC. O objetivo do Gesac é oferecer acesso à Internet em comunidades vulneráveis em todo o Brasil, principalmente, por meio de conexões de satélite. Isso, por sua vez, busca promover a inclusão digital e incentivar o uso de programas de governo eletrônico. O governo federal paga pelos serviços, que são prestados por empresas privadas, sem o imposto ICMS do respectivo estado. Em 14 de fevereiro de 2020, o Gesac prestava serviços de banda larga para aproximadamente 11.218 instituições e localidades públicas (Capítulo 5).
Incentivos fiscais também têm sido usados em âmbito estadual. Alguns governos estaduais desenvolveram programas para incentivar a implantação de infraestrutura em regiões escassamente povoadas, bem como em regiões com baixa cobertura. Por exemplo, estados como Minas Gerais e Ceará têm usado incentivos fiscais, com base em reduções do ICMS, para implantar antenas para serviços móveis 3G em municípios. A Anatel documenta como a redução do ICMS tem ajudado a expandir a cobertura. Entre 2014 e 2016, em Minas Gerais, por exemplo, a cobertura foi ampliada rapidamente após a redução do ICMS, quando comparada com à da Bahia (Anatel, 2016[19]).
Custos administrativos e de compliance
A complexidade inerente das taxas, combinada com os impostos estaduais, federais e municipais do sistema fiscal brasileiro, aumenta a carga financeira de compliance. O governo federal, os 27 estados e os 5.570 municípios estão todos envolvidos no processo de arrecadação.
As frequentes alterações legislativas e regulamentares e os requisitos exigentes em termos de apresentação de relatórios aumentam os custos de compliance (Banco Mundial, 2018[20]). Por exemplo, uma empresa de médio porte no Brasil leva 6,5 vezes mais tempo para cumprir com a declaração e arrecadação de tributos do que empresas do mesmo tamanho em países da OCDE como o Chile, a Colômbia e o México (Figura 7.7).
Os custos de compliance para as empresas do setor das comunicações são possivelmente ainda mais elevados devido ao grande número de taxas específicas do setor, esses altos custos de compliance podem estar associados a setores informais maiores e a níveis mais baixos de investimentos (Djankov et al., 2010[21]). Portanto, os altos custos de compliance no setor de comunicações podem ter contribuído aos níveis mais baixos de investimento (Capítulo 3).
O Congresso está analisando duas propostas para reduzir a carga administrativa, unificando diferentes tributos em um único. Além disso, o governo enviou ao Congresso uma proposta que, entre outros objetivos, visa unificar as contribuições de integração social e da seguridade social (PIS e Cofins).
A proposta inclui quatro fases. Na primeira fase, o governo apresentaria um projeto de lei que unifica o PIS e Cofins. Na segunda fase, prevista para o início de 2020, o IPI passaria a ser um imposto seletivo aplicável apenas a bens como cigarros, bebidas e veículos. A terceira fase, que estava programada para ser enviada ao Legislativo até o final do primeiro trimestre de 2020, concentrar-se-ia no imposto de renda de pessoas físicas. Para esse fim, a lei aumentaria a gama de isenções e criaria uma nova alíquota para faixas de renda elevada. A última fase, prevista para meados de 2020, isentaria as folhas de pagamentos das empresas (Fucs, 2019[22]).
Nota: O gráfico mostra o número de horas necessárias para que uma empresa de médio porte de estudo de casos consiga cumprir com a legislação fiscal relativamente a lucros, trabalho e consumo em seu respectivo país.
Fonte: OCDE com base na PWC (2019[23]), Paying Taxes 2019: Overall Ranking and Data Tables (base de dados), https://www.pwc.com/gx/en/services/tax/publications/paying-taxes-2019/overall-ranking-and-data-tables.html?WT.mc_id=CT13-PL1300-DM2-TR2-LS1-ND30-TTA4-CN_payingtaxes-2019-ranking-data-table-button (acessado em 10 de setembro de 2019).
Referências
[8] Anatel (2020), Anatel aprova consulta pública para implementar o 5G, comunicado de imprensa, 6 de fevereiro, Agência Nacional de Telecomunicações, Brasília, https://www.anatel.gov.br/institucional/component/content/article/171-manchete/2491-anatel-aprova-consulta-publica-para-licitar-faixas-de-frequencias-para-o-5g (acessado em 12 de fevereiro de 2020).
[9] Anatel (2020), Redes Comunitárias, comunicado de imprensa, Agência Nacional de Telecomunicações, Brasília, https://www.anatel.gov.br/setorregulado/component/content/article/2-uncategorised/528-redes-comunitarias.
[11] Anatel (2020), Relatório de nível de caraga tributaria e custo de serviços de telecomunicações, Agência Nacional de Telecomunicações, Brasília, https://sei.anatel.gov.br/sei/modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?eEP-wqk1skrd8hSlk5Z3rN4EVg9uLJqrLYJw_9INcO749ZU8ZBGqV8kq12EGBtZ1IHF52JvEnYmAN5rZfOeuv5M080Av6KUM0moZuZ7Tm0-0dHpzq0tstYZxofwhLfzQ.
[19] Anatel (2016), Estudo sobre o Impacto da Tributação nos Serviços de Telecomunicações, https://cloud.anatel.gov.br/index.php/s/dfP3f1Dih1UOZg6.
[6] Auriol, E. e A. González Fanfalone (2014), “Benefits and costs of the infrastructure targets for the post-2015 development agenda. Post-2015 consensus”, Working Paper, Copenhagen Consensus Centre, https://www.copenhagenconsensus.com/sites/default/files/infrastructure_-_assessment_-_auriol_fanfalone.pdf.
[14] Banco Mundial (2019), “Importações de bens de TIC (% do total das importações), Brasil, Chile, México, Colômbia”, UNCTADstat, (banco de dados), https://data.worldbank.org/indicator/TM.VAL.ICTG.ZS.UN?locations=BR-CL-MX-CO (acessado em 20 de abril de 2020).
[20] Banco Mundial (2018), Brazil: Options for Tax Reform. A Policy Note for Discussion, World Bank, Washington, DC, http://pubdocs.worldbank.org/en/980881536598168344/Policy-Note-Tax.pdf.
[12] Brasil (2011), “Lei N.º 12.485 de 12 de setembro de 2011 (Lei do Serviço de Acesso Condicionado)”, Presidência da República, Brasília, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12485.htm.
[2] CGI.br (2017), “Pesquisa sobre o Uso das Tecnologias de Informação e Comunicação nos Domicílios Brasileiros - TIC Domicílios 2017”, Comitê Gestor da Internet no Brasil, São Paulo, https://cetic.br/pesquisa/domicilios/indicadores.
[21] Djankov, S. et al. (2010), “The effect of corporate taxes on investment and entrepreneurship”, American Economic Journal: Macroeconomics, Vol. 2/3, pp. 31-64.
[18] Ezell, S. e C. Foote (2019), Assessing how Brazil would benefit from joining the ITA, Information Technology and Innovation Foundation, Washington, DC, http://www2.itif.org/2019-brazil-ita.pdf?_ga=2.158135738.1630844014.1583859596-1037633162.1583859596.
[13] FIPE (2015), Efeitos da alteração do convênio ICMS 57/99 sobre o mercado de TV por Assinatura, Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas, São Paulo.
[22] Fucs, A. (2019), Governo envia ao Congresso proposta de reforma tributária com imposto sobre consumo, Estadão blog, https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,reforma-tributaria-comeca-ate-fim-de-novembro-com-imposto-sobre-consumo,70003093126?utm_source=estadao%3Afacebook&utm_medium=link.
[17] Global Trade Alert (2020), “Brazil: Elimination of Import Duties on 34 IT and Telecommunications Products”, página web, https://www.globaltradealert.org/intervention/73409/import-tariff/brazil-elimination-of-import-duties-on-34-it-and-telecommunications-products (acessado em 11 de março de 2020).
[3] GSMA Intelligence (2020), Data and Analysis for the Mobile Industry (banco de dados), https://data.gsmaintelligence.com/ (acessado em 20 de março de 2020).
[15] Michelon, J. (2018), Brazilian government reduces import tariffs on ICT and capital goods, Aldeotaglobal blog, https://aldeotaglobal.com/2018/03/07/brazilian-government-reduced-import-tariffs-on-capital-and-ict-goods/.
[16] OCDE (2019), Measuring the Digital Transformation: A Roadmap for the Future, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264311992-en.
[1] OCDE (2019), OECD Global Revenue Statistics (banco de dados), https://www.oecd.org/tax/tax-policy/global-revenue-statistics-database.htm (acessado em 20 de fevereiro de 2020).
[7] OCDE (2019), OECD Reviews of Digital Transformation: Going Digital in Colombia, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/781185b1-en.
[5] OCDE (2018), Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264303959-en.
[4] OCDE (2016), Indicators of Regulatory Policy and Governance Latin America 2016: Brazil, OECD, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Brazil-regulatory-policy-ireg-2016.pdf.
[23] PWC (2019), Paying Taxes 2019: Overall Ranking and Data Tables, (banco de dados), https://www.pwc.com/gx/en/services/tax/publications/paying-taxes-2019/overall-ranking-and-data-tables.html?WT.mc_id=CT13-PL1300-DM2-TR2-LS1-ND30-TTA4-CN_payingtaxes-2019-ranking-data-table-button (acessado em 10 de setembro de 2019).
[10] TCU (2017), “Acórdão N.º 1.427”, Tribunal de Contas da União, Plenário, Brasília, https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/1427%252F2017%2520/%2520/DTRELEVANCIA%20desc,%20NUMACORDAOINT%20desc/0/%20?uuid=9a7ca480-f123-11e9-88b4-5bcfdb2e2702.
Notas
← 1. Usando a taxa de câmbio de 3,93 BRL/USD para o ano de 2019 do OCDE.stat (https://stats.oecd.org/).
← 2. Por exemplo, se um consumidor adquirir um plano de voz e dados por BRL 100 no estado de São Paulo, a alíquota do ICMS de 25% significa que ele paga BRL 25 de ICMS. Consequentemente, a alíquota efetiva do ICMS para o estado de São Paulo é 33% (i.e. BRL 25/BRL 75 = 33%). No Rio de Janeiro, a alíquota é de 42,8% (i.e. BRL 30/ BRL 70 = 42,8%).
← 3. Por exemplo, a alíquota do ICMS em Alagoas, no Ceará e no Pará é de 30%, o que corresponde a uma alíquota efetiva de 42,8%.
← 4. Ambos os conceitos estão estabelecidos na Lei n.o 9.472, de 1997, arts. 60 e 61: “Art. 60. Serviço de telecomunicações é o conjunto de atividades que possibilita a oferta de telecomunicação. §1° Telecomunicação é a transmissão, emissão ou recepção, por fio, radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza. [...]
Art. 61. Serviço de valor adicionado é a atividade que acrescenta, a um serviço de telecomunicações que lhe dá suporte e com o qual não se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentação, movimentação ou recuperação de informações. § 1º Serviço de valor adicionado não constitui serviço de telecomunicações, classificando-se seu provedor como usuário do serviço de telecomunicações que lhe dá suporte, com os direitos e deveres inerentes a essa condição.”
← 5. Súmula n.º 334 do Superior Tribunal da Justiça (STJ): “O ICMS não incide no serviço dos provedores de acesso à Internet.”
← 6. “Estação” é o conjunto de equipamentos ou aparelhos, dispositivos e demais meios necessários à realização de telecomunicação (Artigo 60, §2, da Lei Geral das Telecomunicações – LGT).
← 7. Para mais detalhes, ver Anexo I da Lei n.o 5.070/1966: www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5070.htm.
← 8. Lei n.o 12.485, de 2011.
← 9. Instituído pelo artigo 32, da Lei n.o 11 652/2008.
← 10. Usando a taxa de câmbio de 2,35 BRL/USD para o ano de 2014 do OCDE.stat (https://stats.oecd.org/).
← 11. www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9998.htm.
← 12. www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L10052.htm.
← 13. Usando a taxa de câmbio de 3,65 BRL/USD para o ano de 2014 do OCDE.stat (https://stats.oecd.org/).
← 14. Os valores referentes à comunicação pública da obra publicitária estão disponíveis em https://www.ancine.gov.br/sites/default/files/CONDECINE%20Obras%20Publicit%C3%A1rias.pdf; os valores referentes a obras não publicitárias estão disponíveis em https://www.ancine.gov.br/sites/default/files/CONDECINE%20Obras%20N%C3%A3o%20Publicit%C3%A1rias.pdf.