2. Classification des initiatives en faveur de l'éducation des contribuables
Ce chapitre propose une vue d’ensemble de la classification des initiatives en faveur de l’éducation des contribuables proposées dans cet ouvrage. Il décrit les trois catégories et huit sous-catégories qu’elle comporte ainsi que la manière dont cette typologie peut faciliter l’analyse des mesures en faveur de l’éducation des contribuables mises en œuvre dans les pays du monde entier.
En raison de la très grande diversité des initiatives en faveur de l'éducation des contribuables, il est difficile de faire l’économie d’une classification, sous une forme ou une autre. Comme l’a montré l’étude menée en 2015, ces initiatives peuvent prendre de multiples formes. Si ce constat donne à penser qu’elles peuvent être adaptées aux objectifs variés que des administrations fiscales leur assignent, il conduit également à conclure à l’importance d’une classification des initiatives afin de pouvoir en effectuer une analyse et apporter un éclairage utile aux acteurs qui sont amenés à concevoir et mettre en œuvre de telles initiatives.
L’analyse de quelque 140 initiatives menées dans 59 pays permet de proposer une typologie des initiatives en faveur de l'éducation des contribuables. L’enquête réalisée offre un tableau complet des multiples initiatives en faveur de l'éducation des contribuables et a permis de proposer une typologie fondée sur trois catégories : enseignement, sensibilisation et assistance pratique. Chacune de ces trois grandes catégories a ensuite été subdivisée jusqu’à obtenir un total de huit sous-catégories.
Le présent chapitre donne une vue d’ensemble de l’enquête ainsi qu’une description de la logique sur laquelle repose la classification proposée. Les données tirées de l’enquête sont en outre exploitées pour aller plus loin dans l’analyse, notamment pour mettre en évidence la ventilation entre les différents types d’initiatives dans les pays développés et en développement.
Afin d’obtenir une vue d’ensemble des initiatives en faveur de l'éducation des contribuables mises en œuvre par les administrations fiscales, une enquête portant sur 59 pays a été réalisée. Si l’enquête de 2015 portait principalement sur les pays en développement, l’objet de la présente enquête était d’étudier plus globalement les différentes manières de réaliser des initiatives d’éducation des contribuables. C’est pourquoi un questionnaire a été adressé non seulement aux pays couverts par l’enquête de 2015, mais également aux 53 membres du Forum sur l’administration fiscale de l’OCDE. Au total, 77 pays ont donc reçu le questionnaire et 59 d’entre eux y ont répondu.
Deux types de questionnaire ont été utilisés : l’un pour les pays ayant pris part à l’enquête de 2015, et l’autre destiné aux autres pays. La finalité de l’enquête était pour partie de suivre les progrès accomplis dans le cadre des initiatives recensées dans l’enquête de 2015. C’est pour cette raison qu’un questionnaire légèrement différent, contenant des questions supplémentaires concernant les progrès réalisés dans le cadre des initiatives mentionnées dans l’enquête de 2015, a été adressé aux pays couverts par la précédente étude. A tous autres égards, les deux questionnaires étaient identiques, et tous les pays ont été encouragés à communiquer des informations sur un maximum de trois initiatives. Les questionnaires ont été diffusés aux pays en langues anglaise, française et espagnole.
Des réponses aux questionnaires ont été reçues d’un éventail de pays assez étendu tant sur le plan géographique qu’en termes de niveau de développement. Le Graphique 2.1 ci-après fait apparaître la ventilation des réponses par continent, et le Graphique 2.2, la répartition par catégorie de revenu. De fait, si l’enquête n’a pas une portée universelle, elle a toutefois permis de recueillir des réponses suffisamment diverses pour que l’on puisse raisonnablement considérer qu’elles couvrent une très large partie du spectre des approches suivies et qu’elles offrent une assise solide sur laquelle fonder la classification décrite dans la section suivante.
Source : Enquête de l’OCDE sur les initiatives en faveur de l’éducation des contribuables
Note : LDC – pays moins avancé ; LMIC – pays à revenu moyen de la tranche inférieure ; UMIC – pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure ; HIC – pays à revenu élevé.
Source : Enquête de l’OCDE sur les initiatives en faveur de l’éducation des contribuables
L’analyse des résultats de l’enquête a confirmé la grande diversité des initiatives en faveur de l'éducation des contribuables. Les initiatives décrites par les administrations fiscales vont de l’organisation de concours de rédaction d’essais à l’intention des enfants scolarisés, à la création de jeux informatiques sur le thème de la fiscalité, en passant par des échanges entre les entreprises et l’administration fiscale.
Cette grande diversité invite à penser que la classification des initiatives en faveur de l’éducation des contribuables peut être envisagée sous de multiples angles. Elle peut être établie en fonction des groupes cibles (entreprises, individus, enfants), des modalités de mise en œuvre (par l’administration fiscale uniquement ou en partenariat avec d’autres acteurs) ou encore de l’importance des ressources mobilisées.
La classification proposée dans le présent ouvrage se fonde essentiellement sur la méthode et l’objectif de l’initiative : enseigner la fiscalité, sensibiliser à la fiscalité et fournir une assistance pratique visant à aider directement les contribuables. Elle a été choisie car il est apparu qu’elle aboutirait à la classification la plus utile concrètement pour les administrations fiscales cherchant à concevoir et mettre en œuvre des initiatives en faveur de l’éducation des contribuables. L’analyse a révélé des similarités importantes entre les initiatives au sein de chacune des trois catégories, en particulier en ce qui concerne les difficultés rencontrées et les solutions adoptées, ce qui permet d’offrir des conseils pratiques aux administrations fiscales envisageant de déployer des initiatives de même nature.
Il est possible de subdiviser encore les trois grandes catégories susmentionnées en huit sous-catégories. Cela permet d’affiner la classification et d’illustrer plus aisément les modalités pratiques du déploiement des initiatives en faveur de l'éducation des contribuables (chapitres 3, 4 et 5).
2.2.1. Enseigner la fiscalité
Les initiatives axées sur l’enseignement de la fiscalité visent à créer un fort lien avec les participants et passent généralement par un dialogue interactif entre les participants et les responsables de l’exécution du programme. Elles ont pour but de délivrer des messages complexes et de favoriser une réflexion poussée de la part des participants. Ces messages peuvent porter sur des thèmes variés, depuis le rôle de la fiscalité dans la citoyenneté jusqu’à des aspects plus techniques comme la conception et le fonctionnement d’impôts spécifiques. Dans tous les cas, la démarche adoptée doit permettre de donner aux participants le temps et la possibilité de réfléchir, de répondre aux questions et d’en poser.
Les initiatives consistant à enseigner la fiscalité requièrent généralement une certaine publicité ou des actions de promotion en amont pour encourager la participation. Contrairement aux actions de sensibilisation à la fiscalité, dont l’objectif est souvent d’établir un premier contact avec les participants, les initiatives axées sur l’enseignement de la fiscalité nécessitent d’être connues des participants potentiels, avant qu’ils puissent être invités à s’inscrire pour y prendre part. Bien que ce ne soit pas le cas lorsque la fiscalité figure dans le programme d’enseignement car les élèves constituent, de fait, un public captif, pour un grand nombre d’initiatives en milieu scolaire la nécessité de sensibiliser les établissements scolaires et les enseignants pour que le projet puisse se concrétiser représente un véritable défi.
Les initiatives axées sur l’enseignement de la fiscalité peuvent être regroupées en trois sous-catégories selon le public ciblé. Les réponses à l’enquête ont mis en évidence les diverses approches adoptées vis-à-vis de publics différents, en particulier au regard des types de partenariat requis pour mettre en œuvre de telles initiatives. Du fait de la nature même de ces initiatives, les partenariats sont importants, qu’ils soient noués avec des établissements scolaires, des enseignants ou le ministère de l’Éducation lorsqu’on s’adresse à des élèves, avec des associations professionnelles dans le cas d’ateliers ouverts aux entreprises, ou encore avec des groupes ou associations s’intéressant à des populations vulnérables pour des activités dirigées vers ces publics.
Sur 140 initiatives examinées, 64 ont pour objet l’enseignement de la fiscalité (44 %). Elles existent partout à travers le monde. Les plus courantes (43 initiatives) sont centrées sur les élèves, suivies de celles visant principalement les entreprises (14) et les particuliers (7).
2.2.2. Sensibiliser à la fiscalité
Les actions de sensibilisation à la fiscalité mettent l’accent sur différents aspects du système fiscal. Il peut s’agir de sensibiliser les contribuables à leurs droits et obligations, à des modifications du système fiscal ou à des questions auxquelles se trouvent confrontés des groupes spécifiques de contribuables. Il peut aussi s’agir de favoriser une meilleure perception du système fiscal et de l’administration fiscale.
Les actions de sensibilisation à la fiscalité sont parfois, de fait, une forme de communication n’offrant guère de possibilité de dialoguer ou de réagir. Si certaines initiatives, en particulier celles faisant appel à des méthodes qui relèvent des sciences du comportement, peuvent produire des données utiles, en règle générale, elles fonctionnent plutôt à sens unique (s’adressant, dans certains cas, à un public relativement passif), assurant la délivrance de messages précis au public choisi. Elles mettent donc souvent l’accent sur la première impression car, à la différence des initiatives axées sur l’enseignement de la fiscalité, elles ne recherchent généralement pas un engagement plus poussé des participants.
Les initiatives reposant sur la sensibilisation à la fiscalité peuvent être regroupées en trois sous-catégories, selon la finalité de l’action de communication. Les réponses à l’enquête ont permis de montrer des similarités entre des initiatives visant des objectifs interdépendants. Si l’enjeu des campagnes d’information peut être différent selon la nature des informations à communiquer sur le système fiscal, les écueils rencontrés pour cerner le bon public et choisir la meilleure façon de lui délivrer le message sont en revanche tous similaires. Le dénominateur commun des initiatives destinées à forger une image positive de l’administration fiscale réside dans la difficulté à trouver une manière de présenter le système fiscal sous un nouveau jour. Les initiatives ciblées ont toutes en commun la recherche des moyens de délivrer des messages à des groupes cibles spécifiques ou d’induire un comportement précis.
Il ressort de l’enquête que 53 initiatives sont axées sur la sensibilisation à la fiscalité (36 %). Les campagnes d’information occupent une place prédominante (26 initiatives), mais un nombre croissant de pays s’efforcent de nouer une relation plus solide et plus positive avec les contribuables en organisant des manifestations ou des jeux (19). Les campagnes d’information et les initiatives destinées à bâtir une relation positive avec les contribuables sont beaucoup plus fréquentes dans les pays non membres de l’OCDE, dans lesquels on a dénombré 17 exemples de campagnes d’information et 14 exemples d’initiatives visant à instaurer une relation positive avec les contribuables. En outre, 8 initiatives consistent à adresser des messages ciblant des groupes de contribuables. Elles se répartissent de manière égale entre pays membres et non membres de l’OCDE.
2.2.3. Initiatives axées sur la fourniture d’une assistance pratique
Les initiatives axées sur la fourniture d’une assistance pratique consistent à aider directement les contribuables à se conformer à leurs obligations. La fiscalité peut être complexe, en particulier pour qui n’est pas familier des procédures établies pour l’exécution des obligations fiscales. C’est pour cette raison que les initiatives à visées concrètes constituent une composante importante de l’éducation des contribuables dans un certain nombre de pays.
Les initiatives axées sur la fourniture d’une assistance pratique peuvent faire partie intégrante des travaux d’élaboration de nouveaux outils et services. De tels outils et services, généralement numériques, sont certes conçus pour faciliter le respect des obligations, mais certains contribuables ont néanmoins besoin d’un soutien qui les incite à évoluer vers ces nouveaux outils. Les programmes d’assistance pratique peuvent être utiles à la réalisation de cette transition.
Les initiatives axées sur la fourniture d’une assistance pratique peuvent être regroupées en deux sous-catégories. La principale différence entre ces initiatives qui a été mise en évidence par l’enquête tient au fait qu’un certain nombre d’entre elles sont spécifiquement associées au développement et au déploiement de nouveaux outils et services, ce qui conduit à prendre en compte des considérations autres que dans le cas d’initiatives sans rapport avec des outils et services.
Parmi les 140 initiatives, 30 visent à procurer une assistance pratique aux contribuables (20 %). Les pays non membres de l’OCDE sont plus enclins à adopter des initiatives de cette nature puisqu’ils sont à l’origine de 19 des 30 initiatives recensées.
Comme indiqué précédemment, les trois grandes catégories d’initiatives peuvent être subdivisées afin d’offrir une classification plus complète. Le Graphique 2.3 ci-après montre la classification dans son intégralité.
Le Graphique 2.4 ci-après fait apparaître la répartition entre les sous-catégories des exemples recueillis dans le cadre de l’enquête. Les types d’initiatives les plus courants par catégorie sont l’enseignement dispensé aux jeunes (29 %), au service de la diffusion d’un savoir sur les impôts et le système d'imposition, les campagnes d’information (18 %), utilisées pour communiquer autour de la fiscalité, et la fourniture d’une assistance directe (11 %), destinée à faciliter la vie des contribuables. Presque une initiative sur deux appartient soit à la catégorie de l’éducation de la jeunesse ou de l’organisation de campagnes d’information.
Source : Enquête de l’OCDE sur les initiatives en faveur de l’éducation des contribuables
2.3.1. Initiatives axées sur l’enseignement de la fiscalité aux élèves et étudiants
Les résultats de l’enquête montrent clairement que les administrations fiscales attachent beaucoup d’importance à l’éducation des futurs contribuables. Sur les 59 pays ayant répondu à l’enquête, 27 ont mis en place au moins un programme, et 12 plus d'un programme, à cet effet. Les administrations fiscales sont très créatives et la palette des programmes existants est très étendue, mais l’un de leurs dénominateurs communs est qu’elles permettent d’atteindre la majeure partie des enfants d’une cohorte. Certaines se concrétisent par des enseignements ou des débats pendant les cours, sous la conduite de l’enseignant ou d'un agent des services fiscaux, tandis que d’autres offrent la possibilité aux élèves et étudiants d’approcher eux-mêmes l’administration fiscale. Le but n’est pas de dire « il est important de payer vos impôts », mais de montrer pourquoi c’est important, à savoir parce que cela aide à bâtir une société meilleure.
Ces initiatives sont des initiatives collaboratives au sens où, pour qu’elles soient fructueuses, d’autres acteurs doivent y prendre part. Il peut s’agir du ministère de l’Éducation au niveau national, ou, à un échelon plus local, les écoles ou les universités.
L’enseignement de la culture fiscale et de la citoyenneté à l’école est un projet à long terme qui concourt à l’avènement d'une culture du respect des obligations fiscales dans l’ensemble de la société. C’est un projet difficile à mener car il requiert la participation d’une multitude d’acteurs (depuis les enseignants jusqu’au ministère de l’Éducation en passant par les universités et les établissements scolaires), d’où la nécessité de trouver le bon moyen de communiquer avec eux (directement avec les responsables d’établissements scolaires, par l’intermédiaire d’ONG ou par l’intermédiaire du ministère de l’Éducation) sans leur imposer trop de contraintes. Concernant ce dernier point, les administrations fiscales s’emploient à mettre à la disposition des enseignants des supports, par exemple sur une page dédiée de leur site web. Les enseignants sont directement au contact des élèves et des étudiants et c’est eux qu'il convient de convaincre en premier lieu de l’importance de l’impôt afin qu’ils soient en mesure de véhiculer un message approprié auprès de la jeunesse. Les administrations fiscales doivent donc impérativement prévoir dans leurs programmes des actions à l'intention des enseignants ou des visites d’agents des services fiscaux dans les écoles pour assurer une transmission directe de leurs connaissances.
En outre, les programmes à l’intention de la jeunesse doivent, pour être efficaces, s’inscrire dans la durée. Ce critère de durée soulève une difficulté rencontrée dans le cadre de toutes les initiatives en faveur de l’éducation des contribuables, mais plus aigüe encore en l’espèce car pour maximiser l’impact d'un programme, il est souhaitable que les élèves et étudiants bénéficient de programmes d’éducation à différents moments de leur cursus, aussi bien au niveau de l’école primaire et secondaire que dans l’enseignement supérieur. Les écoles et les universités offrent aussi un terrain propice à des initiatives plus ludiques, comme l’organisation de concours ou compétitions autour de sujets fiscaux. Comme au Japon, en Lituanie ou en Espagne, celles-ci peuvent amener les élèves et les étudiants à comprendre par eux-mêmes, en s’amusant, pourquoi se soustraire à l’impôt est une mauvaise idée.
Amener les jeunes à collaborer avec l’administration fiscale est un moyen novateur de se servir des programmes de service civil pour édifier une culture du civisme fiscal. Ces programmes sont généralement considérés comme bénéfiques pour la citoyenneté en ce qu’ils donnent aux jeunes un sentiment d’appartenance à la nation. Les utiliser pour éduquer les futurs contribuables permet d’atteindre simultanément ces deux objectifs.
Dans un monde gouverné par l’instantanéité, il est intéressant d’observer que les administrations fiscales s’inscrivent dans une perspective à long terme en privilégiant des programmes ayant des effets graduels au fil du temps. Ces programmes sont néanmoins rarement déployés isolément, et sur les 27 pays qui ont mis en place des programmes à l’intention de la jeunesse, 21 ont en parallèle d’autres programmes en cours.
2.3.2. Initiatives axées sur l’éducation des entreprises
Les entreprises, et en particulier les petites et moyennes entreprises (PME), sont également des cibles prioritaires dans de nombreux pays. De fait, 11 d’entre eux ont déclaré mettre en œuvre des programmes destinés à mieux éduquer les entreprises, lesquels peuvent prendre la forme de réunions en présentiel ou de séminaires ou encore d’outils numériques comme des séminaires en ligne de façon à atteindre un large public.
Les entreprises peuvent être concernées par toutes sortes d’impôts et taxes et elles ont besoin d’informations précises et à jour pour pouvoir se conformer à leurs obligations. Le niveau de détail des informations techniques à communiquer est souvent élevé, ce qui nécessite une démarche laissant le temps et l’espace voulus pour transmettre toutes les informations requises et offrant la possibilité de poser des questions et de faire évoluer le contenu au gré des besoins du public visé. C’est pour toutes ces raisons que les initiatives engagées prennent souvent la forme de séminaires ou de réunions consacrés à un sujet fiscal précis. Dans certains cas, l’administration fiscale adapte sa communication en ciblant des secteurs spécifiques à haut risque ou en répondant à l’avance à la question qu’un contribuable donné souhaite voir traiter.
L’élaboration de programmes à l’intention d’un tel public peut se révéler délicate pour des raisons logistiques (en particulier lorsqu’il s’agit de s’adresser simultanément à un grand nombre de contribuables). Les séminaires en ligne peuvent être une solution, mais ils supposent que les contribuables aient une bonne connexion à Internet, ce qui n’est pas toujours le cas. Pour pallier cette difficulté, au lieu d’inviter de multiples contribuables à venir à l’administration fiscale, ce sont parfois les agents des services fiscaux qui viennent à eux et organisent le séminaire soit dans les locaux d’une entreprise participante, soit dans des locaux municipaux.
Les séminaires en ligne sont souvent un moyen d’élargir le public et d’alléger les coûts, tant pour l’administration fiscale que pour les contribuables, la logistique étant alors très réduite. Autre avantage des séminaires en ligne, ils peuvent être enregistrés et réécoutés en différé, ce qui permet de constituer une galerie couvrant les principaux domaines de la fiscalité.
2.3.3. Initiatives axées sur l’éducation des individus
Les individus peuvent tirer un grand bénéfice des programmes d’éducation. Néanmoins, les administrations fiscales ne s’adressent pas à des individus types et elles doivent donc adapter leurs programmes au public qu’elle souhaite toucher.
Les administrations fiscales ne gèrent pas toujours directement ces programmes. Certains sont en effet menés avec le concours d’organisations de la société civile. Ces dernières, lorsqu’elles sont bien établies et reconnues dans le pays, peuvent à leur tour éduquer des individus que l’administration fiscale n’aurait pas été en mesure d’atteindre par d’autres voies.
D’autres programmes d’éducation rejaillissent indirectement sur les individus. C’est ce qui se produit par exemple dans le cas de parents d’élèves à qui leurs enfants expliquent qu’ils ont appris à l’école comment le fait de payer ses impôts contribue à bâtir une société plus juste, ou dans le cas de personnes assistant à des séminaires sur les entreprises et la fiscalité. C’est sans doute la raison pour laquelle les initiatives en matière d’éducation des contribuables s’adressent moins fréquemment à des individus (6 pays ont mis en place des programmes à l’intention des individus, 11 des programmes visant les entreprises et 27 des programmes en direction de la jeunesse).
Il est également important que les individus aient connaissance de l’existence des programmes d’éducation pour pouvoir y participer. C’est un point commun à tous les types de programmes sur lequel les administrations fiscales s’accordent généralement, un point si important qu'un grand nombre d’administrations fiscales s’emploient activement à mieux faire connaître les impôts et le système fiscal.
2.3.4. Campagnes d’information
Les campagnes d’information sont un outil très répandu. De fait, elles sont le second moyen le plus utilisé pour éduquer les contribuables et 23 des 59 administrations ayant répondu à l’enquête ont déclaré y avoir recours. Il convient de noter que dans un petit nombre de pays (3), les campagnes d’information sont le seul et unique vecteur d’éducation des contribuables (même si certains d’entre eux en mènent plusieurs de front).
Les campagnes d’information constituent une bonne solution pour renforcer le sens de l’appartenance à la communauté parmi les contribuables. L’administration fiscale rend compte aux citoyens représentés au Parlement, mais dans la pratique, il importe de donner à cette redevabilité un caractère plus direct. Cela signifie qu’il faut expliquer comment les impôts sont dépensés au bénéfice de la communauté toute entière.
Donner aux contribuables un sens de l’appartenance à la communauté reposant sur l’adhésion à l’impôt suppose en outre de leur faire connaître non seulement leurs obligations, mais aussi leurs droits. L’administration fiscale peut apporter sa pierre à l’édifice au moyen de campagnes d’information, de publications ou de communications via les médias sociaux.
La communication aux contribuables d’informations élémentaires peut être judicieuse pour certains d’entre eux, mais à l’heure où les contenus deviennent de plus en plus riches, les campagnes d’information vont au-delà de la simple information des contribuables. Elles visent à replacer l’information dans son contexte, à l’expliquer, à la simplifier, à la synthétiser et à permettre aux contribuables de se l’approprier. Le choix des médias utilisés pour atteindre les contribuables est primordial étant donné qu’en fonction des caractéristiques qui lui sont propres, un média peut être plus adapté à tel ou tel type de message. Ce qui fait tout l’intérêt des campagnes d’information aux yeux des administrations fiscales, c’est leur capacité de toucher l’ensemble, ou du moins, la majeure partie de la population d’un pays, y compris les citoyens résidant dans des régions reculées. Elles sont particulièrement indiquées dans le cas d’initiatives orientées vers le secteur informel, lorsqu'elles ciblent principalement les clients et visent à susciter des changements dans leurs comportements. Le fait de demander un reçu peut apparaître comme un détail insignifiant pour certains, mais faire une différence énorme à l’échelle d'un pays, et les campagnes d’information sont un outil formidable pour expliquer comment un geste simple peut rendre une société meilleure.
La première étape consiste à couvrir ou viser le bon public, mais la conception d’un message compréhensible, de nature à induire une évolution dans l’état d’esprit des gens, demeure une tâche difficile. Il s’agit de veiller à ce qu'un message soit convivial pour qu'il soit plus facile à partager et à accepter. Pour s’assurer que les messages ont un impact significatif sur une catégorie de contribuables, il est aussi possible de travailler avec les contribuables concernés, soit en collectant des informations dans le cadre d’initiatives en faveur de l’éducation des contribuables (pendant des manifestations ou à l’aide de méthodes plus scientifiques), soit en exposant un petit nombre de représentants du public cible au message et en recueillant leurs réactions pour pouvoir l’améliorer.
2.3.5. Bâtir des relations positives
Les journées thématiques consacrées à la fiscalité, les foires-expositions et autres manifestations offrent d’excellentes occasions de bâtir des relations plus positives avec les contribuables. Ces événements ont généralement lieu pendant un laps de temps limité, variant d’un jour à une semaine. Ils peuvent se décliner en plusieurs activités se déroulant en différents lieux répartis dans tout le pays. Leur principal atout tient au fait qu’ils offrent un espace de rencontre entre contribuables et agents des services fiscaux. Ces rencontres peuvent s’organiser autour d’activités destinées aux enfants ou de stands installés pour l’occasion. Elles peuvent aussi être l’occasion de remercier les contribuables en récompensant les meilleurs contribuables de l’année.
Ces manifestations, et singulièrement les journées ou les semaines thématiques consacrées à la fiscalité, peuvent être un volet d'un programme d’action politique de plus vaste portée visant à renforcer la citoyenneté, auquel cas de hauts responsables de l’administration peuvent y prendre part de façon à adresser un message puissant au pays. Elles sont souvent placées sous le signe d'une argumentation dépassant le champ de la fiscalité, par exemple d’un discours reliant le paiement de l’impôt à l’affranchissement du pays de l’aide étrangère ou à la consolidation du pays comme en Côte d’Ivoire, (Luttmer et Singhal, 2014[1]) ou visant à fédérer le pays autour d’un objectif commun, comme au Guatemala. Avec leur accord, il est également possible d’associer le nom de personnes célèbres à une manifestation afin d’en améliorer notablement la visibilité et de se servir de la notoriété de ces personnes.
Néanmoins, l’organisation de ces manifestations peut être coûteuse et complexe pour les administrations fiscales et certaines d’entre elles préfèrent participer à des manifestations organisées dans le pays par d’autres acteurs. Ces dernières constituent en effet des lieux où un grand nombre de personnes se rendent pour d’autres raisons que pour y glaner des informations sur les impôts, et où il est possible d’entamer avec elles des discussions fructueuses.
D'autres médias peuvent aussi être utilisés par l’administration fiscale pour se rapprocher des contribuables au quotidien. En particulier en Afrique, les administrations fiscales de certains pays ont institutionnalisé la diffusion régulière de brefs communiqués juste avant les journaux du soir. Ces spots télévisés traitent à chaque fois d’un sujet différent et donnent généralement la parole à un fonctionnaire de l’administration fiscale. Ils constituent un bon moyen de promouvoir le civisme fiscal, d’informer les contribuables et de mettre dans la lumière les femmes et les hommes qui sont les forces vives de l’administration fiscale, mais aussi de s'assurer que les contribuables ont conscience de leurs droits et obligations car cette conscience est le socle du civisme fiscal et de la citoyenneté.
Une autre façon amusante de mobiliser les jeunes consiste à se servir de technologies du divertissement, de vidéos ou d’applications mobiles. De nombreux pays les utilisent avec efficacité et produisent par exemple des jeux et des vidéos musicales.
2.3.6. Communication adaptée à des groupes spécifiques de contribuables
Si les médias de masse sont extrêmement utiles pour atteindre de vastes publics, il convient parfois, pour s’adresser à des groupes spécifiques de contribuables, de diffuser des messages plus ciblés.
Les administrations fiscales sont disposées à travailler avec des chercheurs et des universitaires afin de mieux comprendre les besoins et les comportements des contribuables. Cette collaboration est mutuellement avantageuse car les administrations fiscales peuvent mettre à profit les connaissances produites et les méthodes d’analyse déployées par les chercheurs tandis que ceux-ci peuvent s'emparer des sujets d’étude déjà mis au jour et s’appuyer sur la grande quantité d’informations disponibles pour mieux les cerner. Lorsqu’une administration fiscale adresse par exemple des lettres ou des courriers électroniques à des contribuables (personnes physiques ou entreprises) n’ayant pas payé leurs impôts en temps voulu, les chercheurs peuvent les aider à identifier le message le plus efficace pour les convaincre de s’acquitter de leur dette fiscale.
Les chercheurs peuvent s’appuyer sur des méthodes éprouvées pour produire des résultats fiables. Ils peuvent mener des études statistiques quantitatives, comme celles mentionnées précédemment, mais aussi des analyses qualitatives fondées sur des méthodes ethnographiques. Dans les deux cas, l’objectif reste le même : comprendre les contribuables. Les nouvelles connaissances acquises dans ce domaine peuvent être employées pour offrir un meilleur service ou améliorer la communication.
2.3.7. Aider les contribuables à se conformer à leurs obligations
Les petites entreprises et les individus peuvent tirer un grand profit de l’assistance que peut leur procurer l’administration fiscale pour remplir leurs déclarations de revenus. De fait, l’administration fiscale n’aide pas seulement ceux qui reçoivent une assistance, elle aide le pays tout entier en favorisant une amélioration notable du civisme fiscal. Lorsque l’administration fiscale offre un tel service aux contribuables résidant dans des lieux particuliers, elle peut le faire dans ses bureaux habituels, mais aussi en ouvrant des guichets temporaires. C’est une démarche d'une importance majeure, en particulier pour atteindre des contribuables habitant des localités éloignées des bureaux des services fiscaux ou éprouvant des difficultés à s’y rendre (soit parce qu'ils ne peuvent abandonner leur activité, soit faute de moyen de transport économique). La création d’unités mobiles, comme celles mises en place en Afrique du Sud, est également un moyen efficace d’offrir ce type de service à ceux qui en ont le plus besoin. Ces unités constituent de véritables centres des impôts nomades qui s’installent temporairement là où ils sont le plus utiles. Pour qu’elles aient une efficacité optimale, il est important que les contribuables soient informés de leur installation temporaire. Leur nombre est gage de visibilité et d’efficacité, mais leur mise en place exige un investissement qui n’est pas à la portée de toutes les administrations fiscales.
Comme indiqué précédemment, certaines organisations de la société civile, comme les associations professionnelles, peuvent être un vecteur très efficace au service de la proximité avec les contribuables. Il convient de former leurs adhérents de façon adéquate pour qu'elles puissent devenir des porte-parole de l’administration fiscale. Leur atout tient au fait qu'elles connaissent des groupes particuliers de contribuables et parlent la « même langue » qu’eux.
2.3.8. Assistance en matière d'utilisation des outils et services numériques
Si les outils et services peuvent faciliter le respect des obligations fiscales, une assistance est parfois nécessaire pour permettre à certains contribuables de se les approprier. L’objectif des initiatives menées dans ce domaine n’est pas d’exécuter certaines opérations précises pour ou à la place des contribuables, mais de former ces derniers à l’utilisation d’outils ou de services spécialement conçus pour leur simplifier la vie. Il peut s’agir d’outils aussi simples qu'une déclaration fiscale pré-remplie ou aussi complexes qu'une plateforme en ligne donnant aux contribuables accès à l’ensemble des déclarations et services dont ils peuvent avoir besoin. Les initiatives de cet ordre peuvent être complémentaires les unes des autres ; une initiative peut par exemple viser à alerter sur l’existence des outils et services ou être axée sur la sensibilisation tandis qu’une autre privilégie davantage une assistance pratique pour accompagner les personnes ayant besoin d’une aide plus concrète.
Les services en ligne sont au cœur d’un grand nombre d’initiatives relevant de cette catégorie. De nombreux pays ont ouvert des services en ligne ces dernières années, et même si le champ des réformes peut varier d’un pays à l’autre, toutes ont pour but de simplifier le processus déclaratif et d’offrir des services facilement accessibles. Les projets sont ambitieux et s’inscrivent souvent dans une perspective plus large pour le pays.
L’un des outils le plus fréquemment utilisé depuis quelques années est le point d’accès sécurisé unique pour les contribuables. Cette option contribue à fluidifier les relations entre les contribuables et l’administration fiscale grâce au regroupement des services disponibles. Elle permet également un allègement des coûts pour l’administration fiscale (qui parvient ainsi généralement à réduire le nombre d’erreurs commises) et pour les contribuables (du fait que les formulaires en ligne sont conçus pour être plus faciles à remplir que les formulaires imprimés).
Une fois que les nouveaux outils sont au point, encore faut-il en faire la promotion et former les contribuables à leur utilisation. Leur mise en place donne souvent lieu à un vaste plan de communication mobilisant tous les autres modes d’éducation des contribuables, comme les campagnes d’information, la communication directe avec les contribuables (via des manifestations, des envois de courriers électroniques, des appels téléphoniques, etc.), la production de brochures et la création de programmes de formation.
L’assistance prend des formes différentes selon l’outil. Lorsque le nouvel outil est par exemple une déclaration fiscale pré-remplie en ligne, une campagne d’information destinée à expliquer que la plupart des contribuables peuvent remplir leur déclaration en quelques clics peut se révéler efficace. Néanmoins, pour un outil complexe ou totalement inédit, un plan plus ambitieux s’impose parfois, nécessitant par exemple la publication d’une vidéo en ligne pour expliquer les différentes étapes et options proposées.
Seule la moitié (72/140) des initiatives a fait l'objet d'une évaluation sous une forme ou une autre, et 25 d’entre elles (soit 18 %) d'une évaluation externe. Du fait du caractère limité des évaluations, il est difficile d’en tirer de nombreuses conclusions, si ce n’est qu'il y a lieu d’investir dans les évaluations. Il ressort de l’enquête que 56 % des initiatives axées sur l’enseignement ont été évaluées, ce qui est supérieur aux chiffres enregistrés pour les initiatives de sensibilisation (47 %) et pour les initiatives privilégiant l’assistance (40 %). La répartition des évaluations externes entre ces catégories n’est pas homogène puisqu’aucune initiative reposant sur l’octroi d’une assistance n’a fait l'objet d’une telle évaluation alors que 19 % des initiatives axées sur l’enseignement et 22 % de celles privilégiant la sensibilisation ont été évaluées par des intervenants extérieurs.
Lorsque des évaluations ont été menées, elles ont souvent porté sur les effets à court terme des initiatives. Lorsque des détails sur les évaluations ont été communiqués, il est apparu que celles-ci ont généralement consisté à faire remplir aux participants des questionnaires pour évaluer la qualité des supports d’enseignement/de communication. En conséquence, il existe très peu de données tirées d’évaluations sur les effets à long terme des initiatives sur le comportement des contribuables. S’il est assurément difficile de conduire ce type d’évaluation, il conviendrait cependant de combler ce déficit en termes de recherche.
Les répondants à l’enquête ont été invités à indiquer leurs estimations de l’impact des initiatives menées dans plusieurs domaines essentiels. Sachant que la majeure partie des initiatives n’ont pas été évaluées, et qu'aucune ne semble avoir été évaluée au regard de tous les aspects couverts par les questions relatives à leur impact, les réponses fournies ne rendent manifestement compte que d’impressions, qui donnent toutefois une indication utile sur les domaines dans lesquels les programmes d’éducation des contribuables sont perçus comme ayant le plus d’impact.
Les initiatives axées sur l’enseignement de la fiscalité sont celles qui sont perçues comme ayant le plus d’impact sur le civisme fiscal. Il est apparu que selon 90 % des répondants, les initiatives axées sur l’enseignement de la fiscalité ont fortement, voire très fortement, renforcé le sens qu'ont les citoyens de l’obligation morale qui leur incombe de payer leurs impôts « de leur propre gré » (le sens du civisme fiscal), alors que 76 % seulement des répondants le pensent des initiatives de sensibilisation et 75 % des initiatives axées sur l'assistance en matière fiscale.
Les initiatives se concrétisant par une assistance sont celles qui sont perçues comme ayant le plus fort impact sur les connaissances des contribuables. S’il semble que toutes les catégories d’initiatives ont permis d’accroître fortement, voire très fortement, les connaissances des contribuables (pourcentage compris entre 78 et 85 % des répondants), on observe cependant des écarts marqués entre les initiatives ayant permis d’obtenir un accroissement très fort des connaissances : 52 % des répondants estiment que les initiatives axées sur l’assistance en matière fiscale se sont traduites par un très fort accroissement des connaissances des contribuables contre respectivement 27 % et 33 % pour les initiatives de sensibilisation et d’enseignement de la fiscalité.
Les initiatives de sensibilisation sont considérées comme celles qui ont le moins d’impact sur l’impression qu’ont les participants que « l’État dépense à bon escient l’argent des impôts » ; ils sont 12 % à avoir répondu que les initiatives de sensibilisation n’ont aucun impact sur le sentiment que l’État fait un bon usage des impôts, et 40 % que cet impact est faible, ce qui signifie que 52 % d’entre eux jugent leur impact faible ou nul, contre respectivement 44 % et 33 % qui considèrent respectivement que les initiatives d’assistance aux contribuables et d’enseignement de la fiscalité ont un impact faible ou nul.
Les initiatives de sensibilisation sont également celles considérées comme ayant le moins d’impact sur le sentiment que « les autres contribuables paient leur juste part de l’impôt ; en effet, 52 % des répondants estiment que les initiatives de sensibilisation ont peu ou pas d’impact sur le sentiment que les autres contribuables paient leur juste part, contre respectivement 37 % et 21 % pour les initiatives d’enseignement de la fiscalité et d’assistance aux contribuables. Il est intéressant de noter que les initiatives consistant à procurer une assistance aux contribuables sont celles pour lesquelles on enregistre la proportion la plus forte de répondants estimant respectivement qu’elles ont un très fort impact (21 %) et qu’elles n’ont absolument aucun impact (14 %).
Le présent ouvrage contient des informations sur 140 initiatives menées dans 59 pays, regroupées en trois grandes catégories (enseignement, sensibilisation à la fiscalité et assistance aux contribuables) et huit sous-catégories. Cette typologie a vocation à aider les responsables de l’action publique et des administrations fiscales à repérer facilement les initiatives pertinentes pour atteindre les objectifs qu’ils poursuivent en termes d’éducation des contribuables, et à recueillir des avis concrets sur leur mise en œuvre. Les chapitres suivants ont pour objet de décrire chaque type d’initiative, d’en analyser les finalités, de présenter les options envisageables et de faire le point sur les suggestions des administrations fiscales concernant leur mise en œuvre ainsi que sur les impacts observés et potentiels.
Le chapitre 3 propose une présentation des initiatives privilégiant l’enseignement des caractéristiques essentielles du système fiscal. Celles-ci visent à renforcer la culture fiscale, à bâtir une culture du respect spontané des obligations fiscales, à expliquer les avantages qu'il y a à acquitter ses impôts, et – de façon générale – à renforcer le civisme fiscal. Les sous-catégories rassemblent des initiatives dirigées vers une même cible : futurs contribuables (élèves du primaire et du secondaire ou étudiants à l’université – section 3.1) ; entreprises (PME et grandes entreprises – section 3.2) ; et personnes physiques (en privilégiant en particulier des activités d’ouverture en direction de contribuables à revenu moyen ou faible, de contribuables résidant dans des zones rurales, etc. – section 3.3).
Le chapitre 4 est consacré aux initiatives de sensibilisation à la fiscalité, de sensibilisation et d’information sur l’impôt et le système fiscal. Les informations communiquées dans le cadre de ces initiatives – même si elles visent certes indirectement à renforcer la culture et le civisme fiscal – répondent directement à des objectifs plus précis. Certaines campagnes d’information (section 4.1) peuvent avoir pour but : (i) de communiquer des informations spécifiques à certaines catégories de contribuables afin qu'ils connaissent mieux le système fiscal et les droits et obligations qui en découlent (notamment en expliquant leurs obligations aux nouveaux entrepreneurs et aux étrangers, en publiant des guides à l’intention des propriétaires de biens fonciers, en informant les réviseurs comptables, etc.) ; (ii) d’améliorer la discipline fiscale (notamment en organisant des tirages au sort de reçus pour inciter les contribuables à vérifier les reçus, en publiant des documents et en les distribuant auprès de publics spécifiques, en conduisant des campagnes de sensibilisation, etc.) ; (iii) de fournir des informations sur le système fiscal et des informations actualisées sur les nouvelles dispositions du droit fiscal (notamment via les réseaux sociaux, des centres d’appel et des émissions à la télévision ou à la radio). Dans de nombreux pays, il est toutefois également essentiel pour l’administration fiscale de tisser des relations étroites et positives avec les contribuables (section 4.2) grâce à l’organisation de manifestations consacrées à la fiscalité et de salons comme la Journée nationale des contribuables ainsi que d’émissions et de jeux télévisés diffusés régulièrement. La section 4.3 a vocation à attirer l’attention sur l’importance d’une communication sur mesure pour atteindre des groupes particuliers de contribuables. Dans certains pays, l’administration fiscale a entrepris d’améliorer cette forme de communication en recourant à des méthodes scientifiques (approches comportementales et recherche ethnographique) afin de mieux comprendre les réactions des différents publics et d’être plus efficace.
Le chapitre 5 propose une réflexion sur les initiatives consistant à procurer une assistance aux contribuables en vue de leur faciliter la vie, notamment grâce à l’utilisation des nouveaux outils et services (à savoir les services en ligne comme la déclaration en ligne, les portails web, les informations sur les nouvelles dispositions fiscales, etc. – section 5.1), et les aider à remplir leurs déclarations (section 5.2). Toutes relèvent d’une forme plus concrète d’éducation des contribuables.
Le chapitre 6 porte sur les acteurs extérieurs à l’administration fiscale comme les ONG.
Enfin, le chapitre 7 propose une conclusion sur les enseignements tirés de l’expérience et des suggestions et recommandations pertinentes pour que les initiatives en faveur de l'éducation des contribuables soient encore plus productives.
Références
[1] Luttmer, E. et M. Singhal (2014), « Tax morale », Journal of Economic Perspectives, vol. 28/4, pp. 149-168, https://doi.org/10.1257/jep.28.4.149.