Résumé
La pandémie de coronavirus a atteint l’économie israélienne en profondeur. Les mesures de suspension d’activité et l’incertitude forte qui règne ont provoqué une contraction brutale de la production. Des salariés ont été licenciés en grand nombre, annihilant certains des gains d’emplois réalisés antérieurement. La récession est arrivée à un moment où l'économie se portait bien, avec une croissance du PIB proche de son niveau potentiel, un chômage historiquement bas et une dette publique relativement modique. Or, la crise menace d’aggraver les difficultés sous-jacentes d’Israël que sont le niveau élevé de la pauvreté, les écarts de revenus et les fortes disparités de productivité entre un secteur des hautes technologies florissant et des secteurs protégés à la traîne.
Des mesures de confinement ont été mises en place rapidement et, combinées aux dispositions supplémentaires prises pour renforcer la capacité du système de santé, ont aidé à limiter le nombre de nouvelles contaminations au cours de la première vague de la pandémie. Toutefois, une seconde vague, alors que l’activité avait largement repris, s’est révélée plus difficile à contenir. Le gouvernement et la banque centrale ont mis en place un large dispositif pour protéger la population et les entreprises des conséquences économiques des mesures de fermeture.
Le marché du travail a sévèrement été touché. Plus d’un million de salariés ont dû quitter temporairement leur emploi dans le sillage des fermetures d’entreprises (Graphique 1). Nombre d’entre eux sont retournés travailler lorsque l’activité a repris, à la faveur des aides publiques versées pour les réembaucher. Il reste que la gravité du choc et de possibles restructurations d’activités laisseront de nombreux candidats à l’emploi sans réponse. Les politiques publiques de reconversion et d’aide à la recherche d’emploi seront d’une importance cruciale.
La reprise s'annonce lente (Tableau 1 ;Graphique 2). L’activité a amorcé une reprise à la fin d’avril. Toutefois, la seconde salve de suspensions d’activités décidée en septembre, le climat de forte incertitude, le chômage et les nouvelles règles de distanciation pèseront sur le rétablissement de la demande de consommation et l’investissement des entreprises. La demande globale, atone, bridera la croissance des exportations.
1. Données non disponibles avant mai 2020.
Source : Bureau central de statistiques d’Israël (CBS).
Source : Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données).
La réponse monétaire a été décisive. Des mesures d’assouplissement quantitatif ont été lancées, le taux directeur a été abaissé de 0.25 % à 0.1 %, des liquidités ont été fournies et une facilité de crédit en faveur des PME, via l’intermédiation des banques, a été constituée. S’il fallait resserrer les conditions financières, les mesures actuelles pourraient être étendues. Quant à l’inflation, elle restera sans doute en deçà de la fourchette ciblée à court terme.
Le système bancaire affichait une bonne solidité à son entrée dans la crise et grâce à un assouplissement de la réglementation et de la politique monétaire, ainsi qu’au dispositif public de garantie de prêts, les premiers effets de la crise sur l’offre de crédit ont été limités. Il n’en reste pas moins que la qualité du bilan des établissements bancaires risque de se dégrader rapidement au fur et à mesure que les mesures de soutien à la liquidité seront levées et que les défaillances d’entreprises se multiplieront. La forte exposition des banques au secteur immobilier constitue un autre risque. L’instauration d’un système de garantie des dépôts et d’un mécanisme de résolution des défaillances bancaires pourrait renforcer encore la stabilité financière.
La politique budgétaire a réagi énergiquement à la crise en apportant un soutien très attendu aux personnes les plus vulnérables et aux entreprises en difficulté. Il conviendrait de maintenir les aides budgétaires et de les cibler pour conforter la reprise. Le creusement des déficits en résultant dans les finances publiques ne fera qu’ajouter au stock de la dette.
Des dépenses supplémentaires dans les prestations sociales et les infrastructures pourraient être nécessaires pour renforcer la capacité des autorités à affronter l'ampleur des disparités socio-économiques, stimuler la productivité et soutenir la reprise de la demande agrégée. Engager de telles dépenses tout en maintenant un contrôle sur les finances publiques nécessitera d’améliorer l’efficience de la dépense publique et d’augmenter durablement les recettes fiscales.
La structure de la fiscalité est raisonnablement propice à la croissance et à l’emploi, mais il serait possible d’en améliorer l’efficience et l’équité. La charge fiscale sur le travail est relativement modeste et le taux de l’impôt sur les sociétés a été réduit ces dernières années, tandis que l’on a recours de plus en plus aux impôts sur la consommation, dont les effets de distorsion sont moindres. Il n’en demeure pas moins que le système fiscal pourrait être largement simplifié en supprimant les dépenses fiscales inefficientes et en élargissant les bases d’imposition.
Le taux de travailleurs pauvres est élevé (Graphique 3). Le crédit d’impôt sur les revenus d’activité en place en Israël constitue une mesure de redistribution efficace, qui a des effets positifs sur l’emploi de la main-d’œuvre peu qualifiée. Élargir encore ce dispositif permettrait de venir en aide aux pauvres tout en maintenant de fortes incitations à travailler.
Note : Travailleurs dont les revenus se situent en dessous du seuil de pauvreté, vivant dans un ménage comptant un chef de famille d'âge actif et au moins un actif occupé. Données de 2018 pour l’Australie et Israël.
Source : OCDE, Base de données sur la distribution des revenus.
La fiscalité des entreprises est très favorable aux entreprises compétitives à l’international et relevant du secteur des hautes technologies. Il conviendrait de réexaminer ce traitement préférentiel dans l’optique de mieux cibler le régime fiscal de façon à ce qu’il procure un bénéfice net à la collectivité et qu’il réduise les distorsions. Mieux cibler la fiscalité permettrait de dégager une marge de manœuvre pour un soutien aux entreprises et à l’innovation qui sous-tende plus largement l’économie.
Les impôts indirects devraient être ajustés conformément aux objectifs environnementaux. Mettre en place des péages de décongestion permettrait de réduire la circulation et la pollution et de préparer Israël à la suppression progressive programmée des véhicules à essence et diesel, à compter de 2030. L’augmentation progressive des taxes sur le gaz et le charbon, ou l’imposition d’une taxe carbone à l’échelle de l’économie, permettrait d’abaisser les émissions de CO2 à moindre coût et de protéger la base d’imposition à mesure que la production et l’utilisation d’énergie feront une place de plus en plus grande au gaz naturel.
Les inégalités de revenu entre les communes sont parmi les plus élevées de l’OCDE, alors même qu’Israël en est l’un des plus petits pays. Les taux de pauvreté varient très fortement entre les différentes régions (Graphique 4), les groupes ethniques et religieux dont la situation sur le marché du travail est fragile étant concentrés dans des villes ou des quartiers à part.
1. Le seuil de pauvreté équivaut à 50 % du revenu disponible équivalent médian au niveau national.
Source : National Insurance Institute (Institut d’assurance nationale, 2019).
La qualité des établissements scolaires et l’attractivité du marché du travail local diffèrent très sensiblement d’une commune à l’autre. Améliorer la qualité de l’enseignement en atténuant les différences entre les différentes filières scolaires permettrait d’accroître l’employabilité de la main-d’œuvre. L’enseignement des matières fondamentales devrait être renforcé dans les écoles haredi. Les programmes de formation professionnelle postsecondaire devraient être élargis de manière à cibler les adultes ayant quitté l’école sans posséder les compétences adéquates.
Améliorer les transports publics et la coordination entre l’administration centrale et les collectivités locales dans les projets d’infrastructure pourrait permettre de rapprocher les catégories vulnérables des possibilités d’emploi. Mettre en place des autorités chargées des transports métropolitains pourrait contribuer à promouvoir des réseaux de transport et systèmes de tarification intégrés et garantir la stabilité du soutien financier aux transports publics.
Les communes les plus pauvres n’ont pas suffisamment de ressources pour financer des services publics adéquats pour leurs résidents, ce qui creuse encore l’écart entre les communes. La nécessité d’une modification du cadre budgétaire local n’en est que plus nécessaire. Il faudrait envisager d’augmenter les fonds de péréquation en augmentant la contribution des communes les plus riches. Les autorités pourraient également fusionner entre elles des communes et développer des pôles régionaux pour une meilleure efficience.
L’imposition du patrimoine constitue la principale source de revenu des communes, mais le système présente plusieurs défaillances majeures. Le régime actuel est opaque, et les écarts notables observés entre les taux appliqués à l’immobilier résidentiel et non résidentiel et dans le secteur non résidentiel contribuent à des disparités de recettes entre les communes, à des pénuries de logements et à des distorsions territoriales.
Il existe des différences de productivité très marquées entre les secteurs. Tandis que dans les secteurs de haute technologie, la productivité est déjà élevée en comparaison internationale, les secteurs plus traditionnels sont très en retard dans ce domaine. Pour améliorer la productivité globale, il faudra non seulement supprimer les obstacles qui empêchent le redéploiement des ressources vers les secteurs de haute technologie dont l’expansion a ralenti, mais aussi gagner en productivité dans les très nombreux secteurs à la traîne. Cela supposera de développer le capital humain, d’améliorer les infrastructures et de favoriser la concurrence et la réforme de la réglementation dans les secteurs protégés.
Malgré des progrès, les réglementations en vigueur dans plusieurs domaines sont plus restrictives que dans d’autres pays de l’OCDE. Par exemple, l’encadrement des prix demeure répandu, et les obstacles aux échanges et à l’investissement internationaux restent de taille, Israël étant moins exposé au commerce extérieur que d’autres petits pays de l’OCDE. Continuer d’abaisser les droits de douane et les obstacles non tarifaires et rationaliser les procédures commerciales permettront de stimuler la concurrence et la productivité dans les secteurs protégés.
Les droits de douane et réglementations continuent d’entraîner des distorsions particulièrement marquées dans le secteur agricole. Les autorités ont signé en 2018 un accord particulièrement bienvenu avec les agriculteurs pour mener une vaste réforme du secteur laitier, qui pourrait améliorer le fonctionnement de ce marché si elle était adoptée par le parlement et mise en œuvre. Le processus de réforme agricole devrait se poursuivre dans d’autres domaines, notamment par le remplacement des quotas, des prix garantis et des droits de douane par des aides directes aux agriculteurs, qui ne faussent pas les règles du jeu.
La mauvaise qualité de l’air reste préoccupante pour ce qui est du bien-être. La transition vers le gaz naturel pourrait permettre de réduire rapidement les émissions de CO2 et la pollution. Pour que ces émissions diminuent encore plus et afin de profiter de coûts en baisse, il faudrait augmenter la part des énergies renouvelables dans la production d’électricité.
La réforme du marché de l’électricité opérée en 2018 va renforcer la concurrence dans la production d’électricité, offrant l’occasion de développer les énergies renouvelables. La réforme prévoit également le transfert de la gestion du système de transport à une entreprise distincte, mais appartenant toujours à l’État. Il sera important d’éviter toute discrimination dans l’accès au réseau en mettant en place une réglementation efficace et de continuer à développer un marché de gros de l’électricité et à élaborer une tarification de l’électricité finement différenciée. Les pouvoirs publics peuvent aussi promouvoir le développement de centrales solaires à grande échelle en lançant des appels d’offres intégrant des droits d’utilisation des sols et en augmentant les superficies de terrains publics susceptibles de faire l’objet d’appels d’offres.
