5. Суспільство в цілому
У цій главі надається коментар до принципу залучення всього суспільства, що міститься в Рекомендаціях Ради ОЕСР з питань публічної доброчесності, та описується, як уряди можуть співпрацювати з приватним сектором, громадянським суспільством та окремими особами, щоб сприяти розвитку культури доброчесності. Особливу увагу приділено тому, як уряди можуть підтримувати компанії у впровадженні відповідальної ділової поведінки та боротьби з хабарництвом задля підтримки публічної доброчесності. Представлено стратегії забезпечення правового середовища, яке дозволяє організаціям громадянського суспільства застосовувати практики доброчесності у своїх організаціях. Також досліджується роль інформаційних кампаній та програм громадянської освіти, підкреслюється, що громадяни є вирішальними акторами у підтримці публічної доброчесності. Крім того, у главі розглянуто виклик, пов'язаний з укоріненими соціальними нормами, які підривають доброчесність, та надано рекомендації урядам щодо того, як вирішувати ці проблеми, залучаючи до цього процесу все суспільство.
Публічна доброчесність - це питання не лише публічного сектору: окремі особи, громадянське суспільство та компанії формують взаємодію в суспільстві, і їхні дії можуть шкодити або сприяти доброчесності у своїх громадах. Загальносуспільний підхід стверджує, що оскільки ці суб'єкти взаємодіють з державними службовцями та відіграють важливу роль у формуванні суспільного порядку денного і впливають на державні рішення, вони також несуть відповідальність за сприяння публічній доброчесності. На найпростішому рівні, вибір окремих осіб має вплив. Бачачи ціну корупції, вони можуть ігнорувати її та ставати жертвами, або ж визнати порушення та активно сприяти зміцненню публічної доброчесності.
У Рекомендаціях ОЕСР з питань публічної доброчесності зазначено, що її прихильники повинні «сприяти поширенню культури публічної доброчесності в усьому суспільстві, співпрацюючи з приватним сектором, громадянським суспільством та окремими особами, зокрема, шляхом:
a. Визнання в системі публічної доброчесності ролі приватного сектору, громадянського суспільства та окремих осіб у дотриманні цінностей публічної доброчесності у взаємодії з публічним сектором, зокрема шляхом заохочення приватного сектору, громадянського суспільства та окремих осіб підтримувати ці цінності як спільну відповідальність;
b. Залучення відповідних зацікавлених сторін до розробки, регулярного оновлення та впровадження системи публічної доброчесності;
c. Підвищення обізнаності суспільства щодо переваг публічної доброчесності та зменшення толерантності до порушень стандартів публічної доброчесності, а також проведення, за необхідності, кампаній з просування громадянської освіти з питань публічної доброчесності серед окремих осіб, зокрема, у школах;
d. Залучення приватного сектору та громадянського суспільства до обговорення додаткових переваг публічної доброчесності, які випливають з дотримання доброчесності в бізнесі та некомерційній діяльності, обміну досвідом, отриманим з передових практик, та його використання» (OECD, 2017[1]).
Публічна доброчесність означає «послідовне узгодження та дотримання спільних етичних цінностей, принципів і норм для відстоювання та надання пріоритету суспільним інтересам над приватними в публічному секторі» (OECD, 2017[1]). «Загальносуспільний» підхід до публічної доброчесності вимагає від компаній, організацій громадянського суспільства та окремих осіб забезпечити, щоб їхня взаємодія з публічним сектором відповідала етичним нормам, принципам і цінностям, які є спільними для суспільства. Як це реалізується, залежить від ролі, яку кожен учасник відіграє в суспільстві. Для компаній це може включати дотримання екологічних стандартів та стандартів прав людини при здійсненні своєї господарської діяльності, сплату справедливої частки податків, утримання від пропозиції хабарів та забезпечення відповідності лобістської діяльності довгостроковим цілям сталого розвитку, встановленим компанією. Для організацій громадянського суспільства це може включати забезпечення дотримання стандартів публічної доброчесності, коли вони виступають у ролі постачальника послуг або адвоката з політичних питань. Для приватних осіб це може означати дотримання правил, що регулюють взаємодію з державними службовцями та доступ до державних коштів, включаючи повагу до державної власності, неучасть у шахрайських схемах отримання соціальних виплат чи ухиляння від сплати податків, а також повідомлення про випадки корупції та шахрайства, коли вони з ними стикаються.
Наведені нижче ознаки є важливими компонентами для розвитку загальносуспільного підходу:
Публічні стандарти доброчесності встановлені та впроваджені в компаніях.
Публічні стандарти доброчесності встановлені та впроваджені в організаціях громадянського суспільства.
Цінності публічної доброчесності встановлені та прийняті як спільна відповідальність окремих осіб.
Відповідні зацікавлені сторони залучені до розробки, оновлення та впровадження системи публічної доброчесності.
5.2.1. Стандарти публічної доброчесності встановлені та впроваджені в компаніях
Роль урядів у роботі з компаніями з метою підтримання публічної доброчесності визнана на міжнародному рівні через конвенції, стандарти та відповідні керівні принципи.1 Уряди можуть підтримувати публічну доброчесність у компаніях, забезпечуючи наявність відповідного законодавства. Це стосується не лише антикорупційних заходів, але й відповідального ведення бізнесу, зокрема, захисту прав людини, навколишнього середовища та інтересів споживачів, а також забезпечення дотримання міжнародних трудових стандартів, стандартів оподаткування та структур корпоративного управління. Крім того, публічна доброчесність компаній включає питання публічної доброчесності щодо того, як компанії беруть участь у процесі формування політики через лобіювання та політичне фінансування (наприклад, «відповідальний вплив»).
Нинішній підхід полягає у створенні окремих законодавчих ініціатив, що стосуються боротьби з корупцією, відповідального ведення бізнесу та публічної доброчесності, які потім трансформуються в окремі політики та заходи в компаніях. Наприклад, у багатьох країнах існує законодавство, що вимагає від компаній створення програми антикорупційного комплаєнсу, яка включає в себе антикорупційну корпоративну політику, розбудову потенціалу, канали звітності, управління ризиками та функції внутрішнього контролю. Закон США про боротьбу з корупцією за кордоном та Закон Великої Британії про боротьбу з хабарництвом були першопрохідцями у цій сфері, а інші уряди наслідували їхній приклад. Нещодавно у Франції був прийнятий закон Sapin II, який вимагає від компаній створення антикорупційної програми для виявлення та управління корупційними ризиками, а також передбачає санкції за її недотримання. Закон також передбачає створення Французького антикорупційного агентства (AFA), яке може притягати компанії до відповідальності за нездатність впровадити ефективну антикорупційну програму, навіть якщо корупційні дії не мали місця. Так само уряди використовують законодавство для підтримки компаній у застосуванні заходів належної обачності щодо інших питань відповідального ведення бізнесу; прикладами є нещодавні закони, прийняті в Австралії (Закон про сучасне рабство, 2018), Франції (Закон про обов'язок бути пильними, 2017) та Великій Британії (Закон про сучасне рабство, 2015).
Відповідальний вплив також часто розглядається окремо як у державному законодавстві, так і у внутрішній політиці компанії. Відповідальний вплив спрямований на забезпечення дотримання суспільних цінностей доброчесності під час взаємодії компаній з урядом, зокрема через їхню практику лобіювання та політичного фінансування, а також під час переходу між державним і приватним секторами. За допомогою законодавства та політичних заходів уряди можуть заохочувати компанії до впровадження політики щодо лобіювання, політичного фінансування та працевлаштування після виходу на пенсію. Наприклад, в Іспанії законодавча база використовується для заохочення компаній до дотримання законодавства про зайнятість після виходу на пенсію (Вставка 5.1). Аналогічно, федеральний орган з питань державних закупівель у Канаді використовує відсторонення від участі в державних контрактах як санкцію для компаній, які порушили федеральний Закон про лобіювання (Government of Canada, 2017[2]).
В Іспанії Закон 9/2017 про контракти в публічному секторі посилює зобов'язання публікувати інформацію про трудову діяльність високопосадовців з метою мінімізації конфлікту інтересів. Зокрема, компаніям, які прийняли на роботу особу, що порушила заборону надавати послуги в приватних компаніях, безпосередньо пов'язані з компетенцією займаної посади, протягом дворічного періоду очікування, забороняється укладати контракти з будь-яким органом державної влади за умови, що про це порушення було опубліковано в Офіційному державному віснику. Заборона на укладення контрактів діятиме доти, доки особа перебуває на посаді, але не більше двох років з моменту звільнення з посади високопосадовця.
Джерело: Інформація, надана Управлінням з питань конфлікту інтересів, 2019 рік.
Однак для того, щоб бути ефективною, публічна доброчесність вимагає, щоб антикорупційні зусилля, відповідальна ділова поведінка та відповідальний вплив розглядалися як такі, що взаємно підтримують та доповнюють один одного. У зв'язку з цим уряди могли б розглянути можливість надання компаніям рекомендацій щодо того, як ці окремі режими доповнюють один одного, щоб уникнути дублювання та прогалин. Це ґрунтується на передовому досвіді належної обачності, який визнає, що такі функції в компаніях не повинні бути ізольованими одна від одної, а повинні пов'язувати низку відділів і функцій, включаючи (але не обмежуючись ними) людські ресурси, операційну та виробничу діяльність, юридичний відділ, відділ комплаєнсу/етики, відділ закупівель, відділ продажів і маркетингу, відділ зовнішніх зв'язків, відділ управління ризиками та аудит, а також вищий керівний склад і раду директорів/власників. Як буде показано нижче, уряди також можуть розглянути можливість включення «культури доброчесності» для підтримки ефективного впровадження таких програм.
Створення узгодженої законодавчої бази для забезпечення публічної доброчесності - це лише частина рішення для підтримки доброчесності в компаніях. Реалізація таких заходів також має ключове значення. Для початку, уряди можуть підвищити обізнаність компаній щодо стандартів доброчесності (докладніше див. Главу 4). Уряди також можуть заохочувати впровадження стандартів доброчесності шляхом поєднання санкцій та режимів заохочення. Санкції мають бути ефективними, пропорційними та стримуючими і можуть включати грошові штрафи, ув'язнення, конфіскацію доходів, договірні засоби правового захисту, призупинення та відсторонення від роботи, відмову в отриманні державних пільг та відповідальність за завдані збитки (UNODC, 2013[3]). Заохочення використовуються для визнання прихильності компаній до доброчесної корпоративної поведінки і можуть включати пільговий доступ до державних пільг (наприклад, податкових або експортних кредитів) і бізнес-можливостей (наприклад, внесення до білого списку компаній, які продемонстрували належні практики доброчесності), а також пом'якшення штрафних санкцій (UNODC, 2013[3]).
Окрім санкцій та режимів заохочення, уряди можуть також видавати рекомендації для компаній щодо створення програм дотримання публічних стандартів доброчесності. Такі програми можуть бути корисними, оскільки є дані, що свідчать про тісний зв'язок між компаніями, які старанно дотримуються принципів сталого розвитку, та їхніми економічними показниками (Clark, Feiner and Viehs, 2015[4]). Такі компанії демонструють кращі операційні показники, а виважені практики сталого розвитку позитивно впливають на інвестиційну діяльність (Clark, Feiner and Viehs, 2015[4]).
Однак, з огляду на минулий досвід програм з протидії хабарництву та відповідального ведення бізнесу, є свідчення того, що ці програми можуть перетворитися на юридичні, засновані на правилах заходи, які мало сприяють створенню культури доброчесності в компаніях. Як зазначалося вище, комплаєнс-програми часто діють ізольовано, відокремлено від основної діяльності компанії і розглядаються як доповнення. Існує також думка, що комплаєнс-програми носять косметичний характер і спрямовані на те, щоб «поставити галочку», щоб відповідати державним нормам і уникнути суворих санкцій, а не на вирішення проблем організаційної культури, які призводять до порушень доброчесності (Langevoort, 2016[5]; Krawiec, 2003[6]). Крім того, дані поведінкових наук показують, що надмірний акцент на контролі та санкціях може витіснити внутрішню мотивацію до доброчесності, що призводить до зниження здатності до етичної поведінки (Lambsdorff, 2015[7]).
Щоб підтримати компанії у впровадженні програм дотримання публічних стандартів доброчесності в основну діяльність, уряди могли б включити перспективу «культури доброчесності» у свої керівні принципи. Це означає вихід за межі фокусу на формальному дотриманні вимог і заохочення компаній до вирішення неформальних аспектів їхньої організаційної культури, які можуть підірвати публічну доброчесність. До таких аспектів належать приклад керівництва та його відданість справі, системи винагород і преміювання, фактори впливу та замовчування в організації, внутрішня командна динаміка та зовнішні відносини зі стейкхолдерами (Taylor, 2017[8]). У Таблиця 5.1 наведено більш детальну інформацію щодо кожного з цих факторів.
Уряди можуть підтримати компанії у прийнятті такої перспективи, зробивши її частиною вимог до звітності. Наприклад, у секторі фінансового регулювання Велика Британія та США вимагають від фінансових послуг включити «культурну перспективу» у свої заходи нагляду. FINRA (організація, що регулює діяльність брокерів і дилерів) у Сполучених Штатах вимагає від компаній звітувати про культуру, так само як і Управління контролера грошового обігу, де керівники та директори банків зобов'язані інтегрувати нагляд за дотриманням культурних зобов'язань у свою поточну діяльність (Filabi and Bulgarella, 2018[9]).
Уряди деяких країн дедалі частіше вимагають зовнішньої перевірки комплаєнс-програми компанії перед тим, як надати їй доступ до державних контрактів та інших суспільних благ. Якщо уряди вимагають зовнішню перевірку, вони можуть розглянути можливість включення до підготовлених інструкцій формулювання, яке роз'яснює компаніям, що сертифікація не усуває ризик порушень публічної доброчесності та не впливає на рішення щодо розслідування та судового переслідування випадків корупції. Наприклад, у Настановах щодо належних процедур у Великій Британії Міністерство юстиції пропонує організаціям розглянути можливість отримання зовнішньої перевірки або запевнення щодо їхньої системи протидії хабарництву, а також включити роз'яснення, щоб нагадати компаніям, що акредитація не є чарівною паличкою для запобігання неетичній поведінці (UK Ministry of Justice, 2010[10]).
Однак така практика може виявитися складною для малих і середніх підприємств (МСП), які, ймовірно, потребуватимуть додаткової підтримки для реалізації таких програм. З огляду на те, що в країнах ОЕСР МСП становлять 99% усіх підприємств і забезпечують понад половину всіх робочих місць у бізнес-секторі (OECD, 2019[11]), уряди могли б розглянути можливість стратифікації вимог до звітності, щоб забезпечити їхню інклюзивність для підприємств у різних секторах і галузях промисловості. Що стосується вищезгаданих режимів санкцій та стимулів, уряди можуть розглянути можливість коригування наданих пільг відповідно до потреб МСП, а також надання додаткових рекомендацій та можливостей для розбудови потенціалу.
5.2.2. Громадські стандарти доброчесності встановлені та впроваджені в організаціях громадянського суспільства
Організації громадянського суспільства (ОГС) відіграють важливу роль у просуванні суспільного блага. ОГС, орієнтовані на певну місію та цілеспрямовані, традиційно заповнювали прогалини в суспільстві там, де ні уряд, ні бізнес не проявляли активності. В останні роки роль громадянського суспільства еволюціонувала, і ОГС активно демонструють свою цінність як фасилітатори, організатори та інноватори, а також постачальники послуг та адвокати (World Economic Forum and KPMG International, 2013[12]). Вони також є справжніми учасниками внутрішніх та міжнародних справ, співпрацюючи з урядом та бізнесом для вирішення ключових проблем.
Для виконання своїх функцій ОГС часто отримують спеціальний статус, наприклад, звільнення від податків та інші пільги, а також доступ до державних контрактів. Вони також отримують кошти від компаній та приватних осіб. Уряд, бізнес та громадськість очікують, що ОГС діятимуть відповідно до своєї місії, демонструватимуть доброчесність та заслуговуватимуть на довіру, а також демонструватимуть зразкову поведінку в рамках всієї організації. Таким чином, публічна доброчесність є не лише предметом занепокоєння для урядів та компаній, але й ключовим фактором для забезпечення легітимності ОГС. Порушення публічної доброчесності та належного врядування можуть мати негативні наслідки, ставлячи під загрозу легітимність ОГС в очах уряду та громадськості, а також підриваючи сталість їх діяльності та доступ до фінансування. Для таких організацій система доброчесності надає державним та приватним донорам, а також суспільству в цілому, гарантії того, що отримані кошти використовуються економічно ефективно.
Для підтримки стандартів громадської доброчесності в ОГС уряди повинні забезпечити чітке правове середовище, в якому вони можуть працювати (детальніше див. Главу 13). Крім того, уряди можуть використовувати законодавчу базу для сприяння публічній доброчесності в ОГС, наприклад, шляхом поширення на них антикорупційного законодавства, якщо вони є юридичними особами, та вимагаючи від них мати надійну структуру управління. Така структура може включати чіткі лінії підзвітності, стандарти доброчесності, заходи внутрішнього контролю та управління ризиками, а також прозорість у діяльності та використанні коштів.
Окрім законодавчих та політичних заходів, спрямованих на підтримку публічної доброчесності, організаціям громадянського суспільства також необхідно мати ефективні структури підзвітності. Принципи Рекомендації з публічної доброчесності, такі як стратегія, лідерство, розбудова спроможності, відкритість та управління ризиками, також можуть бути застосовані для розбудови та підтримання доброчесності в ОГС.
Одним з конкретних інструментів підтримки доброчесності є «Глобальний стандарт підзвітності ОГС», розроблений групою ОГС, що спеціалізуються на підзвітності. Він містить дванадцять зобов'язань та надає вказівки ОГС щодо покращення їх практик підзвітності (Таблиця 5.2).
Для підтримки виконання кожного з цих зобов'язань надаються детальні рекомендації (див. витяг у Вставка 5.2) щодо наступного:
1. Процеси, політики та структура визначають внутрішню організаційну діяльність, яка дозволяє ОГС виконувати зобов'язання щодо підзвітності.
2. Зворотній зв'язок із зацікавленими сторонами допомагає ОГС розглянути, як їх дії впливають на зацікавлені сторони; надаються рекомендації щодо того, як збирати та оцінювати внесок зацікавлених сторін.
3. Навідні запитання заохочують ОГС до глибшої рефлексії для визначення викликів, з якими вони стикаються, та рішень для їх подолання.
Нижче наведено уривок з інструкції, що стосується «належного управління ресурсами».
«10. Ефективне управління ресурсами: ми будемо відповідально використовувати наші ресурси для досягнення наших цілей та служіння суспільному благу.
Ефективне, результативне та етичне використання фінансових та інших ресурсів є важливим для ОГС для управління програмами, досягнення результатів та розвитку довіри з боку зацікавлених сторін. ОГС повинні дотримуватися загальновизнаних стандартів фінансового обліку, забезпечувати впровадження суворого фінансового контролю та зменшувати ризик нецільового використання коштів шляхом відповідального поводження з ресурсами.
Основні дії: Здобувати ресурси у спосіб, що відповідає цінностям та цілям, відповідально управляти ресурсами та дотримуватися професійних стандартів бухгалтерського обліку, забезпечувати суворий фінансовий контроль для зменшення ризику корупції, хабарництва, нецільового використання коштів та конфлікту інтересів, відкрито та прозоро звітувати про те, хто надає нам ресурси та як ними управляє.
1. … ефективні керівні принципи та процедури для етичного фандрейзингу, закупівель, використання та управління ресурсами, з положеннями щодо: пошуку та розподілу коштів та негрошових пожертв, запобігання шахрайству, поводження з підозрюваними та доведеними випадками корупції та нецільового використання ресурсів, а також конфлікту інтересів?
2. … використовує кошти відповідно до бюджету та за призначенням для досягнення стратегічних цілей?
3. … забезпечує регулярний моніторинг витрат, проведення незалежного фінансового аудиту з використанням професійних стандартів бухгалтерського обліку та оприлюднення його результатів, а також впровадження рекомендованих змін?
4. … закуповувує товари та послуги відповідно до конкурентних та прозорих тендерних процедур?
5. … відкрито надає інформацію про джерела та розподіл коштів?»
Джерело: (Global Standard for CSO Accountability, n.d.[13]).
5.2.3. Публічні стандарти доброчесності встановлені та прийняті як спільна відповідальність окремих осіб
Окрім компаній та організацій громадянського суспільства, окремі особи відіграють ключову роль у підтримці культури доброчесності в суспільстві. Встановлюючи стандарти публічної доброчесності в законодавстві та підвищуючи обізнаність про ціну корупції та переваги публічної доброчесності, уряди можуть розвивати прихильність суспільства та зменшувати толерантність до порушень публічної доброчесності.
Встановлення стандартів доброчесності для окремих осіб
Взаємодія громадян з публічним сектором є дуже широкою і включає в себе доступ до публічних послуг, отримання соціальних виплат і державних коштів, а також користування громадськими місцями і товарами (наприклад, громадськими парками або громадським транспортом). Визнання їхньої відповідальності в рамках публічної системи доброчесності вимагає забезпечення наявності необхідного законодавства, яке забороняє участь у корупційних діях, таких як хабарництво або зловживання впливом, а також регулює сплату податків, отримання соціальних виплат, користування громадським простором і послугами, серед іншого.
Кампанії з підвищення обізнаності виховують прихильність до публічної доброчесності
Кампанії з підвищення обізнаності є одним з основних методів, за допомогою якого уряди можуть покращити розуміння громадянами питань публічної доброчесності. Кампанії з підвищення обізнаності спрямовані на висвітлення конкретного питання та охоплення визначеної аудиторії, як всередині організації чи групи, так і ззовні, щоб охопити ширше суспільство. Кампанії можуть мати різні форми - від традиційних ЗМІ (радіо, телебачення, друковані видання) до нових форм соціальних мереж (YouTube, Twitter, Facebook тощо), а іноді і їх поєднання.
Однак підвищення обізнаності про доброчесність та антикорупційні зусилля може мати й негативні наслідки: уявлення про розгул корупції, посилення апатії громадян та зниження мотивації до дотримання державних норм доброчесності. Тому, розробляючи кампанії, варто переконатися, що їхні меседжі ґрунтуються на розумінні викликів у сфері доброчесності, які стоять перед суспільством, і уникати сенсаційності (Таблиця 5.3). Використання достовірних та автентичних доказів також може допомогти реципієнтам ідентифікувати себе з основними повідомленнями (Mann, 2011[14]).
Установи державного сектору можуть використовувати інформаційні кампанії, щоб спростувати уявлення про те, що неетична поведінка є виправданою, створюючи свідомий зв'язок між власною доброчесністю особи та суспільною користю. Хоча переважна більшість людей не любить завдавати шкоди іншим (Camerer, 2011[15]), у випадку неетичної поведінки шкода, завдана особою, часто залишається абстрактною і не пов'язаною безпосередньо з іншою особою, що дозволяє їй виправдовувати свою поведінку (Barkan, Ayal and Ariely, 2015[16]). Тому для подолання таких моделей поведінки необхідно пов'язувати підвищення обізнаності з реальними дилемами, щоб люди розуміли, як їхні дії можуть мати негативний вплив на інших людей, групи та ширші суспільні інтереси громади.
Установи державного сектору також можуть розглянути можливість використання кампаній, щоб запропонувати громадянам реальні рішення для підтримки публічної доброчесності. Невеликі підказки щодо норм можуть позитивно вплинути на дії особи, яка зіткнулася з корупційним сценарієм (Köbis et al., 2015[17]). Такі підказки можуть включати пропозиції різних рішень (наприклад, як повідомити про корупцію або як співпрацювати з публічними службовцями задля забезпечення доброчесності) та визначення альтернативних варіантів поведінки (Вставка 5.3).
Кампанія Комісії високого рівня по боротьбі з корупцією #Peruanosdeverdad в Перу
Комісія високого рівня по боротьбі з корупцією (CAN Anticorrupción) в Перу запустила кампанію #PeruaniansForReal (#Peruanosdeverdad) у 2016 році в рамках своєї стратегії доброчесності. Кампанія, яка включає відео на YouTube, спрямована на протидію нормам, що підривають доброчесність перуанського суспільства, шляхом створення нових, позитивних норм для сприяння змінам. Відео починається з низки порушень доброчесності, починаючи від дачі хабарів, порушення правил дорожнього руху і закінчуючи іншими формами громадянських заворушень, такими як напад і дрібні крадіжки. Кадри супроводжуються твердженням: «Зміни, яких потребує Перу, починаються з нас самих». Потім громадяни бачать заклики до доброчесності, зокрема #PeruviansForReal: дотримуємося закону та #PeruviansForReal: ми не платимо хабарів. У відео беруть участь громадяни різного віку, а фінальне звернення озвучує перуанський футболіст: «Як ми можемо очікувати, що влада буде діяти чесно і зробить країну кращою, якщо ми самі цього не робимо?»
Політики також можуть використовувати інформаційні кампанії для зміцнення довіри громадян і залучення їх до постійних зусиль у сфері публічної доброчесності. Наприклад, у Німеччині щорічно проводиться «День відкритих дверей уряду», який дає громадянам можливість зустрітися з федеральними міністрами та державними секретарями і обговорити політику та проблеми (Berlin.de, 2018[20]). Уряд також використовує День відкритих дверей для підвищення обізнаності про політику доброчесності та боротьби з корупцією.
Програми громадянської освіти розвивають знання, навички та поведінку, необхідні для забезпечення доброчесності публічних службовців
Залучення шкільної системи має вирішальне значення для формування норм доброчесності в молодому віці, оскільки шкільна система підтримує діалог і дослідження того, як учні, як майбутні громадяни, можуть захистити публічну доброчесність. Виховання доброчесності спрямоване на заохочення етичної поведінки та надання молодим людям як у початковій, так і в середній школі знань і навичок протистояння корупції. Шляхи поширення освіти для виховання доброчесності в різних країнах відрізняються, оскільки на досвід молоді та її сприйняття освіти з питань доброчесності впливають такі фактори, як навчальні програми, залучення зацікавлених сторін (у тому числі політична та фінансова підтримка) та співпраця між органами освіти та органами з питань доброчесності та іншими зацікавленими сторонами.
Більшість країн або впроваджують цінності публічної доброчесності в навчальні програми, або забезпечують навчання з питань публічної доброчесності державним органом з питань доброчесності/антикорупції (OECD, 2018[21]). Країни, які включають освіту з питань публічної доброчесності до навчальної програми, зазвичай використовують два методи: i) інтеграція модулів до існуючих курсів та/або ii) надання підтримки через посібники для вчителів та додаткові матеріали, які використовуються за вибором школи. Наприклад, Угорщина використовує перший метод, інтегруючи концепції доброчесності та боротьби з корупцією в існуючу навчальну програму з етики (OECD, 2018[21]). У Чилі Рада з питань прозорості застосовує другий метод, використовуючи гру, яка перевіряє знання учнів віком від 10 до 16 років про прозорість і демократію, а також заохочує співпрацю та конкуренцію між ними. В інших країнах відповідальність за проведення освітніх програм несе орган з питань доброчесності або боротьби з корупцією (Вставка 5.4).
У Португалії Рада з питань запобігання корупції (РЗК) розробила низку проектів для вчителів, дорослих та учнів (віком від 6 до 18 років). Ці проекти спрямовані на підвищення обізнаності про причини та наслідки корупції, а також на підтримку розвитку навичок і цінностей, необхідних для боротьби з нею. Рада проводить тренінги для вчителів, шкільного персоналу та батьків учнів, щоб роз'яснити поняття, пов'язані з корупцією та хабарництвом, а також допомогти їм замислитися над своєю роллю у підтримці доброчесності та проаналізувати вплив корупції на соціальний, економічний та політичний розвиток суспільства.
РЗК проводить серію конкурсів для студентів, щоб підвищити їхню обізнаність та підтримати їхню участь у боротьбі з корупцією. Одним з таких конкурсів є «Зображення проти корупції» (Imagens contra a Corrupção). Під керівництвом викладачів студенти обговорюють питання, пов'язані з шахрайством, корупцією та хабарництвом, і створюють роботи, що демонструють уроки, які вони засвоїли. Найкращі студентські роботи обираються національним журі та нагороджуються премією.
Інший проект – «Запобігти – краще» (Mais Vale Prevenir). Щороку РЗК співпрацює зі школами, проводячи тренінги для шкільного персоналу про вплив корупції на суспільство, і заохочує їх допомагати молодим учням розвивати знання і навички. Під керівництвом вчителів учні читають різні види текстів та обговорюють повсякденні життєві ситуації, пов'язані з корупцією. Потім їх просять підготувати результати, які демонструють, що вони дізналися і зрозуміли про питання, пов'язані з шахрайством, хабарництвом і корупцією. Національне журі відбирає фінальні продукти, а найкращі з них нагороджуються.
Джерело: Conselho de Prevenção da Corrupção (2018) «Освітні проекти» (неопубліковано).
Незалежно від того, як уряд вирішить інтегрувати освіту з питань публічної доброчесності, політики можуть виявити та використати синергію в існуючій навчальній програмі, щоб уникнути перевантаження. Наприклад, викладачі можуть пов'язати уроки з публічної доброчесності з матеріалами про права людини, верховенство права та структуру уряду. Викладачі також можуть впровадити освіту з публічної доброчесності в будь-який урок мови та літератури, розробивши уроки, на яких учні читають, а потім пишуть про проблеми врядування.
На додаток до аудиторного навчання, «навчання на практиці» допомагає розвивати навички та компетенції молодих людей у сфері захисту публічної доброчесності, розширювати їхню участь у процесах прийняття рішень та підтримувати їхню роль як провідників змін (Schulz et al., 2016[22]). Викладачі можуть залучати студентів до реальних проектів із забезпечення доброчесності, таких як подання запиту на доступ до інформації або моніторинг процесу виконання громадських робіт (Вставка 5.5). Дійсно, прив'язка проектів до існуючих результатів навчання, врахування думки молоді при розробці та виборі заходів, а також надання учням простору для подальших роздумів над отриманим досвідом не лише підвищують обізнаність про необхідність доброчесності в суспільному житті, але й дозволяють молодим людям розвивати навички на практиці (Ceilo, Durlak and Dymnicki, 2011[23]).
В Італії Міністерство культурної спадщини співпрацювало з організацією Action Aid Italy, щоб залучити 90 місцевих жителів, у тому числі студентів, до проведення громадського моніторингу двох великих науково-культурних проектів в археологічному парку Сібаріс. Проект мав на меті залучити громадян та допомогти їм зрозуміти та контролювати основні особливості тендеру. Громадянам була надана можливість вивчати державні контракти, здійснювати моніторинг процесу державних закупівель та дізнатись, як технології можуть покращити якість державних інвестицій.
Навчання для освітян - надання їм навичок і знань для вирішення таких питань, як корупція, - має бути основним компонентом будь-якої програми з виховання доброчесності (OECD, 2018[21]). Навчання може варіюватися від курсів, які проходять під час програм підготовки вчителів або підвищення кваліфікації без відриву від роботи, до семінарів і ресурсних наборів, підготовлених державними установами або суб'єктами громадянського суспільства. Навчання з виховання доброчесності також може допомогти педагогам розвинути навички вирішення складних етичних і моральних питань у класі. Покращення навичок етичної та моральної аргументації педагогів можна частково досягти за допомогою курсів, які включають абстрактний та теоретичний зміст і заохочують вчителів до когнітивного розвитку через критичну рефлексію (Cummings, Harlow and Maddux, 2007[25]).
Окрім навчання молоді та освітян, необхідно впроваджувати заходи з оцінки впливу освіти на доброчесність у суспільстві. Хоча повний ефект від таких заходів буде помітний не одразу, важливо систематично збирати та аналізувати дані для оцінки коротко- та середньострокових результатів, а також довгострокового впливу. Політики можуть розробити супровідну систему оцінювання з індикаторами для вимірювання знань і навичок студентів у сфері доброчесності та боротьби з корупцією впродовж їхньої участі в освітній програмі, а також майбутнього впливу програми. Можливі підходи до оцінювання включають:
Застосування регресійного аналізу розривів для вимірювання відмінностей у ставленні до доброчесності та боротьби з корупцією між студентами, які брали участь у програмі «Освіта для публічної доброчесності», та студентами, які не брали участі в ній.
Застосування якісних та партисипативних методів дослідження для оцінки впливу програми на ціннісне сприйняття викладачів та студентів. Це дозволить зібрати інформацію про досвід і сприйняття учасників, щоб отримати наративні свідчення змін, яких учасники зазнали завдяки програмі.
Використання поведінкових досліджень для оцінки впливу освітньої програми на короткострокові зміни в поведінці (Gächter and Schulz, 2016[26]). Це може включати вимірювання схильності учнів до шахрайства на початку та наприкінці участі в програмі (OECD, 2018[21]).
5.2.4. Відповідні зацікавлені сторони залучені до розробки, оновлення та впровадження публічної системи доброчесності
Уряди також можуть залучати зацікавлені сторони до розробки, оновлення та впровадження публічної системи доброчесності (OECD, 2017[1]). Залучення зацікавлених сторін не лише забезпечує розробникам політики чітке, стисле та обґрунтоване розуміння викликів у сфері доброчесності, що постають перед суспільством у швидкозмінному контексті, але й сприяє прийняттю актуальних та адаптованих рішень. Збір інформації від ключових зацікавлених сторін також може допомогти запобігти непередбачуваним наслідкам та уникнути проблем практичної імплементації, пов'язаних з політикою доброчесності.
Уряди можуть розглянути можливість забезпечення інституціоналізації, інклюзивності та прозорості залучення зацікавлених сторін (див. Главу 13). Інституціоналізація залучення зацікавлених сторін означає, що уряди встановлюють офіційні вимоги щодо проведення консультацій з питань нової політики у сфері доброчесності, а також виділяють необхідні ресурси (фінансові, людські та технічні) для проведення таких консультацій (Вставка 5.6). Наприклад, для підтримки впровадження системи доброчесності Французьке антикорупційне агентство (AFA) провело широкі публічні консультації з компаніями, торговельними федераціями, консультантами, аудиторськими фірмами, юристами, органами державної влади, університетами та організаціями громадянського суспільства. Ці зацікавлені сторони надали 450 пропозицій, які були включені до антикорупційного інструментарію, керівних принципів та рішень для підтримки державних та приватних юридичних осіб у запобіганні та виявленні порушень доброчесності.
У Мексиці Національна антикорупційна політика була розроблена в ході тривалого процесу за участю громадянського суспільства, академічних кіл, бізнес-палат, державних установ та експертів з усієї країни. По-перше, Консультативна рада (Consejo Consultivo de la Política Nacional Anticorrupción) була створена Громадським комітетом та Виконавчим секретаріатом Національної системи боротьби з корупцією (Sistema Nacional Anticorrupción, SNA) для збору пропозицій та сприяння діалогу з експертами з організацій громадянського суспільства, наукових кіл, бізнес-сектору, державних установ (у тому числі на субнаціональному рівні) та міжнародних організацій. По-друге, паралельний процес публічних консультацій зібрав думки та уявлення громадян щодо причин, наслідків та можливих шляхів вирішення проблеми корупції в Мексиці (Consulta Ciudadana). По-третє, процес консультацій охоплював субнаціональний рівень: по всій країні було організовано вісім регіональних форумів з метою врахування місцевих потреб і викликів при розробці національної політики.
Залучення стейкхолдерів до розробки нормативно-правових актів може призвести до підвищення рівня дотримання та прийняття нормативно-правових актів, зокрема, коли стейкхолдери відчувають, що їхні погляди були враховані; коли вони розуміють, як були враховані їхні зауваження; і коли вони відчувають, що до них ставляться з повагою (Lind and Arndt, 2016[28]). Детальніше про взаємозв'язок між залученням зацікавлених сторін, доброчесністю та формуванням політики див. у Главі 13.
Розбудова загальносуспільної культури доброчесності не позбавлена викликів. Індивідуальні та колективні очікування, пов'язані з публічною доброчесністю, змінюються. У динамічному контексті ці зміни переосмислюють соціальні норми і те, що є допустимим, а що ні, з плином часу. Це може проявлятися у формі зростаючого індивідуального та колективного несхвалення певних порушень та поведінки. Однак соціальні норми можуть також змінюватися, коли порушення доброчесності стають звичним явищем і виникає проблема колективних дій, коли вважається нераціональним для однієї людини захищати суспільне благо, оскільки ніхто інший цього не робить (Persson, Rothstein and Teorell, 2013[29]). Прикладом може бути місто, де більшість людей уникають купувати квитки на громадський транспорт. Така дія може бути юридично визнана порушенням доброчесності, і для тих, хто порушує правила, існують штрафи, але уникнення оплати за проїзд не викликає серйозного морального осуду, оскільки всі інші це роблять. У суспільствах, де дотримання норм доброчесності більше не приносить вигоди тим, хто їх дотримується, порушення доброчесності стає більш прийнятним (OECD, 2018[30]). Докази свідчать, що в оточенні культури, яка виправдовує порушення доброчесності, люди самі стають більш толерантними до корупційних порушень (див., наприклад, (Gächter and Schulz, 2016[26]; Barr and Serra, 2010[31]) (Fisman and Miguel, 2008[32])).
Таким чином, розробка та впровадження ефективної політики доброчесності вимагає подолання соціальних норм, які виправдовують порушення доброчесності, та просування суспільних норм і цінностей доброчесності. Нормативна роль державної політики передбачає, що уряди можуть використовувати політичні інструменти для ініціювання та підтримки змін. Хоча уряди не можуть розраховувати на те, що їм вдасться змінити усталені соціальні норми за одну ніч, демонстрація прихильності до вирішення нагальних проблем у сфері доброчесності відіграє потужну сигнальну роль (Muers, 2018[33]). Спираючись на цю прихильність, впровадження політичних інструментів, таких як обов'язкові програми комплаєнсу в бізнесі, інформаційні кампанії та програми громадянської освіти, а також забезпечення сталості цих зусиль у часі, може розірвати пастку колективних дій, створюючи «напруженість» між тим, що було прийнятною поведінкою, і тим, що є прийнятною зараз (Collier, 2016[34]). Хоча це виходить за рамки аналізу Принципу 5, ефективні режими правозастосування також є необхідним інструментом для забезпечення підтримки культури публічної доброчесності (докладніше див. Главу 11).
Бібліографія
[16] Barkan, R., S. Ayal and D. Ariely (2015), “Ethical dissonance, justifications, and moral behavior”, Current Opinion in Psychology, Vol. 6, pp. 157-161, https://doi.org/10.1016/j.copsyc.2015.08.001.
[31] Barr, A. and D. Serra (2010), “Corruption and culture: An experimental analysis”, Journal of Public Economics, Vol. 94, pp. 862-869.
[20] Berlin.de (2018), “German Federal Government Open Day”, https://www.berlin.de/en/events/3135988-2842498-german-federal-government-open-day.en.html (accessed on 15 February 2019).
[15] Camerer, C. (2011), Behavioral Game Theory: Experiments in Strategic Interaction, Princeton University Press.
[23] Ceilo, C., J. Durlak and A. Dymnicki (2011), “A meta-analysis of the impact of service-learning on students”, Journal of Experiential Education, Vol. 34/2, pp. 164-181.
[4] Clark, G., A. Feiner and M. Viehs (2015), From the Stockholder to the Stakeholder: How Sustainability Can Drive Financial Outperformance, University of Oxford, Arabesque Partners, https://arabesque.com/research/From_the_stockholder_to_the_stakeholder_web.pdf (accessed on 24 January 2019).
[34] Collier, P. (2016), “How to change cultures of corruption”, Against Corruption: A collection of Essays, Prime Minister’s Office, United Kingdom, https://www.gov.uk/government/publications/against-corruption-a-collection-of-essays/against-corruption-a-collection-of-essays#paul-collier-how-to-change-cultures-of-corruption (accessed on 15 January 2019).
[19] CONFIEP (2016), Campaña “Peruanos de Verdad”, YouTube, https://www.youtube.com/watch?v=Iqmhp4hYvos&+https%3A%2F%2Fwww.youtube.com%2Fwatch%3Fv=qRFpzI_aJiQ&t=285s.+Date+retrieved+19.12.2017 (accessed on 24 January 2019).
[25] Cummings, R., S. Harlow and C. Maddux (2007), “Moral reasoning of in‐service and pre‐service teachers: A review of the research”, Journal of Moral Education, Vol. 36/1, pp. 67-78, https://doi.org/10.1080/03057240601185471.
[9] Filabi, A. and C. Bulgarella (2018), Organizational Culture Drives Ethical Behaviour: Evidence from Pilot Studies, OECD, Paris, http://www.oecd.org/corruption/integrity-forum/academic-papers/Filabi.pdf (accessed on 31 January 2019).
[32] Fisman, R. and E. Miguel (2008), Economic Gangsters: Corruption, Violence and the Poverty of Nations, Princeton University Press.
[26] Gächter, S. and J. Schulz (2016), “Intrinsic honesty and the prevalence of rule violations across societies”, Nature, Vol. 531, https://doi.org/10.1038/nature17160.
[13] Global Standard for CSO Accountability (n.d.), Guidance Material, http://www.csostandard.org/guidance-material/#clusterc (accessed on 9 July 2019).
[2] Government of Canada (2017), Ineligibility and Suspension Policy, https://www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/ci-if/politique-policy-eng.html (accessed on 31 January 2019).
[17] Köbis, N. et al. (2015), ““Who doesn’t?” - The impact of descriptive norms on corruption”, PLoS ONE, https://doi.org/10.1371/journal.pone.0131830.
[6] Krawiec, K. (2003), “Cosmetic Compliance and the Failure of Negotiated Governance”, Washington University Law Quarterly, Vol. 81.
[7] Lambsdorff, J. (2015), “Preventing corruption by promoting trust – Insights from behavioral science”, Passauer Diskussionspapiere, No. V-69-15, Universität Passau, Passau, https://doi.org/10.13140/RG.2.1.3563.4006.
[5] Langevoort, D. (2016), “Cultures of compliance”, American Criminal Law Review, http://scholarship.law.georgetown.edu/facpub/1799 (accessed on 24 January 2020).
[28] Lind, E. and C. Arndt (2016), “Perceived Fairness and Regulatory Policy: A Behavioural Science Perspective on Government-Citizen Interactions”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 6, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1629d397-en.
[14] Mann, C. (2011), “Behaviour changing campaigns: Success and failure factors”, U4 Anti-Corruption Resource Centre, Bergen, https://www.u4.no/publications/behaviour-changing-campaigns-success-and-failure-factors/ (accessed on 24 January 2020).
[33] Muers, S. (2018), Culture, Values and Public Policy, Institute for Policy Research, Bath, https://www.bath.ac.uk/publications/culture-values-and-public-policy/attachments/CultureValuesandPublicPolicy.pdf (accessed on 15 January 2019).
[27] OECD (2019), Follow up Report on the OECD Integrity Review of Mexico: Responding to Citizens’ Expectations, OECD, Paris, http://www.oecd.org/gov/ethics/follow-up-integrity-review-mexico.pdf (accessed on 31 January 2019).
[11] OECD (2019), OECD SME and Entrepreneurship Outlook 2019, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/34907e9c-en.
[30] OECD (2018), Behavioural Insights for Public Integrity: Harnessing the Human Factor to Counter Corruption, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264297067-en.
[21] OECD (2018), Education for Integrity: Teaching on Anti-Corruption, Values and the Rule of Law, OECD, Paris, http://www.oecd.org/governance/ethics/education-for-integrity-web.pdf (accessed on 19 April 2018).
[18] OECD (2018), Engaging Youth in the Fight against Corruption, OECD, Paris, http://www.oecd.org/corruption/ethics/youth-anti-corruption-campaign.htm (accessed on 24 January 2019).
[1] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435 (accessed on 24 January 2020).
[29] Persson, A., B. Rothstein and J. Teorell (2013), “Why Anticorruption Reforms Fail-Systemic Corruption as a Collective Action Problem”, Governance, Vol. 26/3, pp. 449-471, https://doi.org/10.1111/j.1468-0491.2012.01604.x.
[24] Quintili, C. (2018), “Italians are disillusioned with public contracting, can an ancient archaeological site change that?”, Transparency International, https://voices.transparency.org/italians-are-disillusioned-with-public-contracting-can-an-ancient-archaeological-site-change-that-3a40dadf5c9b (accessed on 9 July 2019).
[22] Schulz, W. et al. (2016), Becoming Citizens in a Changing World: IEA International Civic and Citizenship Education Study 2016 International Report, IEA Amsterdam.
[8] Taylor, A. (2017), “The Five Levels of An Ethical Culture - About This Report”, BSR, San Francisco, https://www.bsr.org/reports/BSR_Ethical_Corporate_Culture_Five_Levels.pdf (accessed on 21 July 2017).
[10] UK Ministry of Justice (2010), “The Bribery Act 2010 - Guidance about procedures which relevant commercial organisations can put into place to prevent persons associated with them from bribing”, https://www.justice.gov.uk/downloads/legislation/bribery-act-2010-guidance.pdf (accessed on 24 January 2020).
[3] UNODC (2013), “The United Nations Convention against Corruption: A Resource Guide on State Measures for Strengthening Corporate Integrity”, United Nations Office on Drugs and Crime, New York, https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2013/Resource_Guide_on_State_Measures_for_Strengthening_Corporate_Integrity.pdf (accessed on 13 February 2019).
[12] World Economic Forum and KPMG International (2013), The Future Role of Civil Society, World Economic Forum, http://www3.weforum.org/docs/WEF_FutureRoleCivilSociety_Report_2013.pdf (accessed on 9 July 2019).
Примітка
← 1. Наприклад, Конвенція ОЕСР про боротьбу з підкупом іноземних посадових осіб у міжнародних комерційних операціях; Рекомендація ОЕСР щодо подальшої боротьби з іноземним хабарництвом 2009 року; Керівні принципи ОЕСР для багатонаціональних підприємств; Керівні принципи ОЕСР щодо боротьби з корупцією та доброчесності на державних підприємствах 2019 року; Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції; Керівні принципи Організації Об'єднаних Націй у сфері підприємницької діяльності в аспекті прав людини; та Тристороння декларація Міжнародної організації праці.