3. Financement de la Belgique à l’appui du développement
Ce chapitre est consacré aux chiffres de l’aide publique au développement de la Belgique. Il analyse le volume global et les composantes de l’aide, le niveau de l’aide bilatérale et multilatérale, ainsi que la répartition géographique et sectorielle de l’aide bilatérale. Il examine également les efforts déployés par la Belgique pour mobiliser des financements à l’appui du développement durable autres que l’aide publique au développement, conformément aux engagements du Programme d’action d’Addis-Abeba et dans la logique du nouveau concept de soutien public total au développement durable (TOSSD).
Une première partie analyse les volumes d’aide publique au développement fournis par la Belgique et ses efforts pour atteindre les objectifs d’aide publique au développement fixés aux niveaux national et international. Une deuxième partie examine dans quelle mesure les apports d’aide de la Belgique sont répartis conformément à sa déclaration d’intention et aux engagements internationaux, et détermine avec quelle efficacité la Belgique se sert des différents canaux d’acheminement de l’aide multilatérale. Une dernière partie est consacrée à l’examen du financement à l’appui du développement durable et à la façon dont la Belgique promeut et catalyse des financements à l’appui du développement autres que l’aide publique au développement.
La Belgique est le 10e membre du Comité d’aide au développement (CAD) le plus généreux en proportion du revenu national brut (RNB). Après des années de forte réduction budgétaire, le budget de l’aide publique au développement (APD) est relativement stable depuis 2015, atteignant 0.42 % du RNB en 2019. Bien que le public et le Parlement soutiennent l’objectif inscrit dans la loi de verser 0.7 % du RNB au titre de l’APD, la Belgique ne s’est toujours pas dotée d’une feuille de route pragmatique pour revenir à des prévisions de croissance de l’aide, enjeu majeur suite à la pandémie de COVID-19.
Les allocations bilatérales, majoritairement sous forme de subventions, sont globalement en accord avec les priorités énoncées dans la Loi de coopération au développement. Elles montrent notamment :
une forte concentration sur les pays les moins avancés (PMA) et les contextes fragiles avec près d’un tiers de l’aide bilatérale déboursée dans ces contextes ;
une certaine dispersion thématique : les principaux secteurs que sont l’éducation, la santé, l’agriculture et la gouvernance, ne représentant au maximum que 7 % chacun de l’aide bilatérale engagée en 2017-18 ;
un fort engagement en faveur de l’égalité femmes-hommes avec 59 % de l’APD bilatérale ventilable en 2017-18 visant cet objectif ;
une adéquation entre le principe du droit d’initiative des organisations de la société civile et des modalités de financement qui favorise l’aide aux organisations non gouvernementales (ONG) et non l’aide via les ONG.
Les allocations aux organisations multilatérales reflètent l’importance que la Belgique accorde au multilatéralisme pour une coopération efficace. Dotée d’une stratégie de financement full-core (contributions aux budgets centraux), la Belgique a affecté en moyenne 40 % de son APD totale aux budgets centraux d’organisations multilatérales sur la période d’examen. Conformément à la stratégie d’influence belge, la coopération multilatérale est concentrée sur l’Union européenne et 15 organisations internationales.
La Belgique a lancé plusieurs initiatives pour mobiliser des ressources additionnelles au financement du développement. Ces initiatives, aux succès variables, incluent le renoncement à l’exonération d’impôt sur les dépenses d’APD, l’émission d’obligations d’impact humanitaire et la création d’un fonds d’investissement ouvert aux investissements privés au sein de la Société belge d'investissement pour les pays en développement, BIO. Alors que BIO renforce ses mécanismes de mesure des résultats, des efforts accrus pour clarifier la contribution de chaque investissement aux objectifs de développement durable (ODD), en complément de la nouvelle théorie du changement propre à l’ensemble de l’organisation, renforceraient son efficacité.
La Belgique n’a pas de feuille de route pour augmenter son aide
La Belgique est le 10e membre du CAD le plus généreux en proportion du RNB et le 17e en volume. Le budget belge d’APD est resté relativement stable depuis 2015 après des diminutions successives entre 2010 et 2015 (Graphique 3.1), mais il demeure loin de l’engagement international de verser 0.7 % du RNB au titre de l’aide. D’après les données prévisionnelles de 2019, il s’élevait à 2.2 milliards de dollars des États-Unis (USD), soit 0.42 % du RNB comparé à une moyenne du CAD de 0.30 % – un léger recul comparé à 2018 qui s’explique par la baisse des coûts associés à l’accueil des réfugiés en Belgique. Avec 0.14 % de son RNB versé comme APD aux PMA en 2018, la Belgique est plus généreuse que la moyenne du CAD envers ces pays, mais légèrement en deçà de l’objectif de 0.15-0.20 % fixé par les Nations Unies, avec une performance en baisse comparé au précédent examen par les pairs (OCDE, 2015[1])1.
Note : *APD sur la base des équivalents dons ; **Données prévisionnelles d’APD totale sur base des équivalents dons.
Source : OCDE (2020[2]), Système de notification des pays créanciers (base de données), https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1.
Malgré un public (Chapitre 1) et un Parlement favorables à allouer 0.7 % du RNB au titre de l’aide tel qu’inscrit dans la loi2, la Belgique ne s’est toujours pas dotée d’une feuille de route pour revenir à des prévisions de croissance de l’APD – malgré les recommandations du précédent examen (OCDE, 2015[1]). Établir une telle feuille de route avec des étapes réalistes et un engagement à ne pas réduire à nouveau le budget de la coopération au développement sera d’autant plus important suite à la pandémie de COVID-19.
La Belgique notifie tardivement ses apports d’APD
La Belgique respecte les recommandations du CAD en matière de concessionnalité et de déliement de l’aide. Ainsi, les 1.7 % de l’aide octroyés sous formes de prêts respectent les engagements de concessionnalité. De plus, la quasi-totalité de l’aide bilatérale couverte par les recommandations du CAD est déliée (98 % en 2018). Malgré d’énormes progrès en termes de transparence (Chapitre 5), la Belgique n’est pas encore en mesure de notifier ses apports à temps et ne présente pas systématiquement ses données consolidées (OCDE, Direction de la coopération pour le développement, 2019[3]). Le mécanisme d’automatisation en cours de développement devrait permettre de dépasser cette faiblesse.
Les PMA et les contextes fragiles sont les principaux bénéficiaires de l’aide belge
L’objectif de concentration de l’aide belge sur les PMA et les contextes fragiles se retrouve globalement dans les allocations bilatérales. En effet, en 2018, 31.2 % de l’aide bilatérale totale était engagée dans les PMA et 34.5 % (467 millions USD) dans les fragiles contextes - au-dessus de la moyenne du CAD mais inférieur à la cible fixée par l’administration belge d’allouer 50 % de l’aide bilatérale aux PMA. En revanche, la part de l’aide engagée dans les PMA monte à 63 % de l’aide bilatérale ventilable. De plus, 91 % des nouveaux engagements d’Enabel en 2018 étaient dans les PMA ou les États fragiles.
Les allocations bilatérales sont également alignées sur les priorités géographiques. Les 20 premiers bénéficiaires de l’aide bilatérale belge comprennent 13 des 14 pays et territoires partenaires3, ainsi que les 4 anciens pays partenaires d’où la Belgique s’est retirée en 2015 (Chapitre 2). La Belgique est également systématiquement parmi les 20 principaux bailleurs de ses pays et territoires partenaires – se classant en moyenne 13e partenaire technique et financier. Toutefois, les pays et territoires prioritaires reçoivent moins d’un tiers de l’aide bilatérale totale mais 56 % de l’aide bilatérale affectée par pays et territoire.
La part de l’aide-pays programmable est faible
En 2018, l’aide-pays programmable n’a représenté que 20 % de l’APD bilatérale belge, contre 48 % en moyenne pour les pays du CAD, ce qui peut impacter la prévisibilité de l’aide pour les pays et territoires partenaires. Cette faible part s’explique par le soutien aux ONG (23% de l’APD bilatérale), le coût d’accueil des réfugiés en Belgique (18%) et l’aide humanitaire et alimentaires (14%). On notera toutefois qu’une partie des financements accordés aux ONG est ventilée ex-post par secteur et par région.
Les allocations sectorielles reflètent les priorités traditionnelles et une certaine dispersion thématique
Les allocations sectorielles reflètent les priorités traditionnelles de la coopération belge, mais également un certain éclatement thématique. Ainsi, en 2017-18, les cinq premiers secteurs de la coopération bilatérale belge étaient : l’aide humanitaire (175 millions USD), l’éducation (85 millions USD), la santé (85 millions USD) – bien que la part de ce secteur ait fortement décru depuis 20134-, l’agriculture (80 millions USD), et la gouvernance (64 millions USD), conformément aux priorités et secteurs énoncés dans la Loi relative à la coopération au développement (Royaume de Belgique, 2013[4]). Toutefois, à l’exception de l’aide humanitaire qui représentait 14 % de l’aide bilatérale engagée en 2017-18, chacun des quatre autres secteurs principaux de la coopération belge ne représentait au maximum que 7 % (Annexe B). En comparaison, les frais administratifs et l’accueil des réfugiés en Belgique représentaient respectivement 13 et 22 % de l’aide bilatérale sur cette période, après avoir fortement augmenté depuis 20165. Les engagements financiers en faveur du numérique pour le développement, nouvelle thématique prioritaire, s’élevaient à 18 millions USD en 2017-18.6
La Belgique se démarque par son engagement en faveur de l’égalité femmes-hommes
L’APD belge se démarque par son engagement en faveur de l’égalité femmes-hommes avec 59 % de l’APD bilatérale ventilable en 2017-18 visant cet objectif, engagement supérieur de 17 points à l’ensemble du CAD. De même, la part de l’aide ciblant les questions de genre comme objectif principal s’élève à 6 %, comparé à une moyenne de 4 %. La prise en compte de l’égalité des genres est particulièrement élevée dans les secteurs de la santé reproductive, en lien avec l’initiative « She decides », de l’eau, et de la gouvernance (Graphique 3.2).
Source : OCDE, (2020[2]), Système de notification des pays créanciers (base de données), https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1.
L’aide en faveur de l’environnement appuie les efforts d’adaptation au changement climatique
L’attention portée au climat, à l’environnement et aux ressources naturelles se retrouve dans les allocations budgétaires, avec 45 % de l’aide bilatérale ventilable (352 millions USD) prenant en compte les questions environnementales en 2017-18, au-dessus de la moyenne du CAD (33 %). Quatre-vingt pour cent de ces allocations budgétaires visaient l’adaptation et l’atténuation au changement climatique.
Par ailleurs, sur la période 2014-19, la Belgique a financé à hauteur de 85 millions d’euros (EUR) par an (95 millions USD) des interventions bilatérales et multilatérales en faveur du climat, et a concentré les contributions fédérales sur les efforts d’adaptation dans les PMA. Enabel, l’agence belge de coopération a également été accréditée par le Fonds vert pour le climat comme partenaire de mise en œuvre pour la lutte contre le changement climatique.
Les financements accordés aux acteurs non gouvernementaux respectent leur droit d’initiative
La part des financements aux ONG illustre l’importance que la coopération belge accorde à ces acteurs. En 2017-18, l’APD bilatérale brute dirigée vers ou transitant par des organisations de la société civile s’est élevée à 288 millions USD, soit 21 % de l’APD bilatérale. Les deux tiers de ces contributions (15 % de l’APD bilatérale) étaient destinés aux programmes globaux des organisations, conformément à la volonté de respecter le droit d’initiative de ces partenaires – approche reconnue comme bonne pratique par le CAD.
La part de l’aide dirigée vers ou transitant par la société civile des pays et territoires partenaires est très faible du fait de la suspension en 2016 des financements directs octroyés par la Direction générale Coopération au développement et Aide humanitaire (DGD) à ces acteurs suite à des audits négatifs de la part de la Cour des comptes. La reprise progressive prévue de ce type de partenariats sous d’autres modalités permettra de mieux aligner les allocations budgétaires avec les ambitions affichées par la Belgique.
Les contributions aux budgets centraux participent à l’efficacité du système multilatéral
Les allocations multilatérales reflètent l’importance que la Belgique accorde au multilatéralisme pour une coopération au développement efficace. La Belgique a notamment affecté en moyenne 40 % de son APD totale aux budgets centraux d’organisations multilatérales pour atteindre 43 % en 2018, soit 16 points de plus que l’ensemble du CAD. Seuls 14 % de son APD bilatérale ont été acheminés par le canal d’organisations multilatérales (bi-multi), principalement pour de l’aide humanitaire. Cette faible part de l’aide bi-multi répond à la stratégie belge de financement full core (contribution aux budgets centraux) des organisations multilatérales listées dans l’Arrêté royal de 2015 (Royaume de Belgique, 2015[5]). Par ailleurs, la majorité des contributions bi-multi (57 %) n’étaient que globalement pré-affectées, c’est-à-dire qu’elles ne finançaient pas un projet précis mais des fonds ou programmes multi-bailleurs. Ces modalités de financement, en accord avec les bonnes pratiques des donneurs multilatéraux, s’accompagnent d’une inscription dans les mécanismes de suivi multi-bailleurs (Réseau d’évaluation de la performance des organisations multilatérales [MOPAN]) et une reconnaissance des instruments de suivi, rapportage et évaluation des institutions multilatérales (Chapitre 5).
Suite à la réforme de l’agence de coopération Enabel, cette dernière peut désormais faire exécuter certaines composantes d’un portefeuille pays par des organisations multilatérales. Au moment de l’examen par les pairs, l’agence n’avait pas encore finalisé tous les processus administratifs lui permettant de signer des accords avec les organisations multilatérales.
La coopération multilatérale est concentrée sur un nombre réduit de partenaires
La coopération multilatérale est relativement concentrée. Conformément à la stratégie d’influence belge sur la scène multilatérale, l’Union européenne est de loin le principal partenaire multilatéral, représentant 61 % des versements aux organismes multilatéraux en 2018 (581 millions USD, voir Annexe B), suivie par la Banque mondiale (18 %, soit 174 millions USD) et les organismes des Nations Unies (13 %, soit 119 millions USD). Afin de rationaliser son aide, la Belgique a réduit de 20 à 15 le nombre d’organisations partenaires pour la coopération au développement en 2015, les organisations humanitaires partenaires faisant l’objet d’une liste spécifique7. Malgré la priorité donnée à l’Afrique, la Banque africaine de développement n’est plus considérée comme une organisation partenaire. La priorité stratégique donnée à ces 15 organisations se traduit dans les allocations budgétaires : à l’exception du Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (CGIAR) et de l’Organisation internationale des migrations (OIM) qui ne reçoivent qu’un faible montant de subsides bien qu’identifiés comme prioritaires, ces organisations reçoivent la plus grande partie des subsides belges destinés au multilatéralisme.
Toutefois, bien que la Belgique ait identifié 15 partenaires qui répondent à ses priorités et font l’objet de cadres de partenariats, elle finance également 17 autres organisations du fait de contributions obligatoires. Ces 17 organisations n’étant pas considérées comme partenaires stratégiques, elles ne font pas l’objet de suivi stratégique. Par ailleurs, le Fonds pour l’environnement mondial, qui n’est pas considéré organisation prioritaire, était le troisième bénéficiaire des contributions multilatérales en 2017-18 après l’Union européenne et la Banque mondiale – avec des décaissements moyens de 33.7 millions USD8 (Graphique 3.3). Néanmoins, le mandat du Fonds est en accord avec les priorités belges de protection de l’environnement et d’adaptation au changement climatique.
Note : UE : Union européenne, FEM : Fonds pour l’environnement mondial, UNICEF : Fonds des Nations Unies pour l'enfance, DOMP : Département des opérations de maintien de la paix des Nations Unies, PNUD : Programme des Nations Unies pour le développement, FNUAP : Fonds des Nations Unies pour la population, BAD-FAD : Banque africaine de développement – Fonds africain de développement, PAM : Programme alimentaire mondial, FAO : Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, OMS : Organisation mondiale pour la santé, OIT : Organisation internationale du travail, UNHCR : Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, CERF : Fonds central pour les interventions d'urgence, PME : Partenariat mondial pour l’éducation, OSCE : Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, UNRWA : Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient, OIF : Organisation internationale de la francophonie, ONU : Organisation des Nations Unies.
Source : OCDE, (2020[2]), Système de notification des pays créanciers (base de données), https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1.
La Belgique cherche à mobiliser l’APD comme levier de financements additionnels
La Belgique s’est inscrite dans le programme d’action d’Addis-Abeba pour financer le développement durable. Elle contribue notamment aux fonds fiduciaires de mobilisation des recettes du Fonds monétaire international (FMI), au projet d’Inspecteurs des impôts sans frontières de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et à l’application MigApp de l’OIM, qui vise notamment à faire baisser les coûts des transferts de fonds des migrants. Elle a également renoncé à l’exonération d’impôt sur les dépenses d’APD dans ses pays et territoires partenaires pour les nouveaux portefeuilles de coopération gouvernementale. Il sera intéressant que la Belgique partage les leçons de son expérience avec les autres membres du CAD sur ce point lorsqu’elle sera plus avancée dans le processus. Néanmoins, les volumes financiers dédiés à la mobilisation des ressources domestiques n’ont pas doublé malgré les engagements pris à Addis-Abeba – passant seulement de 2.22 millions USD en 2014 à 2.36 millions USD en 2018. Enfin, en collaboration avec le Comité international de la Croix-Rouge et d’autres partenaires techniques et financiers, la Belgique a émis des obligations d’impact humanitaires. La mise en place de telles obligations s’est révélée administrativement complexe, notamment pour des questions de gestion de risques fiduciaires, et n’a permis de mobiliser que 23 millions EUR, comparé à un budget annuel de la Croix-Rouge internationale de 1.9 milliards EUR en 2019.
La contribution individuelle des investissements de BIO aux ODD peut être clarifiée
La Belgique a augmenté le capital de son institution financière de développement, BIO, afin d’appuyer le développement des petites et moyennes entreprises dans les pays les moins avancés et à revenu intermédiaire. Sans que ne soit inscrit dans son mandat que BIO privilégie les investissements dans les contextes fragiles, la moitié des pays et territoires éligibles à de tels investissements sont considérés comme fragiles par l’OCDE (OCDE, 2020[6]). Sur la période 2017-18, BIO a mobilisé en moyenne 35 millions USD par an par le biais de parts dans des véhicules d'investissement collectif, d’investissements directs dans des entreprises ou des véhicules spéciaux de financement de projets, de prêts syndiqués et de cofinancement avec le secteur privé (OCDE, 2019[7]). BIO travaille également de concert avec d’autres institutions financières pour accroître son impact. La création d’un fonds ouvert aux investissements privés (SDG Frontier Fund) et la baisse du rendement attendu par l’État sur une petite partie du portefeuille d’investissements de l’institution permettront de mobiliser des fonds additionnels, mais également d’investir dans des contextes ou sur des projets plus à risque, ce qui est pertinent compte-tenu de l’attention que porte la Belgique aux contextes de fragilité.
Conformément aux recommandations du précédent examen (OCDE, 2015[1]), BIO a renforcé les mécanismes permettant d’assurer que ses investissements contribuent aux ODD et aux objectifs de la coopération belge. L’institution a notamment défini une théorie du changement générale, mis en place un nouveau mécanisme de suivi des résultats9 et recruté un expert genre. Par ailleurs, BIO est impliqué dans l’initiative des institutions financières européennes pour une meilleure prise en compte des thématiques transversales genre et environnement et dans le projet Joint Impact Model (JIM) visant à modéliser les impacts directs et indirects sur le développement des investissements réalisés. Des efforts accrus pour contextualiser la théorie du changement de chaque investissement et de communiquer sur leurs résultats de développement renforceraient l’ancrage de ces derniers dans les ODD et répondraient à l’ambition d’axer la coopération belge sur les résultats de développement (Chapitre 6).
La notification des instruments du secteur privé peut être précisée
La Belgique notifie les apports financiers au développement hors APD et a participé à la première collecte de données de Soutien public total au développement durable (TOSSD) en 2019. Les fonds privés mobilisés par la Belgique au cours de la période 2012-18 ont surtout concerné les industries manufacturières, extractives et de construction (46 %) ; les services bancaires et financiers (33 %) ; et le secteur de l’énergie (13 %). Sur les financements privés ventilables par pays mobilisés sur la période 2012-18, 70 % ont été destinés à des pays à revenu intermédiaire et 30 % aux PMA. Enfin, la Belgique rend compte de l’effet de mobilisation de BIO et la qualité de cette notification est en progrès constant.
La Belgique travaille actuellement à renforcer ses notifications sur les instruments du secteur privé en utilisant les méthodes provisoires développées par le CAD et a récemment partagé des données sur les flux de 2018 de BIO. Cependant, ces informations ne comprenaient pas de données détaillées au niveau des activités en ce qui concerne l’additionnalité, les termes et conditions des prêts et ventes au secteur privé, les dividendes ainsi que les échéances et les rendements attendus des actions (OCDE, 2020[8]).
Références
[8] OCDE (2020), “Private sector instruments: Report on 2018 data and members’ ODA-eligibility assessments of their PSI vehicles”, document de travail, OCDE, Paris.
[6] OCDE (2020), States of fragility (site web), OCDE, Paris, http://www3.compareyourcountry.org/states-of-fragility/overview/0/ (accessed on 15 mai 2020).
[2] OCDE (2020), Système de notification des pays créanciers (base de données), OCDE, Paris, https://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=CRS1.
[7] OCDE (2019), “Amounts mobilised from the private sector by development finance interventions”, document de travail, OCDE, Paris.
[1] OCDE (2015), Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement : Belgique 2015, Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264242036-fr.
[3] OCDE, Direction de la coopération pour le développement (2019), “DAC Working Party on Development Finance Statistics, DAC Statistical Reporting Issues in 2018 on flows in 2017”, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/wp-stat.htm.
[5] Royaume de Belgique (2015), Arrêté royal déterminant les partenaires de la coopération multilatérale, https://www.etaamb.be/fr/arrete-royal-du-29-mai-2015_n2015015071.html.
[4] Royaume de Belgique (2013), Loi Relative à la Coopération au Développement, http://www.uvcw.be/no_index/files/240-loi-coop-au-developpement-19-03-13.pdf.
Notes
← 1. En 2013, la Belgique octroyait 0.16 % de son RNB au titre de l’aide aux PMA.
← 2. Le groupe Relations extérieures de l’Assemblée fédérale a notamment voté en 2019 une résolution pour un alignement sur la cible des 0.7 %.
← 3. Seule la Guinée identifiée comme pays prioritaire ne figure pas parmi les 20 premiers bénéficiaires de l’aide bilatérale belge.
← 4. La part de l’aide bilatérale engagée dans le secteur de la santé est passée de 12 % en 2013-14 à 7 % en 2017-18.
← 5. Les frais administratifs sont passés de 5 % en 2015-16 à 13 % en 2017-18, l’accueil des réfugiés de 13 à 22 % sur ces mêmes périodes.
← 6. Le numérique pour le développement ne fait pas partie des secteurs officiels du CAD, les calculs sont basés sur une lecture des descriptions des projets dans le système de notification des pays créanciers de l’OCDE.
← 7. Voir le chapitre 2 pour la liste des organisations multilatérales partenaires.
← 8. Y compris les contributions au fonds fiduciaires et au fonds en faveur des PMA. Les organisations humanitaires ne sont pas identifiées dans ce classement.
← 9. Intitulé « Analyse, suivi et évaluation du développement ».