1. Обзор текущего положения
В главе представлены основные вопросы, которые легли в основу анализа и обсуждения субсидий на ископаемые виды топлива и их реформирования. Рассматривается необходимость мониторинга, оценок субсидий на ископаемые виды топлива, в том числе сложности отказа от субсидий, после их введения. Описаны движущие силы реформы субсидий: международные рамочные условия, такие как Цели в области устойчивого развития, Парижский саммит по изменению климата и Европейский «зеленый» курс. Представлены две взаимодополняющие базы данных, разработанные ОЭСР и МЭА для отслеживания государственной поддержки производства и потребления ископаемых видов топлива. Глава завершается обсуждением кризиса, связанного с пандемией COVID-19, и его влияния на рынки энергоресурсов и субсидии на ископаемые виды топлива.
За последние десять лет обсуждение субсидий на ископаемые виды топлива значительно активизировалось. Правительства стран лучше информированы и осведомлены о потенциально негативных фискальных, социальных, экологических и климатических последствиях этих субсидий.
Государственная поддержка производства и потребления ископаемых видов топлива, как правило, используется с лучшими намерениями. Она обычно призвана помочь малоимущим и обеспечить им доступ к недорогим энергоресурсам, способствовать развитию сельских районов и промышленности, создать рабочие места, а также обеспечить энергетическую безопасность и энергетическую независимость страны. Однако часто конечные результаты могут отличаться от ожидаемых.
Как и в случае всех других субсидий, субсидии на производство и потребление ископаемых видов топлива искажают затраты и цены, а также ведут к неэффективному распределению ресурсов в экономике. Сохранение цен на энергоносители на низком уровне увеличивает потребление энергии, способствует использованию ископаемых видов топлива и сдерживанию развития низкоуглеродной генерации. Такие субсидии подрывают развитие и коммерциализацию технологий в области возобновляемой энергетики и других альтернативных технологий производства энергии. Это приводит к увеличению выбросов CO2 и других парниковых газов (ПГ), а также созданию невостребованных активов1. Сжигание ископаемых видов топлива повышает уровень загрязнения воздуха и ухудшает здоровье населения, что может быть сопряжено с высокой ценой для общества.
Существуют многочисленные документальные свидетельства того, что неадресные субсидии на ископаемые виды топлива для потребителей приносят большую выгоду богатым, чем малоимущим (Javier et al., 2012[1]). Со стороны производителей субсидии на ископаемые виды топлива часто направляются крупнейшим и наиболее сильным в экономическом отношении получателям и, таким образом, увеличивают прибыль инвесторов и отраслей с хорошими связями. И действительно, в энергетике широко распространены лоббирование и коррупция.
Внедренные механизмы субсидирования могут сохраняться в течение длительного времени, не подвергаясь реформированию и отмене. В результате, они могут в значительной степени истощать государственный бюджет и вести к существенной фискальной нагрузке. Это также может снизить государственное финансирование более важных социальных приоритетов (таких как здравоохранение и образование) или других экологически чистых источников энергии.
Субсидии на ископаемые виды топлива популярны и привлекательны в политическом отношении, но их часто трудно реформировать или отменить. Процесс реформы субсидий на ископаемые виды топлива является весьма политизированным и требует поддержки на высоком уровне и слаженных усилий органов государственного управления. Необходимо продемонстрировать твердую политическую волю и принимать жесткие решения, которые принесут пользу обществу.
Инвестирование времени, ресурсов для выявления и оценки субсидий на ископаемые виды топлива, а также потенциального влияния их реформы на группы населения с различным уровнем доходов может быть полезным. Эти усилия позволят лицам, ответственным за формирование политики, принимать более обоснованные решения о реформировании субсидий. Оценки также помогут предоставить разъяснения относительно субсидий и их воздействия заинтересованным сторонам. Это имеет особо важное значение для групп населения, на которых реформа субсидий может оказать негативное влияние.
Реформу субсидий на ископаемые виды топлива необходимо детально спланировать, при этом должно быть четкое понимание ее кратко- и более долгосрочных последствий. Опыт многих стран показывает, что целенаправленные меры поддержки, призванные помочь, например, уязвимым группам населения, дают хорошие результаты и обеспечивают большую финансовую доступность энергоресурсов, чем неадресные субсидии, предоставляемые всем. Обеспечение прозрачности и диалога заинтересованных сторон – краеугольный камень реформы субсидий (OECD, 2013[2]). Осведомленность и понимание механизмов субсидирования на основе достоверных данных способствует прозрачности и принятию обоснованных решений.
Значительная часть дискуссий о реформе субсидий на ископаемые виды топлива сосредоточена на международном уровне. Необходимость выявления и оценки таких субсидий часто обусловлена международными процессами. Их реформирование и поэтапное упразднение лежит в основе борьбы с изменением климата и достижения нетто-нулевых выбросов. Однако ни одна из стран Восточного партнерства Европейского союза (ВП ЕС) не включила такую цель в Определяемые на национальном уровне вклады (ОНУВ), подготовленные к Парижскому саммиту по изменению климата в декабре 2015 года.
Принимая во внимание различные негативные последствия субсидий на ископаемые виды топлива, задача их реформирования сформулирована как одна из целей в области устойчивого развития (ЦУР). ЦУР 12 («Обеспечение перехода к рациональным моделям потребления и производства») и связанная с ней задача 12.c2 и показатель 12.c.13 сосредоточены на рационализации и поэтапном упразднении экологически вредных и неэффективных субсидий на ископаемые виды топлива, ведущих к их расточительному потреблению (United Nations, 2017[3]). Как ожидается, правительства всех стран будут подавать отчетность о ходе достижения ЦУР, в частности, о поэтапном упразднении таких субсидий. Кроме того, субсидии являются важным вопросом в рамках переговоров Всемирной торговой организации (ВТО). Государства-члены ВТО, в число которых входит большинство стран ВП, обязались представлять отчетность по субсидиям в соответствии с Соглашением по субсидиям и компенсационным мерам (ССКМ) (WTO, 1996[4]). Страны ВП могут использовать данные и оценки, подготовленные в докладе ОЭСР, с целью составления отчетности по субсидиям на ископаемые виды топлива в рамках ЦУР и ВТО.
Европейским «зеленым» курсом (EC, 2019[5]), новой стратегией экономического роста ЕС, предусмотрен ряд инициатив с целью достижения климатической нейтральности Европы к 2050 году. Некоторые из основных мер «Зеленого» курса включают упразднение субсидий на ископаемые виды топлива и перенос налогового бремени с оплаты труда на загрязнение окружающей среды с учетом социальных последствий.
Европейский союз и его государства-члены не отказались от цели 2050 года из-за пандемии коронавируса. Однако необходимо решить проблему воздействия пандемии COVID-19 на углеродное ценообразование, которое может обеспечить получение доходов для финансирования мер по «зеленому» восстановлению экономики. Установление цены на выбросы углерода может применяться наряду с «зеленым» стимулированием для содействия инвестициям в экологически чистые технологии и госпрограммам по поддержке успешного долгосрочного восстановления экономики (Pilichowski and Saint-Amans, 2020[6]). Европейский союз твердо намерен усилить поддержку странам ВП для сокращения субсидий на ископаемые виды топлива.
Субсидии на ископаемые виды топлива возможно будет легче реформировать при давлении со стороны других стран на международном уровне и доступе к международному опыту. Страны ВП могут и должны извлекать пользу из этих возможностей для дальнейшего проведения реформ.
На протяжении ряда лет ОЭСР ведет масштабную работу по анализу мер государственной поддержки в странах-членах ОЭСР, а также нескольких крупнейших странах с быстро растущей экономикой, входящих в «Большую двадцатку» (Бразилия, Индия, Индонезия, Китайская Народная Республика, Российская Федерация и ЮАР). Недавно ОЭСР и Международное энергетическое агентство (МЭА) запустили две взаимоисключающие, но дополняющие друг друга онлайн базы данных по государственной поддержке производства и потребления ископаемых видов топлива4. Базы данных обновляются раз в два года.
МЭА и ОЭСР проводят количественную оценку субсидий на ископаемые виды топлива по-разному. МЭА применяет метод ценовой разницы (price gap) для оценки субсидирования потребителей угля, нефти, природного газа и электроэнергии. Он основывается на оценке разницы цен на энергоносители на внутреннем и международном рынках. ОЭСР использует подход «снизу вверх». Он предполагает инвентаризацию конкретных механизмов субсидирования производства и потребления энергии, количественную оценку поддержки в рамках каждого механизма и суммирование полученных величин для оценки общего объема субсидий.
Подход ОЭСР охватывает более широкий набор мер, в том числе те, которые не снижают потребительские цены ниже рыночных. Он основывается на широком понятии поддержки, охватывающем прямые бюджетные трансферты и налоговые расходы. Эти меры обеспечивают выгоду или экономическое преимущество производителям или потребителям ископаемых видов топлива в абсолютном выражении либо по сравнению с другими видами деятельности/продукции.
В 2018 году Секретариат ОЭСР подготовил исследование «Энергетические субсидии в странах Восточного партнерства ЕС» на основе методологии как ОЭСР, так и МЭА. Доклад охватил шесть стран региона (Армению, Азербайджан, Беларусь, Грузию, Республику Молдова (в дальнейшем «Молдова») и Украину). Исследование подготовлено в рамках проекта «Экологизация экономики стран Восточного партнерства ЕС», который финансировался Европейским союзом.
В докладе «Энергетические субсидии в странах ВП» (OECD, 2018[7]), который охватывает 2010-2015 года, представлено первое систематическое и комплексное описание энергетических субсидий в странах ВП. В исследовании представлены количественные оценки государственной поддержки, оказываемой производителям и потребителям угля, нефти и нефтепродуктов, природного газа, а также учтены электроэнергия и тепловая энергия, произведенные на основе этих видов ископаемого топлива. Также рассмотрены меры поддержки энергоэффективности и возобновляемых источников энергии (ВИЭ) в странах ВП. Кроме того, обсуждаются вопросы ценообразования и налогообложения в энергетике стран ВП, лежащие в основе анализа энергетических субсидий.
Анализ 2018 года показал, что, хотя энергосистемы стран ВП были в значительной степени реформированы и реструктурированы, энергетические субсидии продолжают играть важную роль в энергетической политике. На протяжении 2010–2015 годов все страны ВП поддерживали производство и потребление ископаемых видов топлива. Большая часть субсидий предоставляется в интересах бытовых потребителей. В связи с этим установление цен на энергоресурсы для населения на уровне ниже рыночного – наиболее значительная форма энергетических субсидий. Их основной объем приходится на природный газ, который преобладает в структуре топливно-энергетического баланса стран ВП и используется для производства тепла и электроэнергии.
После проведения этой работы Секретариат ОЭСР принял решение включить информацию о мерах поддержки ископаемых видов топлива в странах ВП в базу данных ОЭСР-МЭА по субсидиям на ископаемые виды топлива, что является важной вехой в достижении прозрачности в этой сфере. Это признание усилий правительств стран ВП по раскрытию информации об объемах государственной поддержки энергетики.
Все страны пострадали от кризиса, связанного с пандемией COVID-19, когда проблемы в сфере здравоохранения привели к социально-экономическому кризису. Все правительства в качестве первоочередной задачи стремились спасти жизни людей и не допустить того, чтобы экономика погрузилась в глубокую рецессию. Чтобы смягчить последствия этого двойного кризиса, правительства приняли пакеты мер по восстановлению экономики для оказания поддержки населению и предприятиям.
Пандемия коронавируса существенно повлияла на ситуацию на глобальных рынках энергоресурсов: в том числе, вызвала обвал цен на нефть и их снижение на другие виды ископаемого топлива. Глобальная остановка экономической деятельности в 2020 году привела к резкому сокращению потребления энергоресурсов и снижению выбросов ПГ.
В 2020 году глобальный спрос на энергоресурсы упал на 4% – это наибольшее сокращение со времен Второй мировой войны и крупнейшее в истории падение в абсолютном выражении (IEA, 2021[8]). Сильно пострадали рынки нефти и угля, спрос на которые в течение года снизился почти на 9% и 4%, соответственно. Спрос на природный газ сократился лишь на 2%. В то время как спрос на энергоресурсы, в общем, сократился, использование возобновляемой энергии возросло на 3%. Это связано, в основном, с увеличением производства солнечной и ветровой электроэнергии, рост которых составил 12% и 23%, соответственно.
В результате сокращения спроса на энергоресурсы в 2020 году, глобальные выбросы CO2 снизились на 5.8%, что названо крупнейшим в истории снижением выбросов (IEA, 2021[8]). Вместе с тем ожидается, что спрос на уголь, нефть и газ восстановится в условиях экономического подъема. Следовательно, прогнозируется, что в 2021 году глобальные выбросы CO2, связанные с энергосектором, возрастут на 4.8%. Это предполагаемое увеличение выбросов подчеркивает необходимость дальнейших усилий по декарбонизации экономики и инвестированию в экологически чистую и более устойчивую энергетическую инфраструктуру.
В условиях, когда карантинные меры и запреты на поездки привели к значительному снижению глобального спроса на энергоресурсы, цены на нефть упали до беспрецедентно низких уровней. В марте 2020 года впервые в истории цены на сырую нефть упали до уровня ниже нуля, после чего в апреле 2021 года восстановились до более чем 60 долл. США за баррель.
Низкий уровень потребления в сочетании с низкими ценами на нефть сеяли хаос на рынках энергоресурсов. По оценкам МЭА, в 2020 году производители нефти и газа могли потерять от 50% до 85% доходов. Более низкие цены на нефть пагубно сказались на странах, которые в значительной степени зависят от экспортных доходов нефтедобывающего сектора, а их государственные бюджеты − от высоких цен на нефть.
Обвал цены на нефть в начале кризиса привел к снижению цен и на другие виды ископаемого топлива. Низкие цены на нефть в течение продолжительного времени могут нанести серьезный урон производителям газа, которые зависят от контрактов, привязанных к цене нефти. Вместе с тем низкие цены на газ могут упростить процесс перехода на это топливо в отраслях промышленности, которые обычно используют уголь. Это секторы от производства стали и цемента до генерации тепловой и электрической энергии. Пандемия коронавируса привела к снижению на 25% цен на уголь, сделав еще часть этой отрасли нерентабельной, в условиях, когда этот сектор и так подвергается жесткой критике в из-за пагубных последствий для окружающей среды (Wilson, 2020[9]).
В условиях относительно низких цен на топливо в 2020 году, пандемия COVID-19 негативно сказалась на новых инвестициях в энергосекторе. В документе (IEA, 2020[10]) отмечается, что «скорость и масштаб снижения инвестиционной активности в энергетике в первом полугодии 2020 года являются беспрецедентными». Вместе с тем важное исключение − инвестиции в возобновляемую энергетику. В 2020 году они составляли 359 млрд долл. США, увеличившись на 7% по сравнению с 2019 годом (IEA, 2021[11]). Более долгосрочное воздействие пандемии на инвестиции зависит от характера, темпов восстановления экономики и ответных политических мер, принятых на глобальном уровне для преодоления этого вызова.
Пандемия коронавируса оказала негативное влияние на цены ископаемых видов топлива, в то же время нарушив поставки оборудования и технологий в сфере возобновляемой энергетики. Несмотря на то, что остановка экономики Китайской Народной Республики в начале 2020 года была кратковременной, она привела к нарушению поставок солнечных панелей, которые, в основном, производятся в этой стране и экспортируются по всему миру. Низкие цены на ископаемые виды топлива в сочетании с экономическими трудностями могут побудить страны пересмотреть инвестиции в энергоэффективность и поддержку возобновляемых источников энергии, особенно в случаях, когда эти меры не выгодны государственным бюджетам (Wilson, 2020[9]).
Когда цены на ископаемые виды топлива беспрецедентно низки, правительства стран могут воспользоваться этой возможностью, чтобы поэтапно упразднить субсидии на ископаемые виды топлива. С одной стороны, в условиях низких цен субсидии на потребление легче сократить и страны могут использовать эту возможность для их реформирования. С другой стороны, когда цены низкие, именно производители нефти и газа обращаются к государству за помощью.
Низкие цены в сочетании с пандемией ведут к возникновению иных условий, когда граждане и компании с меньшей вероятностью будут возражать против поэтапного упразднения субсидий. Например, они могут признать, что сохранение субсидий ослабляет способность государства удовлетворять другие неотложные потребности, такие как здравоохранение и меры по стимулированию экономики. Таким образом, кризис может предоставить правительствам стран возможность перераспределить бюджетные средства на жизненно важные государственные услуги.
Вместе с тем сворачивание реформ субсидий на ископаемые виды топлива, когда цены на нефть снова будут повышаться, подорвет процесс реформ. К моменту, когда пакеты соответствующих мер по проведению реформ спланированы и готовы к реализации, цены зачастую восстанавливались. Это затрудняет успешное проведение реформ.
Вместо использования довода о низкой цене на нефть реформу лучше рассматривать в связи с двумя другими факторами. Во-первых, реформа может способствовать борьбе с изменением климата. Во-вторых, она может профинансировать «зеленые» меры путем согласования традиционных мер по стимулированию экономики с целями в области климата.
Правительствам, которые решают поэтапно упразднять субсидии на ископаемые виды топлива, следует делать это с учетом особенностей их стран. Беднейшие слои населения уже страдают в условиях пандемии. Сохранение оказываемой им поддержки или улучшение ее адресного охвата, вероятно, ослабит сопротивление общему процессу реформ субсидий на ископаемые виды топлива, а также уменьшит влияние на неравенство. Чтобы граждане по-прежнему поддерживали реформу субсидий по окончании пандемии, правительствам следует сохранить заметные улучшения в здравоохранении и других государственных услугах.
В условиях, когда правительства стран переходят от фазы оказания неотложной экстренной финансовой помощи к этапу стимулирования и восстановления экономики, у них имеется реальная возможность придать более «зеленый» характер пакетам восстановительных мер. Поэтапное упразднение субсидий на ископаемые виды топлива в сочетании с инструментами углеродного ценообразования и налогообложением топлива поможет согласовать ценовые сигналы с пакетами «зеленых» мер по восстановлению экономики, получать доходы для этих пакетов, а также финансировать долг, связанный с кризисом.
Список источников
[5] EC (2019), Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – The European Green Deal, 11.12.2019, COM(2019) 640 Final, European Commission, Brussels, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/european-green-deal-communication_en.pdf.
[8] IEA (2021), Global Energy Review 2021, IEA, Paris, https://www.iea.org/reports/global-energy-review-2021.
[11] IEA (2021), World Energy Investment 2021, IEA, Paris, https://www.iea.org/reports/world-energy-investment-2021.
[10] IEA (2020), World Energy Investment 2020, IEA, Paris, https://www.iea.org/reports/world-energy-investment-2020.
[1] Javier, F. et al. (2012), “The unequal benefits of fuel subsidies: A review of evidence for developing countries”, World Development, Vol. 40/11, pp. 2234-2248, https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2012.05.005.
[7] OECD (2018), Inventory of Energy Subsidies in the EU’s Eastern Partnership Countries, Green Finance and Investment, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264284319-en.
[2] OECD (2013), Analysing Energy Subsidies in the Countries of Eastern Europe, Caucasus and Central Asia, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/env/outreach/EHS%20report_20%20August%202013_ENG.pdf.
[6] Pilichowski, E. and P. Saint-Amans (2020), “COVID-19 and the climate crisis: Combining green budgeting and tax policy tools for a better recovery”, OECD Environmental Focus blog, https://oecd-environment-focus.blog/2020/10/29/covid-19-and-the-climate-crisis-combining-green-budgeting-and-tax-policy-tools-for-a-better-recovery/.
[3] United Nations (2017), Work of the Statistical Commission Pertaining to the 2030 Agenda for Sustainable Development, 71/313 General Assembly 71st session, UN General Assembly, Geneva, https://undocs.org/A/RES/71/313.
[9] Wilson, A. (2020), “Impact of coronavirus on energy markets”, At a Glance, No. PE 649.372, European Parliamentary Research Service, Brussels, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2020/649372/EPRS_ATA(2020)649372_EN.pdf.
[4] WTO (1996), Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, World Trade Organization, Geneva, https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/24-scm_01_e.htm.
Примечания
← 1. Невостребованные активы представляют собой материальные активы, отраженные в балансовых счетах компании, инвестиционная стоимость которых не может быть возмещена и должна быть списана. Утрата их стоимости может иметь место вследствие принятия нормативных актов, означающих, что их невозможно эксплуатировать; изменения тенденций на рынке, что делает эти активы ненужными, или устаревания, вызванного появлением более совершенных технологий.
← 2. 12.c Рационализировать отличающееся неэффективностью субсидирование использования ископаемых видов топлива, ведущее к его расточительному потреблению, посредством устранения рыночных диспропорций с учетом национальных условий в том числе путем реорганизации налогообложения и постепенного отказа от вредных субсидий там, где они существуют, для учета их экологических последствий, в полной мере принимая во внимание особые потребности и условия развивающихся стран и сводя к минимуму возможные негативные последствия для их развития таким образом, чтобы защитить интересы нуждающихся и уязвимых групп населения (United Nations, 2017[3]).
← 3. 12.c.1 Сумма субсидий на ископаемые виды топлива на единицу ВВП (производство и потребление) и их доля в совокупных государственных расходах на ископаемые виды топлива (United Nations, 2017[3]).
← 4. Более детальная информация доступна по ссылке: https://www.oecd.org/fossil-fuels/countrydata/.