1. Правовая и институциональная база системы государственных закупок в Казахстане

В настоящей главе описываются и анализируются нормативно-правовая база системы государственных закупок Казахстана, где в данный момент осуществляется процесс централизации, а также роль и значение управляющих ею организаций. Авторы оценивают воздействие закона «О государственных закупках», принятого в 2015 году, и изменений к нему, предусмотренных законом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственных закупок и закупок субъектов квазигосударственного сектора» от 26 декабря 2018 года. Глава содержит анализ потенциальных преимуществ и рисков, связанных с дальнейшей централизацией государственных закупок, поскольку Казахстан намерен разрешить консолидацию закупочных заявок от различных государственных органов и организаций, и определяет меры, необходимые для осуществления централизации. И наконец, рассматриваются преимущества рамочных соглашений – инструмента, широко применяемого в сфере государственных закупок в странах ОЭСР.

    

Статистические данные по Израилю предоставлены компетентными органами Израиля под их ответственность. Использование этихданных ОЭСР не является отражением предвзятого отношения к статусу Голанских высот, Восточного Иерусалима и израильскихпоселений на Западном берегу согласно нормам международного права.

По данным Министерства финансов, в 2018 году в Казахстане было совершено государственных закупок на общую сумму приблизительно 4,15 трлн. тенге (10,2 млрд. евро). Это составило порядка 7,1% в структуре ВВП, притом что в 2017 году доля госзакупок в ВВП равнялась 5,4%. Затраты на государственные закупки, если рассматривать их в виде доли от общей суммы бюджетных расходов правительства, в 2018 году составили 35,6%, что заметно выше, чем в 2017 году (22%). И если доля затрат на государственные закупки в ВВП ниже среднего показателя по странам ОЭСР (11,8% от ВВП в 2017 году), то их же доля в общей сумме бюджетных расходов превышает данный показатель (29,1% в 2017 году) (ОЭСР, 2019[1]). Иными словами, государственные закупки в Казахстане можно считать крупным рынком. Цифры приведены без учета государственных предприятий, которыми, тем не менее, оказывается ряд государственных услуг. Это лишний раз подчеркивает тот факт, что госструктуры в Казахстане обладают весьма существенным экономическим влиянием.

За последние годы в системе государственных закупок Казахстана произошло множество значительных изменений, обусловленных как растущим значением данной функции для эффективного оказания государственных услуг, так и необходимостью отвечать все более сложным запросам государственных организаций и граждан. Однако частые изменения закона способны увеличивать количество ошибок, совершаемых специалистами по госзакупкам вследствие незнания об изменениях или непонимания новых правил и порядка их применения.

Основой правовой базы государственных закупок является закон «О государственных закупках», принятый в 2015 году. Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственных закупок и закупок субъектов квазигосударственного сектора», принятый в декабре 2018 года (далее – закон о внесении изменений от декабря 2018 года), внес в него немало существенных поправок, направленных на повышение эффективности и результативности государственных закупок.

В настоящей главе рассматривается нормативно-правовая база осуществления государственных закупок в Казахстане и описывается порядок управления госзакупками (см. первый и второй разделы). В третьем разделе дается краткое описание единых стратегий в области государственных закупок и соответствующих преобразований, утвержденных в декабре 2018 года. В системе государственных закупок Казахстана отмечена общая тенденция к постепенному ужесточению управления и контроля процедур госзакупок. Поэтому в последнем разделе настоящей главы анализируются преимущества централизации государственных закупок с точки зрения роста их эффективности и результативности с учетом сложившихся в стране условий.

1.1. Нормативно-правовая база государственных закупок в Казахстане

Сфера государственных закупок в Республике Казахстан регулируется рядом нормативных правовых актов, которые будут рассмотрены в настоящем разделе. Кроме того, Казахстан является стороной ряда международных соглашений, что также оказывает влияние на государственные закупки. В целом, нормативно-правовая база государственных закупок сформирована положениями следующих НПА:

• Закон Республики Казахстан от 4 декабря 2015 года № 434-V ЗРК «О государственных закупках» в редакции последующих изменений и дополнений (далее – закон «О государственных закупках»).

• «Правила осуществления государственных закупок», утвержденные Приказом министра финансов Республики Казахстан от 11 декабря 2015 года № 648 в редакции последующих изменений и дополнений (далее – Правила государственных закупок).

• «Перечни товаров, работ, услуг, по которым государственные закупки осуществляются едиными организаторами государственных закупок», утвержденные Приказом министра финансов Республики Казахстан от 29 декабря 2018 года № 1127 (в редакции последующих изменений и дополнений).

• Другие приказы министра финансов РК, относящиеся к вопросам государственных закупок.

Такая система соответствует соглашениям о закупках в рамках Договора о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС, действующая редакция от 29 мая 2014 года), полноправными членами которого по состоянию на 14 мая 2019 года являются Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика и Российская Федерация, а также положениям Гражданского кодекса РК от 27 декабря 1994 года № 268-XIII и Бюджетного кодекса РК от 4 декабря 2008 года № 95-IV. С 30 ноября 2015 года Казахстан состоит во Всемирной торговой организации (ВТО), а с октября 2016 года имеет статус наблюдателя при Комитете по государственным закупкам в рамках ВТО. В соответствии с протоколом вступления в ВТО, Казахстан принял на себя обязательство подготовиться к присоединению к Соглашению ВТО о государственных закупках (СГЗ). СГЗ представляет собой многостороннее соглашение в сфере осуществляемых государственными органами и организациями закупок товаров и услуг, а также работ по реализации крупных инфраструктурных проектов.

Действие нормативно-правовой базы государственных закупок распространяется на государственные органы и организации (министерства, государственные ведомства, органы местной администрации и так далее, определение см. ниже), а также на предприятия и организации, более 50% акций которых принадлежит государству. Для государственных предприятий (национальных холдингов), в том числе акционерного общества (АО) «Байтерек», АО «КазАгро» и АО «Самрук-Казына», действуют специальные правила. Львиная доля затрат на государственные закупки в Казахстане приходится на закупочные проекты Национального фонда благосостояния «Самрук-Казына» (см. главу 6). В свою очередь, центральный банк (Национальный банк Республики Казахстан) имеет собственные правила приобретения товаров, работ и услуг и не входит в систему государственных закупок.

Закон «О государственных закупках» регулирует закупку любых товаров, работ и услуг вне зависимости от суммы соответствующего государственного заказа, за исключением случаев, когда в нем прямо оговорено обратное. Перечень исключений носит исчерпывающий характер и приведен в статье 1 закона. Законом предусмотрены равные условия допуска для всех потенциальных поставщиков, в том числе иностранных. Однако на практике участие иностранных поставщиков в государственных закупках сдерживается рядом препятствий, обусловленных, в частности, структурой системы электронных госзакупок. Наличие таких препятствий, согласно информации от заинтересованных сторон, объясняется национальными интересами Казахстана; и в самом деле, в действиях правительства проявляется стремление поддержать отечественных поставщиков.

Основным инструментом развития местного содержания является «Казахстанский центр индустрии и экспорта», который, в числе прочего, ведает реализацией программ индустриального развития. Центр распределяет различные гранты и субсидии с целью поддержки предпринимателей, вкладывающих средства в повышение производительности в приоритетных отраслях, или экспортеров. К примеру, казахстанские предприниматели вправе подать заявление о частичном возмещении затрат на сертификацию своей продукции согласно международным стандартам, и в том числе на внедрение систем менеджмента качества.

Кроме того, будучи участником Договора о ЕАЭС, Казахстан соблюдает положение о «национальном режиме» при осуществлении государственных закупок, предусматривающее поддержку стран – членов ЕАЭС. Данное положение позволяет поставщикам из стран – членов ЕАЭС в большинстве случаев участвовать в государственных закупках на равных условиях с казахстанскими потенциальными поставщиками (Eurasian Economic Union, 2015[2]).

Прежде чем приступать к выбору поставщика, государственный заказчик должен определить, кто станет организатором, ответственным за организацию и проведение всех процедур госзакупок. Заказчик вправе самостоятельно исполнить функции организатора (то есть покупателем и организатором будет один и тот же орган или организация) или же назначить организатором один из своих департаментов либо подведомственную государственную организацию. Государственные предприятия могут назначать организатором госзакупок свое аффилированное лицо или материнскую компанию.

Кроме того, в системе государственных закупок существует такое понятие, как единый организатор, являющийся аналогом специализированной закупочной службы. В соответствии с приказом министра, определенные товары, работы и услуги должны закупаться через единого организатора государственных закупок. Комитет по государственным закупкам Министерства финансов (КГЗ) действует в качестве единого организатора по отношению к органам центрального правительства. «Перечни товаров, работ, услуг, по которым государственные закупки осуществляются едиными организаторами государственных закупок» утверждены приказом министра финансов. На местном уровне едиными организаторами обычно становятся управления государственных закупок в акиматах (местных органах исполнительной власти).1 Подробнее об институте единых организаторов см. в подразделе 1.2.3.

Государственные закупки в Казахстане осуществляются одним из следующих пяти способов:

1. 1. конкурс (открытый конкурс, конкурс с использованием двухэтапных процедур),2

2. 2. аукцион,

3. 3. запрос ценовых предложений,

4. 4. из одного источника,

5. 5. через товарные биржи.

В законе ничего не говорится о стандартном способе, который должен применяться во всех случаях, когда не оговорено иное. За исключением случаев, когда, в соответствии с приказом министра финансов, закупки должны осуществляться определенным способом, организаторы и единый организатор государственных закупок вправе самостоятельно выбирать способ, который сочтут наиболее подходящим. В отношении каждого способа существуют правила и расчетные показатели, определяющие обстоятельства, в которых допускается его применение. Однако во многих странах ОЭСР или ЕС считается, что стандартным способом осуществления государственных закупок, за исключением отдельно оговоренных ситуаций, должен являться открытый конкурс.

В соответствии с законом «О государственных закупках», закупки в Казахстане осуществляются через веб-портал государственных закупок, и там же размещается информация об их проведении (https://www.goszakup.gov.kz/). Существует ряд исключений, в том числе «особый порядок осуществления государственных закупок» (в случае закупки товаров / работ / услуг, сведения о которых составляют государственные секреты) и закупка через товарные биржи.

Законодательство запрещает осуществлять закупки товаров, работ и услуг, не включенных в годовые планы государственных закупок. Договоры о госзакупках представляют собой стандартные договоры гражданско-правового характера. Платформа электронных государственных закупок содержит различные формы договоров, которые государственные заказчики обязаны использовать, хотя им разрешается вносить в такие формы дополнительные статьи и пункты с согласия поставщиков. В главе 2 подробно рассматривается цикл закупок в Казахстане, начиная с планирования и заканчивая этапом исполнения договора.

Наряду с внедрением новой версии системы электронных госзакупок, закон «О государственных закупках» предусматривал существенное изменение ряда важных аспектов самого процесса и процедур, которых обязаны придерживаться государственные заказчики. Так, было введено обязательное использование системы электронных государственных закупок и удостоверение договоров электронной цифровой подписью . Закон заложил правовые основы для ряда новых функций системы, включая подачу жалоб в электронной форме (доступна с января 2018 года) или так называемый камеральный контроль процедур госзакупок, который удаленно осуществляется государственными аудиторами. В главе 4 описаны процессы обжалования, контроля и управления рисками, а в главе 3 подробнее рассматриваются функции системы электронных государственных закупок, и в частности рост прозрачности закупочных процедур, которого система помогла добиться.

1.2. Порядок управления государственными закупками

Систему государственных закупок в Казахстане можно считать децентрализованной: различные государственные органы и предприятия управляют отдельными закупочными проектами. В системе электронных государственных закупок зарегистрировано свыше 24 200 различных заказчиков. Центрального закупочного органа, который бы осуществлял закупки от лица государственных заказчиков (будь то путем консолидации заявок или по рамочным соглашениям), нет. Таким образом, все государственные органы и организации сами несут ответственность за осуществление необходимых закупок.

Помимо КГЗ, основными руководящими органами в сфере госзакупок являются департаменты законодательства государственных закупок, Комитет внутреннего государственного аудита Министерства финансов, АО «Центр электронной коммерции» и другие единые организаторы регионального уровня (см. Рисунок ‎1.1). В настоящем разделе рассматриваются три категории организаций, играющие важную роль в системе государственных закупок Казахстана: 1) Министерство финансов, 2) единые организаторы и 3) государственные органы и госпредприятия.

Рисунок 1.1. Институциональная структура системы государственных закупок в Казахстане

Источник: Министерство финансов (2017 год), «О системе государственных закупок Республики Казахстан», http://pubdocs.worldbank.org/en/415551495971642148/Kazakhstan-13th-PRIMO-Forum.pdf.

1.2.1. Функции Министерства финансов

Министерство финансов определяет политику в области государственных закупок. Министерство финансов выполняет методические функции по отношению к государственным органам центрального уровня и субнациональным органам исполнительной власти, а также несет ответственность за функционирование веб-портала государственных закупок. В то же время Комитет внутреннего государственного аудита действует в качестве надзорного органа, а КГЗ – в качестве единого организатора по отношению к государственным органам и организациям центрального уровня. Оба комитета входят в структуру Министерства финансов. Всеми вопросами бюджетного планирования, равно как и разработкой правил планирования, ведает Министерство национальной экономики.

Помимо государственных аудиторов (Комитет внутреннего государственного аудита), в сфере государственных закупок работает порядка 60 сотрудников Министерства финансов. Большинство из них – специалисты КГЗ, непосредственно осуществляющие государственные закупки. Департамент законодательства государственных закупок исполняет методические функции, закрепленные за министерством, в том числе ведет концептуальную разработку и подготовку проектов изменений к нормативным правовым актам в сфере госзакупок и разъясняет те или иные положения закона в данной сфере. В департаменте работает примерно 15 человек. Полная законодательная база, размещенная на портале государственных закупок и официальных сайтах правительства и парламента, открыта для общего доступа. Кроме того, Министерство финансов регулярно проводит брифинги, круглые столы и семинары для потенциальных поставщиков, представителей СМИ и широкой общественности.

1.2.2. Определение государственных органов и государственных предприятий

Как отмечалось выше, государственные закупки вправе осуществлять все государственные органы Казахстана. К государственным органам центрального уровня, как правило, относятся министерства и подведомственные им комитеты.

В соответствии с п. 2 статьи 1 закона «Об административных процедурах», под государственными органами понимаются государственные учреждения, уполномоченные Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами на осуществление от имени государства функций по:

1. 1. Изданию актов, определяющих общеобязательные правила поведения;

2. 2. Управлению и регулированию социально значимых общественных отношений;

3. 3. Контролю за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения.

С другой стороны, государственное предприятие представляет собой коммерческую организацию, наделенную государственным имуществом. Это юридическое лицо, 50% и более акций (долей участия) которого принадлежит государству или другому государственному юридическому лицу. Деятельность государственных предприятий четко регламентирована законом «О государственном имуществе» (статьи 133 и 134). (Republic of Kazakhstan, 2011[3])

Основные различия между государственными органами, государственными предприятиями и иными коммерческими юридическими лицами заключаются в специфике полномочий и вида деятельности государственных органов. Государственные предприятия имеют различные организационно-правовые формы и осуществляют закупки в соответствии с законом «О государственных закупках», при условии что у них нет статуса «национальной компании» (в соответствии с определением, принятым правительством Казахстана). Многие госпредприятия Казахстана имеют лишь одного акционера, являющегося центральным государственным органом, и в странах ОЭСР считались бы государственными ведомствами или учреждениями.

1.2.3. Функции единых организаторов

Начиная с 2014 года правительство Казахстана внедряет институт единых организаторов во всех министерствах; на центральном уровне таковым является КГЗ. Конечной целью данного институционального нововведения является повышение эффективности и результативности государственных закупок путем усиления централизации и концентрации закупок. К тому же правительство надеется снизить уровень коррупции и увеличить прозрачность. Единые организаторы управляют частью закупочного процесса от лица государственных заказчиков при закупке определенных категорий товаров, услуг и работ. Всего в Казахстане зарегистрировано свыше 40 единых организаторов государственных закупок центрального, областного и районного уровней. На областном уровне единые организаторы учреждены в 14 областных акиматах, а также в акиматах городов Астана, Алматы и Шымкент. В ряде районов и крупных городов также созданы единые организаторы в структуре местной администрации или ведется работа над их созданием. В целом, их число будет расти, так как правительство в настоящее время создает «единую систему госзакупок по принципу централизованной службы» (на базе действующих единых организаторов) во всех районах и крупных городах страны.

Институт единых организаторов создавался в целях профессионализации государственных закупок, обеспечения надлежащего исполнения правил госзакупок и, параллельно с этим, повышения прозрачности и эффективности. Действительно, децентрализованный характер системы госзакупок в Казахстане означает, что закупки, осуществляемые не через единых организаторов, нередко проводятся сотрудниками, которые не являются специалистами в области закупок, особенно в региональных органах исполнительной власти. В государственных учреждениях малого или среднего размера сотрудники делают это в дополнение к своей основной работе: например, в государственных больницах закупками нередко занимаются врачи или бухгалтерия. Кроме того, правительство считает единых организаторов способом предотвратить коррупцию при госзакупках. Объясняется это тем, что в случае участия единого организатора в конкурсную комиссию входят как специалисты по закупкам от единого организатора, так и представители заказчика, что обеспечивает «взаимный контроль» и снижает риск ненадлежащего влияния на процесс закупок.

КГЗ, учрежденный в 2013 году, выступает в качестве единого организатора государственных закупок по отношению к центральным государственным органам, однако сфера его компетенции довольно ограниченна. В Комитете по государственным закупкам работает порядка 40 человек, в обязанности которых входит оказание содействия заказчикам в разработке конкурсной документации и технических спецификаций, проведении государственных закупок и отборе потенциальных поставщиков посредством системы электронных государственных закупок. Обслуживание государственных заказчиков КГЗ осуществляет бесплатно; его работа полностью финансируется из республиканского бюджета.

По сравнению с центральными закупочными органами других стран, функции КГЗ ограничены: главным образом он занимается рассмотрением конкурсной документации. Консолидированных закупок в полном смысле этого слова не проводилось. Однако с каждым годом число осуществляемых им закупок постепенно растет. В 2015 году комитет провел порядка 211 процедур закупки, в 2016 году – 2011 процедур, в 2017 году – 2099 процедур, то есть менее 1% всех государственных закупок, осуществленных за этот год. По данным Министерства финансов, стоимость закупок, проведенных через КГЗ, в 2017 году составила 11,6% от общей стоимости закупок, осуществленных на центральном уровне. Закупки с наиболее высокой денежной стоимостью относятся к строительным работам. С другой стороны, чаще всего через КГЗ закупаются транспортные средства. Как говорилось выше, КГЗ осуществляет закупки от лица центральных министерств и ведомств, а также от лица акиматов, в отношении товаров, работ и услуг из утвержденного перечня (действующий перечень утвержден Приказом министра финансов Республики Казахстан от 29 декабря 2018 года № 1127).

В соответствии с данным приказом, КГЗ автоматически осуществляет государственные закупки по трем позициям, заказанным любым государственным органом, ведомством или государственным предприятиям в рамках системы государственных закупок:

• Транспортные средства

• Вертолеты

• Создание (строительство) и (или) реконструкция объектов (систем), реализуемые за счет бюджетных средств, где администраторами бюджетных программ выступают центральные исполнительные и иные центральные государственные органы.

В остальных случаях (например, при закупке мебели, программного обеспечения, компьютерной техники, ремонтных работ или инжиниринговых услуг (услуг по техническому надзору и управлению проектами) либо разработке проектно-сметной документации) закупки осуществляются через КГЗ в тех случаях, когда суммы, выделенные на проведение конкурса, превышают определенный размер расчетного показателя. Приказом установлены различные размеры расчетного показателя для каждой из 13 категорий, к которым такие показатели применяются. К примеру, КГЗ является единым организатором в случае закупки мебели при превышении суммой, выделенной на проведение конкурса, пятитысячекратного месячного расчетного показателя (то есть порядка 31 000 евро). А единым организатором при закупке компьютеров, ноутбуков, сканеров и принтеров КГЗ становится в том случае, если выделенная сумма превышает двадцатитысячекратный месячный расчетный показатель (порядка 124 000 евро). Исходя из той же системы расчетных показателей, приказом определяются товары, услуги и работы, закупаемые в регионах местной администрацией (акиматами) и государственными органами через единых организаторов областей, городов и районов. Помимо категорий, которые, в соответствии с приказом, в обязательном порядке закупаются через КГЗ, государственный заказчик, по согласованию с КГЗ, вправе определить его организатором для выполнения процедур организации и проведения любых государственных закупок (п. 26 Правил осуществления государственных закупок).

Таким образом, в настоящее время единые организаторы, получив запрос от отдельного заказчика, создают конкурсную комиссию и проводят отдельные процедуры закупки через систему электронных государственных закупок. Согласно информации от Министерства финансов, КГЗ осуществляет консолидацию закупок лишь в том случае, если они связаны с бюджетными инвестиционными проектами, а это чрезвычайно малая часть государственных закупок, проводимых в Казахстане. Бюджетные инвестиционные проекты – это капитальные вложения государства, например, в объекты транспортной инфраструктуры (автомобильные и железные дороги) или специальных экономических зон. Центральные администрации, то есть министерства, по-прежнему вынуждены заниматься анализом рынка и разрабатывать технические спецификации для отсылки на рассмотрение в КГЗ. Факты, собранные ОЭСР в ходе ознакомительных поездок, свидетельствуют о том, что с появлением КГЗ в процедурах закупки порой стали возникать задержки длительностью до двух месяцев, и некоторые государственные заказчики воспринимают КГЗ как дополнительного посредника, от которого мало практической пользы.

Отчасти вследствие отсутствия консолидации, влияние единых организаторов на проведение государственных закупок в Казахстане до сих пор невелико. В настоящий момент их функции сведены к предварительному изучению конкурсной документации (проверке соответствия технических спецификаций, подготовленных заказчиками, правилам государственных закупок) и участию на этапах подачи заявок и определения победителей, вплоть до заключения договора. Однако законом о внесении изменений от декабря 2018 года, предусматривающим реформирование системы государственных закупок, КГЗ и другие единые организаторы наделены правом объединять закупки для различных государственных заказчиков.

1.2.4. Концепция долгосрочного развития государственных закупок

Стратегическое видение сферы государственных закупок в Казахстане изложено в восьми принципах закона «О государственных закупках» (статья 4):

1. 1. Оказание поддержки отечественным производителям товаров.

2. 2. Открытость и прозрачность процесса государственных закупок.

3. 3. Добросовестная конкуренция среди потенциальных поставщиков.

4. 4. Предоставление потенциальным поставщикам равных возможностей для участия в процедуре проведения государственных закупок.

5. 5. Оптимальное и эффективное расходование денег, используемых для государственных закупок.

6. 6. Недопущение коррупционных проявлений.

7. 7. Приобретение инновационных и высокотехнологичных товаров, работ, услуг.

8. 8. Соблюдение прав на объекты интеллектуальной собственности, содержащиеся в закупаемых товарах.

В документе «Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок» тоже подчеркивается значение большинства данных принципов. В то же время другие аспекты, такие как целенаправленная поддержка отечественных производителей товаров, потенциально способны вести к ограничению конкуренции – например, если порядок оказания такой поддержки подразумевает ограничение доступа для иностранных поставщиков. На рисунке 1.2 показаны все принципы из Рекомендации ОЭСР.

Рисунок 1.2. 12 принципов Рекомендации ОЭСР

Источник: ОЭСР.

Учитывая принципы, приведенные в законе «О государственных закупках», основы для модернизации системы госзакупок в Казахстане уже заложены. Задача казахстанского правительства, и прежде всего Министерства финансов, будет заключаться в нахождении способов сделать так, чтобы данные принципы не только присутствовали в тексте закона, но и воплощались на практике. Этот проект рассчитан на долгосрочную перспективу, но уже сейчас государственные органы располагают немалыми возможностями для внедрения новых методов, которые повысили бы эффективность расходования средств, выделяемых на государственные закупки, наиболее оптимальным и действенным образом. В последующих главах приводится подробное обсуждение и анализ этих принципов, в том числе предоставления потенциальным поставщикам равных возможностей для участия в процедуре проведения государственных закупок (глава 2); открытости и прозрачности процесса государственных закупок (глава 3) и недопущения коррупционных проявлений (глава 4).

Единого документа, где содержалась бы концепция долгосрочного развития системы государственных закупок, в Казахстане нет. В то же время государственными органами каждые пять лет принимается новый стратегический план, где излагаются их основные задачи и стратегические цели и перечисляются ключевые показатели эффективности. Министерство финансов ответственно за систему государственных закупок (центральный орган, исполняющий методические функции), а потому его стратегический план, помимо многих других областей политики, включает в себя и госзакупки (Ministry of Finance, 2018[4]). В начале 2018 года вице-министр финансов Руслан Бекетаев выступил в казахстанском парламенте с докладом о реформировании системы государственных закупок (Beketaev, 2018[5]). Опираясь на эти два документа, можно выделить четыре основные цели Правительства Республики Казахстан в отношении системы госзакупок:

• Усиление конкуренции за счет сокращения доли государственных закупок, осуществляемых способом из одного источника, то есть без применения конкурсных процедур.

• Усиление централизации государственных закупок за счет расширения перечня товаров, работ и услуг, закупаемых едиными организаторами.

• Улучшение работы системы электронных государственных закупок, которое должно выражаться в увеличении численности удовлетворенных пользователей.

• Упрощение и повышение эффективности процедур государственных закупок.

1.3. Пересмотр закона «О государственных закупках»

26 декабря 2018 года парламент Казахстана принял изменения к законодательству, предусматривающие существенные преобразования системы государственных закупок (Закон Республики Казахстан от 26 декабря 2018 года № 202-VІ ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственных закупок и закупок субъектов квазигосударственного сектора»). В связи с этим необходимо рассмотреть последствия данных изменений для системы государственных закупок. Министерство финансов организовало широкое обсуждение основных положений закона о внесении изменений с привлечением общественности. В городах Алматы, Астана, Уральск были проведены выездные семинар-совещания с участием бизнес-сообщества и государственных органов (Beketaev, 2018[5]).

Изменения являются частью реализации мер, о которых было объявлено в президентском послании народу Казахстана от 31 декабря 2017 года (Ministry of Finance, 2018[4]).Необходимость совершенствования сферы закупок была одним из ключевых вопросов, упомянутых в послании. Поэтому правительство разработало план для решения двух задач:

• дальнейшая централизация сферы закупок путем внедрения «единой системы госзакупок по принципу централизованной службы».

• кардинальный пересмотр подходов к проведению закупок в квазигосударственном секторе (то есть в национальных холдингах и других госпредприятиях).

Помимо этих двух приоритетов, законом о внесении изменений от декабря 2018 года предусмотрено множество других изменений в системе государственных закупок, равно как и в системе закупок национальных холдингов и компаний («субъектов квазигосударственного сектора»). Наиболее значимые из них рассматриваются в настоящем разделе.

1.3.1. Централизация системы государственных закупок

Закон о внесении изменений от декабря 2018 года предусматривает укрепление и расширение института единых организаторов, в том числе Комитета государственных закупок Министерства финансов и управлений по госзакупкам в областных акиматах (местных органах исполнительной власти) и акиматах городов Астана, Алматы и Шымкент. На уровне районов и других городов предусмотрено создание закупочных подразделений в районных акиматах (если таковые еще не созданы). Это заложит основу для апробации централизованного механизма в рамках проекта «Централизованные государственные закупки», который Министерство финансов планирует реализовать в 2020 году при участии других уровней государственной власти. Ожидается, что апробация позволит сделать дальнейшие выводы для определения оптимальных способов усилить централизацию государственных закупок в Казахстане.

В соответствии с законом о внесении изменений от декабря 2018 года, единым организаторам разрешается осуществлять централизованные государственные закупки путем объединения однородных товаров, работ, услуг для различных заказчиков в один лот. Это возможно вне зависимости от места их поставки (выполнения, оказания). Как уже говорилось выше, перечни однородных товаров, работ и услуг, по которым государственные закупки осуществляются едиными организаторами государственных закупок, составляются Министерством финансов. Объединение закупок для различных государственных заказчиков едиными организаторами в Казахстане до сих пор производилось очень редко. В случае надлежащего практического воплощения данное нововведение потенциально способно улучшить соотношение «цена-качество» и повысить эффективность; в то же время его можно рассматривать как краеугольный камень централизации, осуществляемой в системе государственных закупок.

Кроме того, закон о внесении изменений от декабря 2018 года уполномочивает Министерство финансов определять способ осуществления государственных закупок в отношении определенных категорий товаров, услуг или работ. Ранее способ осуществления закупок самостоятельно определяли заказчики (в пределах, установленных правовыми основами государственных закупок). Стандартного способа, который должен применяться во всех случаях, когда не оговорено иное, в Казахстане нет, в отличие от других стран. Согласно информации от Министерства финансов, это дополнительная прерогатива, которая должна способствовать рационализации государственных закупок, сопутствуя централизации закупок наряду с повышением их эффективности. В феврале 2019 года Министерство финансов утвердило перечень работ и товаров (мебель, строительные и монтажные работы, разработка проектно-сметной документации, программное обеспечение, электроника и пр.), которые в обязательном порядке полагается закупать только способом конкурса с предварительным квалификационным отбором (Ministry of Finance of the Republic of Kazakhstan, 2019[6]).

И наконец, в рамках централизации государственных закупок Министерство финансов планирует расширить перечни товаров, услуг и работ, по которым государственные закупки осуществляются едиными организаторами различных административно-территориальных уровней, по результатам анализа предыдущих закупок. Как следствие, полномочия территориальных и республиканских центральных закупочных служб будут четко определены и разграничены во избежание дублирования. (Beketaev, 2018[5]) Согласно информации от заинтересованных сторон, в настоящее время ЕАЭС проводит модернизацию положений относительно рамочных соглашений. Если эти изменения будут приняты, появится возможность осуществлять государственные закупки по рамочным соглашениям. В перспективе это сулит дальнейшую оптимизацию соотношения цены и качества.

1.3.2. Закупки национальных холдингов и национальных компаний (субъектов квазигосударственного сектора)

Вопрос законодательного регулирования закупок национальных холдингов и компаний (то есть субъектов так называемого квазигосударственного сектора) и установления административной ответственности работников квазигосударственного сектора за нарушения правил закупок ранее неоднократно поднимался депутатами парламента. В целях выполнения указаний президента законом о внесении изменений от декабря 2018 года предусматриваются следующие меры:

• Установление административной ответственности работников квазигоссектора3 за нарушения правил закупок.

• Перевод всех закупок квазигосударственного сектора на электронный формат.

• Утверждение единых правил закупок национальных холдингов и компаний, за исключением Фонда «Самрук-Казына», правила для которого будут утверждаться решением совета директоров фонда по согласованию с Министерством финансов. Данное исключение обусловлено предстоящим выведением ряда компаний фонда на IPO (первичное публичное размещение акций) с целью привлечения инвесторов.

По мнению Министерства финансов, единые правила закупок для всех национальных холдингов и компаний, равно как и новые правила закупок Фонда «Самрук-Казына», позволят максимально гармонизировать правила закупок всех субъектов квазигосударственного сектора. Подробнее об осуществлении закупок национальными холдингами и компаниями говорится в главе 6.

1.3.3. Неприменение конкурсных процедур

Закон о внесении изменений от декабря 2018 года изменил правила осуществления государственных закупок способом из одного источника путем прямого заключения договора о государственных закупках. Существуют две категории ситуаций, в которых предусмотрено неприменение конкурсных процедур:

a. осуществление государственных закупок способом из одного источника путем прямого заключения договора о государственных закупках в случаях, перечисленных в п. 3 статьи 39 закона «О государственных закупках».

б. осуществление государственных закупок способом из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам.

Ранее законом «О государственных закупках» предусматривалось 54 случая, в которых государственные закупки осуществлялись способом из одного источника путем прямого заключения договора, то есть напрямую у поставщика без объявления о проведении госзакупок. После вступления в силу закона о внесении изменений от декабря 2018 года число подпунктов в статье, перечисляющей такие случаи, сократилось до 50. Некоторые были исключены, добавлен один новый и, как минимум, два были дополнены. Наиболее значимое с точки зрения стоимости основание для осуществления закупок путем прямого заключения договора, которое исключено из новой редакции закона, касалось закупок у лица, определенного по решению (поручению) Президента Республики Казахстан.

Новый подпункт, введенный с 2018 года, относится к приобретению «товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения деятельности подразделений специального назначения правоохранительных и специальных государственных органов, связанных с обнаружением и обезвреживанием взрывчатых веществ и взрывчатых устройств, проведением антитеррористических операций». Как сообщило Министерство финансов, причина данного дополнения заключается в том, что товары, закупаемые для подразделений специального назначения, имеют специфический характер, практически не предлагаются на внутреннем рынке и производятся за рубежом с применением особых технологий, а закупка таких товаров занимает много времени (вследствие экспортных, лицензионных и таможенных процедур).

С точки зрения стандартов ОЭСР в отношении оснований для неприменения конкурсных процедур, Министерству финансов следовало бы более тщательно продумать дополнения к данному пункту закона. Создается впечатление, что новый подпункт направлен на обход препятствий, созданных системой электронных закупок для ограничения доступа иностранных поставщиков к участию в государственных закупках. Данный подпункт позволяет закупать товары у иностранных поставщиков способом прямого заключения договора в виде исключения, а не способом открытого конкурса, который часто приводит к несостоявшимся закупкам вследствие недостатка заявок, отвечающих требованиям, от поставщиков внутреннего рынка. Упрощение доступа к системе электронных государственных закупок для иностранных поставщиков позволило бы решить проблему более действенным способом, сохранив при этом надлежащий уровень конкуренции и обеспечив соответствие действий Казахстана принципам Рекомендации ОЭСР в отношении доступа к участию в государственных закупках (см. главу 2).

Кроме того, согласно закону о внесении изменений от декабря 2018 года, из сферы применения закона «О государственных закупках» исключаются закупки товаров, работ и услуг, приобретаемых в рамках реализации инвестиционных проектов, финансируемых международными организациями, членом которых является Казахстан. При этом исключение распространяется на инвестиционные проекты, полностью или частично финансируемые «другими зарубежными банками» при условии, что такие банки осуществляют более 50% финансирования проекта и имеют долгосрочный кредитный рейтинг в иностранной валюте не ниже «А-» агентства Standard & Poor's. Помимо этого, реализация инвестиционного проекта должна осуществляться государственными предприятиями или аффилированными с ними юридическими лицами и не требовать государственной гарантии. Если все перечисленные выше условия соблюдены, всякое приобретение товаров, работ и услуг в рамках реализации инвестиционных проектов, полностью или частично финансируемых такими «зарубежными банками», осуществляется по правилам этих банков.

1.3.4. Указания на товарные знаки, знаки обслуживания и фирменные наименования в технической документации

Закон о внесении изменений от декабря 2018 года разрешает организаторам государственных закупок указывать в размещаемой информации товарные знаки и фирменные наименования товаров, представленных и доступных на рынке. Однако при этом должно соблюдаться ограничение: указания на товарные знаки и фирменные наименования допускаются только в запросах ценовых предложений при условии, что стоимость товаров не превышает тысячекратного размера месячного расчетного показателя (2,5 млн. тенге, или примерно 6 209 евро). Если указанный размер расчетного показателя превышен, организаторы государственных закупок могут запрашивать ценовые предложения, но без указаний на товарные знаки, фирменные наименования и иные характеристики, определяющие принадлежность приобретаемого товара отдельному потенциальному поставщику, в размещаемой информации (то есть технических спецификациях).

Цель введения данной меры – содействовать заказчикам и организаторам государственных закупок в приобретении более качественных товаров. По сведениям Министерства финансов, ранее товары, предлагавшиеся при запросе ценовых предложений без указания товарных знаков и фирменных наименований, нередко оказывались контрафактными или низкокачественными. Формально они соответствовали техническим спецификациям, но срок их службы был непродолжительным.

Разрешение указывать в размещаемой информации товарные знаки или фирменные наименования не является обычной практикой для стран ОЭСР или ЕС. К примеру, в ЕС технические спецификации в принципе не должны содержать указаний на товарные знаки, патенты, тип или место происхождения товара с целью исключения или предпочтения определенных товаров ( (European Union, 2014[7])

Однако в Казахстане такая возможность ограничена пороговым значением стоимости приобретаемых товаров, а порог этот таков, что в большинстве стран ОЭСР рассматривался бы как мелкие закупки способом прямого заключения договора. Из этого следует, что, возможно, порог стоимости при осуществлении закупок способом из одного источника путем прямого заключения договора в Казахстане излишне низок. Согласно закону, годовой объем товаров в стоимостном выражении при такой закупке не должен превышать стократного размера месячного расчетного показателя (252 500 тенге, или порядка 620 евро). В большинстве стран ОЭСР разрешены закупки способом прямого заключения договора (без объявления) в пределах определенной суммы. К примеру, в Нидерландах допускается прямое заключение договора на сумму до 33 000 евро (при соответствии определенным условиям). В Южной Корее можно без конкурса заключить прямой договор на сумму не более 15 665 евро (20 млн. вон). В Канаде едиными правилами федеральных государственных закупок разрешается заключать без конкурса договоры на сумму до 16 623 евро (25 000 канадских долларов). (ОЭСР, 2019[8])

Аналогичные трудности существуют в отношении критериев отбора и определения победителя: при текущей системе запрос ценовых предложений нередко ведет к приобретению товаров более низкого качества, поскольку решающим (или даже единственным) условием является цена. Решению данной проблемы при осуществлении закупок способом запроса ценовых предложений может способствовать введение таких критериев отбора и определения победителя, которые учитывают качество предлагаемых товаров. Проблемы критериев отбора и определения победителя, а также осуществления закупок способом из одного источника путем прямого заключения договора при стоимости ниже порогового значения подробнее рассмотрены в главе 2.

1.3.5. Требования об обеспечении заявки на участие

Законом о внесении изменений от декабря 2018 года предусмотрено ужесточение требований к обеспечению заявок сразу по нескольким аспектам. Согласно статье 25 закона «О государственных закупках», обеспечение заявки на участие в конкурсе / аукционе вносится в размере 1% от суммы, выделенной для приобретения товаров, работ, услуг.

Закон о внесении изменений от декабря 2018 года ввел требование об обеспечении заявки на участие в запросе ценовых предложений. Установлен тот же размер обеспечения, что и в случае конкурса и аукциона, то есть 1%. При этом система электронных государственных закупок автоматически будет исключать заявки, если сумма обеспечения по ним не внесена полностью, поскольку для внесения обеспечения будет использоваться электронный кошелек потенциального поставщика в системе электронных государственных закупок. В настоящее время вопрос об исключении заявок без обеспечения решается конкурсной комиссией, то есть введение данной меры поможет членам комиссии сэкономить время. 2019 год считается переходным, а с января 2020 года обе данные меры вступят в силу.

Кроме того, закон о внесении изменений от декабря 2018 года ограничивает права потенциальных поставщиков, не внесших обеспечение заявки на участие либо не внесших его в установленном правилами размере, в некоторых отношениях: так, им не предоставляется доступ на просмотр заявок других потенциальных поставщиков, а также не дается право приводить заявки на участие в конкурсе в соответствие с квалификационными требованиями и требованиями конкурсной документации (подробнее о процессе подачи заявок на участие в государственных закупках см. в главах 2 и 3).

Все эти меры направлены на то, чтобы не допустить влияния недобросовестных лиц, использующих несуществующие компании, на процесс осуществления закупок. Фиктивные заявки на участие являются в Казахстане серьезной проблемой, о чем подробнее говорится в главе 3 настоящего отчета.

1.3.6. Увеличение порогового значения стоимости закупок, осуществляемых путем прямого заключения договора

В Казахстане, как и в большинстве стран ОЭСР, заказчики и организаторы государственных закупок вправе приобретать товары, работы и услуги способом из одного источника путем прямого заключения договора (то есть напрямую), если их объем в стоимостном выражении не превышает установленного порогового значения. Это одно из 50 оснований для неприменения конкурсных процедур, предусмотренных законом «О государственных закупках» (пп. 42 п. 3 ст. 39). В настоящее время такое пороговое значение в отношении услуг и работ составляет пятисоткратный размер месячного расчетного показателя, или 1 262 500 тенге (что примерно равно 3 100 евро или 7,2 средней заработной платы в Казахстане), а в отношении товаров – стократный размер месячного расчетного показателя, или 252 500 тенге (примерно 620 евро или 1,4 средней заработной платы).

В целях упрощения закупочных процессов, когда речь идет о небольших суммах, законом о внесении изменений от декабря 2018 года пороговое значение для услуг и работ было увеличено в пять раз; ранее оно было тем же, что и для товаров (стократный размер месячного расчетного показателя). Для закупок, осуществляемых аппаратами акимов городов районного значения, сел, поселков, сельских округов путем прямого заключения договора, пороговое значение также заметно возросло: до трехтысячекратного размера месячного расчетного показателя (7 575 000 тенге, или примерно 18 627 евро, или 43 среднемесячные заработные платы). Однако увеличение порогового значения будет действовать лишь временно, до конца 2020 года. В главе 2 подробнее исследуется проблема осуществления закупок способом из одного источника путем прямого заключения договора, в том числе на основании стоимости закупок, не превышающей порогового значения (см. подраздел 2.3.4).

1.4. Переход к усилению централизации и концентрации государственных закупок в Казахстане

Последние годы в Казахстане наблюдалась тенденция к росту централизации и концентрации закупок, и эти задачи по сей день остаются в числе ключевых. На 2020 год Министерством финансов, в сотрудничестве с органами различных уровней государственной власти, запланирована первая апробация централизованного механизма – проект «Централизованные государственные закупки». Дальнейшая институциональная централизация государственных закупок, наряду с использованием инструментов, позволяющих объединять закупочные заявки различных организаций или всех правительственных органов в целом, таят в себе значительные преимущества. Принимая по внимание значение данных вопросов, связанные с этим сложности и проблемы на пути реализации, в настоящем разделе авторы подробнее рассмотрят преимущества концентрации и централизации государственных закупок, равно как и способов их достижения, с учетом сложившихся в Казахстане условий.

1.4.1. Многочисленные преимущества централизованных закупок

В Казахстане за последнее время был принят ряд мер по централизации (главным образом институциональной), связанных с учреждением КГЗ. Изначальной целью этого было противодействие коррупции. На данном этапе КГЗ не функционирует в полную силу как центральный закупочный орган (ЦЗО) в том смысле, который обычно вкладывается в понятие ЦЗО в большинстве стран, состоящих в ОЭСР. Однако потенциал органа, подобного КГЗ, отнюдь не ограничивается противодействием коррупции: он может способствовать повышению эффективности и результативности государственных закупок, особенно если начнет консолидировать закупочные заявки различных государственных органов и организаций. Из положительных результатов следует отметить, что, по данным Министерства финансов, средний объем закупок на одну процедуру в стоимостном выражении вырос с 539 300 тенге, или примерно 1 320 евро (2016 год), до 980 771 тенге, или примерно 2 414 евро (2018 год), что свидетельствует о повышении степени централизации государственных закупок.

Как показывает опыт стран, состоящих в ОЭСР, централизации и консолидации государственных закупок может способствовать ряд инструментов. Для того чтобы воспользоваться преимуществами консолидации закупок, Министерство финансов могло бы разрешить осуществлять закупки товаров, которые часто приобретаются и пользуются спросом у любых государственных органов (например, питания, офисных принадлежностей, ИТ-оборудования, топлива), централизованным образом (см. Рисунок ‎1.3). Такой подход широко распространен в странах ОЭСР и может привести к повышению эффективности расходования государственных средств (SIGMA, 2016[9]).

Рисунок 1.3. Централизованные закупки в странах ОЭСР (2016 год)

Примечание: для построения диаграммы использовались данные по 28 странам ОЭСР (данные по США, Швейцарии, Нидерландам, Люксембургу, Японии, Франции и Чехии отсутствуют).

Источник: (ОЭСР, 2016[10]).

Как показано на Рисунок ‎1.4, консолидация спроса и заключение рамочных соглашений входят в число основных функций центральных закупочных органов в большинстве стран ОЭСР.

Рисунок 1.4. Функции центральных закупочных органов, 2016 год

Источник: (ОЭСР, 2016[10]).

Наличие службы централизованных закупок – распространенная практика в странах, состоящих в ОЭСР. В подавляющем большинстве стран ОЭСР функционирует, как минимум, один ЦЗО, осуществляющий закупки централизованным образом: согласно результатам обследования систем государственных закупок (ОЭСР, 2016[10]), ЦЗО отсутствуют лишь в двух странах ОЭСР. Наиболее значимыми заинтересованными сторонами здесь являются государственные заказчики, поставщики и учредитель ЦЗО (как правило, это орган центрального или субнационального правительства) (см. Блок ‎1.1).

Блок 1.1. Потенциальные преимущества создания центрального закупочного органа

Причины создания и использования централизованной системы закупок (ЦСЗ) необходимо рассмотреть с различных точек зрения.

Наиболее значимыми заинтересованными сторонами здесь являются:

• пользователи услуг ЦЗО – государственные заказчики, которые представляют собой широкий круг органов и организаций, осуществляющих закупки приобретаемых через ЦЗО товаров и услуг или использующих рамочные соглашения, заключенные ЦЗО;

• действующие на рынке субъекты частного сектора, то есть поставщики, предоставляющие ЦЗО товары и услуги напрямую или по рамочным соглашениям;

• учредители ЦЗО – как правило, это министерства, объединения местных органов государственной власти и другие органы, представляющие интересы налогоплательщиков, которые считают, что ЦЗО способствуют сокращению бюджетных расходов, улучшению соотношения «цена-качество» и достижению ряда важных целей государственной политики, в том числе связанных с экологией, социальной сферой или малым и средним предпринимательством.

Эффективность и привлекательность ЦЗО можно измерить лишь через степень удовлетворения потребностей внешних заинтересованных лиц, перечисленных выше.

Главную причину создания ЦЗО нередко описывают следующим образом:

• Более выгодные цены вследствие больших объемов закупок

• Сокращение операционных расходов

Помимо этого, централизованные системы закупок могут давать и другие преимущества, которые не имеют прямого выражения в экономических терминах. Можно привести следующие аргументы в пользу централизованных закупочных механизмов:

• Необходимость стандартизации или повышения административно-хозяйственной эффективности в системе государственного управления;

• Многим органам и организациям, осуществляющим закупки, может недоставать собственного кадрового потенциала для подготовки и проведения сложных торгов в областях, требующих специальных знаний о продукции или сегменте рынка.

• Профессиональная централизованная служба закупок обеспечивает таким органам и организациям уверенность во многих важных аспектах, включая юридический, технический, экономический и договорной

• Простота приобретения товаров и услуг

• Правительства могут использовать ЦЗО как инструменты для реализации политических целей в определенных областях, включая закупки экологичных товаров и услуг, поддержку инноваций и участия МСП в государственных закупках.

Источник: (ОЭСР, 2011[11]).

Размеры территории Республики Казахстан и численность ее населения позволяют создавать центральные закупочные органы на региональном уровне. С введением единых организаторов в стране власти уже сделали шаг к тому, чтобы создание центральных подразделений по закупкам, оказывающих закупочные услуги внутренним подразделениям, стало общей практикой для всех центральных и местных государственных органов. В большинстве стран ОЭСР центральные закупочные подразделения ведают заключением рамочных соглашений (ОЭСР, 2016[10]), но в Казахстане это не практикуется. Подраздел 1.4.2 посвящен вопросу рамочных соглашений и связанных с ними потенциальных преимуществ.

Разработка стандартных технических спецификаций на востребованные и однородные товары и услуги – действенный инструмент, способствующий централизации и стандартизации государственных закупок. На данный момент существуют только стандартные технические спецификации на мебель. Если стандартные спецификации разработать и на другие товары и услуги, это станет одним из факторов консолидации закупок, поскольку упростит центральным закупочным органам (бывшим единым организаторам) объединение заявок на закупку одинаковых товаров и услуг, полученных от разных заказчиков, в один лот. В 2019 году Министерство финансов планирует подготовить каталог стандартных технических спецификаций. Это повысит эффективность процедур государственных закупок и поможет единым организаторам в увеличении объемов централизованных закупок. Разработка стандартных технических спецификаций может относиться к однородным товарам и услугам, которые востребованы всеми государственными органами и организациями вне зависимости от типа.

Если расширить круг полномочий КГЗ и других центральных закупочных органов (в том числе путем консолидации закупок), это может укрепить позицию государства на рынке, повысить эффективность и продуктивность за счет сокращения количества закупочных процедур. Однако в то же время это приведет к изменению функций КГЗ и единых организаторов и потребует от них повышения компетентности в сфере закупок, а именно в вопросах изучения рынка и потенциальных поставщиков.

Государственные заказчики сумеют оценить пользу КГЗ и других центральных закупочных органов, как только их работа начнет давать реальные результаты, и прежде всего такие, как снижение административной нагрузки на заказчиков и оптимизация соотношения цены и качества. В свою очередь, рост понимания преимуществ централизованной службы закупок может создать дополнительный спрос и увеличить объемы закупок, осуществляемых центральными закупочными органами, поскольку заказчики будут мотивированы к тому, чтобы проводить закупки через КГЗ (и другие ЦЗО) даже в тех случаях, когда это не является обязательным требованием (то есть закупки товаров и услуг, которые закон разрешает им приобретать самостоятельно).

Помимо усиления центральных закупочных органов, Министерству финансов рекомендуется рассмотреть возможность обеспечения более активного сотрудничества в закупках между государственными заказчиками или едиными организаторами из различных районов, относящихся, например, к одной и той же области республики. Механизмы обеспечения такого сотрудничества применяются во многих странах, состоящих в ОЭСР. Такие механизмы можно создавать официально и на постоянной основе, но в то же время участвующие в их работе государственные органы могут поддерживать и более свободные, неформальные отношения в сфере осуществления закупок.

1.4.2. Внедрение рамочных соглашений

Как упоминалось выше, закон «О государственных закупках» не дает заказчикам возможности использовать рамочные соглашения. А ведь такая возможность, предусмотренная в законодательном порядке и сопровождаемая поддержкой внедрения рамочных соглашений, сулит значительные преимущества в результате оптимизации соотношения цены и качества.

Как правило, рамочные соглашения подразумевают, что организатор или заказчики размещают информацию о возможности заключения подобного соглашения. Затем заключается договор или соглашение иного рода с одним или несколькими хозяйствующими субъектами на выполнение работ, оказание услуг или поставку товаров различным государственным заказчикам в установленный период времени. Смысл рамочного метода закупок заключается в экономии денежных средств (в силу снижения стоимости закупок) и времени, затрачиваемого на процедуру закупок. Наиболее значительной экономии при закупках обычно удается добиться в тех случаях, когда рамочные соглашения сочетаются с централизованным осуществлением закупок и электронными закупками (ОЭСР, 2011[12]). Есть у рамочных соглашений и другие преимущества: см. Блок ‎1.2.

Блок 1.2. Преимущества рамочных соглашений

• Оптимальное соотношение цены и качества. Объединение потенциальных потребностей различных заказчиков означает, что отдельные покупатели могут получить товары и услуги по ценам ниже обычных. Кроме того, возможно приобретение товаров со специальными бонусами или на льготных условиях.

• Нормативно-правовое соответствие. Рамочные соглашения, заключенные централизованно, полностью соответствуют требованиям и правилам государственных закупок. Это снижает потенциальный риск мошенничества или коррупции. 

• Последовательный и упорядоченный подход. Использование подобных механизмов развивает более упорядоченный и профессиональный подход к процедурам закупок. Упорядоченность и профессионализм способствуют повышению грамотности должностных лиц и поставщиков, сотрудничающих с центральным закупочным органом, а также совершенствованию их методов работы при участии в закупках.

• Оперативность. Рамочные соглашения освобождают заказчиков от необходимости проводить полномасштабные торги или продолжительное оценивание предложений поставщиков. Это экономит время и сокращает расходы на осуществление закупок.

• Сниженный риск. Каждый поставщик по рамочному соглашению предварительно проходит жесткий отбор в рамках закупочного процесса. Это гарантирует соответствие предлагаемых товаров и услуг требованиям и определенному уровню качества. Рамочными соглашениями уже установлены условия, в силу чего нет необходимости пересматривать или заново согласовывать условия каждой новой закупки.

• Влияние на рынке. Государственный сектор имеет достаточно сильную рыночную позицию. Рамочные соглашения помогают использовать преимущества такой силы и, как следствие, обеспечивают получение надлежащего качества за деньги налогоплательщиков.

Источник: (ОЭСР, 2018[13]).

В настоящее время в Казахстане не применяются рамочные соглашения, и включение данного понятия в законодательство о государственных закупках пока не предусмотрено. В целях реформирования системы государственных закупок законом о внесении изменений от декабря 2018 года был введен способ конкурса с предварительным квалификационным отбором, который планируется активно использовать при приобретении строительных работ. Таким образом, вводится статус квалифицированного потенциального поставщика. Будет создан единый квалификационный орган, который формирует перечень квалифицированных потенциальных поставщиков, имеющих право участвовать в конкурсе. В феврале 2019 года Министерство финансов подготовило перечень работ, услуг и товаров, обязательным способом осуществления закупок по которым является конкурс с предварительным квалификационным отбором (Ministry of Finance of the Republic of Kazakhstan, 2019[6]).

Предварительный квалификационный отбор может послужить ступенькой к введению рамочных соглашений, так как поставщиков, заключающих рамочные соглашения, иногда называют «уполномоченными поставщиками» или «привилегированными поставщиками», потому что они прошли процесс утверждения и, как считается на основании этого, предлагают товар с оптимальным соотношением цены и качества из относительно надежного источника. Выражение «перечень квалифицированных поставщиков» также используется в отношении поставщиков, заключивших рамочные соглашения (ОЭСР, 2011[12]).

Однако данный инструмент широко применяется в странах ОЭСР. Согласно результатам обследования систем государственных закупок, проведенного ОЭСР в 2012 году, 97% стран-респондентов сообщили, что используют рамочные соглашения (ОЭСР, 2016[10]). Ирландия – одна из многих европейских стран, где рамочные механизмы применяются уже давно. Управлением государственных закупок Ирландии (OGP) заключено 122 рамочных соглашения, по которым поставлено товаров, услуг, работ на общую сумму 2,5 млрд. евро. 89% рамочных соглашений в Ирландии заключалось на основе смешанных критериев выбора поставщика, включавшихся в себя и качество и цену, причем в 60 случаях из 100 предпочтение отдавалось качеству. (ОЭСР, 2018[13])

В товары и услуги, поставляемые по рамочным соглашениям, обычно входят:

1. 1. Товары и услуги, относящиеся к сфере ИКТ (информационно-коммуникационных технологий), то есть компьютерная и копировальная техника, принтеры, серверы, программное обеспечение; как правило, именно в этой категории совершаются закупки с наибольшим объемом;

2. 2. Телекоммуникационные товары (сети, мобильная и стационарная телефония, коммутаторы);

3. 3. Офисная мебель;

4. 4. Услуги по организации поездок;

5. 5. Офисное оборудование и принадлежности;

6. 6. Транспортные средства и услуги;

7. 7. Топливо (для отопительных систем и транспортных средств) и электроэнергия;

8. 8. Еда (продукты, талоны на питание);

9. 9. Организационные услуги и услуги по развитию трудовых ресурсов (SIGMA, 2016[9]).

В Латинской Америке рамочные соглашения приобретают популярность в таких странах, как Мексика, Перу, Чили и Колумбия. Начиная с 2013 года, когда было подписано первое рамочное соглашение, центральный закупочный орган Колумбии Colombia Compra Eficiente заключил еще 33. Сочетание рамочных соглашений с передовыми инструментами электронных закупок представляет собой прекрасный пример передового опыта, который может быть особенно интересен Казахстану (см. Блок ‎1.3).

Блок 1.3. Внедрение рамочных соглашений в Колумбии

Заключение рамочного соглашения стало для государственных органов Колумбии огромным шагом вперед. Оно помогло в закупке топлива на автозаправочных станциях Боготы. Ранее на проведение открытого конкурса уходило четыре месяца, но после заключения соглашения закупки занимают менее часа: сотрудники могут просто отправлять заказы через «Колумбийский государственный интернет-магазин» (Tienda Virtual del Estado Colombiano) – платформу электронных закупок, входящую в состав национального комплекса электронных закупочных систем SECOP. К тому же теперь больше заправочных станций – поставщиков по рамочному соглашению предлагают скидку с обычной цены топлива. С целью ужесточения контроля затрат на топливо государство создало систему управления поставками топлива. В настоящее время национальный ЦЗО Colombia Compra Eficiente предлагает государственным органам возможность воспользоваться 34 рамочными соглашениями в таких областях, как страхование, транспортные средства, обслуживание зданий и сооружений, услуги «облачных» сервисов и многое другое. Центральные государственные органы по закону обязаны при закупках пользоваться рамочными соглашениями. Другие органы и организации, в том числе конгресс, органы судебной системы, контрольно-надзорные органы и организации субнационального уровня, могут использовать такие соглашения, если сочтут нужным. Общая стоимость сделанных заказов превышает 1,25 млрд. евро, и наблюдается тенденция к все более частому использованию рамочных соглашений органами и организациями субнационального уровня.

Источник: (ОЭСР, 2018[13]).

Рамочные соглашения в Ирландии представляют собой механизмы объединения закупок на основе конкурсных процедур. Это соглашения с поставщиками товаров или услуг, устанавливающие условия, на которых в течение срока действия соглашения могут заключаться отдельные договоры о конкретных закупках. Рамочные соглашения заключаются центральными закупочными органами – такими, как Управление государственных закупок Ирландии. После этого организации-заказчики могут изменять объемы товаров и услуг, приобретаемых у поставщиков по рамочному соглашению, путем прямого списания средств или организации мини-конкурса (ОЭСР, 2018[13]).

В подавляющем большинстве стран ОЭСР, где используются рамочные соглашения, правила для государственных заказчиков центрального и субнационального уровней различаются. Большинство состоящих в ОЭСР стран сделало использование действующих рамочных соглашений при закупках соответствующих товаров и услуг обязательным для заказчиков на центральном уровне. Другие органы и организации, в том числе субнациональные органы исполнительной власти, чаще всего вольны использовать или не использовать такие соглашения на собственное усмотрение. Использование рамочных соглашений всеми заказчиками на всех уровнях государственной власти является обязательным только в Словакии и Южной Корее (см. Рисунок ‎1.5).

Рисунок 1.5. Обязательное или добровольное использование рамочных соглашений, заключенных ЦЗО

Источник: (ОЭСР, 2016[10]).

Европейская комиссия подчеркнула выгоды преимущественно обязательного использования действующих рамочных соглашений (PWC & EU Commission, 2017[14]). Однако вопрос, следует ли делать его обязательным, зависит, в числе прочего, от страны и имеющихся у нее возможностей воплотить различные модели. Добровольное использование рамочных соглашений увеличивает необходимость разрабатывать привлекательные предложения, которые удовлетворили бы и заказчиков, и поставщиков. Обязательное использование дает больше уверенности и, потенциально, дополнительные сопутствующие эффекты для всей государственной администрации.

Преимущества рамочных соглашений уже описаны выше. Однако в случае их внедрения правительству Казахстана следует учесть, что рамочные соглашения могут подходить не для всех видов закупок. Наиболее разумно использовать такое соглашение в ситуации, когда заказчик регулярно нуждается в тех или иных работах, услугах или товарах, но не может заранее определить их точный объем. Для того чтобы оценить рациональность заключения рамочного соглашения, заказчикам необходимо знать преимущества и недостатки данного механизма, разницу между видами рамочных соглашений, порядок их заключения и практические принципы действия.

Использование (или неиспользование) рамочных соглашений зависит от правил государственных закупок, установленных Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС). На данный момент правила ЕАЭС не разрешают осуществлять закупки по рамочным соглашениям. Как сообщает Министерство финансов, уже составлен проект изменений к правилам закупок ЕАЭС, который в настоящее время ожидает утверждения государствами-участниками. Если изменения будут приняты, у членов ЕАЭС появится возможность внедрить у себя систему рамочных соглашений.

Предлагаемые действия

За последние годы в системе государственных закупок Казахстана произошли значительные перемены, последней из которых стал закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственных закупок и закупок субъектов квазигосударственного сектора» от 26 декабря 2018 года.

Общая оценка институциональных условий и закупочных структур позволяет заключить, что Казахстан продвигается в верном направлении и располагает возможностями для того, чтобы оптимизировать свою систему, сделать ее эффективнее и обеспечить наиболее оптимальное соотношение цены и качества. В целях дальнейшего содействия модернизации системы государственных закупок правительству Казахстана рекомендуется рассмотреть следующие предложения:

• Министерство финансов может сформировать концепцию долгосрочного развития и разработать план по ее реализации, предусматривающий конкретные цели и мероприятия. После этого можно будет ежегодно публиковать отчет о работе, проделанной на основе плана.

• Необходимо расширить полномочия КГЗ и других центральных закупочных органов, чтобы они действительно смогли функционировать как полноценная служба централизованных закупок и реализовать все преимущества централизации. Этого можно достичь путем подготовки масштабного плана по консолидации закупок различных государственных заказчиков, и особенно закупок тех товаров, которые часто приобретаются и пользуются спросом у любых государственных органов. В числе прочего, план мог бы включать в себя разработку стандартных технических спецификаций на подобные товары.

• В дополнение к мерам, направленным на усиление централизации закупок, Министерству финансов рекомендуется рассмотреть возможность введения рамочных соглашений – инструмента, применяемого в целях централизации закупок определенных категорий товаров и услуг наряду с обеспечением заказчикам возможности экономить время, чтобы уделять больше внимания своим потребностям в приобретении основных и более специфических товаров / услуг.

• Министерству финансов желательно удостовериться, что внедрение единых организаторов на всех уровнях государственной власти ниже республиканского не приводит к излишним задержкам при осуществлении процедур закупок. Анализ воздействия данных мер можно провести в рамках пилотного проекта «Централизованные государственные закупки», который Министерство финансов реализует в 2020 году.

• Министерству финансов следует найти компромисс между необходимостью реформировать систему и отрицательным влиянием частых изменений законодательства в сфере государственных закупок: специалистам по госзакупкам и потенциальным поставщикам требуется время на ознакомление с новыми процедурами и правилами. Результатом может стать снижение эффективности, а потому следует продумать данный вопрос, прежде чем приступать к преобразованиям, цель которых – повышение эффективности и результативности системы государственных закупок.

Литература

[5] Beketaev, V. (2018), Adress to Parliament regarding the draft amendments to the Procurement Law (25 January 2018, in Russian), https://www.zakon.kz/4900564-vystuplenie-vitse-ministra-finansov.html.

[2] Eurasian Economic Union (2015), Treaty of the Eurasian economic Union (Section 22 “On government (municipal) procurement” and appendix 25), as updated, https://docs.eaeunion.org/docs/en-us/0003610/itia_05062014.

[7] European Union (2014), Directive 2014/24/EU of the European Parliament and the Council, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=EN (accessed on 13 February 2019).

[4] Ministry of Finance (2018), Strategic Plan of the Ministry of Finance for 2017-2021, http://www.minfin.gov.kz/irj/portal/anonymous?NavigationTarget=ROLES://portal_content/mf/kz.ecc.roles/kz.ecc.anonymous/kz.ecc.anonymous/kz.ecc.anonym_activities/activities/plans.

[6] Ministry of Finance of the Republic of Kazakhstan (2019), Decree N° 154 from 28 February 2019 on the mandatory procurement method for certain goods, works and services (in Russian), http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1900018364.

[14] PWC & EU Commission (2017), Make better use of framework agreements, http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/public-procurement/e-library (accessed on 9 October 2018).

[3] Republic of Kazakhstan (2011), Law No. 413-IV on State Property dated 1 March 2011, http://adilet.zan.kz/eng/docs/Z1100000413.

[9] SIGMA (2016), Central Purchasing Bodies, http://www.sigmaweb.org/publications/Public-Procurement-Policy-Brief-20-200117.pdf.

[1] ОЭСР (2019), Government at a glance 2019, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8ccf5c38-en.

[8] ОЭСР (2019), Reforming Public Procurement: Progress in Implementing the 2015 OECD Recommendation, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/1de41738-en.

[13] ОЭСР (2018), Public Procurement in Nuevo León, Mexico: Promoting Efficiency through Centralisation and Professionalisation, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264288225-en.

[10] ОЭСР (2016), 2016 Public Procurement Survey (partially published), https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_PUBPRO_2016.

[11] ОЭСР (2011), “Centralised Purchasing Systems in the European Union”, SIGMA Papers, No. No. 47, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5kgkgqv703xw-en.

[12] ОЭСР (2011), Framework Agreements, SIGMA Public Procurement Briefs, https://www.oecd-ilibrary.org/governance/sigma-public-procurement-briefs_23109246 (accessed on 10 October 2018).

Примечания

← 1. Акимат = региональный орган исполнительной власти, во главе которого стоит аким, то есть губернатор, назначаемый на должность.

← 2. Предусмотрено также проведение конкурса с предварительным квалификационным отбором, однако это новый метод, и закупки с его применением еще не осуществлялись.

← 3. То есть работников госпредприятий и национальных холдинговых компаний, владеющих ими, в том числе Фонда «Самрук-Казына».