Compte rendu des notifications des membres du CAD sur les engagements relatifs à l’environnement et au climat
Le changement climatique est un défi majeur du XXIe siècle qui, non seulement, accentue ce qui menace actuellement le développement durable, mais génère aussi de nouveaux obstacles (OECD, 2019[1]). Le développement durable et le changement climatique sont donc inextricablement liés. Dans son rapport d’évaluation le plus récent, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) des Nations Unies est arrivé à la conclusion que « le changement climatique anthropique produit déjà de nombreux effets en termes de phénomènes climatiques et météorologiques extrêmes dans toutes les régions du globe » (IPCC, 2021[2]). Vagues de chaleur, fortes précipitations, sécheresses, cyclones tropicaux, élévation du niveau de la mer, réchauffement et acidification des océans : tels sont les phénomènes susceptibles de nuire à la capacité des pays d’atteindre les objectifs du Programme de développement durable à l’horizon 2030. Les évaluations réalisées par la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) ont également mis en évidence une importante altération de l’environnement sur toute la planète sous l’influence de toutes sortes de facteurs d’origine humaine, la conséquence étant une chute rapide de la majorité des indicateurs de bonne santé des écosystèmes et de la biodiversité (IPBES, 2019[3]). Tous ces phénomènes modifient les systèmes écologiques qui sont à la base de l’activité économique et du fonctionnement des sociétés humaines, notamment leur bien-être, leur sécurité et leur développement (Hoegh-Guldberg, Jacob et Taylor, 2018[4]). Les pays en développement – en particulier ceux qui connaissent déjà une grande pauvreté, une fragilité, des inégalités et d’autres formes de vulnérabilité – sont les plus exposés aux impacts du changement climatique (Hallegatte et al., 2015[5]). La conséquence ultime de cette situation est qu’elle nuit à la capacité de ces pays à instaurer un développement durable.
Une multitude d’études et d’analyses ont montré l’importance d’intégrer la question du climat et de la durabilité dans les initiatives et les trajectoires de développement pour obtenir des résultats sur le plan du développement. Ces travaux ont également souligné le rôle clé qui peut être joué par les acteurs de la coopération pour le développement et du financement du développement pour aider les pays à s’orienter vers des trajectoires de développement durables d’un point de vue environnemental, à faible émission de carbone et résilientes face au changement climatique (Germanwatch/New Climate Institute, 2018[6] ; OECD, 2013[7] ; CPI, 2019[8] ; WRI, 2018[9]). L’accent y est mis en particulier sur les possibilités de développement que permet un meilleur alignement entre les politiques de développement et les objectifs environnementaux et climatiques dans des domaines comme l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets, la protection de l’environnement, la préservation de la biodiversité ainsi que l’utilisation et la gestion durables des océans (OECD, 2019[1] ; 2020[10] ; 2021[11]).
Mettre la croissance verte au centre de la coopération pour le développement est, par conséquent, une priorité pour permettre aux pays en développement d’opérer une transition vers des trajectoires de développement durables d’un point de vue environnemental, à faible émission de carbone et résilientes face au changement climatique (OECD, 2019[1]). Investir dans des activités qui aident les pays en développement à atténuer le changement climatique et à s’adapter à ses effets est un levier essentiel pour promouvoir l’action en faveur du climat et trouver les capacités et le financement nécessaires pour assurer la transition vers les trajectoires précitées. Cela fait partie des engagements pris par les pays développés à l’article 9 de l’Accord de Paris, notamment celui de mobiliser 100 milliards USD pour le climat auprès de différentes sources avant 2020.
Le financement international soutenant l’action climatique des pays en développement prend majoritairement la forme d’un financement public du développement (FPD). Selon des estimations de l’OCDE, en 2019, 79 % des fonds enregistrés pour atteindre l’objectif des 100 milliards USD étaient sous forme de FPD. Les instruments et les activités de financement du développement ont en outre permis d’attirer des fonds privés représentant 18 % de la somme totale de 100 milliards USD (OECD, 2021[12]).
Pour autant, des états récents de la situation font apparaître un décalage encore important entre les ambitions et la réalité. Dans le rapport de synthèse des contributions déterminées au niveau national (CDN) le plus récent, la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) indique que les CDN des 191 Parties pourraient globalement entraîner une hausse des températures d’environ 2.7 degrés d’ici la fin du siècle (UNFCCC, 2021[13]). Cela aurait des conséquences dramatiques pour l’ensemble des pays, mais surtout pour ceux qui manquent le plus de moyens pour faire face aux défis qu’engendrerait un tel scénario. Parallèlement, les Perspectives mondiales de la diversité biologique 5 ont confirmé qu’aucun des 20 objectifs d’Aichi pour la biodiversité adoptés dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique n’avait été atteint en 2020, ce qui représente un obstacle supplémentaire à la réalisation des Objectifs de développement durable (ODD) et affaiblit encore les efforts de lutte contre le changement climatique (CBD, 2020[14]). Enfin, malgré les préoccupations croissantes suscitées par l’aggravation des risques climatiques, la Commission mondiale sur l’adaptation a récemment souligné que les flux financiers demeurent insuffisants et n’atteignent pas les populations et les régions qui en ont le plus besoin (GCA, 2020[15]).
Pour accroître son impact et son efficacité, la coopération pour le développement doit évoluer de façon à s’adapter aux défis posés par la vulnérabilité du monde face à l’aggravation de la crise climatique et aux menaces que représente la dégradation toujours plus grande de l’environnement. Cette transformation passe notamment par : une meilleure coordination entre les acteurs de la coopération pour le développement ; l’intégration accrue des préoccupations climatiques et environnementales dans les politiques, les stratégies et les approches en matière de développement ; un soutien anticipé aux plans de transition des pays partenaires sous forme de renforcement des capacités, d’assistance technique et de financement concessionnel ; enfin, un soutien mieux ciblé pour les pays les plus vulnérables, en particulier les petits États insulaires en développement (PEID) (DAC, 2020[16]).
En novembre 2020, les membres du CAD se sont réunis pour débattre de ces défis étroitement liés. Dans le communiqué émis à l’issue de leur Réunion à haut niveau, ils ont annoncé un certain nombre d’engagements en vue d’améliorer leur soutien aux pays en développement afin qu’ils engagent des actions climatiques ambitieuses et opèrent une transition vers des trajectoires de développement durables d’un point de vue environnemental, à faible émission de carbone et résilientes face au changement climatique, seule option rationnelle pour atteindre les objectifs du Programme 2030 en matière de coopération pour le développement (OECD, 2019[1] ; DAC, 2020[16]). Les quatre principaux engagements pris par les membres du CAD et examinés dans le présent rapport sont les suivants :
Coordination des approches sur les questions ayant trait au climat et à l’environnement : « Nous examinerons diverses options en vue de coordonner les approches du développement avec les objectifs internationaux en matière de climat et d’environnement par le biais d’un processus piloté par les membres, en fonction d’un calendrier à confirmer par les membres du CAD. » (DAC, 2020[16])
Intégration systématique des objectifs climatiques et environnementaux : « Nous nous appliquerons à assurer que nos politiques et programmes de développement post-COVID-19 soient en conformité avec les objectifs internationaux en matière de climat et d’environnement, et nous travaillerons à les y intégrer systématiquement. » (DAC, 2020[16])
Soutien à la transition vers la durabilité : « Dans l’esprit d’une transition juste et équitable, nous aiderons les pays en développement à assurer leur propre transition vers des trajectoires de développement durables d’un point de vue environnemental, à faible émission de carbone et résilientes face au changement climatique, notamment en favorisant les infrastructures durables et de qualité. » (DAC, 2020[16])
Soutien au développement durable des PEID : « Nous nous engageons à améliorer la façon dont nos politiques et programmes répondent aux besoins spécifiques des PEID, et à coopérer avec eux pour aplanir les obstacles qu’ils rencontrent pour accéder aux financements à l’appui d’un développement résilient et durable. » (DAC, 2020[16])
Ce chapitre présente dans les grandes lignes les efforts et les progrès accomplis par les membres du CAD pour mettre en œuvre les quatre grands engagements susmentionnés. Les informations fournies ici reflètent les politiques et approches les plus récentes adoptées par les membres et, si possible, leur évolution au cours des dernières années.
Lors de leur Réunion à haut niveau de novembre 2020, les membres du CAD ont pris l’engagement d’examiner diverses options pour coordonner les approches du développement avec les objectifs internationaux en matière de climat et d’environnement par le biais d’un processus piloté par les membres.
Suite à cette réunion, ils ont organisé un vaste processus de consultation dans le but de définir des approches communes pour coordonner les actions en matière de développement avec les politiques relatives au climat et à l’environnement.
La Déclaration du CAD de l’OCDE sur une nouvelle approche visant à aligner la coopération pour le développement sur les objectifs de l’Accord de Paris sur les changements climatiques, qui est le principal résultat de ce processus, décrit une nouvelle approche permettant de faire concorder la coopération pour le développement avec les objectifs climatiques et environnementaux fixés à l’échelle internationale, tout en respectant les priorités et les plans de transition des pays en développement.
Ayant pris l’engagement d’améliorer la coordination sur les questions relatives au climat et à l’environnement, le CAD a lancé une vaste étude, qui a abouti à la rédaction d’une déclaration commune présentée lors de la COP26. Ce texte, reproduit dans son intégralité dans l’Encadré 1, énonce les grandes priorités de l’action collective des membres du CAD pour aider les pays en développement à lutter contre le changement climatique, la perte de biodiversité et la dégradation environnementale et, de cette manière, progresser dans la réalisation des objectifs du Programme de développement durable à l’horizon 2030.
Les engagements et les propositions figurant dans la Déclaration représentent un programme d’action collectif pour les membres du CAD en ce qui concerne l’environnement, le changement climatique et l’intégration systématique de ces questions dans les programmes de développement afin que cela aboutisse à des actions concrètes, des mesures et des résultats.
Préambule
1. Dans la perspective de la 26e Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (COP26), nous, membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, suivons une nouvelle approche visant à aligner la coopération pour le développement sur les objectifs de l’Accord de Paris sur les changements climatiques (l’« Accord de Paris »).
2. Étroitement liée à la dégradation de l’environnement et des écosystèmes, à la désertification et à l’appauvrissement de la biodiversité, la crise climatique est une crise existentielle. Les populations les plus vulnérables du monde, notamment, mais sans s’y limiter, les personnes vivant en situation de pauvreté – et tout particulièrement les femmes et les filles – en sont les premières victimes, quels que soient les Objectifs de développement durable (ODD) concernés. Une action urgente s’impose pour parer au changement climatique et faire face à ses effets, notamment l’insécurité alimentaire et hydrique, le creusement des inégalités et l’aggravation des conflits.
3. Le Programme de développement durable à l’horizon 2030 et l’Accord de Paris sont inextricablement liés. Le développement durable et l’action pour le climat – notamment la lutte contre l’appauvrissement du patrimoine naturel et les inégalités persistantes – sont des objectifs qui doivent être poursuivis de façon cohérente de sorte que les progrès accomplis vers leur concrétisation soient efficaces, équitables et aient des retombées optimales au bénéfice de tous, y compris des pays en développement. Afin d’être en mesure d’atteindre les ODD et les objectifs de l’Accord de Paris, les pays en développement doivent assurer un développement économique inclusif et, pour ce faire, doivent disposer d’électricité, ce dont de nombreuses populations pauvres sont encore privées. Dans ce contexte, nous entendons contribuer à faire face à la demande croissante d’énergie des pays en développement, pour soutenir leurs priorités de développement de la façon la plus durable possible.
4. Alors même que bien des pays en développement contribuent très peu au changement climatique, en particulier les pays les moins avancés (PMA) et les petits États insulaires en développement (PEID), nombreux sont ceux qui souffrent de manière disproportionnée de ses effets. Nous prenons tout particulièrement acte de la nécessité de soutenir les initiatives en faveur de l’adaptation dans les PMA et les PEID, conformément à l’Accord de Paris.
5. Pour que l’objectif de limiter à 1.5 °C l’élévation des températures énoncé dans l’Accord de Paris demeure à notre portée, la production et la consommation d’énergie, qui contribuent à hauteur des trois quarts aux émissions de gaz à effet de serre (GES), doivent être rapidement décarbonées. Pour y parvenir, comme le souligne le rapport spécial de 2018 du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) sur les conséquences d’un réchauffement planétaire de 1.5 °C, le financement international doit être dirigé vers des solutions à faible émission de GES. Il doit faciliter l’accès des pays en développement aux technologies vertes, permettre une généralisation des technologies énergétiques propres et durables, les rendre plus accessibles, plus abordables et plus efficientes, et soutenir les transitions vers la neutralité en gaz à effet de serre à l’horizon 2050.
Quels sont les objectifs que souhaite atteindre le CAD ?
6. La coopération pour le développement durable est la principale priorité du CAD. Nous sommes résolus à mettre en œuvre les ODD et l’Accord de Paris, notamment la transition vers la neutralité en gaz à effet de serre et l’instauration d’un avenir résilient au climat. Il est encourageant de constater que les pays en développement partagent notre ambition. Les objectifs primordiaux de l’aide publique au développement (APD) fournie par les membres du CAD sont les suivants : a) accompagner les pays partenaires dans leur propre transition juste vers des trajectoires durables et la neutralité carbone ; et b) renforcer leur capacité à s’adapter aux effets néfastes des changements climatiques et les aider à devenir plus résilients.
7. Ces transitions doivent être justes et équitables. Elles varieront selon les pays, et devront être adaptées aux contextes nationaux et pilotées par les pays en développement eux-mêmes, dans le droit fil des contributions déterminées au niveau national (CDN), des Plans nationaux d’adaptation (PNA), des stratégies à long terme de développement à faible émission de GES (LT-LEDS), des Stratégies de réduction des risques de catastrophe, et autres plans nationaux pour la résilience face au climat. Pour certains pays en développement n’ayant qu’un accès limité à l’énergie, il serait peut-être possible – à l’aide de financements mixtes et additionnels – de brûler les étapes pour adopter des sources de production d’énergie propres et efficientes. Pour d’autres, la transition vers une production d’énergie plus durable et plus efficiente sera peut-être plus longue, et passera par des sources d’énergie peu carbonées. Dans ces circonstances exceptionnelles, nous devrions soutenir les meilleures options envisageables. Ce soutien devrait faire partie intégrante de plans nationaux de transition énergétique et se conformer aux objectifs de l’Accord de Paris. Le risque d’actifs échoués et le risque de « verrouillage carbone » doivent également être pris en compte. Il doit être considéré comme prioritaire d’encourager et de faciliter, dans les pays en développement, un rapide déploiement des énergies renouvelables et d’autres options technologiques à faible émission, efficientes et économiquement rentables.
8. Dans de nombreux pays en développement, les ressources énergétiques neutres en carbone, et notamment les ressources renouvelables, constituent de plus en plus l’option de production d’énergie la moins coûteuse et la plus durable. Il conviendrait de promouvoir ces technologies, dont il serait possible de tirer des avantages sur les plans environnemental, social, économique, et sanitaire. Les mesures de réduction des émissions et les investissements dans les énergies renouvelables ont le potentiel de stimuler l’innovation et d’améliorer l’accès à l’énergie et à l’emploi. Nous mettrons à profit notre APD et mobiliserons d’autres ressources pour aider les pays en développement à accéder à davantage d’opportunités techniques de façon à rendre possible et à accélérer une transition énergétique propre, durable et juste, sur la base du volontariat et dans des conditions arrêtées d’un commun accord.
9. Les pays en développement expriment clairement leur besoin d’un soutien accru en matière d’adaptation, de réduction des risques et de renforcement de la résilience. Nous reconnaissons que l’intensification des efforts en faveur de l’adaptation et en vue d’édifier des sociétés inclusives et résilientes face au climat est essentielle et fait partie intégrante d’un développement durable .
Quelle va être notre action ?
10. Les membres du CAD sont pleinement déterminés à mettre en œuvre l’article 2.1.c de l’Accord de Paris, et à rendre les flux financiers compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques, tout en facilitant l’accès aux technologies vertes, en particulier dans le secteur de l’énergie. Nous nous félicitons du récent engagement du G7 à soutenir et accélérer l’action mondiale pour le climat et à rendre les flux de financement public compatibles avec les objectifs de l’Accord de Paris. Nous saluons également les mesures concrètes prises par les institutions financières internationales et les banques multilatérales et bilatérales de développement vers un alignement comparable. Combinée aux investissements des pays partenaires, l’APD a un rôle important à jouer pour les aider à faire évoluer leurs politiques, leur règlementation et leur législation à l’appui de l’atténuation et de l’adaptation.
11. En tant que garants de la gouvernance de l’APD, nous nous engageons à rendre notre APD compatible avec les objectifs de l’Accord de Paris. Pour chaque dépense d’APD, les effets sur le climat et l’environnement doivent être pris en compte, y compris dans les secteurs qui ne sont pas habituellement associés à ces deux domaines d’action. L’alignement sur l’Accord de Paris permettra de prendre acte de la situation propre aux pays partenaires et de soutenir leurs trajectoires de développement sobres en carbone et résilientes au changement climatique ainsi que leur transition vers une économie neutre en gaz à effet de serre, tout en minimisant le risque de créer des actifs échoués.
a) Nous accorderons la priorité au soutien à des technologies permettant d’accélérer les progrès vers des systèmes neutres en carbone, en particulier vers les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique. Nous pourrions également envisager le captage, l’utilisation et le stockage du carbone. Nous souscrivons tous au même engagement que celui du G7, à savoir mettre fin à tout nouvel apport d’APD à l’appui de toute production thermique d’électricité à partir du charbon sans dispositif d’atténuation dans le monde d’ici la fin de l’année 20211.
b) Nous examinerons le type d’installations de production d’électricité qui pourraient bénéficier d’un soutien sous forme d’APD pour répondre à la demande croissante des pays partenaires, notamment en termes d’efficience économique.
c) Sur la base d’une analyse approfondie des besoins de production d’électricité et du rôle de l’APD, nous élaborerons une approche permettant l’investissement d’APD pour la transition vers la neutralité carbone. Cette approche tiendra compte des besoins des pays en développement et de leurs engagements au titre des CDN, et se conformera à l’Accord de Paris, à l’objectif d’une élévation des températures limitée à 1.5 °C et aux meilleures données scientifiques disponibles.
12. Dans le cadre de la planification des systèmes énergétiques des pays partenaires, nous nous attacherons à identifier des solutions propres, efficientes, à faible émission, et durables fondées sur des énergies renouvelables pour remplacer le soutien sous forme d’APD aux combustibles fossiles. Si les transitions énergétiques apporteront aux pays en développement de multiples bienfaits, nous nous appliquerons avec nos partenaires à atténuer les conséquences dommageables non souhaitées que pourraient avoir à subir les populations très dépendantes des combustibles fossiles. Nous nous engageons dans de telles circonstances à promouvoir l’innovation et des marchés performants afin d’élargir l’accès à une énergie durable, peu carbonée, propre et renouvelable.
13. Nous nous engageons à plus de transparence et de redevabilité dans la façon dont nous définissons, comptabilisons et notifions l’APD liée au climat, à la biodiversité et à l’environnement, et au financement climatique plus généralement. D’ici la fin de 2022, nous entendons :
a) faire preuve de plus de transparence dans la façon dont nous rendons compte du financement climatique et du développement, ainsi que du montant du financement du développement en rapport avec le climat.
b) réviser les directives pour l’établissement des rapports statistiques et les processus de partage des données du CAD pour les rendre plus accessibles aux pays en développement et plus facilement compréhensibles.
c) améliorer la compatibilité des données du CAD, des bases de données nationales et des initiatives pour la transparence de l’aide.
d) harmoniser la notification des membres du CAD dans notre Système de notification des pays créanciers (SNPC), s’agissant en particulier des marqueurs de Rio.
e) élaborer une méthode dans le cadre du SNPC pour mesurer spécifiquement l’effort des donneurs à l’appui de la transition vers des énergies durables, reconnaissant combien il importe d’accompagner la transition vers un développement durable.
14. Nous collaborerons avec le système multilatéral, en particulier les Nations Unies, les institutions financières internationales et les banques régionales et multilatérales de développement, pour mettre en œuvre cette Déclaration. Il s’agira notamment : d’aligner nos stratégies d’assistance au niveau des pays de façon plus claire sur les dernières données scientifiques disponibles, les CDN, les PNA, les LT-LEDS, les stratégies de réduction des risques de catastrophe et autres plans nationaux à l’appui de la résilience au climat, selon les cas, et de les mettre à profit pour renforcer les capacités dans les pays, adopter des mesures d’atténuation du changement climatique et réduire la vulnérabilité face aux risques naturels liés au changement climatique.
15. Nous prenons acte de l’urgente nécessité de soutenir des investissements dans l’adaptation et la résilience qui soient en harmonie avec la nature, d’initiative locale, inclusifs, transparents et qui prennent en compte la problématique femmes-hommes, en s’appuyant notamment sur des solutions naturelles, des services d’information sur le climat, le développement et le transfert de technologies, ainsi que le suivi et l’évaluation. L’adaptation aux effets du changement climatique fait partie intégrante d’un développement durable et inclusif, qui préserve les avancées acquises dans le passé et préviennent de futures pertes.
16. L’Accord de Paris reconnaît l’importance d’éviter et de réduire les pertes et dommages associées aux effets défavorables du changement climatique, et d’y porter remède. Pour un maximum d’efficacité dans les pays en développement, l’action devrait s’inscrire dans le droit fil de mécanismes existants comme le Cadre d’action de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe et la Recommandation du CAD sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix. Cela suppose de disposer d’une information sur les risques, qui tienne compte des contextes spécifiques, et d’intégrer cette action dans les mesures d’adaptation, d’aide humanitaire ainsi que de préparation et de réponse aux situations d’urgence.
17. Une gestion saine et durable de la mer fait partie intégrante de notre réponse au changement climatique, à la dégradation de l’environnement et à la perte de biodiversité. Nous sommes déterminés à promouvoir des économies maritimes résilientes et durables. Nous devons accorder une plus grande priorité à la coopération mondiale pour contribuer à protéger les mers qui font vivre les communautés des régions côtières des pays en développement et des PEID, ainsi que dans le reste du monde. Nous aiderons les PEID et les régions côtières des pays en développement à diversifier leur économie de façon durable, en apportant un soutien à la conservation et à l’utilisation et la gestion durable des ressources maritimes et côtières. Les PEID sont confrontés à des obstacles spécifiques dans leur accès aux fonds internationaux pour le climat et l’environnement, ainsi qu’aux financements multilatéraux et privés. Nous nous engageons à réduire ces obstacles et à mobiliser des financements en faveur des PEID auprès de toutes sources, y compris en faisant jouer le rôle catalyseur de l’APD.
18. Le changement climatique constitue une menace pour la sécurité hydrique et alimentaire, et renforce le risque de conflits autour des ressources naturelles. Les effets sont particulièrement graves dans les pays en développement et les contextes fragiles moins bien équipés pour faire face aux conséquences du changement climatique. Nous nous engageons à soutenir une gestion intégrée, innovante et résiliente au climat des ressources en eau et des services d’approvisionnement en eau, d’assainissement et d’hygiène. Toutes les interventions qui concernent l’eau doivent donner la priorité à une utilisation durable et à la préservation des écosystèmes, en particulier des zones humides. Le changement climatique intensifie les conflits autour de l’eau, ce qui exige davantage de dialogue et de coopération.
19. La nature et la biodiversité jouent un rôle fondamental dans le développement durable et dans la lutte contre le changement climatique. Dans le cadre de notre engagement en faveur de la concrétisation des ODD, des objectifs de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique et des objectifs de l’Accord de Paris, nous devons conserver, protéger et restaurer la biodiversité et les écosystèmes, tout en remédiant aux causes à l’origine de leur recul et en parant aux risques qui y sont associés. Nous reconnaissons que les financements doivent être mieux alignés sur nos objectifs relatifs à l’environnement et à la biodiversité. Nous reconnaissons le rôle essentiel que jouent les solutions naturelles pour renforcer l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets, tout en remédiant à la déforestation et en restaurant la biodiversité, en renforçant la résilience et en limitant les émissions de GES. Elles ont également des bienfaits économiques et sociaux, notamment pour les peuples autochtones et les communautés locales. Nous nous efforcerons d’intégrer la nature dans nos analyses, notre dialogue sur les politiques et nos interventions afin de faire en sorte que l’APD ne porte pas préjudice à la nature.
← 1. Nous, Allemagne, Autriche, Belgique, Canada, Corée, Danemark, Espagne, États-Unis, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Luxembourg, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République slovaque, République tchèque, Royaume-Uni, Slovénie, Suède, Suisse, et Union européenne, nous engageons en outre à limiter nos investissements dans les combustibles fossiles sous forme d’APD aux cas où il n’existe aucune autre source d’énergie propre économiquement ou techniquement exploitable ; et aux cas où ils font partie d’un plan de transition du pays hôte compatible avec les engagements au titre de l’Accord de Paris et des CDN. L’APD pourra être utilisée pour soutenir l’amélioration des performances énergétiques d’installations de production d’électricité à partir de combustibles fossiles existantes, ou leur démantèlement, et nous notifierons le CAD des activités prévues à ce titre. Nous reconnaissons également que dans des situations bien circonscrites – telles que des crises humanitaires ou des situations d’urgence – où l’accès au réseau d’électricité n’est pas possible, la production d’électricité à partir de combustibles fossiles pourra encore justifier un soutien sous forme d’APD.
Solutions de financement pour les pays en développement
20. L’APD représente une faible part des ressources totales nécessaires au développement durable. Les ressources intérieures des pays en développement et les financements du secteur privé sont d’ores et déjà nettement plus importants, ou ont le potentiel de l’être. L’intégration de l’action climatique et environnementale dans les processus nationaux de planification, d’établissement des budgets et de la fiscalité est fondamentale pour assurer et réussir une transition équitable. En complément, l’APD peut être porteuse de transformations, permettant d’accéder aux meilleurs équipements et technologies, sur la base du volontariat et dans des conditions arrêtées d’un commun accord, de prendre des risques, de financer l’innovation et de mobiliser, par effet de levier, des financements publics, privés et mixtes additionnels.
21. Nous soulignons notre engagement à accompagner les pays en développement dans une transition qui soit juste, gérée, résiliente au climat, inclusive et équitable. Des financements en plus grande quantité et de meilleure qualité de toutes sources sont nécessaires pour soutenir les objectifs climatiques et environnementaux. Ils doivent être compatibles avec les plans nationaux et les priorités des pays partenaires. Nous œuvrerons au sein de nos gouvernements pour assurer la visibilité des besoins des pays en développement dans les discussions internationales sur le climat. Nous restons déterminés à continuer d’intensifier notre financement climatique en provenance d’un large éventail de sources. Nous demeurons attachés à l’objectif qui est le nôtre de mobiliser 100 milliards USD par an auprès de sources publiques et privées pour répondre aux besoins des pays en développement, à l’appui de mesures d’atténuation et d’adaptation.
22. Conscients de la nécessité de soutenir les pays en développement dans leur lutte contre le changement climatique, nous soulignons la nécessité pour tous les pays qui le peuvent d’apporter et de mobiliser des financements climatiques. Nous saluons les pays de plus en plus nombreux qui apportent des financements publics à l’appui de ces objectifs et en encourageons d’autres à s’associer à cet effort mondial.
23. Nous utiliserons le financement mixte et les instruments d’atténuation des risques pour stimuler encore l’investissement du secteur privé lié au climat. Pour attirer davantage de financements privés, de source nationale ou internationale, à l’appui de l’action pour le climat, il convient de mettre en place des cadres d’action et un contexte d’investissement favorables. Nous collaborerons avec les pays en développement pour les aider à accroître les possibilités d’investissement durable et à renforcer les conditions propices qui doivent être réunies. Avec la mise au point des vaccins contre le COVID-19, nous avons appris qu’investir tôt et être préparé à financer des innovations risquées – mais d’importance cruciale – pouvait donner des résultats significatifs, accroître l’accès à de nouvelles technologies et inciter les pays à investir dans de nouveaux mécanismes. L’APD et d’autres formes de financement public peuvent jouer un rôle déterminant.
24. Nous sommes particulièrement préoccupés par les défis auxquels sont confrontés les pays en développement pour accéder au financement climatique. En tant qu’acteurs et contributeurs clés, nous nous engageons à collaborer avec les institutions financières bilatérales et multilatérales pour améliorer cet accès. Les meilleures pratiques en matière de coopération pour le développement peuvent apporter des éclairages utiles aux institutions de financement du climat et de l’environnement, afin de faciliter l’accès aux financements et soutenir des transitions justes et inclusives. Nous devons également œuvrer au renforcement des capacités pour aider les pays à accéder et à absorber ce financement climatique, notamment les PMA, les PEID et les pays en développement sans littoral.
25. Nous reconnaissons qu’un financement plus important – et plus efficient et innovant – est nécessaire pour soutenir les mesures d’adaptation, et que l’essentiel du financement climatique est actuellement investi dans des mesures d’atténuation. Nous nous engageons à accroître le soutien en portant à une échelle supérieure les financements à l’appui de l’adaptation. Dans le droit fil de l’Accord de Paris, nous réaffirmons qu’à la faveur de cet accroissement des ressources financières mobilisées, il faut rechercher un équilibre entre adaptation et atténuation, qui reflète les stratégies pilotées par les pays.
Utiliser plus efficacement les ressources disponibles
26. Les ressources existantes doivent être utilisées avec davantage d’efficacité et de cohérence. Nous œuvrerons au sein de nos gouvernements pour trouver des moyens innovants d’utiliser ces ressources de façon à en optimiser l’impact pour nos partenaires. Les principes d’efficacité du développement, auxquels le CAD demeure attaché, doivent être systématiquement mis en application pour déterminer comment utiliser la coopération pour le développement à l’appui des objectifs de l’Accord de Paris. Nous partagerons les bonnes pratiques et les enseignements tirés de l’apprentissage mutuel pour concevoir ou améliorer les politiques en faveur du climat et de l’environnement. Une coopération pour le développement plus efficace à l’appui du climat requiert une meilleure coordination entre les gouvernements et les bailleurs de fonds, une plus grande prévisibilité et une action effective auprès des organisations de la société civile pour faire en sorte que les interventions s’inscrivent dans le contexte local et soient pilotés par les communautés concernées. En tant qu’acteurs clés au sein du système multilatéral, nous œuvrerons à promouvoir les principes d’efficacité du développement dans le financement climatique multilatéral et l’APD.
27. Nous nous engageons à apprendre et utiliser les bonnes pratiques en matière de développement afin d’étayer nos activités en rapport avec le climat, et nous adapterons ou améliorerons nos outils, pour mettre à profit les enseignements tirés de la pandémie de COVID-19 quant à l’importance de mécanismes souples, adaptables et à même de parer aux chocs. Nous reconnaissons le rôle que peut jouer l’APD pour fournir du capital-risque pour l’innovation et nous nous engageons à soutenir nos partenaires chaque fois que possible pour financer de nouvelles idées risquées – mais potentiellement porteuses de transformation.
Conclusion
28. Cette Déclaration guidera désormais les travaux du CAD sur le climat, l’environnement, la dégradation des écosystèmes et l’appauvrissement de biodiversité. Nous nous engageons à passer en revue les progrès réalisés dans le cadre de cette approche lors de nos Réunions à haut niveau.
Source : CAD de l’OCDE (2021[17]), Déclaration du CAD de l’OCDE sur une nouvelle approche visant à aligner la coopération pour le développement sur les objectifs de l’Accord de Paris sur les changements climatiques, https://www.oecd.org/fr/cad/comite-d-aide-au-developpement/declaration-cad-changements-climatiques-cop26.pdf.
Les membres du CAD reconnaissent l’importance du changement climatique et de l’environnement au regard du développement durable. Ils ont tous conscience de l’urgente nécessité de renforcer l’action et soulignent leur volonté d’intégrer systématiquement dans leurs programmes de développement les questions de l’environnement et du changement climatique.
Plusieurs membres du CAD s’engagent explicitement à faire coïncider leurs actions de coopération pour le développement avec les objectifs internationaux en matière de climat et d’environnement, notamment ceux de l’Accord de Paris. Une majorité de ces membres citent à cet égard leur adhésion générale à des accords, ou leur ratification desdits instruments. Il est en outre fréquent que les membres du CAD rejoignent des coalitions ou des initiatives portant sur des sujets clés des accords internationaux ayant trait à l’environnement ou au changement climatique.
Une majorité de membres du CAD ont fixé des objectifs de financement international pour soutenir les actions relatives à l’environnement et au changement climatique qui, en pratique, sont largement financées à l’aide du FPD. Sur la période 2015-19, le volume de l’aide publique au développement (APD) affectée aux objectifs environnementaux et climatiques était en augmentation, sans que l’on puisse pour autant noter une tendance à la hausse de la proportion de l’APD consacrée à ces questions, qui irait de pair avec l’intégration accrue des objectifs précités dans l’action des membres du CAD. Nombre des membres ont toutefois actualisé leurs objectifs – ou devraient en annoncer de nouveaux sous peu –, en particulier en ce qui concerne le financement de l’action climatique.
Tous les membres du CAD font savoir que l’action climatique et environnementale est soit un objectif de premier plan, soit une priorité transversale de leurs programmes de développement. Plusieurs d’entre eux ont adopté des stratégies traitant spécifiquement de l’alignement sur les objectifs internationaux – notamment ceux de l’Accord de Paris – ou de leur intégration. Il arrive que des stratégies spécifiques soient utilisées par les membres du CAD pour permettre la prise en compte systématique des questions relatives au changement climatique et à l’environnement dans l’ensemble de leurs programmes de développement. Les stratégies et les politiques climatiques et environnementales sont complétées par un large éventail de stratégies sectorielles et d’outils opérationnels visant à faciliter la mise en œuvre sur le terrain. Un grand nombre de membres du CAD ont également mis au point des stratégies pour accompagner les efforts de reprise post-COVID-19 visant à reconstruire sur de meilleures bases pour un avenir plus vert.
Enfin, il est fréquent que les membres du CAD utilisent des normes ou des outils de référence, souvent mis au point à l’échelon international, qui peuvent être très utiles pour engager des approches communes, mutualiser les ressources et mettre en place des mécanismes et des circuits d’acheminement.
La prise en compte des questions climatiques et environnementales désigne l’intégration délibérée et anticipée des préoccupations environnementales (dont le climat) dans les politiques, plans, budgets et actions relatifs au développement (OECD, 2019[18]). Bien que cette démarche soit nécessaire pour garantir la durabilité de toutes les activités de coopération pour le développement, sa mise en pratique a été difficile (OECD, 2019[18]). La plupart des membres du CAD ont notamment adopté des mesures de protection pour se prémunir des mauvaises pratiques environnementales. Ils ont parallèlement pris conscience que le défi du développement durable requiert des politiques, des capacités et des approches beaucoup plus fiables qui tiennent compte de tout l’éventail des menaces climatiques et environnementales (OECD, 2019[18]). Ils sont en outre de plus en plus sensibilisés aux avantages en termes de croissance économique et de développement au sens large que sont censées procurer les trajectoires de développement qui sont pleinement axées sur la durabilité environnementale et procurent des bienfaits pour l’environnement.
Pour évaluer leur motivation, la section qui suit passe en revue les engagements politiques qui ont été pris par les membres du CAD pour intégrer systématiquement les objectifs environnementaux et climatiques dans leurs activités, ainsi que les stratégies, approches, politiques et outils qu’ils ont mis en place pour concrétiser ces engagements.
Engagements politiques et cibles concernant l’intégration systématique
Les membres du CAD ont tous parfaitement conscience de l’urgence qu’il y a à intégrer les préoccupations climatiques et environnementales dans leurs activités de coopération pour le développement. Dans leurs notifications, ils ont tous mis en avant leur engagement à faire coïncider leurs politiques et leurs approches en matière de coopération internationale pour le développement avec les buts énoncés dans les accords et objectifs internationaux concernant le climat et l’environnement. Cet engagement se reflète dans des déclarations publiques, des stratégies de coopération pour le développement, des lois nationales ou d’autres documents officiels.
Un certain nombre de membres du CAD se sont engagés explicitement à aligner leurs activités de coopération pour le développement sur les objectifs climatiques et environnementaux fixés à l’échelle internationale, notamment dans l’Accord de Paris. En France, par exemple, l’Agence française de développement (AFD) s’est engagée formellement depuis 2017 à avoir une action 100 % compatible avec l’Accord de Paris. De son côté, la Suède a entrepris en 2019 de faire en sorte que ses activités de coopération pour le développement soient plus conformes avec l’Accord de Paris. Une autre approche consiste à intégrer la coopération pour le développement dans des engagements et processus nationaux plus généraux. L’Islande fait ainsi savoir que dans sa CDN la plus récente, l’une des trois nouveautés (ajouts ou améliorations) est l’engagement du pays à accroître son APD consacrée au climat. D’autres membres du CAD ont choisi d’inscrire dans la loi leur engagement à intégrer les questions climatiques et environnementales au cœur de leurs programmes de développement. L’Espagne, par exemple, a adopté la loi sur la transition énergétique et le changement climatique (Boletín Oficial del Estado, 2021[19]), qui prévoit l’obligation d’adopter une stratégie de financement climatique international visant à faire coïncider la coopération pour le développement du pays avec les objectifs climatiques, notamment en intégrant ces principes dans le cadre réglementaire et de planification. En Belgique, également, la loi relative à la coopération au développement (Affaires Etrangeres, Commerce Exterieur et Coopération au Développement, 2013[20]) a établi que l’environnement et le climat sont des questions transversales qui doivent être prises en compte dans toutes les activités de coopération pour le développement. Les Pays-Bas ont, en 2019, pris la décision de « verdir » leurs instruments utilisés dans le cadre du commerce extérieur et de la coopération pour le développement, en précisant qu’ils doivent être conformes à l’Accord de Paris et au Programme de développement durable à l’horizon 2030 (Minister for Foreign Trade and Development Cooperation, 2019[21]).
Au-delà des engagements particuliers pris au niveau national, un grand nombre de membres du CAD indiquent avoir ratifié – ou soutenu – des conventions ou accords internationaux ayant un rapport avec l’intégration systématique des objectifs climatiques et environnementaux internationaux dans leurs approches du développement. Les accords les plus souvent cités par les membres du CAD sont l’Accord de Paris (26 membres sur 30) et le Programme de développement durable à l’horizon 2030 (24 sur 30). Quelques membres du CAD ont également mentionné le Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe (8 sur 30) et la Convention sur la diversité biologique (6 sur 30). En citant ces instruments dans la notification de leurs engagements au regard de la coopération pour le développement, les pays laissent entendre qu’ils les utilisent aussi directement pour encadrer leurs activités en matière d’APD. La plupart des membres du CAD ne précisent pas ce qu’impliquent concrètement les engagements qu’ils ont pris.
Par ailleurs, les membres du CAD ont généralement indiqué avoir créé – ou adhéré à – des coalitions, alliances et partenariats pour faire connaître leur volonté de poursuivre des objectifs communs et faciliter leur réalisation. Ainsi, 23 membres sur 30 ont adhéré à la Coalition de la haute ambition pour la nature et les peuples dans le but de protéger au moins 30 % des terres et des océans du globe avant 2030. De même, un peu plus de la moitié des membres du CAD font partie de la Global Ocean Alliance, dont l’objectif est de protéger au moins 30 % des océans de la planète en instaurant des aires marines protégées (AMP) et d’autres mesures de conservation efficace par zone (AMCEZ) d’ici 2030. Le Tableau 1 présente quelques initiatives récentes ayant trait au climat et à l’environnement, auxquelles participent plusieurs membres du CAD. Bien que la participation à ces coalitions et initiatives suppose une adhésion aux objectifs ambitieux qu’elles poursuivent – qui, souvent, sont susceptibles de dépasser l’échelon national –, des informations complémentaires seraient nécessaires pour évaluer dans quelle mesure cette participation a un lien avec les engagements pris dans le domaine de la coopération pour le développement ou en faveur d’une action extérieure plus générale, ou si elle les précède.
S’agissant de l’intégration systématique des objectifs climatiques et environnementaux internationaux dans les programmes de développement, un grand nombre de membres du CAD (24 sur 30) mentionnent également des objectifs financiers qui, ayant un lien étroit avec leurs engagements politiques, en représentent souvent un volet très important. Un engagement central, commun à la plupart des membres, est la fourniture aux pays en développement de 100 milliards USD par an pour financer l’action climatique jusqu’en 20201. Accroître cette contribution est en soit une façon de mettre la coopération pour le développement en adéquation avec les objectifs climatiques internationaux. Plusieurs membres du CAD ont récemment profité des conférences internationales, comme le Groupe des Sept (G7), les sommets de dirigeants ou l’Assemblée générale des Nations Unies pour effectuer des annonces (en particulier de nouveaux engagements et objectifs financiers), souvent dans le contexte de l’objectif des 100 milliards USD.
Le Tableau 2 fournit une vue d’ensemble des objectifs et des engagements financiers notifiés par les membres du CAD.
Les membres du CAD ont également, en plus ou à la place des engagements financiers, fixé des objectifs quantitatifs. Les Pays-Bas ont par exemple prévu de fournir un accès aux énergies renouvelables à 50 millions de personnes ainsi que de doubler la productivité et les revenus de 8 millions de petits producteurs alimentaires entre 2015 et 2030. De son côté, le Japon a annoncé qu’il allait apporter de l’aide à au moins 5 millions de personnes sur quatre ans – de 2019 à 2022 –, notamment en améliorant la résilience aux catastrophes et en dispensant des formations pour 48 000 personnes (dont des fonctionnaires et des responsables locaux), ainsi qu’en sensibilisant 37 000 enfants à la réduction des risques de catastrophe. Les États-Unis se sont fixé des objectifs particuliers pour 2025, notamment d’aider au moins 20 pays à lever au minimum 20 % des fonds nécessaires pour mettre en œuvre leurs CDN ainsi que leurs objectifs en matière de résilience et d’adaptation. La France stipule, quant à elle, en se référant aux objectifs de réduction des émissions de dioxyde de carbone, que 50 % de l’APD aux pays en développement devra en outre produire des bienfaits sur le plan climatique et permettre d’éviter la production de 4 millions de tonnes de CO2 par an (en moyenne) sur la période 2020-22.
S’agissant de l’intégration systématique des objectifs liés à l’environnement et au changement climatique dans les activités de coopération pour le développement, le système statistique du CAD fournit des données courantes, accessibles librement et très détaillées. Avant même l’introduction des « marqueurs de Rio », le CAD avait créé en 1997 un marqueur général relatif à l’environnement. Afin de favoriser la concordance et d’assurer le suivi du financement des objectifs de certains accords internationaux, plusieurs conventions des Nations Unies ont été intégrées dans le système statistique du CAD depuis les années 1990. Depuis 1998, le CAD enregistre les flux d’APD consacrés aux objectifs des Conventions de Rio sur les changements climatiques, la diversité biologique et la lutte contre la désertification dans le Système de notification des pays créanciers (SNPC), en utilisant les « marqueurs de Rio ». Ces marqueurs, qui repèrent les activités de coopération pour le développement intégrant les objectifs desdites conventions, permettent de vérifier que les financements des donneurs concordent avec les objectifs en question et contribuent à leur réalisation. Les membres du CAD sont tenus d’indiquer, pour chaque activité de financement du développement, si elle vise les objectifs environnementaux énoncés. Les marqueurs de Rio sur la diversité biologique, l’atténuation du changement climatique et la lutte contre la désertification ont été introduits en 1998 ; un quatrième marqueur sur l’adaptation au changement climatique a été mis en place à partir de 2010 (DAC, 2020[22]). Ces marqueurs ayant été créés pour évaluer la prise en compte des objectifs internationaux relatifs à l’environnement et au changement climatique, ils fournissent un bon aperçu du degré d’intégration systématique de ces objectifs dans les programmes de développement des membres du CAD (Graphique 1). Les marqueurs de Rio, qui fournissent des informations librement accessibles et réparties par activités, représentent aujourd’hui les données les plus complètes qui soient sur le financement du développement lié au climat provenant de donneurs bilatéraux.
Note : « Autres marqueurs environnementaux » porte sur les aspects Biodiversité, Environnement et Lutte contre la désertification qui ne se superposent pas avec l’atténuation et l’adaptation. L’APD en lien avec la biodiversité est comprise dans les colonnes, mais elle est aussi présentée séparément, de sorte qu’elle soit plus visible.
Source : OCDE (2021) Système de notification des pays créanciers (base de données), https://stats.oecd.org/Index.aspx?lang=fr&SubSessionId=bcf40b44-49b6-4f03-92d1-b70070d5297a&themetreeid=3
Il n’existe pas de proportion idéale d’APD bilatérale consacrée à tel ou tel objectif environnemental et climatique car cela dépend de toutes sortes de facteurs tels que les priorités sectorielles et géographiques de chaque membre, ses avantages comparatifs, son modèle opérationnel et ses instruments, son utilisation relative des canaux multilatéraux pour tel ou tel usage, ainsi que ses règles de notification particulières. D’un autre côté, les données ne font pas apparaître de progression globale évidente ou importante de la prise en compte des objectifs climatiques et environnementaux entre 2015 et 2019, comme l’on pourrait s’y attendre d’une attention accrue portée à ces éléments – ou de leur intégration plus poussée dans les programmes de développement.
Cela contraste avec l’accent qui est mis de plus en plus par les pays en développement sur le soutien à la prise en compte – en particulier – des effets du changement climatique dans un large éventail de secteurs et d’activités, dont un grand nombre affichent un très faible pourcentage d’APD intégrant les objectifs climatiques (OECD, 2019[1]). Le constat global est une évidente marge d’amélioration en ce qui concerne l’intégration des objectifs climatiques et environnementaux dans les activités de coopération pour le développement.
Stratégies et politiques utilisées pour intégrer systématiquement les objectifs climatiques et environnementaux dans les programmes de développement
Les stratégies et les politiques publiques sont importantes pour traduire les engagements en approches, programmes et activités de coopération pour le développement. Cela est d’autant plus utile lorsque les engagements prennent la forme d’un soutien aux accords internationaux de large portée ou à des projets ayant trait au changement climatique ou à l’environnement qui ne fournissent pas de mesures ou d’objectifs clairs ou directs en matière de coopération pour le développement.
Bien que la transition soit une priorité pour la plupart des membres du CAD, un nombre relativement faible d’entre eux a indiqué avoir adopté des stratégies ou des plans d’action conçus spécifiquement pour assurer l’intégration systématique de certains objectifs climatiques ou environnementaux internationaux dans les programmes de coopération pour le développement. Pour faire en sorte que ses engagements soient 100 % compatibles avec l’Accord de Paris – comme indiqué plus haut –, la France a par exemple adopté une nouvelle stratégie sur le climat pour la période 2017-22, dans le but explicite de garantir la compatibilité de toutes ses activités avec l’accord en question. Les autres volets importants de cette stratégie, qui est transversale et s’applique à toutes les stratégies sectorielles et nationales/régionales, sont les suivants : augmentation du volume du financement climatique ; réorientation des flux financiers vers le climat ; élaboration conjointe de solutions et influence sur les normes. En 2019, le gouvernement britannique a également pris l’engagement, dans la stratégie nationale de financement vert, de mettre son APD en conformité avec l’Accord de Paris. Cela consiste, dans la pratique, à : utiliser une tarification du carbone appropriée dans l’évaluation des programmes bilatéraux concernés ; s’assurer que le soutien éventuel à l’investissement dans les combustibles fossiles coïncide avec les objectifs énoncés dans l’Accord de Paris concernant l’élévation des températures ; adopter une approche proportionnelle en matière d’assurance des risques climatiques ; veiller à ce que les programmes d’aide n’aillent pas à l’encontre des CDN et des plans nationaux d’adaptation (PNA) des pays (UK Government, 2019[23]). En République de Slovaquie, la stratégie à moyen terme de coopération pour le développement 2019-23 (SlovakAid, 2018[24]) mentionne également la conformité avec l’Accord de Paris comme un objectif explicite – ainsi qu’avec le Programme 2030 et le Nouveau consensus européen pour le développement – et exclut tout soutien à des activités ayant des effets néfastes sur l’environnement. Plusieurs membres du CAD (dont l’Allemagne, l’Australie, l’Italie, le Japon et la Pologne) ont quant à eux indiqué aligner leurs politiques sur le Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe.
Tous les membres du CAD font savoir que la question de l’environnement et du changement climatique est soit un objectif de premier plan, soit une priorité transversale de leurs activités de coopération pour le développement. Seize membres ont également cité la biodiversité comme un autre domaine prioritaire. Cela montre, même si les programmes des membres du CAD ne reposent pas spécifiquement sur les objectifs internationaux, la place centrale qu’ils accordent à l’action environnementale et climatique. Plusieurs de ces membres précisent qu’ils travaillent avec des institutions multilatérales, notamment des banques de développement, pour faire en sorte que l’APD acheminée par des canaux multilatéraux respecte aussi les objectifs climatiques et environnementaux.
Pour guider le soutien aux pays en développement, une majorité de membres du CAD ont mis au point des stratégies spécialisées sur le climat et l’environnement. En novembre 2019, par exemple, l’Australie a lancé officiellement sa stratégie d’action contre le changement climatique (CCAS) pour 2020-25 (Department of Foreign Affairs and Trade, 2019[25]) qui encourage, à la fois, l’investissement ciblé sur les aspects climatiques dans l’ensemble des programmes de développement et la prise en compte des questions climatiques dans des secteurs clés (par exemple : énergie propre, infrastructure, agriculture, eau, santé et gouvernance). Un autre exemple est la loi d’orientation et de programmation pour la coopération environnementale internationale 2020-22, adoptée par le ministère italien de la Transition écologique en 2020 (Ministry for the Ecological Transition, 2020[26]), qui vise à accroître les synergies entre les objectifs des trois Conventions de Rio, le Programme 2030 et le Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe. Cette loi énonce des priorités générales et d’autres plus spécifiques concernant la coopération pour le développement appliquée à l’environnement.
Plusieurs membres du CAD ont fait savoir qu’ils sont actuellement occupés à concevoir des stratégies et politiques climatiques ou à actualiser celles existantes, signe de l’importance accrue accordée au sujet et de l’évolution de leur programme d’action.
Outre des stratégies axées spécifiquement sur les objectifs climatiques et environnementaux, un certain nombre de membres du CAD adoptent des mesures pour intégrer les questions climatiques et environnementales dans les activités de certains secteurs, notamment en effectuant une sélection sous l’angle climatique et environnemental. En Irlande, où la politique actuelle pour le développement international s’intitule « A Better World » (Government of Ireland, 2019[27]), l’un des éléments centraux de la stratégie à l’égard du climat est de faire en sorte que les activités de coopération pour le développement présentent une résilience au changement climatique en intégrant l’action climatique dans tous les travaux. Au Luxembourg, une nouvelle Stratégie Environnement et changement climatique de la Coopération luxembourgeoise a été lancée en 2021 pour renforcer l’intégration des thématiques environnementales et climatiques dans la coopération pour le développement et assurer la conformité avec les engagements internationaux pris par le pays en la matière.
Au-delà du niveau global des stratégies et des politiques d’intégration des questions relatives au changement climatique, un grand nombre de membres du CAD adoptent également des stratégies spécifiques à certains secteurs, domaines d’action et priorités, afin de procéder à l’intégration systématique des objectifs climatiques et environnementaux à un niveau plus précis. L’Allemagne a par exemple mis en place plusieurs plans d’action et stratégies pour assurer l’alignement de ses activités dans des secteurs et domaines pertinents comme l’eau, les forêts, la protection du milieu marin et la pêche durable, ainsi que la santé. Le Japon a conçu des stratégies à l’échelon opérationnel dans plusieurs secteurs liés à l’environnement et au climat, notamment la préservation de la nature, la gestion de l’environnement, le changement climatique, l’énergie et la réduction des risques de catastrophe.
Douze membres du CAD ont mis au point des politiques et programmes de développement post-COVID-19, dans le but de reconstruire sur de meilleures bases pour un avenir plus vert. Les pays scandinaves (Danemark, Finlande, Islande, Norvège et Suède) ont par exemple adopté conjointement une approche de ce type et la concrétisent en dotant le Fonds nordique de développement (FND) de 350 millions EUR supplémentaires pour financer des projets climatiques dans les pays en développement (Ministry for Foreign Affairs, 2020[28]). En Allemagne, la stratégie de reprise post-COVID-19 vise surtout à promouvoir la durabilité et l’orientation climatique des vastes programmes de reconstruction de la Banque mondiale, ainsi qu’à renforcer de façon ciblée les capacités des pays en développement, notamment de leurs ministères des Finances afin qu’ils se dotent de plans de relance ne portant pas atteinte au climat.
Outils opérationnels utilisés par les membres du CAD pour l’intégration systématique
Pour faciliter la démarche ainsi que pour intégrer systématiquement les considérations climatiques et environnementales dans les cadres de suivi, d’évaluation et d’apprentissage, une majorité de membres du CAD indiquent utiliser des outils opérationnels particuliers. Ces outils sont variés : lignes directrices, garde-fous sociaux et environnementaux, outils d’évaluation des impacts et des risques environnementaux, examen de la résilience au changement climatique, mesure de l’empreinte carbone, listes d’exclusion et outils de classification, de notification et d’apprentissage.
Les lignes directrices ont des usages multiples : définir des normes et des plans d’action, fournir des listes de contrôle pour les évaluations, des listes d’exclusion, des conditions d’éligibilité et des critères d’examen des risques potentiels. Elles peuvent avoir une large visée stratégique – comme la directive stratégique interministérielle sur l’environnement et le développement de 2009, intégrée à la politique de développement de l’Autriche (Federal Ministry for European and International Affairs, 2009[29]) – ou avoir une finalité plus réduite et spécifique – par exemple, aux Pays-Bas, le guide de référence rapide pour l’intégration de l’égalité femmes-hommes dans le développement climato-intelligent (Dutch Sustainability Unit, 2014[30]) et l’instruction-cadre visant à rendre les banques multilatérales de développement plus vertes.
Des garde-fous et des politiques de sélection sont mis en place par un grand nombre de membres du CAD pour vérifier si les activités peuvent aggraver la vulnérabilité environnementale, climatique et sociale correspondante et, si nécessaire, faire en sorte que des mesures de gestion des risques soient prises. Des outils d’évaluation des impacts sont utilisés pour déterminer si les stratégies, programmes et projets sont menacés par le changement climatique, la dégradation de l’environnement et les risques naturels, et s’assurer que les ressources et l’aide au développement sont employées efficacement. En Suisse, par exemple, les Lignes directrices pour l’intégration du climat, de l’environnement et de la réduction des risques de catastrophe (CEDRIG) (CEDRIG, 2021[31]) permettent de déterminer à la fois si les stratégies, les programmes et les projets peuvent être menacés par les émissions de gaz à effet de serre, la dégradation environnementale ou les risques de catastrophe, ou s’ils pourraient les aggraver.
Un certain nombre de membres du CAD utilisent des outils permettant de renforcer la capacité des organisations à intégrer la question du changement climatique dans les programmes de développement. C’est le cas notamment de l’Australie et sa boîte à outils sur le changement climatique, l’énergie et l’environnement, des Pays-Bas et leur boîte à outils sur l’intégration du climat, du Japon et son outil d’évaluation d’impact du financement climatique, ainsi que de la Finlande et sa directive pour l’intégration des objectifs transversaux dans la politique de développement finlandaise. En Irlande, Irish Aid a mis en place une plateforme en ligne centralisée d’apprentissage sur le climat et le développement, qui est utilisée par l’organisation irlandaise elle-même et par les partenaires du développement du pays.
Les membres du CAD utilisent souvent des approches ou des outils qui, émanant d’organisations ou de processus internationaux, sont considérés comme des références. Les exemples cités par les membres du CAD sont notamment les garde-fous de la Société financière internationale (SFI), les normes et les protections sociales et environnementales du Fonds vert pour le climat, ainsi que les normes et les principes de l’Association des institutions européennes de financement du développement. Dans d’autres cas – celui de l’Autriche et du Royaume-Uni, par exemple –, les cadres d’action conçus par l’Équipe spéciale des informations financières ayant trait au climat sont utilisés par les banques de développement pour notifier leurs activités en matière de durabilité. À un niveau plus basique, les membres du CAD que sont l’Espagne et l’Union européenne disent utiliser les marqueurs environnementaux de l’OCDE pour des fonctions de base, à savoir pour comptabiliser les dépenses liées au climat, évaluer leurs performances et fixer des objectifs.
Enfin, lorsque les membres du CAD mettent en œuvre leurs activités de coopération pour le développement principalement par l’intermédiaire d’organisations multilatérales, ils dépendent dans une large mesure des outils opérationnels utilisés par ces dernières, ce qui implique une forte dépendance à l’égard des organisations internationales, que ce soit pour la mise en œuvre ou pour la fourniture de lignes directrices et de normes. Cela explique que trois membres du CAD disent accorder de l’importance à leur rôle de gouvernance dans les organisations internationales – en particulier en tant qu’actionnaires des banques multilatérales de développement et des institutions de financement du développement – dans le cadre de leurs engagements et leurs efforts pour intégrer systématiquement les objectifs climatiques et environnementaux dans leurs activités de coopération pour le développement. Dans ce contexte, la France et le Royaume-Uni indiquent utiliser des approches ou des stratégies particulières pour assumer le rôle de donneur-actionnaire dans ces institutions. Le but, en particulier, est d’adopter des positions pour inciter les banques multilatérales de développement et les partenaires internationaux à arrêter de financer des projets relatifs aux combustibles fossiles dans des pays tiers et de mettre à profit leur influence pour exploiter le pouvoir de transformation de ces institutions et accélérer l’action climatique dans les pays en développement.
Tous les membres du CAD indiquent que certaines de leurs activités de coopération pour le développement ont pour objectif particulier d’accompagner la transition des pays en développement vers des trajectoires de développement durables d’un point de vue environnemental, à faible émission de carbone et résilientes face au changement climatique. Tous soulignent également la nécessité d’engager des changements plus radicaux. Par ailleurs, la plupart des membres présentent leur soutien à la transition des pays en développement principalement en termes de contribution aux objectifs des grands programmes et accords internationaux, qui nécessitent ou impliquent de fait une transition. Seuls quelques membres du CAD ont défini des approches et mis au point des orientations sur la façon d’aborder et d’accompagner la transition au travers de leurs programmes de développement.
Un aspect très important de l’accompagnement à la transition est la participation et le soutien à des coalitions et initiatives internationales, qui traduisent l’importance de l’adoption d’approches et de mécanismes communs permettant de regrouper les ressources et de canaliser l’action, ainsi que la volonté de susciter un changement de plus grande ampleur en agissant sur les flux de ressources, les marchés et les systèmes. La consolidation des bases conceptuelles et stratégiques sur lesquelles s’appuient les programmes de développement pour aborder et accompagner la transition permet de s’assurer que la participation à des initiatives fait partie intégrante des approches plus générales des membres du CAD, d’exploiter les synergies et d’éviter le risque d’« externalisation » du soutien à la transition à des initiatives particulières induisant une plus grande fragmentation.
Si les membres du CAD ne se concentrent pas tous sur les mêmes aspects de la transition – en fonction notamment de leur avantage comparatif ainsi que de leurs priorités thématiques ou sectorielles –, leurs notifications rendent compte du rôle central des systèmes énergétiques dans la transition. À cet égard, il ressort des informations fournies par plusieurs membres que l’utilisation de l’APD pour accompagner la transition des systèmes énergétiques va généralement de pair avec l’engagement systématique de ne pas déployer une telle aide pour favoriser des augmentations de la production d’énergie à partir de combustibles fossiles.
Pour de nombreux membres du CAD, les canaux multilatéraux jouent un rôle clé dans l’acheminement de leur APD liée au climat et à l’environnement. C’est particulièrement vrai pour le financement direct des investissements dans l’infrastructure. Dans ce contexte, les membres du CAD voient dans leur rôle d’actionnaires au sein des banques multilatérales de développement une dimension importante de leur soutien à un développement durable d’un point de vue environnemental, à faible émission de carbone et résilient face au changement climatique.
Pour aider les pays en développement à emprunter une trajectoire de transition, les membres du CAD privilégient les partenariats qui s’appuient sur une appropriation locale. Soutenir les stratégies et les processus des pays en développement pour les amener à la transition est un thème central du soutien apporté par les membres du CAD. Cela suppose de les intégrer dans des stratégies de développement plus vastes, et de créer les conditions de leur mise en œuvre. Une difficulté propre à la coopération pour le développement réside dans les incohérences qui peuvent survenir lorsque les plans nationaux de transition ne constituent pas une base réaliste pour la réalisation des objectifs internationaux qu’ils sont censés permettre d’atteindre.
Suivre une trajectoire de développement à faible émission de carbone et résiliente face au changement climatique représente aujourd’hui la seule option viable pour atteindre les objectifs en matière de coopération pour le développement énoncés dans le Programme 2030 (OECD, 2019[1] ; IPCC, 2021[2]). La section qui suit présente :
Comment les membres du CAD s’associent aux stratégies des pays partenaires en matière de transition et comment ils les aident avec différents instruments et approches, notamment pour assurer la conformité des processus et stratégies nationaux avec les objectifs internationaux qu’ils sont censés soutenir et atteindre collectivement. Les stratégies nationales comprennent, entre autres, les contributions déterminées au niveau national (CDN), les plans nationaux d’adaptation (PNA) et processus associés, les stratégies à long terme (SLT), les stratégies et plans d’action nationaux pour la biodiversité (SPANB) et les objectifs de neutralité en matière de dégradation des terres (objectifs NDT).
Comment les projets et les programmes mis en place dans les pays partenaires permettent une transition durable d’un point de vue environnemental, résiliente face au changement climatique et compatible avec une trajectoire de développement à faible émission tendant vers la neutralité carbone.
Mise en œuvre de la transition vers des trajectoires de développement durables d’un point de vue environnemental, à faible émission de carbone et résilientes face au changement climatique
Le Programme 2030 et l’Accord de Paris obligent à une transition, mais les modalités restent à définir
Les membres du CAD ont des perceptions très différentes de la transition et des types de soutien requis pour la mettre en œuvre. Pour la plupart d’entre eux, la transition s’articule autour du programme d’action mondial sur le climat, l’environnement et le développement durable et ses principaux composants, en particulier : le Programme 2030 et les Objectifs de développement durable, l’Accord de Paris mais aussi, par exemple, le Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe et la Convention sur la diversité biologique. Un grand nombre de membres citent aussi le rôle central des CDN au regard de la transition. Ces instruments, ainsi que d’autres cadres essentiels (comme le pacte vert, pour les membres de l’UE) ou encore les politiques, stratégies et principes établis au niveau national, fournissent des bases importantes de coopération pour le soutien à la transition.
La grande majorité des membres du CAD (27 sur 30) indiquent mener des activités spécifiques ou contribuer à des programmes visant à aider les pays partenaires à réussir leur transition vers des trajectoires de développement durables d’un point de vue environnemental, à faible émission de carbone et résilientes face au changement climatique. Le soutien à la transition est assuré via toutes sortes de canaux et de programmes – bilatéraux et multilatéraux –, des fonds dédiés, des banques multilatérales de développement et une série d’initiatives, l’accent étant mis à la fois sur la conception et la mise en œuvre (notamment le renforcement des capacités, le soutien technique et l’investissement). Outre les contributions au moyen de fonds dédiés comme le Fonds vert pour le climat, le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) et le Fonds pour l’adaptation – entre autres –, et le soutien fourni par l’intermédiaire de grandes organisations multilatérales comme le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et le Fonds international de développement agricole (FIDA), les membres citent tout un éventail de programmes et d’initiatives, de portée différente et couvrant divers aspects de la transition.
Seuls quelques membres mentionnent le déploiement de politiques ou d’approches spécifiques en matière de coopération pour le développement pour aider à la transition et aux profondes mutations qu’elle implique. Ils soulignent la nécessité d’intégrer différentes dimensions environnementales, dont la biodiversité et le changement climatique, pour accompagner efficacement la transition, et de centrer les approches sur l’utilisation des financements, des actions publiques et du renforcement des capacités de façon à promouvoir activement ou produire un changement profond.
En Suède, la politique sur l’environnement de l’Asdi prône une promotion proactive de la transition vers un développement durable d’un point de vue environnemental par l’intégration des questions environnementales dans toutes les activités et tous les secteurs. L’Allemagne préconise la transformation, par exemple dans le contexte des activités du ministère fédéral de la Coopération et du Développement économiques (BMZ) au regard de la stratégie allemande relative au développement durable ainsi que de la mise en œuvre du Programme 2030 et des ODD. Les processus de transformation engagés par l’Allemagne présentent un niveau de détail similaire au Programme 2030, dans le sens où ils abordent les dimensions économiques, écologiques et sociales du développement durable.
En Norvège, la stratégie et le plan d’action environnemental à venir de l’agence Norad visent à accroître le soutien à la transition des pays en développement vers une société résiliente et décarbonée. L’objectif de Norad est de recenser les types d’aide au développement qui peuvent avoir des effets de transformation et parvenir à cette fin, c’est-à-dire contribuer à l’introduction de changements profonds dans la société qui vont plus loin que les résultats immédiats de l’aide elle-même. Aux États-Unis, l’initiative « Global Climate Ambition » consiste à engager des actions stratégiques avec les pouvoirs publics, le secteur privé, la société civile et les collectivités dans le but de soutenir les politiques et les programmes de transformation, de renforcer les capacités humaines et institutionnelles, ainsi que de créer une dynamique vers un avenir à faible émission et résilient face au changement climatique.
Les points communs du soutien à la transition fourni par les membres du CAD
Bien que les membres du CAD n’aient, pour la plupart, pas de définition claire ni d’approche conceptuelle de la transition, leurs notifications font apparaître des points communs dans la façon dont ils travaillent avec les pays en développement pour accompagner leur transition.
1. L’appropriation nationale et le respect des besoins des pays partenaires
Une collaboration de grande ampleur est un aspect important de la façon dont les membres du CAD abordent leur soutien à la transition. Un autre point qui revient souvent dans leurs notifications est l’importance de l’appropriation locale et d’un travail en partenariat. Pour assurer cette appropriation, la Belgique privilégie par exemple le dialogue à différents niveaux sur les mesures à prendre avec les partenaires du pays en développement concerné, dont un large réseau de représentants de la société civile. Les Pays-Bas mettent quant à eux l’accent sur la collaboration entre tous les acteurs sociaux compétents. Lors de leurs interventions en faveur du climat, ils travaillent en partenariat avec le secteur privé, des instituts/réseaux de la connaissance, des organisations non gouvernementales (ONG) et des organisations multilatérales. L’Australie indique adopter une approche de partenariat et travailler en coopération avec les pays de la région Indo-Pacifique pour les aider à réduire leurs émissions et à s’adapter au changement climatique, comme ils s’y sont engagés dans leurs CDN, PNA et autres plans de développement nationaux.
Le partage de leurs expériences en matière de transition est un aspect important qui est mis en avant par certains membres. Tout en reconnaissant que la transition a un impact significatif sur les sociétés, les économies et les secteurs d’activités, la Pologne, par exemple, s’efforce de partager l’expérience, les connaissances et le savoir-faire qu’elle a acquis en ce qui concerne la gestion des difficultés économiques et sociales rencontrées lors de la transition vers une économie bas carbone et à faible émission. L’Espagne, elle aussi, partage son expérience, que ce soit dans le contexte du dialogue sur les mesures à prendre avec les partenaires du pays en développement ou dans d’autres contextes, en particulier dans le domaine de l’abandon du charbon.
2. Un soutien axé sur les principaux défis de la transition
Les membres du CAD axent leur soutien principalement sur les priorités de la transition. Ils citent leur participation à des thèmes ou des domaines considérés comme primordiaux ou prioritaires pour la transition mais reflétant également leurs priorités générales et leurs avantages comparatifs, au vu des engagements, ressources et capacités actuels de la coopération pour le développement.
Un exemple est celui des financements et des investissements privés mobilisés par les Pays-Bas, pour lesquels ils ont créé le fonds néerlandais pour le climat et le développement (DFCD) utilisé, en particulier, pour les projets d’adaptation au changement climatique. L’Autriche privilégie le soutien à la transition et l’adaptation au niveau local. Le Canada et le Luxembourg ciblent plus particulièrement la gente féminine en aidant les femmes à occuper des postes à responsabilité, en leur ouvrant des perspectives économiques dans l’énergie propre, et en les encourageant sur la voie de l’entrepreneuriat et la production locale. L’Italie met l’accent sur l’agriculture qui, selon elle, occupe une place centrale dans la transition vers un développement à faible émission et résilient aux changements climatiques, et se concentre sur les pays partenaires de la région Afrique. Plusieurs autres membres indiquent également centrer leur action sur des régions ou des zones géographiques particulières.
Une proportion importante des membres du CAD considèrent que la gestion de l’appauvrissement de la biodiversité et de ses liens avec le changement climatique est un volet essentiel de la transition. L’Allemagne, par exemple, voit dans la pandémie de COVID-19 le symptôme d’une crise pluridimensionnelle trouvant son origine dans la perte de biodiversité et le changement climatique, comme l’attestent les critères de sélection des projets établis en 2020 dans le cadre de l’initiative internationale pour le climat (IKI). La Norvège, en tant que donneur principal du programme ONU-REDD (sur la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts dans les pays en développement), apporte son soutien aux stratégies de transition en mettant l’accent sur la préservation et la gestion des forêts dans un grand nombre de pays.
Le Canada reconnaît qu’une action urgente est nécessaire pour s’attaquer aux crises connexes du changement climatique et de l’appauvrissement de la biodiversité, qui frappent plus durement les populations pauvres et vulnérables ; il projette d’accroître les solutions d’appui fondées sur la nature et de contribuer plus largement aux objectifs de développement durable. Globalement, une proportion substantielle de membres du CAD (10 sur 30) privilégient de plus en plus les solutions fondées sur la nature, un signe clair de l’intérêt croissant qu’ils y prêtent. Pour autant, cet intérêt doit encore se traduire par une action concrète, des outils pratiques et un apprentissage, ainsi que par la capacité à investir suffisamment dans ces solutions.
3. L’énergie comme priorité numéro un de la transition
De manière générale, le soutien à la transition énergétique apparaît clairement comme un aspect central de la transition vers des trajectoires de développement à faible émission. Pour de nombreux membres du CAD, la transition énergétique, les énergies renouvelables et l’accès accru à l’énergie sont des priorités majeures du soutien à la transition vers un développement à faible émission et plus durable sur le plan environnemental, raison pour laquelle ils se sont engagés à aider les pays en développement et les économies émergentes sur la voie de la décarbonation.
Compte tenu du volume croissant de preuves scientifiques, les membres du CAD conviennent de l’importance pour l’économie mondiale d’opérer le plus rapidement possible la transition vers la neutralité carbone. Un large éventail d’initiatives et de dispositifs de soutien sont mis en œuvre dans ce sens. Les États-Unis se sont par exemple engagés à mettre fin à la dépendance de l’Afrique australe aux combustibles fossiles et à aider la région à opérer sa décarbonation ainsi qu’à déployer des énergies renouvelables, via son initiative « Power Africa » (USAID, 2021[32]). La Corée a annoncé récemment son intention de mettre un terme à tous les financements publics de nouvelles centrales à charbon installées à l’étranger et d’accompagner la transition énergétique des pays très dépendants à l’égard de la production d’électricité à partir du charbon (Government of Korea, 2021[33]) .
Le programme « Energising Development » (EnDev), mis sur pied par l’Allemagne et les Pays-Bas avec l’aide de la Norvège et de la Suisse, est un partenariat mondial pour l’accès à l’énergie. Mis en œuvre dans plus de 20 pays, il aide les pays partenaires à mettre au point des systèmes énergétiques durables, y compris les fondements politiques et législatifs nécessaires, afin que 50 millions d’habitants des pays en développement puissent accéder à des énergies renouvelables d’ici 2030.
L’Initiative de l’Afrique sur les énergies renouvelables (AREI), qui a pour but de lutter contre le changement climatique et d’améliorer l’accès des Africains à l’énergie, a été lancée par des chefs d’État africains lors de la COP21. Elle est soutenue par la France, l’Union européenne et d’autres membres, notamment via le soutien financier à l’Unité indépendante de mise en œuvre (IDU) de l’AREI et ses activités. La Suède apporte son aide au Programme d’assistance à la gestion du secteur énergétique (ESMAP) de la Banque mondiale, qui aide à créer des systèmes énergétiques durables, notamment en soutenant les processus de réforme nationaux visant à créer des incitations à l’investissement dans les énergies renouvelables, à intégrer l’énergie solaire et éolienne dans les réseaux d’électricité nationaux, ainsi qu’à élaborer des plans et processus d’électrification pour introduire une énergie propre.
Outre des initiatives de grande ampleur, les membres du CAD participent à des partenariats et des programmes bilatéraux ayant trait à l’énergie. Le Luxembourg soutient par exemple le Cabo Verde dans la conception de sa stratégie sur les énergies renouvelables, dont le but est d’améliorer l’accès à une énergie propre et d’accroître l’indépendance énergétique. Des programmes de coopération bilatérale ont été instaurés pour aider le pays à mettre en œuvre cette stratégie. Le Portugal, qui soutient la neutralité carbone et le maintien des services écosystémiques sur l’île Principe, dans la République de Sao Tomé-et-Principe, a pour objectif de promouvoir la croissance économique en mettant en place une feuille de route en matière de durabilité. Certains membres du CAD ne disposant pas actuellement de programmes spécialisés de soutien à la transition énergétique font savoir qu’ils étudient activement des pistes pour être plus actifs dans ce domaine.
4. Des dépenses d’APD dans l’énergie alignées sur la transition énergétique
Le haut niveau d’importance accordé par les membres du CAD à la transition énergétique ne se reflète pas encore dans les données de l’APD affectée au secteur de l’énergie pendant la période 2015-19. Le Graphique 2 donne un aperçu de l’APD versée par les membres du CAD au secteur de l’énergie sur la période 2015-19.
Note : L’APD affectée au secteur de l’énergie recouvre les codes SNPC de la rubrique Énergie ainsi que les codes-objet 32167 Fabrication d’énergie (combustibles fossiles), 32261 Charbon et 32262 Pétrole et gaz (en amont). L’APD aux activités relatives aux combustibles fossiles inclut également des projets visant à améliorer la gouvernance, à mieux centrer l’action sur le développement ou à accroître les résultats des activités en question, ainsi qu’à promouvoir des mesures axées sur l’efficacité énergétique.
Source : OCDE (2021), Système de notification des pays créanciers (base de données), https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=crs1
De manière générale, les dépenses d’APD consacrées à l’énergie n’ont pas affiché de tendance à la hausse sur la période 2015-19. La production d’énergie à partir de sources renouvelables représente la part la plus élevée (34 %) du total des dépenses sur la période, mais enregistre une baisse en glissement annuel en 2018 et 2019. Une part importante de l’APD consacrée à l’énergie est affectée à la politique énergétique – dont l’efficacité énergétique – (20 %) et à la distribution d’énergie (28 %) qui, compte tenu du rôle clé des mesures stratégiques et réglementaires ainsi que de la nécessité de mettre en place des systèmes de distribution intelligents pour attirer des investissements privés, sont considérés comme des domaines essentiels pour la transition. De même que pour la production d’énergie à partir de sources renouvelables, aucune augmentation des engagements d’APD n’est à noter pour ces deux secteurs sur la période 2015-19. En revanche, alors que les activités relatives aux combustibles fossiles – notamment la production d’énergie, la fabrication d’énergie et les activités en amont – représentent un pourcentage plus faible de l’APD sur la période (16 %), les dépenses qui y sont affectées augmentent fortement lors de la dernière année disponible (2019), ces sous-secteurs énergétiques cumulant alors le pourcentage d’APD le plus élevé.
L’APD consacrée au secteur énergétique est extrêmement concentrée entre quelques membres du CAD (Graphique 3). Les trois plus gros donneurs enregistrent plus de 70 % du total de l’APD à ce secteur, et les cinq plus gros plus de 90 %.
Note : L’APD affectée au secteur de l’énergie recouvre les codes SNPC de la rubrique Énergie ainsi que les codes-objet 32167 Fabrication d’énergie (combustibles fossiles), 32261 Charbon et 32262 Pétrole et gaz (en amont). Les activités relatives aux combustibles fossiles incluent également des projets visant à améliorer la gouvernance, à mieux centrer l’action sur le développement ou à accroître les résultats des activités en question, ainsi qu’à promouvoir des mesures axées sur l’efficacité énergétique.
Source : OCDE (2021), Système de notification des pays créanciers (base de données), https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=crs1
Un facteur pouvant expliquer cette tendance est le fait que, pour un grand nombre de membres du CAD, les grands projets d’infrastructure sont étrangers à leur modèle de fonctionnement (qui s’appuie surtout sur des dons). Ces mêmes pays font en outre principalement appel aux banques multilatérales de développement pour développer ces activités. La concentration est encore plus forte dans les activités relatives aux combustibles fossiles, un petit nombre seulement de membres du CAD fournissant une APD pour financer la production d’électricité à partir de combustibles fossiles, les installations y afférentes, l’extraction en amont et les activités manufacturières. Parallèlement, l’APD au profit des combustibles fossiles (Graphique 2) inclut souvent des activités visant à améliorer la gouvernance, à mieux centrer l’action sur le développement ou à accroître les résultats des secteurs et des projets ayant trait aux combustibles fossiles, ainsi qu’à promouvoir des mesures axées sur l’efficacité énergétique. Les membres du CAD qui fournissent une aide financière au secteur énergétique (Graphique 3) indiquent le faire pour répondre à certains besoins : disposer d’une offre d’énergie stable, mettre fin à la pauvreté et financer une transition juste dans les pays en développement.
Conformément à l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 fixé par l’Agence internationale de l’énergie (AIE), aucun investissement ne doit être réalisé dans l’augmentation de l’offre de combustibles fossiles car aucun nouveau gisement de pétrole ou de gaz n’a été approuvé pour exploitation, et aucune création ou extension de mine de charbon n’est requise (IEA, 2021[34]).
De manière générale, le fait que les membres du CAD accordent en priorité leur soutien à la transition vers des systèmes énergétiques décarbonés permet d’entrevoir l’évolution future des dépenses globales et de la composition de l’APD en faveur de l’énergie, à savoir d’une manière qui réponde aux besoins des pays en développement et les aide à financer leurs priorités de la façon la plus durable possible.
Des discussions sont en cours à l’échelle internationale pour mettre fin à la promotion de l’augmentation de la capacité de production d’électricité à partir de combustibles fossiles et à l’exploration de nouveaux gisements. Plusieurs membres, dont les activités d’aide au développement incluaient jusqu’ici le financement de la production d’électricité ou des investissements dans les combustibles fossiles, ont annoncé chacun de leur côté leur intention de stopper progressivement ces investissements et ces financements dans le cadre de leur APD. Parmi ces pays, le Royaume-Uni a fait savoir le 31 mars 2021, en rendant publique sa politique en matière de combustibles fossiles (Department for Business, Energy and Industrial Strategy, 2021[35]), qu’il allait arrêter de financer l’exploitation de cette source d’énergie à l’étranger. La France s’est dotée en 2019 d’une nouvelle stratégie de transition énergétique (AFD, 2019[36]) dans laquelle elle annonce arrêter de financer les centrales à charbon, ainsi que les projets d’exploration, de production ou dédiés exclusivement au transport de charbon ou d’hydrocarbures (conventionnels et non conventionnels). De la même manière, la Slovénie a interdit officiellement le financement de programmes ou de projets contribuant à l’augmentation de la consommation de combustibles fossiles (EUR-Lex, 2021[37]). Ces décisions s’ajoutent aux engagements pris par les pays du G7, lors du sommet de 2021, de mettre un terme avant la fin de l’année aux aides publiques directes à la production thermique d’électricité à partir du charbon sans dispositif d’atténuation à l’échelle internationale, notamment l’APD, le financement des exportations, l’investissement, ainsi que le soutien financier et à la promotion des échanges (G7 Summit, 2021[38]).
Dans la Déclaration du CAD de l’OCDE sur une nouvelle approche visant à aligner la coopération pour le développement sur les objectifs de l’Accord de Paris sur les changements climatiques, les membres du CAD ont pris le même engagement que le G7, à savoir mettre fin à tout nouvel apport d’APD à l’appui de la production thermique d’électricité à partir du charbon sans dispositif d’atténuation dans le monde d’ici la fin de l’année 2021 (OECD DAC, 2021[17]). Ils ont également souligné leur volonté de faire coïncider leurs flux financiers avec les trajectoires de développement à bas carbone, de privilégier le soutien aux technologies permettant la transition vers la neutralité carbone, et de faire en sorte d’accélérer les progrès en la matière.
5. Le soutien à des infrastructures durables et de qualité pour faciliter la transition
Le choix des infrastructures et les investissements en la matière seront décisifs pour atteindre les objectifs climatiques. Ils sont également importants pour aborder d’autres objectifs environnementaux, comme par exemple la biodiversité. Les infrastructures joueront en particulier un rôle essentiel en ce qui concerne la gestion du changement climatique et la transition vers un développement durable, la reprise au sortir de la crise du COVID-19, ainsi que la réalisation des objectifs de développement à long terme des pays en développement. L’investissement dans des infrastructures de qualité – ainsi que leur mise en service par des mécanismes appropriés et leur gestion efficiente tout au long de leur cycle de vie – est par conséquent vital pour qu’elles puissent jouer leur rôle de moteur de la croissance et du développement durable (OECD, 2020[39]).
Une majorité de membres du CAD (17 sur 30) décrivent en des termes clairs l’approche utilisée pour financer des infrastructures de qualité qui soient compatibles avec la transition vers des trajectoires de développement durables d’un point de vue environnemental, à faible émission de carbone et résilientes face au changement climatique dans les pays partenaires, et qui favorisent cette transition. Parmi eux, un certain nombre de donneurs – généralement importants – mettant en œuvre des programmes d’investissement substantiel dans les infrastructures utilisent des méthodes élaborées pour maintenir des infrastructures de qualité pendant toute la durée d’un projet, assurant ainsi la conformité avec les principes du Groupe des Vingt (G20) ou la contribution des investissements aux ODD.
Le Japon promeut activement des infrastructures de qualité, et les Principes du G20 pour l’investissement dans des infrastructures de qualité ont été approuvés lors du sommet du Groupe qui s’est tenu à Osaka en 2019. Le pays vante les mérites de la mise en place d’infrastructures qui contribuent véritablement à une « croissance qualitative » dans les pays en développement, avec notamment un transfert de technologies et la création d’emplois. Plusieurs autres membres du CAD citent les Principes du G20 comme une référence ou un fil conducteur dans leurs aides aux infrastructures, et les appliquent en complément de politiques qui, portant sur les investissements dans les combustibles fossiles, ont une portée plus vaste qu’eux. La France a pris l’engagement, lors du Sommet sur le financement des économies africaines de 2021, de continuer à appliquer les Principes du G20 pour l’investissement dans des infrastructures de qualité. S’appuyant sur les normes universellement acceptées (comme les principes précités) et sur des initiatives connexes (comme la Coalition pour l’investissement résilient au changement climatique - CCRI), le Royaume-Uni manifeste son soutien aux investissements dans des infrastructures de qualité en se montrant favorable à une action coordonnée de la part des membres du G7 afin de garantir des normes plus élevées et une meilleure communication. L’Allemagne apporte notamment son appui au Programme pour le développement des infrastructures en Afrique (PIDA) par une coopération technique.
Pour un autre groupe de donneurs, la fourniture d’infrastructures de qualité est assurée par l’intermédiaire de banques multilatérales de développement et de fonds pour le climat. Un exemple est celui du Danemark, qui finance des infrastructures principalement par le truchement d’organisations multilatérales et de banques qui respectent les Principes du G20, après avoir évalué les dispositifs de protection sociaux et environnementaux qui existent dans l’ensemble des partenaires bénéficiaires, conformément aux lignes directrices danoises sur la gestion de l’aide. Pour plusieurs membres du CAD dont les activités en matière d’APD n’incluent pas de financement direct d’infrastructures, les informations fournies concernant leur soutien à des infrastructures de qualité sont soit limitées, soit peu précises.
6. Les institutions multilatérales, un canal de première importance pour le soutien à la transition des membres du CAD
Les institutions multilatérales – et leur respect des objectifs climatiques et environnementaux – sont considérées comme jouant un rôle central dans le soutien à la transition. Comme indiqué précédemment, si de nombreux membres du CAD utilisent différents canaux pour soutenir la transition et financer des actions climatiques, les institutions multilatérales (dont les banques multilatérales de développement, les fonds pour le climat et autres organisations internationales) sont souvent le principal – et parfois l’unique – canal emprunté. Les institutions multilatérales sont particulièrement importantes pour le financement des infrastructures essentielles dans les pays en développement, une activité qui constitue la base de leur modèle économique. Par conséquent, l’harmonisation des activités des grandes institutions multilatérales de financement des infrastructures avec les objectifs climatiques et environnementaux est une priorité importante qui définit directement l’ampleur et la nature de l’action climatique engagée par les membres du CAD.
La Finlande, par exemple, ne dispose pas de programmes bilatéraux spécialement conçus pour assurer le soutien à la transition mais achemine la plupart de ses aides au développement au travers d’organisations multilatérales. Ce pays encourage ses partenaires d’exécution à aligner leurs activités de coopération pour le développement avec les stratégies de transition nationales, une recommandation qui figure explicitement dans la directive qui leur est destinée concernant l’intégration des objectifs transversaux dans la politique de développement. Le Canada a quant à lui créé des fonds auprès de plusieurs institutions financières internationales (comme la Banque mondiale et le Fonds vert pour le climat) afin d’aider ses pays partenaires à engager leur propre transition. Les membres du CAD indiquent également faire partie de groupes informels de hauts représentants d’États partageant les mêmes valeurs, qui sont actionnaires dans des banques multilatérales de développement afin de pousser ces dernières à se mettre en conformité avec l’Accord de Paris.
Apporter un soutien à des plans nationaux de transition proportionnés aux objectifs internationaux
Soutenir les plans nationaux – lorsqu’ils existent – et engager des actions compatibles est un aspect central du soutien à la transition apporté par les membres du CAD. De la même manière qu’ils voient dans l’appropriation locale et le partenariat une dimension primordiale du soutien à la transition des pays en développement, les membres du CAD privilégient tous la collaboration avec les partenaires du pays où ils interviennent sur la base des plans et stratégies conçus par les intéressés pour atteindre les objectifs climatiques et environnementaux. L’alignement de leur action sur les plans de transition des pays partenaires est un thème qui revient régulièrement dans les notifications des membres. En République tchèque, par exemple, les stratégies nationales des pays partenaires sont prises en compte dans les stratégies-pays correspondantes, ainsi que dans les projets bilatéraux qui sont sélectionnés. De même, au Portugal, un protocole d’accord spécial sur les activités liées à l’environnement détaille les domaines dans lesquels des projets seront développés en respectant les besoins et les plans du pays partenaire. Le Luxembourg prévoit de soutenir les actions qui correspondent aux CDN et aux choix des pays bénéficiaires, dans le respect des principes et des approches définis dans l’Accord de Paris.
Un grand nombre de membres du CAD aident les pays en développement à mettre en œuvre et à dépasser les actions annoncées dans les contributions déterminées au niveau national (CDN). Ces contributions sont au centre des efforts d’atténuation énoncés dans l’Accord de Paris. Chaque Partie à l’Accord est tenue d’établir, de communiquer et d’actualiser les CDN qu’elle a l’intention de concrétiser, en décrivant ses priorités ainsi que les actions qu’elle engagera pour réduire les émissions nationales et s’adapter aux effets du changement climatique. Prises globalement, les actions annoncées dans l’ensemble des CDN déterminent la façon dont les objectifs de réchauffement fixés dans l’Accord de Paris seront atteints. Partant de la prise de conscience que les objectifs climatiques à long terme seront atteints progressivement, l’Accord de Paris prévoit une montée en puissance progressive des actions individuelles et collectives, les Parties soumettant de nouvelles CDN tous les cinq ans. Il en résulte donc que les CDN, de même que les stratégies à long terme (SLT), les plans nationaux d’adaptation (PNA) ainsi que toutes les stratégies et politiques ayant une portée nationale sont de la plus haute importance, et que travailler avec les pays en développement sur leurs CDN constitue pour les membres du CAD un volet essentiel de leur soutien à la transition. Le soutien apporté par les membres à ces processus est d’autant plus pertinent qu’un grand nombre de pays en développement – en particulier les pays les moins avancés (PMA) et les PEID – ont fait savoir que la réalisation de leurs buts et de leurs objectifs dépendait du niveau de l’aide fournie par les pays développés (Fransen, Northrop et Mogelgaard, 2017[40]).
Les membres du CAD voient dans le Partenariat sur les contributions déterminées au niveau national (NDC Partnership) un vecteur important du soutien à la transition. Ce partenariat, auquel participent 18 membres, est décrit par plusieurs d’entre eux comme jouant un rôle central dans la mise en œuvre et la coordination de leur soutien à la transition, et par six membres comme un mode d’acheminement d’important. Le Partenariat sur les contributions déterminées au niveau national est un réseau permettant aux pays membres d’avoir accès à une assistance technique et un renforcement des capacités ciblés, à des sources d’informations et de connaissances, ainsi qu’à des aides financières accrues. D’après le Royaume-Uni, ce partenariat coordonne l’assistance technique fournie par les grands donneurs pour mettre en œuvre les CDN. Il coordonne par exemple l’action des opérateurs chargés de la planification, la notification et la mise en œuvre des CDN, et intègre dans les ministères des Finances/de la Planification des conseillers économiques pour aider à mettre en place des plans de relance verte suite à la crise du COVID-19. La France indique également que le NDC Partnership, par l’appui et l’étroite coordination qu’il procure, permet de réaliser des synergies entre le soutien qu’elle apporte à la transition des pays partenaires et celui provenant d’autres sources. L’Allemagne utilise quant à elle ce Partenariat pour financer des programmes et projets divers contribuant à une transition verte et sensible au changement climatique dans les pays partenaires.
Une initiative similaire relative aux CDN est le pôle régional du Pacifique pour les CDN (Pacific NDC Hub) qui, comme l’a expliqué l’Australie, aide les pays et territoires insulaires du Pacifique en leur fournissant une aide technique et des conseils personnalisés, ainsi qu’en promouvant une collaboration régionale pour régler les difficultés de mise en œuvre des CDN rencontrés dans la région.
Les membres du CAD apportent également leur soutien à d’autres plans nationaux de transition comme les PNA, les plans nationaux de résilience et de réduction des risques de catastrophe, les SLT et les plans d’action nationaux pour la biodiversité (SPANB). L’Allemagne, par exemple, assiste les pays partenaires dans le cadre de divers projets et programmes bilatéraux et multilatéraux dans le but d’élever le niveau d’ambition de leurs CDN et SLT, notamment en les transposant dans des politiques sectorielles. Les membres du CAD peuvent aussi aider les pays en développement à mettre en œuvre le Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe et à renforcer leur résilience en fournissant des services d’expert bilatéraux et multilatéraux ; c’est le cas par exemple de la République tchèque, qui concentre son soutien sur les PMA.
Un autre exemple est le Réseau mondial pour les plans nationaux d’adaptation, qui est utilisé par les États-Unis, le Canada et l’Allemagne pour soutenir les processus d’adaptation des pays et favoriser les échanges de connaissances entre pays du Sud. Continuant à centrer son action sur l’adaptation, l’Irlande assiste les PMA et et les PEID dans la réalisation de leurs PNA et finance le Groupe d’experts des pays les moins avancés (LEG), seul organe mandaté par les Parties à la CCNUCC pour fournir un appui spécialisé aux PMA. Le LEG aide ces pays à concevoir, structurer et mettre en œuvre leurs PNA et facilite leur accès à des aides techniques et financières. La Norvège soutient d’autres initiatives telles que l’Initiative de financement de la biodiversité (BIOFIN) créée par le PNUD, qui aide les pays en développement à intégrer pleinement la question de la biodiversité dans leurs propres plans de développement et stratégies financières, y compris leurs SPANB.
En France, une partie de l’APD repose sur les stratégies climatiques des pays. S’étant elle-même engagée à respecter à la lettre les dispositions de l’Accord de Paris, la France veille à ce que la totalité de ses projets soient conformes aux priorités énoncées par les pays partenaires dans leurs stratégies climatiques. Des outils ont été mis à disposition pour faciliter l’élaboration de ces stratégies ou fournir si besoin une assistance technique à la préparation et la mise en œuvre. Un exemple est Adapt’Action, qui accompagne les pays et les organisations régionales particulièrement vulnérables aux impacts du changement climatique dans la mise en œuvre de leurs stratégies d’adaptation. Cet outil propose une assistance technique et des activités de renforcement de capacités pour consolider leur gouvernance climat et aider les pays à mieux intégrer l’adaptation au changement climatique dans leurs politiques publiques et leurs projets. D’autres pays, comme le Japon, fournissent un appui au développement des capacités et des institutions afin de procéder à l’inventaire des émissions de gaz à effet de serre (GES), étape préalable à la préparation et à l’élaboration de plans et de mesures concrets, ainsi qu’à l’évaluation des progrès accomplis par les pays partenaires.
Une difficulté généralement rencontrée tient au fait que le soutien apporté aux plans nationaux des pays en développement n’est pas forcément à la hauteur des objectifs qu’ils sont censés atteindre. Comme le montrent les notifications récentes, les CDN actuelles ne sont pas suffisantes pour assurer la réalisation des objectifs de l’Accord de Paris (UNFCCC, 2021[13]) et une action plus radicale est de mise. Dans ce contexte, un grand nombre de membres du CAD abordent leur soutien à la transition des pays en développement comme un travail collectif sur des plans et des stratégies d’action permettant d’améliorer ou d’accélérer la transition. La coopération pour le développement est primordiale pour aider les pays en développement à élaborer et à mettre à exécution des plans et des stratégies opérationnels qui éliminent les incohérences entre les objectifs des accords climatiques et environnementaux internationaux – dont l’Accord de Paris – et ceux de leurs propres plans de développement et de transition (OECD, 2019[1]). Cela dit, la plupart des informations ayant servi à la production de ce rapport n’indiquent pas clairement comment s’y prennent les membres du CAD lorsqu’il existe de grandes disparités entre, d’un côté, les plans et stratégies actuels des pays en développement et, de l’autre, les objectifs climatiques et environnementaux internationaux auxquels ces pays ont adhéré.
Reconnaissant que les PEID sont des pays vulnérables devant supporter la plus grande partie des très nombreux effets du changement climatique, le CAD s’est engagé en 2020 à les aider à « aplanir les obstacles qu’ils rencontrent pour accéder aux financements à l’appui d’un développement résilient et durable ».
Le soutien des membres du CAD aux PEID est centré sur les principaux défis auxquels se heurtent ces pays, en mettant plus particulièrement l’accent sur les investissements en faveur du climat : mise en place de la résilience et d’économies maritimes durables, promotion de la réduction des risques de catastrophe, réduction de la dépendance aux combustibles fossiles en améliorant l’accès aux énergies renouvelables. Conscients des limitations de capacités uniques que connaissent les PEID du fait de leur faible nombre d’habitants, certains membres du CAD facilitent la participation de ces pays aux grandes négociations relatives au climat et aux océans.
La plupart des membres du CAD ne disposent pas, en matière de coopération pour le développement, d’objectifs spécifiques ni de politiques, stratégies ou outils spécialisés à l’égard des PEID. Quatre membres se sont dotés d’une stratégie de développement qui leur est dédiée, tandis que quelques autres considèrent les PEID comme l’un des groupes de pays prioritaires de leurs stratégies de coopération pour le développement sectorielles ou géographiques.
Les membres du CAD aident les PEID à s’acheminer vers un développement résilient et durable via un certain nombre de programmes de coopération pour le développement, qui peuvent représenter une part importante du portefeuille de leur APD.
Plusieurs initiatives nouvellement créées peuvent être très bénéfiques aux PEID, comme par exemple l’Initiative en faveur de la croissance bleue. Un certain nombre d’initiatives bilatérales et multilatérales centrées sur la création d’une économie maritime durable sont en train d’être créées et pourraient permettre une augmentation des financements et des capacités pour les PEID. Il s’agit notamment du Blue Planet Fund (Royaume-Uni), du programme PEUMP de partenariat maritime entre l’UE et la Communauté du Pacifique, de l’initiative MARINE (Japon), de USAID Ocean (États-Unis) et du fonds fiduciaire PROBLUE financé par un ensemble de donneurs et administré par la Banque mondiale. Si ces initiatives parviennent effectivement à faire participer et inclure les PEID, ces derniers pourraient bien en tirer de gros avantages compte tenu de leurs immenses ressources maritimes, avec la possibilité d’ouvrir de nouvelles perspectives en matière de développement.
Pour quelques-uns des petits membres du CAD, les PEID ne font pas partie des pays prioritaires sélectionnés pour mener une action plus ciblée et plus efficace dans le cadre de leur coopération pour le développement. L’aide de ces membres aux PEID transite alors majoritairement par des canaux multilatéraux, en particulier des fonds pour le climat.
En tant que groupe de pays confrontés à quelques-uns des effets les plus dramatiques du changement climatique, les PEID ont fait l’objet d’une mention particulière dans le communiqué de la Réunion à haut niveau du CAD. Si l’on veut que les PEID puissent avoir de nouvelles perspectives en matière de développement, empruntent des trajectoires de développement durable et deviennent plus résilients face aux défis que représente le changement climatique, il est important que la communauté internationale prenne en compte les spécificités de leur situation pour faire en sorte que la coopération pour le développement leur procure le plus d’avantages possible (OECD, 2018[41]). Cette sous-section présente succinctement le soutien apporté dans ce contexte aux PEID par les membres du CAD.
Quatre membres (France, Irlande, Japon et Nouvelle-Zélande) ont adopté une stratégie de coopération pour le développement spécifique à l’égard des PEID ou d’un petit groupe d’entre eux situés dans la même zone géographique. En France, la stratégie relative aux PEID coïncide avec la stratégie Trois océans. Au Japon, le soutien aux PEID relève de la politique KIZUNA sur les liens du Pacifique, qui inclut cinq priorités dont la reprise post-COVID, la gestion durable des océans, la lutte contre le changement climatique et la résilience face aux catastrophes. La Nouvelle-Zélande a pris l’engagement d’affecter 60 % du total de son APD aux pays insulaires du Pacifique, et a intégré ces derniers dans la feuille de route pour le développement durable du Forum des Îles du Pacifique.
Un grand nombre de membres du CAD intègrent les défis particuliers rencontrés par les PEID dans leurs stratégies globales de coopération pour le développement et considèrent ces pays comme un groupe prioritaire pour bénéficier de soutien, que ce soit dans leurs stratégies sectorielles ou géographiques. C’est le cas pour : la stratégie d’action contre le changement climatique de l’Australie ; la stratégie de développement du Danemark ; le concept « BMZ 2030 » adopté par l’Allemagne et l’accent qui y est mis sur l’adaptation et le renforcement de la résilience ; l’Italie et sa coopération au développement dans le domaine de l’action climatique ; la stratégie d’APD pour les États fragiles de la Corée ; la stratégie Environnement et changement climatique du Luxembourg ; la stratégie de la Norvège en ce qui concerne la lutte contre le changement climatique, la faim et la vulnérabilité, ainsi que le programme sur les déchets marins ; la stratégie de la Suède concernant la coopération pour le développement régional en Asie et dans la région Pacifique sur 2016-21 ; enfin, l’Alliance mondiale contre le changement climatique+ de l’Union européenne.
De nombreux membres du CAD ont mis en place des programmes et projets de coopération pour le développement bénéficiant aux PEID, tandis qu’un petit nombre de membres consacrent à ces pays une part importante du portefeuille de leur APD. À titre d’exemple, la plupart des partenaires du Portugal dans le domaine de la coopération pour le développement sont des PEID (Cabo Verde, Guinée-Bissau, Sao-Tomé-et-Principe et Timor-Leste, par exemple), qui représentaient en 2019 42 % du portefeuille de l’APD du pays. Les membres du CAD suivants ont eux aussi consacré la même année un pourcentage important de leur APD aux PEID : Nouvelle-Zélande (44 %), Australie (31 %) et Espagne (10 %).
Conscients de la situation unique des PEID du fait de leurs capacités réduites, un certain nombre de membres du CAD facilitent la participation de représentants de ces pays aux principaux processus et négociations relatifs au climat et aux océans. L’Allemagne apporte par exemple son soutien à l’Alliance des petits États insulaires (AOSIS) et à ses membres dans le cadre des négociations et processus internationaux ayant trait au changement climatique et au développement durable. L’Italie a financé la formation et le renforcement des capacités de jeunes responsables politiques d’États insulaires en développement du Pacifique afin qu’ils participent aux négociations internationales sur le climat et les océans. La Norvège contribue au renforcement des capacités d’AOSIS et facilite la participation de ce groupe à des négociations. L’Australie a favorisé la participation des femmes aux processus de négociation sur le climat en organisant à l’intention des femmes du Pacifique un atelier de formation aux négociations sur le changement climatique, qui a contribué à la hausse du nombre de représentantes du Pacifique aux discussions de la CCNUCC.
Interrogés sur leur soutien aux PEID dans le domaine de l’environnement et du climat, 21 membres du CAD citent au premier rang de leurs priorités le changement climatique, 11 la mise en place de la résilience et d’une économie maritime durable, 9 la réduction des risques de catastrophe et 9 les énergies renouvelables. Un exemple récent de l’augmentation du soutien apporté sur ces questions est notamment l’annonce en 2019 par l’Irlande de la création au sein de la Banque asiatique de développement d’un nouveau fonds de 12 millions EUR consacré au changement climatique et à la résilience face aux catastrophes, qui s’adresse aux PEID du Pacifique. Ce fonds fiduciaire a pour but d’aider ces pays à accroître leur résilience face aux effets du changement climatique et aux catastrophes d’origine naturelle. Il vise également à promouvoir la hausse des investissements dans l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets dans les PEID. Certains membres du CAD possèdent une longue expérience du soutien dans ces domaines ; c’est le cas du Japon et de son aide à la réduction des risques de catastrophe dans les PEID du Pacifique, qui consiste à former le personnel de l’agence météorologique de chaque pays et à mettre au point des dispositifs d’évacuation rapide des habitants.
Un certain nombre d’initiatives – nouvelles ou en cours – laissent entendre que les membres du CAD s’investissent de plus en plus auprès des PEID au sujet de l’économie maritime durable. Le programme britannique – de 30 millions GBP – sur les économies maritimes du Commonwealth aide par exemple les PEID à mettre en place des économies durables et résilientes face au changement climatique, tout en préservant leur milieu marin. Le Royaume-Uni vient également de créer un nouveau fonds – baptisé Blue Planet – de 500 millions GBP qui, annoncé officiellement par le Premier ministre lors du sommet du G7, a pour but d’aider les pays à protéger et restaurer le milieu marin ainsi qu’à réduire la pauvreté, y compris dans les PEID. L’Italie, via sa coopération avec les PEID du Pacifique, a contribué à la création et la mise en place d’aires marines protégées sur une surface d’environ 2 millions de kilomètres carrés dans l’océan Pacifique, le but étant de protéger les ressources marines gravement menacées par les effets du changement climatique. La Corée s’est engagée à protéger les écosystèmes marins et à renforcer les capacités des PEID dans le domaine de la gestion des ressources marines. Elle a lancé, en collaboration avec l’Organisation pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), l’Initiative en faveur de la croissance bleue afin d’aider les PEID à concevoir et mettre en place un nouveau modèle de gestion des ressources marines. L’Union européenne a lancé le programme PEUMP de partenariat maritime avec la Communauté du Pacifique (2017-23), dont l’objectif global est d’améliorer les retombées économiques, sociales et environnementales pour 15 pays du Pacifique appartenant au groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) grâce à une meilleure intégration régionale et à la gestion durable des ressources naturelles et de l’environnement. Le but de ce programme est de favoriser une gestion et un développement plus durables des pêches afin d’assurer la sécurité alimentaire et la croissance économique, tout en luttant contre le changement climatique et en préservant la biodiversité marine. Le Canada, la Norvège et d’autres membres du CAD ont contribué à la création de PROBLUE, un nouveau fonds fiduciaire doté de 150 millions USD qui, financé par un ensemble de donneurs et administré par la Banque mondiale, vise à promouvoir la préservation et l’utilisation durable des océans. D’autres membres mettent l’accent, dans leur soutien aux PEID, sur des aspects particuliers de l’économie maritime durable : c’est le cas du Japon avec son initiative MARINE sur la gestion durable des déchets dans la région Océanie, ainsi que des États-Unis avec le partenariat USAID Oceans (ou Oceans and Fisheries Partnership) mis en place par l’Agence des États- Unis pour le développement international (USAID), qui a trait à la pêche durable ainsi qu’à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.
Un grand nombre de PEID ont pris des engagements ambitieux au regard de l’énergie propre, auxquels certains membres du CAD contribuent en apportant leur soutien. La dépendance de ces pays à l’égard des sources d’énergie très polluantes pèse souvent très lourd sur la facture de leurs importations du fait de leur éloignement géographique et des coûts d’acheminement élevés, ce qui réduit les sommes disponibles pour investir dans le développement. Parmi les projets notifiés par les membres du CAD dans ce domaine, il convient de citer le versement par le Canada de 60 millions USD pour financer un programme de la Banque mondiale sur les énergies renouvelables dans les PEID. Cette enveloppe finance le développement de systèmes et d’infrastructures énergétiques propres (dont des solutions à base de batteries), l’amélioration de l’accès à l’énergie pour les femmes et les filles, ainsi que l’offre de formations et de perspectives d’emploi pour les femmes dans des secteurs non traditionnels, relatifs aux technologies durables, dans les PEID. La France est active dans le domaine de l’accès à l’énergie durable (par exemple l’énergie géothermique, solaire, éolienne, marine, etc.) dans les PEID, à la fois via une coopération bilatérale directe et par son soutien à l’initiative « SIDS Lighthouse » de l’Agence internationale pour les énergies renouvelables (IRENA), au travers duquel la France vise surtout à promouvoir les énergies marines, notamment en repérant et en cartographiant les territoires se prêtant à l’exploitation de ce type d’énergie. Outre la France, l’Allemagne, le Danemark, les Émirats arabes unis, les États-Unis, l’Italie, le Japon, la Norvège et la Nouvelle-Zélande contribuent également à cette initiative, dont le but est d’encourager l’abandon des combustibles fossiles au profit des énergies renouvelables. L’Espagne soutient quant à elle des projets de promotion des énergies renouvelables en Océanie, aux côtés de l’Union internationale pour la conservation de la nature.
En 2019, le financement en faveur du climat dans les PEID est retombé au niveau de 2017 (de 2.1 à 1.5 milliard USD) alors qu’il avait enregistré une hausse temporaire en 2018 : cela montre les difficultés que continuent de rencontrer ces pays pour accéder à des financements au service du climat et de l’environnement (OECD, 2021[12]). Consciente des difficultés structurelles que connaissent souvent les PEID pour attirer des fonds privés et y avoir accès en vue de financer l’action climatique, l’Australie indique contribuer à la mise au point de filières de préparation de projets prêts à recevoir des investissements afin de faciliter l’afflux de fonds privés, notamment en comblant l’écart entre les instigateurs des projets et les bailleurs de fonds. Le Royaume-Uni aide également les PEID à accéder à des moyens de financement au travers d’initiatives diverses parmi lesquelles : sa coprésidence avec les Fidji de la Taskforce on Access to Climate Finance ; ses travaux avec Belize et les Fidji concernant l’accès des PEID à un processus de table-ronde sur le financement concessionnel ; le pôle d’accès au financement climatique du Commonwealth (Commonwealth Climate Finance Access Hub - CCFAH). Le CCFAH comprend par exemple des conseillers nationaux sur le financement climatique qui, au sein des institutions gouvernementales, travaillent spécifiquement avec les ministères et d’autres parties prenantes spécialisés dans le changement climatique pour renforcer les capacités institutionnelles en comblant les déficits de connaissances institutionnelles et financières, de compétences et de moyens techniques.
En décembre 2017, lors du premier One Planet Summit, le président français a annoncé la création de l’Initiative Kiwa, financée conjointement par l’Australie, le Canada, la France, la Nouvelle-Zélande et l’Union européenne. L’objectif de cette initiative est de financer l’adaptation au changement climatique ou des projets de restauration et de préservation des zones côtières, ainsi que d’autres initiatives pouvant avoir un impact positif sur les communautés et la résilience climatique. Lors de sa présidence du G7, le Canada a contribué à la collecte de ressources et de connaissances par des approches de financement novatrices telles que le financement mixte, des titres de créances résilients au changement climatique, des outils d’atténuation des risques et des partenariats avec des investisseurs. L’USAID (avec une enveloppe de plus de 200 millions USD) et la Nouvelle-Zélande ont aidé des pays partenaires à accéder au financement climatique provenant d’organisations internationales (telles que le Fonds vert pour le climat, le Fonds pour l’adaptation et le Fonds pour l’environnement mondial) en fournissant une assistance technique ciblée pour élaborer et présenter des ébauches de projets susceptibles de bénéficier d’un concours financier, qui sont ensuite mis en œuvre par les États insulaires du Pacifique pour faire face à leurs priorités urgentes en matière de changement climatique. L’USAID a par exemple, avec son initiative « Climate Ready Activity », contribué au renforcement des capacités des États Fédérés de Micronésie et des Palaos grâce à des dons de 10.4 millions USD fournis en 2021 par le Fonds vert pour le climat pour lutter contre le changement climatique. La Nouvelle-Zélande a en outre pris l’engagement de consacrer 20 % de son APD à l’aide pour le commerce aux PEID du Pacifique, et fourni une assistance technique en matière de réforme financière, de gestion de la dette et de mobilisation d’investissements étrangers.
Pour quelques-uns des petits membres du CAD, les PEID ne font pas partie des pays prioritaires sélectionnés. Conformément aux recommandations de l’examen par les pairs du CAD et tenant compte de leur avantage comparatif et de leurs capacités disponibles, ces membres concentrent leurs activités sur un petit nombre de pays, souvent dans leur voisinage géographique. Certains de ces membres – pour la plupart assez petits (à savoir l’Autriche, la Belgique, les Pays-Bas et la République slovaque) – acheminent leur soutien aux PEID principalement par l’intermédiaire de dispositifs de développement multilatéraux, en particulier des fonds pour le climat verticaux. L’Autriche, par exemple, apporte son aide aux Centres du Pacifique et des Caraïbes pour les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique (PCREEE et CCREEE) en vue de trouver des solutions applicables aux PEID en la matière. Fin 2020, la Finlande a rejoint, en tant que bailleur de fonds, l’initiative CREWS (Climate Risk and Early Warning Systems) qui aide les PMA et les PEID à se doter de services d’alerte précoce fondés sur les risques, afin qu’ils soient mieux équipés pour prévoir les risques climatiques et y faire face.
← 1. . Les parties figurant à l’annexe II de la CCNUCC sont supposées fournir aux pays en développement des ressources financières pour leur permettre d’entreprendre les activités de réduction des émissions prévues dans la Convention et les aider à s’adapter aux effets néfastes du changement climatique ; elles sont également tenues, conformément à la Convention, de fournir des informations sur les ressources mises à disposition. La liste des parties figurant à l’annexe II est plus réduite que le nombre de membres du CAD de l’OCDE.