5. Оцінка роздрібного ринку
У цьому розділі описано струкрурний поділ роздрібного ринку електроенергії та його вплив на конкуренцію. Постачання електроенергії підприємствам здійснюється на конкурентних засадах, але низька ліквідність та інші фактори на оптовому ринку обмежують інтенсивність конкуренції в цьому сегменті. Сегмент постачання домогосподарствам не демонструє жодних ознак конкуренції через те, що ціни регулюються на рівні значно нижчому за ринковий.
Як описано в розділі 3.2, усі споживачі електроенергії в Україні вільні у виборі постачальника. Однак це не означає, що роздрібний ринок повністю відкритий для конкуренції. Насправді регулювання поділяє роздрібний ринок на різні сегменти з різними рівнями конкуренції.
Бізнес-споживачів можна розділити на дві категорії – малі непобутові споживачі та середні й великі непобутові споживачі. Державні установи (також їх називають бюджетними організаціями) розглядаються як непобутові споживачі та залежно від їхньої договірної спроможності підпадають під категорію малих, середніх або великих.
Підприємства відносяться до малих непобутових споживачів, якщо вони приєднані до електричних мереж з договірною потужністю до 50 кВт. Цей статус залежить від технічних характеристик обладнання споживача, які включені до договору про надання послуг з розподілу, укладеного між споживачем та ОСР. Підприємства з договірною потужністю понад 50 кВт у цій класифікації вважаються середніми та великими непобутовими споживачами.
Побутові споживачі поділяються на індивідуальні домогосподарства (використовують електроенергію для власних потреб) і колективні домогосподарства (юридичні особи, створені для розрахунків за обсяги спожитої електроенергії для задоволення потреб групи/об’єднань домогосподарств).
Усі суб’єкти господарювання мають право купувати електроенергію у ліцензованого постачальника шляхом укладення договору постачання за нерегульованими цінами. Малі підприємства також мають право на постачання на прозорих ринкових умовах, що на практиці означає право на постачання через ПУП. Побутові споживачі також мають право на електропостачання від ПУП. Для ПУП це означає зобов’язання постачати електроенергію всім тим дрібним непобутовим споживачам та домогосподарствам, що до них звернулися.
Правова класифікація споживачів електроенергії має важливий вплив на функціонування роздрібного ринку. Залежно від типу споживача ціноутворення та фактичні ціни істотно відрізняються (див. Малюнок 5.1).
Бізнес-сегмент охоплює постачання електроенергії всім кінцевим споживачам, окрім населення, а саме підприємствам та бюджетним установам. Ціни в цьому сегменті або нерегульовані, або базуються на методиці, затвердженій Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП).
Постачальники електроенергії укладають договори доступу до мережі з тими ОСР, на території яких вони хочуть забезпечити постачання споживачів. ОСР публікують перелік постачальників, які уклали такий договір. ОСР зобов’язані укласти такий договір з будь-яким постачальником, за зверненням такого постачальника, на недискримінаційних умовах. Оскільки ОСР відокремлені, вони не мають структурних стимулів до дискримінації, і відповідно немає жодних ознак такої поведінки.
5.1.1. Поставка за нерегульованими цінами
Діяльність із постачання середніх і великих підприємств є найменш регульованою частиною роздрібного ринку. Ціна для таких споживачів нерегульована.
Постачання за нерегульованими цінами, як правило, здійснюється на основі стандартизованих контрактів, але умови можуть бути скориговані на вимогу потенційних та існуючих споживачів. Стандартизовані договори рекламуються як комерційні пропозиції. Постачальники мають кілька комерційних пропозицій, спрямованих на споживачів з різним профілем споживання. Малі та середні непобутові споживачі переважно обирають комерційну пропозицію, тоді як великі непобутові споживачі часто домовляються про індивідуальні умови.
Постачальники зобов'язані публікувати свої комерційні пропозиції на офіційних вебсайтах. Виняток становлять пропозиції для великих промислових споживачів зі специфічною структурою споживання, деталі яких публікувати не потрібно. Основні елементи комерційних пропозицій встановлюються правилами НКРЕКП. Постачальники можуть пропонувати фіксовані або змінні ціни. В останньому випадку елементи ціни повинні чітко визначатися. Це створює відносно високий рівень прозорості щодо пропонованих умов.
Для укладення договору постачання споживач обирає комерційну пропозицію та надсилає на адресу постачальника заяву на укладення договору. НКРЕКП оприлюднює на своєму вебсайті та періодично оновлює перелік постачальників з діючими комерційними пропозиціями.1 Перелік містить лише назви постачальників і посилання на їхні комерційні пропозиції на їх власних вебсайтах. Станом на 17 лютого 2022 року 103 постачальники надіслали комерційні пропозиції. Станом на 27 лютого 2023 року їхня кількість зменшилася до 82.
На Малюнок 5.2 наведено мінімальні, середні та максимальні ціни найбільших роздрібних постачальників електроенергії для непобутових споживачів в Україні. Середньозважені ціни знаходяться в діапазоні від 1,3 до 2,2 грн/кВт·год.
Примітка: 1. Цифри вказують на розмір постачальників. Номер 1 – найбільший постачальник (за обсягом), номер 2 – другий за величиною і т.д.
Джерело: НКРЕКП (2021[1]), Звіт про моніторинг функціонування оптового ринку електричної енергії у 3 кварталі 2021 року.
Частковий аналіз публічних комерційних пропозицій показує, що постачальники пропонують лише змінні ціни. Насправді, їхні пропозиції містять лише формули цін без жодного кількісного визначення очікуваної ціни або цінового діапазону. З точки зору представлення та простоти використання пропозиції здаються клієнтам складними для доступу та розуміння. На вебсайтах постачальників розміщено декілька PDF-документів із описом загальних умов та різних публічних оферт. Описи повні, зокрема з точки зору комерційних, технічних та юридичних деталей договорів. Проте, немає жодної підтримки (наприклад, простого опису чи інструменту), яка б направляла потенційних клієнтів у пошук найкращої пропозиції.
Для прикладу, середній постачальник має на своєму вебсайті 12 комерційних пропозицій. Він націлений на споживачів із різним середньомісячним споживанням (за останні 12 місяців). Споживачі повинні знайти пропозицію, яка відповідає їхньому споживанню, для цього необхідно відкрити та прочитати описи. Далі клієнтам необхідно заповнити заяву про приєднання до договору про постачання електроенергії. Запит не можна зробити онлайн. Ціна визначається за формулою плюс маржа постачальника. Для контрактів за найбільшим обсягом маржа становить 35 грн/МВт·год, для найменшого обсягу – 100 грн/МВт·год. Слід зазначити, що, хоча формула ціни опублікована, орієнтовна ціна за МВт·год – ні. Щоб дізнатися остаточну ціну, потенційні клієнти повинні зібрати інформацію з інших джерел (наприклад, ціна на добу наперед, оприлюднена Оператором ринку, мережеві тарифи, опубліковані НКРЕКП) та самостійно здійснити розрахунок. Це можливо, але вимагає багато часу та ресурсів. Для великих підприємств з високими рахунками за електроенергію та спеціальними відділами закупівель це має бути керованим і доцільним. Однак малі підприємства можуть бути знеохочені зусиллями, необхідними для порівняння пропозицій та пошуку найкращого варіанту.
5.1.2. Поставка за регульованими цінами
Підприємства з договірною потужністю не більше 50 кВт можуть отримувати послугу постачання від ПУП свого регіону. Невеликі підприємства та багато державних установ (тобто бюджетних організацій) зазвичай потрапляють до цієї категорії споживачів.
Надання універсальних послуг таким споживачам здійснюється за методикою ціноутворення, встановленою НКРЕКП у 2018 році.2
ціна електричної енергії, що закуповується ПУП за двосторонніми договорами та/або на організованих сегментах ринку для постачання малих непобутових споживачів (приймається, що ціна відповідає формулі, наведеній у вищезазначеному порядку);
тариф на послуги з розподілу електричної енергії (у разі приєднання до мереж ОСР) за відповідним класом напруги, встановленим НКРЕКП;
ПУП мають надати свої цінові пропозиції до НКРЕКП. Він перевіряє компоненти, змінює їх, якщо це виправдано, і затверджує остаточну ціну.
Середньозважена ціна на універсальні послуги в усіх регіонах у 2020 році становила 2 202,57 грн/МВт·год (без ПДВ). Найбільшою складовою були витрати ПУП на купівлю електроенергії (64,6%), далі йдуть тарифи на послуги з розподілу електроенергії (22,9%) та послуги з передачі електроенергії (9 %), а також маржа ПУП (3,5 %).
5.1.3. Конкуренція в бізнес-сегменті
На кінець 2021 року в Україні було 955 ліцензованих постачальників електроенергії, що на 101 більше, ніж роком раніше. Проте лише 287 (30%) із цих ліцензованих постачальників були активними. (NEURC, 2022[2]) Активні постачальники визначаються на основі щоквартального моніторингу ринку НКРЕКП. Постачальники, які повідомляють про принаймні один дійсний контракт на постачання з кінцевими споживачами, вважаються активними. Ця різниця між діючими та недіючими постачальниками значною мірою пояснюється тим, що ліцензовані постачальники мають право, крім постачання роздрібних споживачів, купувати електроенергію на оптовому ринку для власних потреб або для перепродажу (торгова діяльність). Це означає, що більшість неактивних постачальників є або промисловими споживачами, які купують електроенергію на оптовому ринку для покриття власного споживання, або компаніями, що торгують електроенергією на оптовому ринку.
Станом на 31 грудня 2021 року укладено 38 291 договір про постачання електричної енергії за нерегульованими цінами (NEURC, 2021[3]). Більше 82% (31 555) з них укладено постачальниками, які також виконують функцію ПУП (NEURC, 2021[3]). Решту договорів (18%) уклали повністю комерційні постачальники, які не надають універсальних послуг. На той момент в Україні функціонував 261 комерційний постачальник і 25 ПУП.
За обсягами постачання за нерегульованими цінами склало 66 503 ГВт·год, що становить 59% бізнес-сегменту. Постачання універсальних послуг малому та середньому бізнесу склало 44 768 ГВт·год, що становить 40% бізнес-сегменту (NEURC, 2021[3]). 1% сегменту постачання було забезпечено ПОН (561ГВт*год).
Значна частина поставок за нерегульованими цінами здійснювалася ПУП, які діяли, зокрема, як комерційні постачальники. Загалом, їхня частка у бізнес-сегменті становила 85% уобсягах, що дещо перевищує їхню частку за кількістю контрактів.
До повномасштабного вторгнення Росії в Україну кількість бізнес-споживачів, які скористалися своїм правом на зміну постачальника, поступово зростала (див. Таблиця 5.1). Протягом 2021 року 23% (32 802) усіх непобутових споживачів змінили постачальника.
У 2020 році від споживачів надійшло 6 946 скарг щодо зміни постачальника (NEURC, 2021[3]). Це більше половини від кількості непобутових споживачів, які змінили постачальника. Це свідчить про високий рівень незадоволеності споживачів процедурою зміни постачальника. Ситуація, ймовірно, покращиться із запровадженням спрощеної автоматизованої процедури на платформі Datahub Укренерго. Тестування 11 нових функцій на Datahub, в тому числі щодо зміни постачальника електроенергії, розпочалося 15 вересня 2022 року (Ukrenergo, 2022[5]).
Побутовий сегмент роздрібного ринку охоплює постачання електроенергії населенню. Сторона пропозиції сегменту постачання домогосподарствам складається з 25 регіональних ПУП. Кожна з них має виняткову територію постачання – адміністративний регіон або область – де жодна інша компанія не має права постачати електроенергію домогосподарствам за регульованими цінами.
Сторона попиту складається з індивідуальних та колективних домогосподарств, які мають право на постачання за регульованими цінами.
5.2.1. Причини регулювання цін
Незважаючи на лібералізацію ринку електроенергії в Україні, ціна на постачання електроенергії побутовим споживачам залишається регульованою.
Регулювання цін вважається економічно обґрунтованим на ринках, які є природними монополіями. В електроенергетичному секторі мережі передачі та розподілу, як правило, підпадають під цю категорію, але роздрібне постачання електроенергії зазвичай не розглядається як природна монополія. В Україні Закон про ринок електричної енергії чітко визначає, що постачання електричної енергії є конкурентною діяльністю.
Регулювання цін також може бути виправданим на ринках, на яких відсутня ефективна конкуренція. У таких випадках регулювання може бути відповідним інструментом для захисту споживачів від ринкової влади.
На лібералізованих ринках електроенергії не повинно бути значних адміністративних перешкод для входу компаній на роздрібний ринок (або виходу з нього) та постачання електроенергії споживачам. Створення бізнесу з роздрібного продажу електроенергії вимагає досвіду та інвестицій, а також виконання спеціальних регуляторних та адміністративних вимог. В Україні роздрібним компаніям потрібна ліцензія, що є адміністративним бар’єром для входу. Однак жоден з бар'єрів для входу на український ринок не видається нездоланним. Насправді, як показано вище, наявність багатьох ліцензованих роздрібних постачальників свідчить про те, що регуляторний та адміністративний тягар, пов'язаний з отриманням ліцензій, є відносно невеликим. Крім того, той факт, що на роздрібному ринку працює понад 200 постачальників, свідчить про значний інтерес до постачання електроенергії роздрібним споживачам в Україні.
З точки зору вимог бізнесу, постачання електроенергії домогосподарствам принципово не відрізняється від постачання, зокрема малим споживачам. Таким чином, компанії роздрібної торгівлі, які зараз працюють у бізнес-сегменті, мають хороші можливості для постачання домогосподарствам.
Загалом, немає чітких ознак того, що сегмент електроенергії для домогосподарств в Україні не може функціонувати як конкурентний ринок за відсутності регульованих цін.
Законодавством, що регулює роздрібні ціни на електроенергію в ЄС, є Директива 2019/944 про загальні правила функціонування внутрішнього ринку електроенергії. Як загальний принцип, вона вимагає ринкових цін на постачання електроенергії та передбачає, що «постачальники повинні бути вільними у визначенні ціни, за якою вони постачають електроенергію споживачам». Це ґрунтується на розумінні того, що повністю лібералізований, добре функціонуючий роздрібний ринок електроенергії стимулює цінову та нецінову конкуренцію, а також забезпечує належні стимули для входу на ринок і, зрештою, більший вибір та задоволення потреб споживачів.
Директива 2019 року вважає державне втручання у ринкове ціноутворення «фундаментально викривленим заходом, який часто призводить до накопичення тарифного дефіциту, обмеження споживчого вибору, послаблення стимулів для інвестицій в енергозбереження та енергоефективність, зниження стандартів обслуговування, зниження рівня залучення та задоволеності споживачів, обмеження конкуренції, а також до зменшення кількості інноваційних продуктів та послуг на ринку». Законодавство чітко визначає, що державне втручання в ціни на електроенергію є виправданим лише за певних умов.
Директива визнає, що передумовою ринкових цін є ефективна конкуренція між постачальниками, і закликає країни-члени ЄС забезпечити виконання цієї умови. За відсутності ефективної конкуренції Директива дозволяє державне втручання в ціни на електроенергію для побутових споживачів та мікропідприємств, але лише на перехідний період. Протягом цього періоду держави-члени повинні вжити заходів для досягнення ефективної конкуренції. Крім того, ціна протягом перехідного періоду повинна бути встановлена вище собівартості, на рівні, на якому може виникнути ефективна цінова конкуренція.
Для захисту енергетично бідних і вразливих домогосподарств Директива підтримує цільові заходи соціальної політики замість державного втручання у встановлення цін на електроенергію. Таким чином, визначення вразливих споживачів залишається за державами-членами, але Директива передбачає деякі відповідні критерії, такі як рівень доходу, частка витрат на енергію в наявному доході та енергоефективність будинків.
За особливих обставин Директива допускає зобов’язання щодо державних послуг у формі встановлення цін на обмежений термін. Неспроможність ринку, коли втручання регуляторних органів і органів з питань конкуренції виявилися неефективними, кваліфікується як така особлива обставина. Інший згаданий приклад: «коли постачання сильно обмежене, що спричиняє значно вищі ціни на електроенергію, ніж зазвичай».
Джерела: Директива (ЄС) 2019/944 Європейського Парламенту та Ради від 5 червня 2019 року про спільні правила внутрішнього ринку електроенергії та внесення змін до Директиви 2012/27/ЄС; Енергетичне Співтовариство (2021[6]), Річний звіт про імплементацію в Україні, https://www.energy-community.org/dam/jcr:1731cc05-e414-47a8-95f8-4fb793fe0abd/IR2021_Ukraine.pdf.
В Україні регульована ціна не встановлюється вище собівартості та не на рівні ефективної цінової конкуренції. Крім того, право на фіксовану ціну дуже широке. Воно охоплює не лише приватні, а й колективні домогосподарства. Виявляється, що регулювання цін в Україні в першу чергу служить не захистом від ринкової влади, а інструментом утримання цін на електроенергію нижче ринкового рівня. Хоча законною політичною метою є підтримка домогосподарств у сплаті основних послуг, таких як електроенергія, регулювання цін рідко, якщо взагалі є, найефективнішим способом зробити це.
Соціальна політика – енергетична бідність
Електрична енергія та, ширше, енергія (для опалення) необхідні для повсякденного сучасного життя. Рахунки за електроенергію часто становлять значну частку витрат домогосподарства. Частка витрат істотно відрізняється в різних країнах залежно від середнього рівня доходу, цін на енергоносії, клімату та інших факторів. В ЄС електроенергія, природний газ та інші види палива становили 4,3% витрат домогосподарств у 2020 році, з часткою від 9,2% у Словацькій Республіці до 2,2% у Люксембурзі (Eurostat, 2023[7]). Українські домогосподарства в середньому витрачали на електроенергію 2,67% своїх витрат.
Відповідно до законодавства ЄС, регульовані ціни на електроенергію для енергетично бідних і вразливих домогосподарств дозволені, але лише у виняткових ситуаціях і за суворих умов. Причина такого відносно суворого підходу полягає в тому, що регульовані ціни створюють серйозне спотворення інвестиційних сигналів у генерації та позбавляють споживачів можливостей.
В Україні зроблено певні законодавчі кроки щодо визначення поняття «вразливий споживач», але це поняття де-факто було замінено загальнодержавною системою соціальної підтримки окремих категорій споживачів. Основною частиною цієї системи є програма житлових субсидій. За цією схемою держава підтримує малозабезпечені сім'ї в оплаті житлово-комунальних послуг, таких як електроенергія, опалення та водопостачання. Для отримання допомоги необхідно звернутись до відповідного органу соціального захисту населення, який перевіряє заявку та відповідність певним критеріям, наприклад доходу. В принципі, програма житлових субсидій може бути розширена для підтримки вразливих споживачів електроенергії. Слід зазначити, що державний бюджет наразі перебуває під величезним тиском, що робить розширення системи соціальної підтримки дуже складним. З моменту вторгнення Росії в Україні було втрачено близько 44 % робочих місць, а рівень бідності, як очікується, досягне 58% у 2023 році (World Bank, 2022[8]).
5.2.2. Витрати та вигоди від регулювання цін
Цінове регулювання зберегло рахунки українських домогосподарств за електроенергію відносно низькими. За відсутності цінового регулювання ціна на електроенергію для домогосподарств була б значно вищою. Це є очевидною та значною перевагою регулювання цін. Адміністративно регульовані ціни на електроенергію є простим способом зробити електроенергію доступною.
Вигоди від регулювання цін повинні бути збалансовані з його витратами. Найбільш очевидними витратами є фінансові внески, сплачені Енергоатомом та Укргідроенерго в рамках ПСО для домогосподарств. Енергоатом несе додаткові витрати у вигляді обмеження продажу своєї продукції на комерційних умовах. Він зобов'язаний продавати електроенергію ПУП для покриття частини споживання домогосподарств за ціною, прив'язаною до ціни РДН. За відсутності цього зобов'язання компанія могла б отримувати дещо вищий дохід, що є упущеною вигодою. За оцінками ОЕСР, загальні витрати Енергоатома та Укргідроенерго становили близько 63 млрд грн у 2021 році.
Енергоатом та Укргідроенерго повністю належать державі. Їхні прибутки та збитки покладаються на державу, платники податків якої в кінцевому підсумку несуть і витрати за регульованими цінами на електроенергію. Найбільшими бенефіціарами регульованих цін на електроенергію є домогосподарства з високим споживанням електроенергії, які часто є відносно заможними. Таким чином, регульовані ціни на електроенергію, ймовірно, сприяють збільшенню нерівності доходів в Україні.
Фінансування та вплив регульованих цін на ринок електроенергії є більш складними та непрозорими, ніж пряма державна підтримка споживачів електроенергії. ПСО для домогосподарств знижує доходи Енергоатому та Укргідроенерго, що зменшує їхню здатність інвестувати в модернізацію існуючих електростанцій та будівництво нових потужностей. У випадку з Енергоатомом, виведення з експлуатації атомних електростанцій у майбутньому означатиме величезні витрати. Крім того, необхідне фінансування оголошених планів будівництва нових атомних блоків.
Ще одним недоліком низьких регульованих цін є те, що вони не заохочують до економного використання електроенергії. Домогосподарства не заохочуються до скорочення щоденного споживання та інвестування в більш ефективні електроприлади.
5.2.3. Вплив на конкуренцію
Регульовані ціни суперечать принципам конкурентного роздрібного ринку та спотворюють виробництво й споживання електроенергії. Коли регульована ціна занадто низька, роздрібні компанії утримаються від конкуренції за клієнтів і підуть з ринку. Коли регульована ціна занадто висока, вигода для споживачів зменшується. Як надмірно низькі, так і високі регульовані ціни підривають конкурентне функціонування роздрібного ринку. Теоретично, регульовані ціни можуть бути встановлені на правильному рівні, але на практиці визначення правильної ціни є складним завданням, яке найефективніше вирішується за допомогою конкурентного процесу.
Регулювання цін в Україні де-факто ліквідувало попит на комерційне постачання електроенергії домогосподарствам і, в свою чергу, пропозицію. Допоки регульовані ціни залишатимуться значно нижчими за ринкові, конкуренція в сегменті домогосподарств не матиме перспективи.
Низькі регульовані ціни також можуть мати негативні наслідки для інвестицій в нові електростанції. Вони можуть сприйматися потенційними інвесторами як ознака антиринкових настроїв, які можуть поширитися на оптові ринки.
References
[6] Energy Community (2021), Ukraine Annual Implementation Report, https://www.energy-community.org/dam/jcr:1731cc05-e414-47a8-95f8-4fb793fe0abd/IR2021_Ukraine.pdf.
[7] Eurostat (2023), Final consumption expenditure of households by consumption purpose, NAMA_10_CO3_P3, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/NAMA_10_CO3_P3__custom_5468695/default/table?lang=en (accessed on 21 March 2023).
[2] NEURC (2022), BULLETIN TO THE 2021 ANNUAL REPORT OF NEURC, https://www.nerc.gov.ua/storage/app/sites/1/Docs/Byuleten_do_richnogo_zvitu/byuleten_do_richnogo_zvitu_nkrekp-2021.pdf.
[4] NEURC (2022), Bulletin to the Annual Report of NEURC, NEURC, https://www.nerc.gov.ua/storage/app/sites/1/Docs/Byuleten_do_richnogo_zvitu/byuleten_do_richnogo_zvitu_nkrekp-2021.pdf (accessed on 23 February 2023).
[1] NEURC (2021), “Report on monitoring the functioning of the wholesale electricity market in the 3rd quarter of 2021”.
[3] NEURC (2021), Report on the results of the National Commission, which carries out state regulation in the spheres of energy and public services, in 2020.
[5] Ukrenergo (2022), Ukrenergo introduced new Datahub functions: automated change of electricity supplier and others, https://ua.energy/zagalni-novyny/ukrenergo-vprovadylo-novi-funktsiyi-datahab-avtomatyzovana-zmina-postachalnyka-elektroenergiyi-ta-inshi/ (accessed on 6 March 2023).
[8] World Bank (2022), Ukraine Sectoral Briefs, http://documents.worldbank.org/curated/en/099619207072274787/IDU0fe48456809002046840bec102d3ffc294158.
Примітки
← 1. Перелік постачальників комерційних пропозицій НКРЕКП за посиланням https://www.nerc.gov.ua/sferi-diyalnosti/elektroenergiya/publichni-komercijni-propoziciyi/publichni-komercijni-propoziciyiyi.
← 2. Постанова НКРЕКП № 1177 «Про затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги», 5 жовтня 2018 р., https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v1177874-18#Text.