Capítulo 1. Macroperspectiva estructural y el rol de la transformación digital para superar los desafíos en materia de desarrollo
La crisis del coronavirus (Covid-19) ha tenido un impacto excepcional, inesperado y exógeno en América Latina y el Caribe, donde la mayoría de los países ya padecían un crecimiento casi nulo. La región se enfrenta a esta crisis con claros desafíos estructurales, como la vulnerabilidad de la clase media, desigualdades permanentes, atrasos en materia de productividad y un espacio fiscal reducido limitando el margen fiscal. Los persistentes obstáculos estructurales reducen las posibilidades de lograr una rápida recuperación. En la región más desigual del mundo, la disminución de la desigualdad en algunos países se ha estancado, y se prevé un aumento de la pobreza y la indigencia debido a la pandemia. Ante tal coyuntura, se han introducido medidas innovadoras y efectivas para contener los daños aunque, para conseguir una recuperación sostenible, serán necesarios más esfuerzos a escala tanto nacional como internacional. Las ventajas que ofrece la transformación digital han quedado patentes durante la crisis, pero solo para algunas empresas y ciudadanos. Si se resuelven adecuadamente las carencias en materia de cobertura, acceso y uso, la transformación digital desempeñará un papel esencial en la recuperación económica, además de ofrecer la posibilidad de superar desafíos persistentes y estimular un desarrollo más sostenible e inclusivo.
La región de América Latina y el Caribe (ALC) atraviesa tiempos difíciles, de calado histórico, ya que el mundo se enfrenta a la peor recesión del siglo en tiempos de paz (OCDE, 2020a; FMI, 2020). La pandemia no solo ha costado la vida a una gran cantidad de latinoamericanos, sino que ha incidido de forma considerable en las condiciones socioeconómicas de la región, con medidas de confinamiento en el hogar para contener la propagación del virus que provocaron una caída inmediata de la actividad económica, añadidas a un contexto externo desfavorable, caracterizado por fuertes descensos de la demanda mundial, el comercio internacional, el turismo, el precio de los productos básicos y un repunte de la volatilidad financiera. Con una caída del crecimiento económico entre el 7% y 9% prevista para 2020 (CEPAL, 2020a; CAF, 2020a), ALC es la región de los mercados emergentes y las economías en desarrollo que registrará la mayor contracción (FMI, 2020). ALC entró en la crisis tras una oleada de protestas en algunos países, auspiciadas por un profundo descontento social. Esto se debió en parte a un mal desempeño económico, que dificultó avances en el progreso social. Entre 2014 y 2019, esta región experimentó el periodo expansivo más precario que se ha registrado desde 1950, con tasas de crecimiento inferiores al promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y sin mostrar prácticamente expansión económica alguna en 2019. Estos datos indican que el potencial de crecimiento ya era limitado en gran parte de los países de América Latina y el Caribe.
La mayoría de los países de esta región ha respondido a las consecuencias socioeconómicos provocados por la crisis del coronavirus (Covid-19) con medidas monetarias y fiscales de apoyo desde el inicio de los confinamientos. La política fiscal reviste una importancia crucial para mitigar los efectos económicos y sociales negativos, y seguirá desempeñando un papel decisivo en la recuperación. La capacidad de los países para reaccionar a la pandemia con medidas de política fiscal dependerá de su margen fiscal y del acceso del que dispongan a los mercados internacionales. Las actuaciones encaminadas a mitigar los efectos de la pandemia se han concentrado principalmente en aplicar medidas anticíclicas para apoyar a hogares y empresas vulnerables. Algunos bancos centrales han relajado las condiciones monetarias mediante rebajas de las tasas de interés y la adopción de medidas de liquidez, incluso medidas monetarias no habituales, con la finalidad de impulsar la demanda interna y estimular la actividad empresarial. Las autoridades de control también flexibilizaron la regulación prudencial para que los requisitos regulatorios vinculantes no obstaculizaran la concesión de créditos en el contexto de la crisis.
Debido al marcado descenso del crecimiento económico, las perspectivas de progreso socioeconómico han empeorado, al haberse estancando la disminución de la pobreza y la desigualdad, con algunos países que incluso podrían registrar retrocesos en ese sentido en 2020. En el caso de que el PIB se contraiga un 9% en 2020, la pobreza en América Latina y el Caribe podría aumentar 6 puntos porcentuales (en 45.4 millones de personas), respecto al año anterior, de modo que afectaría a un total de 230.9 millones de personas (un 37.3% de la población de ALC). La pobreza extrema podría aumentar 4.5 puntos porcentuales (en 28.5 millones de personas), de manera que afectaría a un total de 96.2 millones de personas (CEPAL, 2020a). Asimismo, tras un marcado descenso de la desigualdad durante la época de auge de las materias primas, desde 2014 esta permanece estancada, en una región que es la más desigual del mundo (OCDE et al., 2019). La desigualdad es una característica histórica y estructural de las sociedades de América Latina y el Caribe, que se ha venido manteniendo y repitiendo a lo largo de los años. Sin duda, esta característica constituye un obstáculo para la erradicación de la pobreza, la consecución de un desarrollo sostenible y la protección de los derechos de las personas, así como para alcanzar un modelo de desarrollo más sostenible. La crisis actual podría agravar la elevada y pertinaz desigualdad de la región. Son necesarias medidas urgentes en materia de políticas, en varios frentes, para erradicar las causas principales de este problema y abordar los factores que contribuyen al mismo (CEPAL, 2018a; OCDE et al., 2019).
El avance socioeconómico tras la crisis del coronavirus (Covid-19) también será endeble, ya que esta situación está agravando los desafíos estructurales de la región. El escaso potencial de crecimiento, el estancamiento de la productividad en niveles bajos, la vulnerabilidad de la clase media y las desigualdades persistentes son solo algunas muestras de las dificultades estructurales que obstaculizan un desarrollo más inclusivo y sostenible, así como la convergencia con economías más avanzadas. Las Perspectivas económicas de América Latina 2019 (LEO) identificaban cuatro trampas del desarrollo: la baja productividad, la vulnerabilidad social, la institucional y la ambiental (OCDE et al., 2019). Las protestas masivas que tuvieron lugar en 2019 en algunos países pusieron de manifiesto la urgencia de recuperar la confianza de los ciudadanos y reconstruir el pacto social.
La crisis actual puede constituir una oportunidad para conseguir un consenso entre la ciudadanía respecto a importantes reformas pendientes. Tales reformas han de tener en cuenta el modo en que la pandemia está agravando las trampas del desarrollo ya existentes (OCDE et al., 2019). Así pues, entre los elementos que deben considerarse están la necesidad de mejorar la calidad y la cobertura universal de los servicios de salud, y la protección social, reforzar los mecanismos previos de respuesta a crisis (por ejemplo, instrumentos automáticos de estabilización) y aplicar reformas fiscales tanto en materia de ingresos como de gastos, además de estrategias de desarrollo claras para impulsar la productividad, promover la formalización del empleo y reducir la dependencia de los combustibles fósiles, y la transición a un modelo de desarrollo con bajas emisiones de carbonos.
La transformación digital puede ser crucial para abordar la crisis sanitaria, mitigar sus consecuencias socioeconómicas y promover una recuperación que propicie un desarrollo más sostenible e inclusivo. El término ‘transformación digital’ alude a los efectos de la digitalización en la economía y la sociedad. La revolución digital comporta cambios que están promoviendo innovaciones en los modelos de negocio y consumo, transformando los sistemas de producción y las cadenas de valor, reorganizando sectores económicos, generando nuevas dinámicas en el mundo del trabajo, creando bienes y servicios inteligentes e introduciendo nuevas condiciones en el ámbito de la competitividad. Todos estos cambios inciden en la vida de los ciudadanos, en su forma de aprender, trabajar, consumir o interactuar, tanto entre ellos como con los organismos públicos. Esta revolución es resultado de la adopción combinada de tecnologías, por ejemplo redes de banda ancha, dispositivos inteligentes, computación en la nube, Internet de las Cosas, el blockchain, análisis de macrodatos, inteligencia artificial, robótica, la fabricación aditiva (impresión en 3D) y la realidad virtual y aumentada. La disponibilidad de dichas tecnologías propicia la aparición y aportación de nuevas soluciones en el plano económico, social, institucional y ambiental. Estos nuevos medios ya están ayudando a mitigar los efectos de la pandemia, ya sea permitiendo, en cierta medida, la continuidad empresarial, el teletrabajo y la educación desde el hogar, o realizando un seguimiento del cumplimiento de las cuarentenas por parte de los ciudadanos. No obstante, estas oportunidades no se materializan de forma automática. En muchos países de América Latina y el Caribe, la pobreza, las desigualdades y la precariedad, así como los mercados de trabajo informal, dificultan el acceso a estas soluciones digitales y, por ende, su uso.
El ritmo de cambio auspiciado por el carácter exponencial de los avances tecnológicos, la enorme utilidad de las tecnologías digitales en todos los sectores e industrias y su amplia capacidad para transformar de forma integral sistemas de producción, gestión y gobernanza brinda oportunidades, pero también añade complejidad e incertidumbre a la dinámica de desarrollo (CEPAL, 2018b; OCDE, 2019a, 2019b).
Para garantizar que las políticas puedan sacar provecho de las ventajas que ofrece la transformación digital y, al mismo tiempo, superen los desafíos que se presentan, los responsables políticos de América Latina y el Caribe deben adoptar una actitud más proactiva respecto a la digitalización y reforzar su interacción con ciudadanos, empresas, sindicatos y académicos para adaptar las políticas al nuevo contexto en que vivimos. Los responsables de políticas deben construir un entorno propicio para la innovación y la adopción de tecnologías digitales (Andrews, Nicoletti y Timiliotis, 2018). El uso de nuevas tecnologías puede generar una polarización entre las empresas productivas y las menos productivas, concentrar el poder de mercado y obstaculizar la competencia y la entrada de nuevas empresas, cambiar la estructura del mercado de trabajo e incrementar potencialmente las desigualdades existentes, lo que agravaría la brecha digital en hogares, centros educativos y lugares de trabajo. Todas estas circunstancias, unidas a la precariedad laboral y las deficiencias de cobertura de los sistemas de protección social, pueden acentuar la vulnerabilidad de ciertos sectores sociales. Tales dificultades ya existían antes del surgimiento del Covid-19, pero la pandemia —y las medidas implantadas para contenerla— le han conferido un carácter más apremiante.
En este capítulo se presenta, en primer lugar, el contexto externo al que se enfrenta América Latina y el Caribe en la actual crisis del coronavirus (Covid-19). En segundo lugar, se señala el impacto económico en la región y las respuestas políticas necesarias en el plano nacional e internacional. En tercer lugar, se indica que la crisis afecta de manera asimétrica a ciudadanos y empresas, y se insiste en particular en que los más perjudicados son los grupos más vulnerables. El último apartado identifica la forma en que la transformación digital puede ayudar a superar los desafíos estructurales que encara esta región.
Un contexto internacional complicado
Debido al coronavirus (Covid-19) y a las medidas de contención vinculadas a la crisis sanitaria, en 2020 la actividad económica se contrajo drásticamente en todo el mundo. La pandemia ha obligado a los gobiernos a centrar sus esfuerzos en las medidas de salud como principal ámbito de preocupación. El confinamiento y las medidas de aislamiento han provocado el cierre temporal y, en ocasiones, permanente de negocios, además de restricciones a la movilidad general y los desplazamientos, turbulencias en los mercados financieros, una erosión de la confianza y agudización de la incertidumbre, con el añadido de que la reducción de los ingresos por el aumento del desempleo mermó enormemente la demanda (OCDE, 2020a). En un entorno que cambia rápidamente, es difícil cuantificar la magnitud del impacto de las medidas en el crecimiento del producto interno bruto (PIB). No obstante, resulta obvio que supondrán fuertes contracciones históricas de la producción, el gasto de los hogares, la inversión empresarial y el comercio internacional. Según indican las últimas previsiones, el crecimiento anual del PIB de la economía mundial en 2020 se situará entre el -4.5% y el -5.0% (FMI 2020; OCDE, 2020a). Sin la implementación de políticas públicas rápidas y eficaces introducidas en todas las economías, la contracción de la producción habría sido sustancialmente mayor (OCDE, 2020a).
El brote del coronavirus (Covid-19) ha venido a agravar la compleja situación económica, financiera, comercial y tecnológica que se ha venido registrando en los últimos años. En 2019, se frenó el ritmo de crecimiento de economías tanto avanzadas como emergentes. El descenso de la demanda y el aumento de las tensiones comerciales debilitaron el comercio internacional, lo que acentuó la incertidumbre sobre las perspectivas económicas y minó la confianza empresarial y, por ende, la inversión.
En 2020, la desaceleración de los flujos de comercio es cada vez mayor. El comercio mundial se derrumbó, disminuyendo en más del 15% en la primera mitad de 2020 (OCDE, 2020a). Las medidas de confinamiento provocaron un desplome de la demanda y la alteración de las cadenas de valor mundiales. Los trastornos en la producción registrados en países que participan en las cadenas de valor mundiales serán un factor crucial en el deterioro del comercio de productos intermedios, que se verá agravado por un debilitamiento generalizado de la demanda de productos de inversión y consumo, a consecuencia del confinamiento y la crisis económica (CEPAL, 2020b).
A pesar de la heterogeneidad entre países, el crecimiento de Estados Unidos, Europa y la República Popular de China (en lo sucesivo, “China”), socios esenciales de América Latina y el Caribe, se verán afectados antes de repuntar en 2021. El brote del coronavirus (Covid-19) frenará la expansión económica de Estados Unidos y provocará un notable crecimiento económico negativo en 2020. El PIB de Estados Unidos se contrajo el 32.9% en el primer trimestre, en términos anualizados (BEA, 2020). Si bien no existe certeza sobre cómo evolucionará la pandemia, se prevé que el PIB disminuya el -3.8% este año, con un repunte del 4% en 2021. Las respuestas de carácter monetario y fiscal adoptadas de forma masiva han aliviado a hogares y empresas de Estados Unidos, pero será necesario un apoyo continuo, por medio de políticas, para impulsar la recuperación económica y evitar que las elevadas cifras de desempleo se prolonguen en el tiempo (OCDE, 2020a). Los confinamientos de las economías europeas también provocarán una importante recesión. La caída podría situarse cerca del -7.9% en 2020, con cifras de desempleo de dos dígitos y un fuerte aumento de la deuda pública. Se mantendrán políticas fiscales y monetarias propicias para impulsar una ulterior recuperación económica, que se calcula será de en torno al 5.1% en 2021. En China, el PIB se desacelerará al 1.8% en 2020. La pandemia provocó un aumento del ahorro preventivo y erosionó la confianza del consumidor. En 2021, se espera que la economía crezca un 8% anual (OCDE, 2020a).
Volatilidad financiera en mercados emergentes
Aunque la pandemia ha tenido un impacto excepcional, inesperado y exógeno en la economía mundial, los mercados internacionales de capital siguen gozando de abundante liquidez, lo cual diferencia esta crisis de otras crisis mundiales anteriores. Tras la súbita interrupción de la actividad en marzo de 2020 y salidas de capital de los mercados emergentes que marcaron máximos históricos (IIF, 2020), ha aumentado la liquidez mundial y también el atractivo de los mercados emergentes, gracias a la política monetaria expansiva de la Reserva Federal. Las entradas de capital netas han regresado a los mercados emergentes. En concreto, en abril de 2020 los mercados emergentes volvieron a registrar flujos de deuda pese a no haberse recuperado por completo todavía. En agosto de 2020, el conjunto de las economías emergentes acumulaban salidas de capital netas próximas a los 25 000 millones de dólares. El grueso de dichos movimientos correspondió a China, mientras que el resto de economías emergentes registró entradas netas, aunque por debajo de los niveles acumulados durante el mismo periodo del año anterior (Gráfico 1.1).
Pese a la abundante liquidez internacional y las políticas expansivas registradas en el área de la OCDE para dar respuesta a la crisis, la incertidumbre provocada por la caída del comercio y el deterioro de las perspectivas económicas ha impulsado la volatilidad en los mercados financieros, con un aumento de la aversión al riesgo y un empeoramiento de las condiciones financieras internacionales. Estos factores provocaron un aumento de la demanda de activos seguros (por ejemplo, las tasas de rentabilidad de los títulos valores estadounidenses registraron mínimos históricos), un descenso de la demanda de activos financieros de América Latina y el Caribe y considerables depreciaciones de la divisa en algunos países (CEPAL, 2020c; OCDE, 2020b).
Fuentes: Basado en flujos de capital, IIF (agosto de 2020) y Bloomberg.
Fuerte descenso de los precios de los productos básicos
La crisis sanitaria provocó un fuerte descenso del precio de los productos básicos (Gráfico 1.2) que perjudica considerablemente los niveles de ingresos de varias economías de América Latina y el Caribe. La contracción de la demanda mundial, en particular la procedente de China, Europa y Estados Unidos, tiene una importancia crucial en la dinámica de precios de los productos básicos. Una crisis geopolítica del mercado del petróleo provocó una bajada de precios del 24% en menos de una semana, a principios de marzo de 2020 (CEPAL, 2020c), una situación que se vio agravada por las limitaciones físicas a la acumulación de inventario, en particular en Estados Unidos.
Fuente: Datos de Bloomberg. Cálculos propios a partir de un modelo GVAR.
El precio de los metales comunes experimentó una notable caída en 2020 debido a la contracción de la producción industrial. En el caso de los productos agrícolas, también bajaron considerablemente los precios de la soja, el azúcar y el café (OCDE, 2020a). Según las previsiones, los precios se mantendrán en niveles relativamente bajos durante los próximos dos años.
Desempeño decepcionante en América Latina y el Caribe
La pandemia de coronavirus (Covid-19) tendrá consecuencias socioeconómicas de carácter general y permanente en América Latina y el Caribe, puesto que ha venido a agravar la compleja situación en la que ya se encontraba esta región. La recuperación de las economías latinoamericanas tras la recesión, entre 2015 y 2016, resultó muy endeble. Entre 2014 y 2019, ALC experimentó el periodo de crecimiento más precario que se ha registrado desde la década los años cincuenta, ya que de manera constante alcanzó tasas de crecimiento inferiores al promedio de la OCDE. En 2018, el aumento de la actividad se ralentizó y, en 2019, siguió desplomándose. Ese último año, debido a la heterogeneidad de esta región, la combinación de un entorno externo menos favorable y perturbaciones negativas idiosincráticas en varios países provocó un crecimiento promedio próximo al 0%. La pandemia está provocando actualmente convulsiones tanto externas como internas que acentúan la vulnerabilidad y los desafíos estructurales pendientes de resolver de esta región.
La repercusión de esta crisis en la actividad económica y las condiciones sociales está siendo especialmente grave para ALC, debido a la ausencia de estabilizadores automáticos, como el seguro de desempleo, en la mayor parte de los países que la conforman (OCDE, 2020b). Puesto que la mayoría de las empresas financia sus inversiones principalmente con utilidades retenidas, la formación de capital bruto se ha visto inevitablemente perjudicada. Los efectos multiplicadores registrados en distintos sectores y en la economía en general serán importantes y se verán acentuados por la incertidumbre respecto a la duración de la pandemia. Varias organizaciones internacionales calculan que el crecimiento anual del PIB en 2020 se situará entre el -7% y el -9% en América Latina y el Caribe (CAF, 2020a; CEPAL, 2020a; FMI, 2020). Estos datos suponen un descenso histórico del crecimiento económico de la región (Gráfico 1.3, Panel A). La mayoría de los países de ALC registrará un crecimiento negativo en 2020 (CAF, 2020a; CEPAL, 2020a; OCDE, 2020a). La magnitud de la contracción económica variará considerablemente de unos países a otros y dependerá de varios factores, entre ellos, el alcance y la duración de los confinamientos, el calado y la eficacia de las medidas complementarias adoptadas, tanto dentro como fuera de la región, durante los periodos de confinamiento y después de estos, la composición sectorial de la economía, el grado de apertura a la economía mundial y el desempeño de la economía mundial tras la crisis (OCDE, 2020b).
En 2020, se estima que el PIB per cápita promedio de la región vuelva a situarse en los niveles de 2009 (Gráfico 1.3, Panel B). La confianza de los inversores y de los consumidores se mantendrá baja mientras no se controle la pandemia. Esta circunstancia no solo supondrá una obstáculo para la inversión y la demanda agregada a corto plazo, sino que limitará aún más el crecimiento potencial a mediano plazo, al reducir la acumulación de capital. Por otra parte, la lentitud en la recuperación del empleo podría engrosar los niveles de trabajo informal y de pobreza, y poner en riesgo la acumulación del capital humano (ver la siguiente sección sobre los efectos sociales de la crisis del coronavirus [Covid-19]). Por último, si no se introducen reformas que promuevan la formalización del empleo, fomenten la competencia y faciliten la reasignación de recursos, el aumento de la productividad se estancará. Los daños a la producción podrían adquirir un carácter permanente, lo que podría dar lugar a otra década perdida en cuanto a mejora de los ingresos per cápita.
Fuente: Cálculos propios a partir de CEPAL (2020a), “Enfrentar los efectos cada vez mayores del COVID-19 para una reactivación con igualdad: Nuevas proyecciones”, Informe especial COVID-19 n.o 5; CAF (2020a), “Economic Perspective for the Second Quarter”; y FMI (2020), “Una crisis como ninguna otra, una recuperación incierta”, Actualización de las perspectivas de la economía mundial, junio.
El coronavirus (Covid-19) y sus canales de transmisión socioeconómicos
Además de la repercusión directa que el coronavirus (Covid-19) tiene en la salud, en América Latina y el Caribe, su impacto socioeconómico se está propagando —y seguirá propagándose— a través de una serie de canales de transmisión.
En primer lugar, las medidas de confinamiento producen una caída inmediata de la actividad económica de gran calado. Las medidas adoptadas en el ámbito de la salud comportan una ralentización significativa y, en algunos casos, una interrupción total de la producción y distribución de bienes y servicios. Al recomendar a los trabajadores que no vayan a trabajar, el consiguiente aumento del desempleo y descenso de las horas de trabajo, acompañado de una caída del gasto salarial y los ingresos, provoca una reducción de la demanda agregada de bienes y servicios, así como de los beneficios empresariales. La estructura de producción imperante, la envergadura del mercado de trabajo informal, las limitaciones en materia de infraestructura y las carencias en cuanto a competencias digitales reducen la proporción de trabajadores que podrían trabajar desde su hogar. Por ello, un importante porcentaje del PIB y del empleo de América Latina y el Caribe se ha visto afectado por las medidas de confinamiento1. Ante la contracción del consumo, la incertidumbre y el aumento de la deuda, las empresas también están reduciendo sus inversiones.
En segundo lugar, las medidas de contención, las restricciones al cruce de fronteras y la “ansiedad social” afectan a sectores clave, como el turismo y los viajes internacionales. La incidencia es especialmente elevada en países en los que el turismo constituye un importante motor económico, como es el caso de las economías caribeñas. En estos países, los servicios de turismo representaban el 13.9% del PIB y el 15.2% del empleo total en 2019 (ver el Capítulo 6), y podrían registrar un descenso próximo al 25% (CEPAL, 2020c). En los primeros cuatro meses de 2020, las llegadas de turistas internacionales descendieron un 39% en el Caribe, un 35% en América Central y un 35% en América del Sur respecto al año anterior (CEPAL, 2020c). Otros sectores como el comercio minorista, el comercio mayorista y las industrias manufactureras también se están viendo gravemente afectados.
En tercer lugar, la desaceleración mundial (OCDE, 2020a) y la alteración de las cadenas de valor globales y regionales generan un fuerte descenso de las exportaciones de ALC y podrían deteriorar la producción interna en los sectores más vulnerables a las perturbaciones de las cadenas globales de valor.
En cuarto lugar, la bajada de precios de los productos básicos, la ralentización económica y la respuesta fiscal afectan a los balances fiscal y comercial de los países de esta región.
En quinto lugar, el aumento de volatilidad de los mercados financieros genera gran incertidumbre sobre la deuda de América Latina y el Caribe, lo que afecta a la solvencia de grandes empresas que están en contacto con mercados de productos básicos o que carecen de otra forma de cobertura frente a las fluctuaciones monetarias. Parte de esta tendencia se ha invertido desde el mes de abril, tras la aplicación de políticas expansivas en los mercados desarrollados y una fuerte reducción de las tasas de interés. No obstante, el costo del crédito sigue siendo elevado para algunos países y empresas, debido a las primas de riesgo.
En contraste con estos efectos negativos, la adopción de tecnologías digitales y la expansión del uso de Internet han sido fundamentales para mantener una cierta continuidad de las actividades empresariales, el empleo o la educación desde el hogar, aunque la brecha digital (en especial la falta de acceso a Internet de banda ancha de alta velocidad y las carencias en materia de competencias digitales) ha impedido que tales beneficios lleguen a toda la población. Las tecnologías digitales revisten una importancia crucial en el contexto de la pandemia actual.
Fuerte revés en las cuentas externas
El marcado descenso de la actividad económica mundial y regional registrado en 2020 tendrá consecuencias en las cuentas externas de ALC. Los déficits en los saldos de cuenta corriente se redujeron ligeramente en 2019, después de la desaceleración del comercio internacional y la corrección de los precios de los productos básicos. Con pocas excepciones, los déficits de cuenta corriente se financiaron con inversión extranjera directa (IED) (Gráfico 1.5. Panel A).
El impacto global de la crisis en la cuenta externa dependerá del comportamiento combinado de varios componentes y de la elasticidad de los ingresos por exportaciones e importaciones (Recuadro 1.1). Pese a que la marcada reducción de las importaciones debería aliviar la balanza comercial, la contracción de la demanda mundial y los precios de los productos básicos podría perjudicar las economías de ALC con mayor orientación al exterior y dependientes de los ingresos por productos básicos. De igual manera, las economías con un gran peso del sector turístico, por ejemplo las del Caribe, deberían notar un efecto negativo en el componente de servicios de la balanza comercial. Las primeras previsiones indican que, en 2020, la caída de las importaciones será más importante que la de las exportaciones en esta región, lo que provocará una ligera mejora del saldo por cuenta corriente (CEPAL, 2020b). Si bien el balance de transferencias de la cuenta corriente se deteriorará, por el menor número de remesas, la cuenta de ingresos podría mejorar gracias a un descenso de la repatriación de beneficios.
Los países de América Latina y el Caribe tienen que cambiar sus modelos de inserción en la economía mundial para lograr mayores tasas de crecimiento del PIB sin sufrir desequilibrios externos. La relación entre las elasticidades de los ingresos por exportaciones e importaciones permite calcular el límite máximo de crecimiento con equilibrio externo. Por ejemplo, en el caso de América del Sur, la relación entre la elasticidad de los ingresos por exportaciones e importaciones se acerca al 0.8, lo cual implica que, si el PIB mundial aumentase hasta el 2% en los próximos años, América del Sur podría crecer un 1.4% sin incurrir en un aumento de la deuda externa (Gráfico 1.4. Panel A) (Abeles y Cherkasky, 2020). El cociente de México es de 1.2, lo que establece un límite máximo de restricción externa del 2.2%. Estos valores son mucho más bajos que los calculados para las economías asiáticas, próximos al 4%, debido a que poseen un margen de crecimiento mucho más elevado sin alcanzar la restricción externa. Las elasticidades de las importaciones son similares entre las diferentes regiones, por lo que son las elasticidades de exportaciones mínimas las que definen el menor límite máximo de crecimiento con equilibrio externo en América Latina y el Caribe, con una tendencia al descenso de la elasticidad de los ingresos por exportaciones (Gráfico 1.4, Panel B).
Las exportaciones de esta región muestran una escasa diversificación y, por lo tanto, son mucho menos sensibles al aumento de la demanda mundial que otras regiones, que han registrado tasas de crecimiento del PIB mucho más elevadas y sostenidas durante varias décadas. Los países con un mayor contenido de exportaciones industriales y, en especial, aquellas que poseen un elevado contenido tecnológico, suelen presentar mayores elasticidades de las exportaciones que los países que exportan materias primas. Las elasticidades de las exportaciones han tendido a empeorar en los últimos años, a un ritmo superior al crecimiento del producto mundial. A excepción de Paraguay, en la última década, dada la coyuntura de ascenso de los precios de los productos básicos internacionales, las elasticidades de las exportaciones descendieron con respecto a la década anterior.
Fuente: Abeles y Cherkasky, (2020), “Revisiting Balance of Payments Constrained Growth 70 years after ECALC’s Manifesto, the Case of South America”, Revista de Economia Contemporânea, 24(1), y CEPALSTAT (base de datos), https://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/estadisticasIndicadores.asp?idioma=i.
La fuerte caída de la demanda mundial está afectando a los precios y a los volúmenes de las exportaciones, pues la bajada de precios de los productos básicos provoca un deterioro en las condiciones comerciales de muchos países de la región. El valor de las exportaciones de la región podría caer hasta un 23%, con una bajada de precios del 11% y un descenso de volumen del 12%, debido básicamente a una mayor contracción de la demanda mundial (CEPAL, 2020b). En concreto, a principios de abril de 2020, los precios del petróleo habían bajado un 60% desde principios de año y los precios del cobre, el hierro, el azúcar y el café, por su parte, también registraron descensos notables. Si bien el desplome de los precios del petróleo puede suponer un alivio para las economías caribeñas y centroamericanas importadoras de crudo, también afecta a las cuentas fiscales y externas de varios países sudamericanos y otras economías de la región, como México y Trinidad y Tobago. La caída de los precios de los metales también está perjudicando a estos países. Así, Chile y Perú, por ejemplo, se están viendo afectados por el descenso de los precios del cobre.
Fuentes: A partir de datos oficiales, FMI y Bloomberg.
La inversión extranjera directa se reducirá drásticamente, con lo que disminuirá la calidad del financiamiento del déficit por cuenta corriente y se restringirán las mejoras en la productividad. En el plano mundial, se prevé que la IED disminuya entre un 30% y un 40%. El descenso será mayor en las economías a las que la pandemia ha golpeado con más fuerza (UNCTAD, 2020). La fuerte caída de las remesas (Banco Mundial, 2020a) debilitará aún más los saldos por cuenta corriente y las consecuencias podrían ser más notables en América Central y México. Según algunos cálculos prudentes, las remesas procedentes de Estados Unidos descenderán como mínimo un 3% en 2020 (Inter-American Dialogue, 2020). Esta cifra podría ser aún más baja debido a que las restricciones impuestas al cruce de fronteras detendrán bruscamente los flujos migratorios, como el traslado de temporales a Estados Unidos.
La desaceleración de la actividad económica en los principales socios comerciales de América Latina y el Caribe, sobre todo en China y Estados Unidos, es un factor importante que está afectando a las perspectivas de esta región. China se ha convertido en el principal socio comercial de muchas economías sudamericanas (OCDE/CAF/CEPAL, 2015). Este país no es solo un gran importador de materias primas sino también un inversionista directo y un proveedor de crédito para las economías de América Latina y el Caribe, principalmente Argentina, Brasil, Ecuador y Venezuela (Inter-American Dialogue, 2020). La contracción de Estados Unidos afectará sobre todo a México, América Central, Colombia y el Caribe.
Entre febrero y mayo de 2020, América Latina y el Caribe experimentó cuantiosas salidas de capitales (en particular de inversión de cartera), que sobrepasaron los niveles alcanzados en el periodo posterior a la crisis financiera de 2008 (BID 2020; IIF, 2020). Si bien los diferenciales del Emerging Markets Bond Index (EMBI) de ALC se mantienen por debajo de los registrados en la crisis financiera de 2008, sí se sitúan por encima de los observados en los últimos cinco años (Nieto-Parra y Orozco, 2020). La evolución del diferencial de bonos soberanos en algunos países de la región, en particular en los que atraviesan problemas de solvencia, ha guardado una gran correlación con las condiciones de volatilidad de los mercados internacionales. Por ejemplo, de forma similar a la expectativa de volatilidad de los mercados internacionales que mide el índice de volatilidad (VIX) de la Chicago Board Options Exchange (CBOE), el EMBI de América Latina y el Caribe experimentó subidas considerables en marzo de 2020 y posteriormente retrocedió (Gráfico 1.5, Panel B).
Desde abril de 2020, administraciones y empresas de esta región (por ejemplo, de Chile, Colombia, Guatemala, México, Paraguay, Perú y Uruguay) han podido emitir deuda en mercados internacionales a costos relativamente bajos, aunque persisten las variaciones entre los diferentes países, también entre aquellos que poseen la calificación de grado de inversión. Del mismo modo, en lo concerniente a los mercados de divisas, las depreciaciones han sido dispares, incluso entre dichos países. En comparación con los promedios observados entre 2015 y 2019, entre enero y mayo de 2020, la tasa de cambio promedio de Perú descendió un 4%, en Colombia y México, cerca de un 15% y, en Brasil, en torno a un 33%. Las fuertes depreciaciones monetarias constituirán otro motivo de preocupación para las administraciones y empresas ampliamente endeudadas en moneda extranjera que no hayan cubierto su deuda en divisas (OCDE, 2020b).
Política monetaria y condiciones financieras para responder a la crisis
Los bancos centrales han desempeñado un activo papel en la respuesta a la crisis del coronavirus (Covid-19). La mayoría de los bancos centrales de la región comenzó a relajar las condiciones monetarias al inicio de las medidas de confinamiento (Gráfico 1.6). Las actuaciones en materia monetaria resultaron muy oportunas, y más de diez países redujeron la tasa de interés oficial e intervinieron el mercado de divisas. Algunos inyectaron liquidez en dólares mediante líneas swap y compraron títulos valores públicos o privados. En particular, los bancos centrales de Brasil, Chile, Colombia y, en cierta medida, Perú adquirieron títulos de deuda pública y privada en mercados financieros nacionales. Las regulaciones en materia de crédito también se flexibilizaron para que los bancos comerciales pudiesen renegociar préstamos con hogares y empresas sin que eso afectase a su calificación crediticia.
Fuente: Datos oficiales y Bloomberg.
Debido al considerable descenso de la demanda interna, la inflación sigue contenida en la mayoría de los países latinoamericanos. Pese a la disparidad entre ellos, se pueden prever subidas de precios moderadas a corto plazo, por la depreciación de la moneda y los problemas en el ámbito de la oferta. No obstante, habida cuenta de que no existen presiones importantes sobre los precios y la holgura de algunas economías es considerable, los bancos centrales de América Latina han seguido rebajando las tasas de interés para hacer que la actividad remonte. La incertidumbre económica sobre la duración de la crisis del coronavirus (Covid-19), y, por lo tanto, de las medidas de confinamiento en esta región, afectará a las condiciones monetarias.
Antes de la crisis, los sistemas financieros nacionales estaban relativamente bien preparados para hacer frente a su impacto económico, pues presentaban ratios de liquidez y solvencia elevados. Con todo, se prevé un aumento de la demanda de liquidez, porque empresas y hogares podrían solicitar más créditos o usar líneas existentes para mitigar los nocivos efectos de las medidas de confinamiento en la actividad económica. La pronta intervención de los bancos centrales ha reducido enormemente los riesgos de falta de liquidez en los sistemas financieros. También podrían aumentar los préstamos fallidos, en especial después de que hayan vencido los préstamos renegociados. Existen indicios de que los bancos se comportan de manera procíclica en época de crisis y pueden restringir el crédito para proteger sus balances, pero los países de la región ya han adoptado medidas para prevenir un empeoramiento drástico de la situación. Más de 15 países han impuesto moratorias para la amortización de préstamos, abierto líneas preferentes para facilitar crédito o recursos líquidos a pequeñas y medianas empresas (pymes) y reducido los requisitos en materia de liquidez y reservas para favorecer el crédito (Nuguer y Powell, 2020).
Política fiscal para mitigar la crisis e impulsar la recuperación
La política fiscal tiene especial importancia para mitigar los efectos económicos y sociales de la pandemia, y seguirá jugando un importante papel en la recuperación. En una coyuntura regional caracterizada por sistemas de seguro por desempleo precarios o inexistentes, altos niveles de informalidad y baja recaudación fiscal, los estabilizadores automáticos resultan insuficientes (Espino y González Rozada, 2012), por lo que resulta todavía más apremiante introducir medidas fiscales discrecionales para dar respuesta a la crisis.
La mayoría de las economías de América Latina y el Caribe han adoptado medidas fiscales (OCDE, 2020c). Más de 20 países han implantado transferencias a hogares y abierto líneas de crédito para empresas. Más de 15 países han introducido además rebajas o aplazamientos en el pago de los impuestos laborales y las contribuciones a la seguridad social, así como moratorias para la amortización de deudas y compensaciones salariales para los trabajadores. Las intervenciones dirigidas a mitigar los efectos de la crisis del coronavirus (Covid-19) deberían concebirse como medidas temporales, para no poner en peligro la futura estabilidad fiscal (CEPAL, 2020c; Izquierdo y Ardanaz, 2020).
En promedio, la ayuda fiscal de algunos países de la región ha sido modesta, si la comparamos con la envergadura de la crisis y con economías avanzadas y otras economías emergentes. El apoyo fiscal varía de manera considerable entre los diferentes países y, en algunas economías, como Brasil, Chile y Perú, ha sido relativamente elevado. No obstante, el valor último de dichas medidas sigue sin conocerse, habida cuenta que se desconoce cómo se ejecutarán finalmente estos anuncios, la posibilidad de que la duración o cobertura de las medidas temporales se prolongue o se anuncien nuevas actuaciones en los próximos meses. Por otra parte, la informalidad y el acceso limitado a cuentas bancarias complican la logística, orientación y eficacia de las transferencias a empresas y hogares vulnerables. No obstante, algunos países han implantado políticas innovadoras en este sentido (ver la sección posterior sobre los efectos sociales de la crisis del coronavirus [Covid-19]).
Las políticas macroeconómicas aprobadas para dar respuesta a la crisis del Covid-19, incluidas las de índole fiscal, deberían distinguir entre objetivos e instrumentos a corto y mediano plazo. En el corto plazo se situarían las políticas destinadas a paliar los efectos inmediatos de la crisis. El mediano plazo, por su parte, sería un contexto de aplanamiento de la curva de contagios y progresivo levantamiento de las medidas de confinamiento. Resulta fundamental coordinar las políticas en materia de regulación monetaria, fiscal y cuentas de capital tanto a corto como a mediano y largo plazo.
La política fiscal a corto plazo debería reforzar los sistemas de salud, aportar liquidez a las empresas para mantener el empleo y ayudarles a sobrevivir, así como amortiguar las pérdidas de ingresos de los hogares, en particular las de los más vulnerables. Algunos países con altos niveles de informalidad o redes de seguridad social poco desarrolladas han recurrido a la implantación de programas de transferencias sociales o a la ampliación de los ya existentes, así como a garantías para facilitar préstamos a pymes.
A mediano plazo, estas transferencias y garantías deberán dar paso a un mayor gasto de capital e inversión en educación y competencias, como factores clave para promover y sostener las labores de recuperación. Tras la emergencia sanitaria, la política fiscal debería aumentar la demanda y centrarse, al mismo tiempo, en invertir en infraestructura y capital humano para impulsar la productividad a mediano plazo. El gasto público de capital deberá tener un mayor efecto multiplicador en la economía y ofrecer una expectativa de rentabilidad para captar inversión del sector privado, en especial si tal objetivo se persigue en estrecha coordinación con políticas que posibiliten la formalización y la reasignación a empresas más productivas. No todas las medidas fiscales son iguales, y los gobiernos deberían tratar de formular paquetes de estímulo que posibiliten amplios multiplicadores económicos de forma razonablemente rápida, además de conducir la economía hacia un desarrollo con bajas emisiones de carbonos (Hepburn et al., 2020).2
La capacidad de los países de América Latina y el Caribe para responder a la pandemia mediante la política fiscal dependerá de su posición fiscal inicial y de su acceso a mercados internacionales. Antes de la crisis, si bien existía gran disparidad entre los diferentes países, el margen fiscal de la mayoría ya era limitado y muchas economías estaban introduciendo ajustes en este ámbito. Los déficits fiscales siguen siendo la norma en la mayoría de los países de la región. Pese a presentar un alto nivel de heterogeneidad, los ingresos tributarios siguen siendo escasos, ya que equivalen a cerca del 23.1% del PIB, más de 10 puntos porcentuales por debajo del promedio de la OCDE (OCDE et al., 2020). Además, la política fiscal no ha sido suficientemente eficaz en lo que se refiere a reducir la desigualdad y la informalidad, y a promover el emprendimiento. Los ingresos tributarios relativamente bajos generan además la necesidad de mejorar la estructura, orientación y ejecución del gasto público (Izquierdo, Pessino y Vuletin, 2018; OCDE et al., 2019).
Desde 2014, los niveles de deuda han ido en aumento en casi todos los países. Los coeficientes entre la deuda pública y los impuestos, un indicador representativo de la capacidad financiera nacional para pagar la deuda, se incrementaron en la mayoría de los países. De este modo, su posición para encarar la crisis del coronavirus (Covid-19) era peor que en 2007, antes de la crisis financiera de 2008 (Gráfico 1.7). En el futuro, las medidas tributarias para hacer frente a la crisis y a la consiguiente desaceleración económica podrían causar estragos en los ingresos fiscales. Ante la reducción cada vez mayor del margen fiscal y el incremento de ingresos necesario para dar respuesta a los heterogéneos desafíos que encaran los países de América Latina y el Caribe, debería priorizarse la coordinación mundial de la gestión de la deuda pública.
Fuentes: Datos oficiales (2019) y OCDE et al. (2020), Estadísticas Tributarias de América Latina y el Caribe 2020.
Coordinación mundial de la gestión de la deuda pública
Las necesidades fiscales generadas por la pandemia exigen que la deuda se gestione de manera coordinada a escala mundial. La inacción de emisores o acreedores puede derivar en impagos de deuda y, por lo tanto, generar problemas en este sentido, lo que agravaría una situación ya de por sí complicada. En la región, no existe una solución única a la gestión de la deuda, ya que las condiciones fiscales iniciales de las que parten los distintos países, el tipo de acreedores extranjeros que tienen y su capacidad económica para recurrir a los mercados de capital son diferentes.
La situación financiera de algunos países ya era complicada antes de la pandemia. En países como Argentina y Ecuador, antes de la crisis ya se habían iniciado negociaciones internacionales sobre las obligaciones de pago de la deuda pública pendientes, y Ecuador logró la mayoría necesaria para reestructurar la deuda con acreedores privados en agosto de 2020. Los actores de los mercados de capital ya habían puesto precio al costo de reestructuración antes de la crisis (Nieto-Parra y Orozco, 2020). Del mismo modo, Argentina llegó a un acuerdo para reestructurar casi la totalidad de su deuda pública externa el 31 de agosto de 2020. Los países caribeños están muy endeudados y podrían tener dificultades para acceder a créditos. En 2018, tres de los 25 países más endeudados del mundo (según los niveles de deuda pública bruta en relación con el PIB) eran caribeños: Antigua y Barbuda, Barbados y Jamaica (FMI, 2019; OCDE et al., 2019).
La manera de conseguir recursos en esta región es diferente según el país del que se trate. Algunos países de América Central (como Guatemala, Honduras, Nicaragua), economías caribeñas (como Haití, San Vicente y las Granadinas, Dominica) y algunas economías sudamericanas (como Bolivia y Ecuador) han emitido deuda tradicionalmente a través de acreedores bilaterales o bancos multilaterales. México y la mayoría de economías sudamericanas, por su parte, han tenido habitualmente acceso a los mercados de capital para conseguir fondos (Gráfico 1.8), y alrededor de la mitad de su deuda se encuentra denominada en moneda nacional. Brasil emite la mayor parte de su deuda en moneda nacional. Cuando el grueso principal de la emisión de deuda se realiza en la moneda nacional, en caso de depreciaciones importantes de la divisa, los riesgos de sostenibilidad son menores.
En los próximos dos años se prevé un aumento de los coeficientes de la deuda pública. Mientras las tasas de interés se mantengan por debajo de las tasas de crecimiento, los coeficientes de deuda deberían estabilizarse a mediano plazo, pero en niveles más elevados. La deuda debería recuperar finalmente niveles más sostenibles y debería recobrarse el margen fiscal. No obstante, para que el crecimiento y el progreso social no se estanquen, este proceso debería ser gradual. Debido a la abundante liquidez existente los mercados de capital internacionales parecen más dispuestos a admitir coeficientes de deuda superiores y, por lo tanto, se mantiene el acceso a flujos de capital. No obstante, las condiciones financieras para aprovechar los recursos del mercado de capitales varían de unos países a otros y los precios fluctúan considerablemente en función de la sostenibilidad de la deuda de cada país. Además, las condiciones podrían cambiar rápidamente a mediano plazo si se normaliza la política monetaria de las economías avanzadas.
Notas: En el promedio simple de ALC se ponderan por igual todos los países según la distribución de los titulares de crédito. ALC tiene en cuenta la cantidad emitida por cada país de la región. LMI y UMI se refieren a todos los países de ingresos medios bajos e ingresos medios altos del mundo.
Fuente: Cálculos del Centro de Desarrollo de la OCDE a partir de Banco Mundial (2020b), International Debt Statistics (base de datos), https://data.worldbank.org/products/ids (consulta de mayo de 2020).
Las enormes divergencias existentes en los niveles de deuda pública y las condiciones financieras de los diferentes países de América Latina y el Caribe resaltan las distintas actuaciones políticas, que pueden ser cruciales para responder a la crisis del coronavirus (Covid-19) en función de cada caso:
Se necesita una acción coordinada de los tenedores de deuda y los actores del mercado de capitales para reestructurar la deuda emitida por países que ya atravesaban dificultades financieras. Dicha actuación resulta fundamental para reducir al mínimo el riesgo reputacional (es decir, el futuro acceso a los mercados de capital) y brindar a los países cierto margen fiscal para poder responder a la crisis. Para facilitar la renegociación con los titulares de deuda, podrían emplearse cláusulas de acción colectiva.
También puede resultar útil la experiencia adquirida en el pasado con mecanismos de reestructuración y alivio de la deuda y, en particular, el hecho de que acreedores y deudores deberían asumir conjuntamente la carga que supone la deuda. Las iniciativas de reestructuración o alivio de la deuda deberían estar lideradas por los acreedores públicos e implicar posteriormente a acreedores privados (Bolton et al., 2020). Los gobiernos deberían centrarse en lograr una estrategia de comunicación efectiva sobre las políticas económicas y en los objetivos en cuanto a logros previstos con la reestructuración o el alivio de la deuda. Es esencial que se intercambien información y datos prácticos con los acreedores. Por último, los gobiernos deberían incluir en el acuerdo las cláusulas de contingencia pertinentes.
La ayuda oficial debería dar prioridad a las economías con un acceso escaso o nulo a los mercados de capital.
Los países que ya gozan de una sostenibilidad fiscal deben mantener el acceso a los mercados de capital con primas de bajo riesgo que les permitan obtener los recursos necesarios para responder a la crisis aprovechando su abundante liquidez.
Otro grupo de países podría tener acceso a los mercados de capital, pero incurrir en un elevado costo de la deuda, por un deterioro en la interpretación que los partícipes del mercado hacen de la sostenibilidad de la deuda, por ejemplo respecto a rebajas actuales o potenciales de las calificaciones crediticias o bajas previsiones sobre crecimiento e ingresos públicos futuros. Existen varias opciones en materia de políticas, entre ellas, moratorias o interrupciones del pago de la deuda, distintas modalidades de alivio de la deuda, crear un vehículo especial para financiar la crisis o pagar la deuda, y hacer un mayor uso de los Derechos Especiales de Giro, pero todas ellas requieren de una cooperación internacional que implique a bancos multilaterales, países desarrollados o acreedores privados (Nieto-Parra y Orozco, 2020; Bolton et al., 2020).
La historia nos brinda ejemplos de los que podemos aprender para superar los desafíos actuales en materia de finanzas públicas, entre ellos, el desenlace del largo proceso que atravesó esta región en 1980 para resolver la crisis de deuda. La cooperación y el apoyo en materia de políticas entre los distintos países (por ejemplo, con la conversión de préstamos bancarios en bonos [Plan Brady]), a principios de la década de los noventa, resultaron cruciales para reducir los costos socioeconómicos. La participación de acreedores privados contribuyó a disminuir la incertidumbre respecto al acceso a los mercados de capital y permitió a las economías acceder a los mercados financieros y recibir en préstamo otros recursos (Eichengreen, 2020). Para no incurrir en costos socioeconómicos elevados, resulta esencial que la respuesta política sea rápida (Flores Zendejas, 2020).
Mayor productividad para impulsar el crecimiento
El escaso aumento de la productividad ha constituido durante largo tiempo un lastre para el crecimiento potencial. Uno de los desafíos más importantes que encaran los países de América Latina y el Caribe son sus bajos niveles de productividad (ver el Capítulo 2). Los países de esta región basan en gran medida su competitividad en las ventajas de los recursos naturales o en la abundancia de mano de obra poco cualificada. Este tipo de ventaja comparativa puede propiciar periodos de rápido crecimiento, por ejemplo en épocas de auge de las materias primas, pero no favorece la convergencia con países avanzados a largo plazo.
El tipo de competitividad necesaria para lograr un crecimiento económico sostenido se basa en la incorporación de tecnología y en la diversificación de la producción hacia sectores dinámicos, tanto en lo que respecta a la tecnología como a la demanda internacional (CEPAL, 2012) (ver el Capítulo 2). La importancia que reviste la tecnología queda evidenciada por su capacidad para responder a las crisis. Los países con una infraestructura de comunicaciones más avanzada y más adelantados en cuanto a adopción de tecnologías digitales gozan de una mejor posición para preservar determinadas actividades económicas y salvar puestos de trabajo en la región. No obstante, en muchos países siguen existiendo importantes carencias en cuanto a asimilación de tecnologías y medios digitales (CAF, 2020b).
A mediano plazo, el gasto de capital público puede revestir gran importancia para impulsar iniciativas de recuperación e impulsar un crecimiento de la productividad. En las circunstancias previstas, los gastos de capital han de tener necesariamente un elevado efecto multiplicador sobre el empleo y fomentar la productividad. Pueden actuar como vehículo de captación de inversión procedente del sector privado, en especial si tal objetivo se persigue en estrecha coordinación con la transformación de la producción y con mejoras en las políticas del sector privado y el clima empresarial. De hecho, este tipo de coordinación entre la inversión pública y la transformación productiva (por ejemplo, mediante políticas de contratación pública) puede maximizar los efectos multiplicadores de la primera.
Las consecuencias de una larga oleada de contagios, restricciones a la movilidad y moderadas ayudas por medio de políticas en la mayoría de países de América Latina y el Caribe bien podrían incluir la destrucción de capital (por ejemplo, el cierre de empresas) y un elevado nivel de desempleo y empleo informal. Las intervenciones en materia de políticas deberían enfocarse en facilitar la movilidad y la reasignación eficiente de recursos a empresas y sectores más productivos. Existe margen para promover la competencia, la innovación y el emprendimiento, para simplificar los sistemas tributarios a fin de propiciar la expansión empresarial y la formalización del empleo, y lograr una política fiscal más progresiva, así como para mejorar las capacidades estatales necesarias para ofrecer mejores bienes y servicios a los ciudadanos y restaurar la confianza en las administraciones públicas (OCDE et al., 2019). Los gobiernos más eficientes y mejor financiados contarán con más medios para hacer frente a las dificultades que conlleva promover un crecimiento sostenible y desarrollar sistemas adecuados de redes de seguridad y protección social.
La lucha contra la pobreza y la desigualdad, y la consecución de sociedades más justas e inclusivas con mayores niveles de bienestar para toda la población, tal como estipula la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030 de Naciones Unidas, es un objetivo prioritario de las agendas políticas de América Latina y el Caribe. Pese a que en las últimas décadas los países han logrado importantes progresos en cuanto a reducción de la pobreza y la desigualdad, siguen existiendo importantes desafíos y déficits estructurales por resolver que están siendo acentuados por la crisis actual.
La desigualdad existente en ALC es resultado de una matriz compleja de factores determinantes y tiene como causas primordiales la estructura económica y la configuración institucional de la región. La clase o grupo de ingresos es uno de los ejes estructurales de la desigualdad social, junto con el género, la edad (ciclo de vida), la procedencia étnica, la raza y el territorio. La condición socioeconómica individual refleja y explica muchas de las dimensiones en las que se manifiesta la desigualdad: empleo y trabajo, acceso a ingresos y recursos productivos, educación, salud, servicios básicos, vivienda, alimentos, seguridad, protección social, oportunidades para vivir sin violencia, tecnología y participación, entre otros (CEPAL, 2018a, 2016).
Las sociedades de América Latina y el Caribe se caracterizan por una desigualdad estructural que se ha venido manteniendo y reproduciendo incluso en periodos de prosperidad y expansión económica. Esta desigualdad constituye un obstáculo infranqueable para erradicar la pobreza, lograr un crecimiento sostenible y garantizar los derechos de las personas. Unos niveles elevados de desigualdad en cuanto a ingresos pueden perjudicar el crecimiento económico y generar inestabilidad política (Milanović, 2020). La desigualdad se basa en una estructura económica que se concentra en un reducido número de sectores y se enmarca en un contexto complejo, en el que las desigualdades socioeconómicas se mezclan con otras de género, territoriales, étnicas, raciales y generacionales (CEPAL, 2016).
Las consecuencias sociales de la crisis del coronavirus son asimétricas y afectan principalmente a los grupos más vulnerables, lo que agrava la ya de por sí complicada situación social de la región (ver en el Capítulo 3 la trascendencia de la transformación digital para estos grupos).
Por lo que se refiere a la estructura de producción, la recesión económica afectará principalmente a trabajadores de sectores como el turismo, el comercio y el transporte, en especial a micro, pequeñas y medianas empresas y a trabajadores por cuenta propia, la mayoría de los cuales se sitúa en el mercado de trabajo informal. La crisis será especialmente difícil para las micro y pequeñas empresas, que no tienen capacidad para amortiguar el golpe. Cerca de 2.7 millones de empresas (o el 19% de todas las empresas), en su mayoría microempresas, podrían cerrar (Gráfico 1.9, Panel A), lo que supondría la pérdida de 8.5 millones de puestos de trabajo y afectaría a la forma que tienen muchos hogares de ganarse un sustento, ya que sus ingresos familiares dependen de dichos puestos de trabajo (CEPAL, 2020d).
Brindar ayuda a las empresas no es tarea fácil, ya que muchas pertenecen a la economía informal y suelen quedar fuera del ámbito de aplicación de los programas destinados al sector productivo. Las transferencias directas, las garantías de crédito y las moratorias al pago de impuestos, servicios públicos o contribuciones a la seguridad social suelen comportar unos requisitos de formalización. Además, puesto que las ayudas destinadas a actividades de carácter informal van dirigidas principalmente a empleados por cuenta propia, las pymes informales quedan al margen de dichos sistemas. Algunos países están animando a las empresas a integrarse en la economía formal, al menos en cierto modo, puesto que al registrarse, tienen derecho a percibir ayudas (Basto-Aguirre, Nieto-Parra y Vázquez-Zamora, 2020).
El impacto de la crisis del coronavirus (Covid-19) en los ingresos está empeorando las condiciones sociales de América Latina y el Caribe, en particular las de los segmentos más vulnerables. El daño provocado por la pandemia afecta de forma desproporcionada a los hogares más pobres y vulnerables económicamente, en una región en la que el 25% de la población es pobre, y el 37% es vulnerable y podría caer en la pobreza. La mayoría de los trabajadores de estos grupos de ingresos ha caído en la trampa de la vulnerabilidad social, es decir, en puestos de trabajo informales que limitan su acceso a sistemas de protección social (como los servicios de salud), un seguro por desempleo, una estabilidad en cuanto a ingresos y el ahorro como red de seguridad.
En promedio, cerca del 60% de los trabajadores de la región se consideran informales, con especial incidencia entre los grupos socioeconómicos más desfavorecidos (OCDE, 2020b). En torno al 58% de los trabajadores del mercado informal vive en situación de vulnerabilidad económica (5.5 USD – 13.0 USD al día) o de pobreza (menos de 5.5 USD al día).
Los programas de asistencia social de la región llegan a un porcentaje importante de hogares pobres, pero muchos continúan en situación de riesgo. Cerca del 40% de los trabajadores carece de protección alguna de redes de seguridad social (Gráfico 1.9, Panel B), una cifra que se eleva al 65% en los trabajadores del mercado informal (Basto-Aguirre, Nieto-Parra y Vázquez-Zamora, 2020). Estos trabajadores a duras penas pueden asumir el incremento de los gastos de salud o la pérdida de ingresos que han provocado las medidas de cuarentena. Para frenar el avance de la pobreza, son necesarias nuevas formas de protección social que lleguen a los grupos vulnerables durante esta crisis o la concesión de una renta básica de urgencia, para que ningún ciudadano viva por debajo del umbral de la pobreza nacional (CEPAL, 2019).
Fuente: CEPAL (2020d), “Sectores y empresas frente al COVID-19: Emergencia y reactivación”, Informe especial: COVID-19, n.o 4 y Basto-Aguirre, Nieto-Parra y Vázquez-Zamora (2020), Informality in Latin America in the post COVID-19 era: Towards a more formal “new normal”?”, Vox Lacea.
Los gobiernos han puesto un empeño importante en llegar a hogares y trabajadores del mercado informal ampliando las transferencias de efectivo incondicionales. El Ingreso Familiar de Emergencia de Argentina está destinado explícitamente a hogares cuya subsistencia dependa de actividades informales, empleos por cuenta propia o trabajo doméstico. En Brasil, los trabajadores del mercado informal y los desempleados que ganan menos de la mitad del salario mínimo y no están cubiertos por prestaciones sociales, a excepción de Bolsa Família, recibieron una nueva prestación temporal. En Chile, el Ingreso Familiar de Emergencia se facilita a trabajadores del mercado informal y hogares vulnerables. En Colombia, el Ingreso Solidario tiene por objeto llegar a tres millones de hogares vulnerables cuya economía depende del mercado informal o de una actividad por cuenta propia y sin el amparo de ninguna prestación social. La República Dominicana puso en marcha los programas Quédate en Casa y Pa’ Ti. Ecuador amplió la cobertura de su Bono de Protección Familiar a hogares dependientes de la economía informal que no recibían otras transferencias sociales. Perú también amplió el Bono Familiar Universal durante la crisis para llegar a 2.3 millones de hogares sin una actividad laboral vinculada a la economía formal (OCDE, 2020b). Pese a que la crisis del coronavirus (Covid-19) supone un desafío importante para la región, también constituye una oportunidad para replantear los sistemas de protección social y avanzar hacia regímenes más inclusivos (Basto-Aguirre, Nieto-Parra y Vázquez-Zamora, 2020).
La dimensión de la pobreza
Entre 2002 y 2014, esta región consiguió importantes avances en cuanto a reducción de la tasa de pobreza (del 45.4% al 27.2%) y la tasa de pobreza extrema (del 12.2% al 7.8%). El fin del periodo de bonanza de las exportaciones de productos básicos y la consiguiente ralentización económica invirtieron la tendencia observada a partir de 2015, y el número y la tasa de personas pobres comenzó a aumentar de nuevo. En 2019, el número de personas en situación de pobreza y pobreza extrema alcanzó los 191 millones y los 72 millones, o el 30.8% y el 11.5% de la población de América Latina y el Caribe, respectivamente (Gráfico 1.10, Panel A) (CEPAL, 2019). La caída del precio de los productos básicos se vio agravada por la reducción del margen fiscal y por políticas de ajuste que afectaron la cobertura y continuidad de políticas de inclusión laboral, social y lucha contra la pobreza (Abramo, Cecchini y Morales, 2019). Los indicadores del mercado de trabajo empeoraron, ya que el desempleo aumentó y se frenó la tendencia a una mayor formalización del empleo. El incremento de la pobreza varía según el país de ALC, y el impacto es mayor entre quienes viven en núcleos rurales, mujeres y niños (y pueblos indígenas y afrodescendientes) (Gráfico 1.10, Panel B).
Fuente: Elaboración propia a partir de información de CEPAL (2019), Panorama social de América Latina.
Si no se da una respuesta contundente a la pandemia, podrían aumentar tanto la pobreza como la pobreza extrema. El número de personas pobres podría incrementarse en 45.4 millones, de modo que la cifra total se situaría en 230.9 millones (el 37.3% de la población de ALC). La pobreza extrema podría aumentar un 4.5%, en 28.5 millones de personas, de manera que afectaría a 96.2 millones de personas en total (CEPAL, 2020a).
La dimensión de la desigualdad
Pese a los importantes avances registrados en los últimos 15 años, la región de América Latina y el Caribe sigue aquejada de un gran nivel de desigualdad. Esta es la región más desigual del mundo, con un índice de Gini promedio que supera al de Europa prácticamente en un tercio. El índice de Gini promedio de ALC descendió del 0.54 en 2002 al 0.47 en 2014, y al 0.46 en 2018 —un descenso del 13.6% en 16 años o del 0.9% anual, en promedio—. Durante este periodo se fue ralentizando el ritmo de descenso, ya que el promedio entre 2014 y 2018 fue del 0.6% anual, frente al 1% anual registrado entre 2002 y 2014. Sin embargo, estos promedios ocultan patrones dispares entre los diferentes países de ALC, en términos tanto de desigualdad como de intensidad, y también en relación con la dirección de los cambios registrados a lo largo de estos periodos. En 2018, Argentina, El Salvador y Uruguay presentaron los niveles más bajos (por debajo de 0.40), mientras que Brasil y Colombia obtuvieron niveles superiores a 0.52 (CEPAL, 2019) (Gráfico 1.11).
Fuente: CEPAL (2019), Panorama social de América Latina.
La crisis del coronavirus (Covid-19) acentuará las desigualdades ya existentes debido a su mayor influencia en los segmentos más vulnerables de la población. En este sentido, la brecha digital existente en esta región se ha convertido en una preocupación aún mayor, ya que puede intensificar las desigualdades. Para mitigar las consecuencias de los confinamientos, se han creado soluciones digitales. Sin embargo, el 32% de la población de América Latina y el Caribe carece de acceso a Internet, una herramienta que ha demostrado ser esencial para frenar el impacto de la pandemia (CAF, 2020b). Buen ejemplo de ello sería la educación, ya que ni todos los estudiantes ni todos los centros educativos están dotados de los mismos equipamientos ni tienen acceso a las herramientas pedagógicas y los equipos necesarios para poder impartir clases por medios remotos. Los alumnos de entornos más desfavorecidos o de centros educativos situados en zonas menos aventajadas son los más afectados por el cierre de los centros en cuanto a resultados académicos, un fenómeno que podría tener profundas secuelas (OCDE, 2020b) (ver el Capítulo 3). De hecho, las consecuencias en materia de desigualdad pueden prolongarse más allá de la crisis, como demuestra la experiencia en educación. Así, el aumento de las tasas de abandono escolar y el empeoramiento de los resultados académicos podrían acarrear profundas secuelas en cuanto a formación de capital humano, oportunidades laborales y futuros ingresos (OCDE, 2020b) (ver el Capítulo 3). Además, las niñas corren mayor riesgo de no regresar a los centros educativos cuando vuelvan a abrir, lo que ampliaría las brechas de género y mermaría el empoderamiento de la mujer.3
Desafíos socioeconómicos y estructura productiva
La pobreza, las desigualdades y las vulnerabilidades sociales guardan una importante relación con la estructura productiva y la inserción de los países en la economía del conocimiento. Así lo demuestra el análisis de la relación entre la desigualdad y el indicador de conocimientos avanzados, una medida representativa de la estructura productiva. Este indicador combina el nivel de especialización de un país en producción y exportación de productos de alta tecnología con actividades de investigación y desarrollo (I+D), teniendo en cuenta las capacidades productivas y tecnológicas y la generación y divulgación de conocimientos (Rovira, próxima publicación). Al comparar este indicador con un índice de desigualdad de ingresos (índice de Gini), se identifican cuatro grupos posibles con respecto al promedio mundial.
América Latina se sitúa en el grupo que presenta mayores desigualdades y escasa adopción de la tecnología, aunque existen diferencias entre los distintos países que conforman esta región. Los países del primer grupo (cuadrante A, Gráfico 1.12) obtienen un valor elevado en el indicador de conocimientos avanzados (economías que exportan productos de alta tecnología e incorporan actividades de I+D como elemento principal en sus estrategias de desarrollo) y registran una baja desigualdad en cuanto a ingresos. Los del segundo grupo (cuadrante B) no muestran un grado muy elevado de sofisticación, pero sus niveles de desigualdad en cuanto a ingresos son bajos gracias al sistema de bienestar social. Los del tercer grupo (cuadrante C) presentan estructuras de producción diversificadas y una economía basada en el conocimiento, pero la desigualdad en cuanto a ingresos es alta. Los que se sitúan en el cuarto grupo (cuadrante D) registran una gran desigualdad en cuanto a ingresos y una escasa capacidad para crear tecnologías e incorporarlas en su estructura productiva. Algunos países africanos, Turquía, Tailandia y todos los países de América Latina forman parte de este cuadrante, aunque con grandes divergencias entre ellos. Los países con inferiores niveles relativos de desigualdad en cuanto a ingresos, como Argentina y Uruguay, contrastan con otros como Brasil, Colombia y Honduras.
La crisis del coronavirus (Covid-19) constituye una oportunidad para introducir reformas estructurales pendientes en la región y sentar las bases de un nuevo pacto social. La pandemia llega en un momento de creciente descontento de los ciudadanos con las administraciones públicas —como pusieron de manifiesto las protestas registradas a finales de 2019— y de demandas no satisfechas en relación con servicios públicos de mejor calidad y mayores niveles de bienestar (OCDE et al., 2020). Si bien la crisis podría acentuar el descontento de la ciudadanía, también podría impulsar la reformulación del pacto social, dar respuesta a vulnerabilidades estructurales —las trampas del desarrollo de la productividad, la vulnerabilidad social, institucional y ambiental de esta región— y responder así al incremento de las demandas sociales. Al configurar un nuevo pacto social, resulta esencial que todas las partes implicadas, incluida la sociedad civil, los responsables de políticas, la comunidad intelectual, los trabajadores y el sector privado, mantengan un diálogo encaminado a lograr un consenso, abordar problemas existentes y garantizar la sostenibilidad del acuerdo.
Nota: El coeficiente de Gini utiliza los ingresos después de impuestos y transferencias. Para calcular el indicador de “conocimientos avanzados” se multiplican los promedios (2014-2017) de las variables relativas a i) exportaciones de alta tecnología, como porcentaje de las exportaciones de manufacturas, y ii) el gasto en I+D, como porcentaje del PIB. Para calcular el promedio de la variable de gasto en I+D como porcentaje del PIB, en el caso de la India, Mozambique, Nueva Zelanda y Senegal, solo se tuvo en cuenta el año 2015 por causas de disponibilidad de la información. En el caso de México, se tomaron los datos de 2014, 2015 y 2016 y, en el caso de Costa de Marfil, el año 2016. Para calcular el promedio de la variable de exportaciones de alta tecnología como porcentaje de las exportaciones del sector manufacturero, en el caso de Mozambique, solo se tomaron los datos de 2014, 2016 y 2017.
Fuente: Rovira (próxima publicación), Deconstruyendo el proceso de desarrollo de ALC: entre la heterogeneidad productiva, la escasa complejidad tecnológica y la concentración del ingreso.
Este proceso debería tener en cuenta varias dimensiones. En primer lugar, el refuerzo de los sistemas de protección social podría revestir una importancia crucial en futuras políticas públicas. En segundo lugar, serán necesarios más recursos para generar resiliencia y financiar un desarrollo inclusivo, por ejemplo, mediante la aplicación de reformas, con sistemas tributarios progresivos y un gasto público más eficiente. En tercer lugar, unas estrategias de desarrollo sostenible eficaces deberían promover una coordinación efectiva destinada a impulsar la formalización del empleo, el aumento de la productividad y la transición hacia modelos de desarrollo más inclusivos y con bajas emisiones de carbonos. Es necesaria la participación de un amplio número de actores a lo largo del proceso de formulación de políticas, a fin de tener en cuenta diferentes puntos de vista y conocimientos. Por ese motivo, la cooperación internacional y regional también constituirá una fuente importante de conocimiento, financiamiento y medidas coordinadas tanto en la respuesta inmediata a la crisis como en la consecución de apoyo para futuras reformas y una recuperación sostenible en la región (OCDE et al., 2020).
El coronavirus (Covid-19) y los esfuerzos destinados a contenerlo han corroborado la importancia creciente de las nuevas tecnologías y la digitalización de la sociedad y la economía. El aumento exponencial del tráfico por Internet, la creciente relevancia del teletrabajo y de las teleconferencias, así como el mantenimiento de las cadenas globales de valor para el suministro y la distribución son solo algunos indicadores de dicha aceleración (CAF, 2020b). La tecnología ha devenido en un elemento especialmente útil para ayudar a frenar la pandemia, con algunas economías usando herramientas digitales para comunicar resultados de pruebas y hacer un seguimiento del cumplimiento de las cuarentenas por parte de los ciudadanos (Kim, 2020) (ver el Capítulo 4). Las tecnologías digitales han permitido que partes de la población siguiesen trabajando o estudiando desde el hogar durante la cuarentena, además de poder acceder a información actualizada, servicios públicos y programas educativos mientras cumplían las medidas de distanciamiento social (ver el Capítulo 3).
Las plataformas digitales, Internet y el comercio electrónico han ayudado a algunos sectores a mantener parcialmente su actividad. Así, han facilitado las transacciones comerciales (Amazon, Mercado Libre, Rappi), los servicios financieros (Ant Financial, Avant, Mercado Pago, Nubank), los servicios de comunicación y las redes sociales (Facebook, Skype, WhatsApp, Zoom), los servicios de turismo y alojamiento (TakeOff, Booking, Airbnb), el desarrollo de apps (Apple iOS, Google Android) y la búsqueda de empleo (Laborum, LinkedIn, Workana, Freelancer). Las tecnologías digitales pueden contribuir de manera importante a la recuperación de la región, al tiempo que se aborda el persistente desafío que plantea la baja productividad. Además, pueden estimular nuevas conexiones entre oferta y demanda, facilitar operaciones comerciales y de búsqueda de empleo, así como crear o modernizar industrias, por ejemplo en el sector agropecuario (Aggrotech), bancario y financiero (Fintech) o de automoción (Autotech) (ver el Capítulo 2). El análisis de macrodatos capturados por medio de pagos digitales está permitiendo que los órganos públicos puedan hacer un seguimiento de la recuperación, y facilitando el estudio de la eficacia de las políticas de forma más inmediata.
Las distintas consecuencias de las medidas de contención en los diferentes sectores y grupos socioeconómicos son un claro recordatorio de los motivos por los que cerrar las brechas digitales, promover la inclusión y conseguir que las tecnologías beneficien a toda la población deberían erigirse en objetivos principales de las políticas. Solo los trabajadores, estudiantes, ciudadanos y consumidores con la infraestructura y las competencias apropiadas pueden aprovechar las ventajas de las herramientas tecnológicas para seguir trabajando, estudiando y accediendo a bienes y servicios. Son necesarias más intervenciones urgentes en esta región destinadas a desplegar infraestructura de la comunicación (CAF, 2020b), mejorar los marcos regulatorios y ampliar el acceso a Internet y los servicios digitales. En paralelo, los sistemas de educación y formación deben estar mejor preparados para dotar a los alumnos de competencias digitales (OCDE, 2020d) y competencias transversales (BID, 2019), ya que son necesarias para que las personas puedan sacar partido de la transformación digital y adaptarse a los cambios en las circunstancias a lo largo de su vida. Por ejemplo, las disparidades en función del género comienzan a temprana edad en los centros educativos e inciden en el futuro desarrollo profesional del alumnado. Tanto en los países de ALC como en los de la OCDE, los niños tienen cuatro puntos porcentuales más probabilidades de comenzar a utilizar dispositivos digitales antes de los 4 años y cinco puntos porcentuales más de comenzar entre los 4 y los 6 años (ver el Capítulo 3). Es necesaria una mayor cooperación internacional para coordinar e intensificar esos trabajos (ver el Capítulo 5).
La transformación digital como elemento catalizador de desarrollo inclusivo y sostenible
Un escaso crecimiento económico, una clase media vulnerable y desigualdades persistentes son síntomas de las cuatro trampas del desarrollo de la región. Las trampas se identifican por su dinámica circular, que se perpetúa a sí misma, limita las capacidades de los países para lograr un crecimiento más inclusivo y sostenible. Estas trampas son resultado de debilidades persistentes y nuevos desafíos surgidos con el incremento del nivel de ingresos (OCDE et al., 2019). La transformación digital ofrece nuevas herramientas y oportunidades, pero también plantea desafíos. Si se adaptan correctamente, las herramientas digitales pueden ayudar a esta región a encarar la crisis actual y las dificultades estructurales que presenta. El progreso tecnológico se ha acelerado y se están registrando cambios de gran calado que están transformando radicalmente las economías y las sociedades.
La transformación digital se encuentra aún en una fase incipiente en América Latina y el Caribe, y todavía está por ver cuál será la repercusión principal de los cambios que comporta. La inteligencia artificial, los macrodatos, el blockchain, el Internet de las Cosas, los drones, la impresión en 3D, la potencia computacional, la computación en la nube y las redes 5G son ejemplos destacados de la denominada cuarta revolución industrial o próxima revolución de la producción (OCDE, 2017a, 2017b). La agilidad de la digitalización queda demostrada por el rápido crecimiento de la capacidad de ancho de banda internacional4 desde 2007, pese a la volatilidad de los mercados internacionales y la crisis económica mundial. Los flujos de datos internacionales se multiplicaron por 130 entre 2002 y 2017, mientras que los flujos financieros y comerciales tan solo se triplicaron. Destacan tres fases: la primera, de crecimiento, comprendida entre 2000 y 2010, marca el inicio de la transformación digital y los flujos de datos relacionados; la segunda, entre 2010 y 2015, muestra una aceleración de estos flujos, debido principalmente al avance de las redes de banda ancha; la tercera, a partir de 2015, muestra una mayor aceleración de los flujos de datos, provocada por una adopción combinada de tecnologías digitales (Gráfico 1.13).
Fuente: CEPAL (2018b), Estado de la banda ancha en América Latina y el Caribe 2017.
La transformación digital puede ayudar a erradicar las trampas del desarrollo de esta región. Así, puede promover una sociedad más inclusiva y productiva (ver los Capítulos Capítulo 2 y Capítulo 3), ayudar a diversificar las economías de América Latina y el Caribe (OCDE, próxima publicación), contribuir a la mejora de la gobernanza, ampliar el acceso a servicios públicos (ver el Capítulo 4), incrementar la colaboración y creación de contenido por parte de la población, y permitir que esta se beneficie de acceso a los mercados mundiales y de una mayor diversidad y una gama más amplia de productos. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones Unidas identifican el acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) y el acceso universal y asequible a Internet como un objetivo clave (meta 9c). Las herramientas digitales pueden favorecer la consecución de un gran número de ODS (OCDE et al., 2019).
Los responsables políticos de América Latina y el Caribe deben adoptar una actitud más proactiva respecto a la digitalización e intensificar su interacción con ciudadanos, empresas y trabajadores para adaptar las políticas al nuevo contexto en que vivimos. Pese a las iniciativas en curso, siguen existiendo obstáculos importantes (OCDE, 2020e) y, para aprovechar las oportunidades, también serán necesarios nuevos planteamientos políticos que tengan en cuenta cómo incide la transformación en todos los aspectos de la economía y la sociedad, de maneras complejas e interconectadas, que cuestionen las políticas existentes en muchas materias y trasciendan los ámbitos a los que se circunscriben las políticas sectoriales. Será esencial contar con una mayor colaboración y cooperación tanto en el plano nacional (que incluya a los diferentes niveles de la administración) como internacional, y replantear la formulación y aplicación de las políticas. El proyecto Going Digital de la OCDE identifica siete ámbitos clave para que la transformación digital favorezca el crecimiento y el bienestar: 1) ampliar el acceso a tecnologías digitales; 2) reforzar su uso efectivo; 3) fomentar la innovación digital; 4) garantizar trabajos de calidad para todos; 5) promover una sociedad digital inclusiva; 6) reforzar la confianza; y 7) favorecer mercados abiertos (OCDE, 2019a). La adopción de medidas en estos ámbitos puede dotar a las instituciones públicas de América Latina y el Caribe de un marco propicio para superar las trampas del desarrollo de esta región.
Si la digitalización va a ser un motor del desarrollo sostenible, la formulación y aplicación de estrategias de transformación digital debería ser congruente con una estrategia nacional de desarrollo sostenible y armonizarse con esta. En ese sentido, cabe destacar que la transformación digital puede ayudar a superar disparidades espaciales y avanzar hacia un modelo de desarrollo con bajas emisiones de carbono. Tampoco debería pasarse por alto la dimensión regional (subnacional), pues debe abordarse la considerable heterogeneidad de la transformación digital entre las diferentes áreas que conforman cada país, con el objetivo de impulsar la productividad, la competitividad y la inclusión en coordinación con políticas nacionales (Recuadro 1.2).
Durante los últimos siete años, el Consejo Privado de Competitividad y la Universidad del Rosario han elaborado y publicado el Índice Departamental de Competitividad (IDC), un diagnóstico multidimensional del desarrollo económico de las regiones de Colombia que se basa en la metodología del Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial (FEM).
El IDC se construye a partir de 104 indicadores sólidos —que no corresponden a resultados de encuestas de opinión—, agrupados en 13 pilares y cuatro factores de competitividad. El resultado final obtenido es la asignación de un puntaje normalizado de entre 0 y 10 a cada uno de los 32 departamentos de Colombia y Bogotá.
Este indicador se ha venido utilizando como herramienta de diagnóstico y seguimiento de los planes locales de desarrollo. En 2017, el indicador fue reconocido por el FEM por su capacidad para medir el desempeño local en materia de competencia, y ha generado un gran número de foros de debate en todo el país como dato clave para analizar las políticas públicas de las regiones (Consejo Privado de Competitividad/Universidad del Rosario, 2016; FEM, 2017).
En 2019, el IDC hizo hincapié en la importancia de la transformación digital al incluir un pilar sobre adopción de TIC. De ese modo, se sentaron las bases para la elaboración del Índice Departamental de Conectividad Tecnológica (IDCT), que se inspiró en el pilar sobre adopción de las TIC del Índice de Competitividad Global y en el marco conceptual del índice Going Digital de la OCDE. El IDCT evalúa el desempeño de los departamentos en cinco ámbitos: 1) dotación pública de TIC; 2) infraestructura de TIC en los territorios; 3) acceso de los hogares; 4) emprendimiento en TIC; y 5) formación de capital humano.
El IDCT revela brechas importantes en el ámbito de la inserción y la adopción masiva de las TIC a nivel regional, pues existe una diferencia entre departamentos de 5,6 puntos en la clasificación del IDC y de 8.0 puntos en el IDCT. La clasificación del IDCT coincide, en parte, con los ingresos per cápita de los departamentos (Gráfico 1.14).
Notas: El PIB per cápita no incluye las actividades minero energéticas. Para la normalización, se utilizó una transformación de máximos y mínimos que asigna un valor de entre 0 y 10.
Indicador = ((valor del departamento – valor mínimo del indicador)/(valor máximo del indicador – valor mínimo del indicador)) * 10
Fuente: Consejo Privado de Competitividad (2019).
El primer paso es esclarecer las enormes disparidades que existen en Colombia en materia de transformación digital y estos índices deberían tomarse como base de las actuaciones en materia de políticas públicas. Por ejemplo, habida cuenta de que las diferencias más pronunciadas en materia de transformación digital se encuentran en departamentos con amplios núcleos rurales, se podría recurrir a asociaciones público-privadas con el fin de obtener la infraestructura de la comunicación necesaria para la conectividad regional, de modo que dicha responsabilidad no recayese íntegramente en el sector público (Consejo Privado de Competitividad, 2019).
Como consecuencia de la desmaterialización de la economía, la transformación digital puede ayudar a conseguir una transición “justa” hacia un crecimiento sostenible con una baja emisión de carbonos, mediante la producción de energías limpias (por ejemplo, la electrificación de la industria, el transporte y el consumo de los hogares; la regeneración de sumideros de carbono naturales) y una mayor eficiencia en el uso de los recursos (por ejemplo, reduciendo residuos, minimizando el nivel de producción de carbonos de la construcción) (BID /DDPLAC, 2019). En todo caso, el suministro de bienes digitales y la prestación de servicios por medios digitales reduce la necesidad de trasladarse físicamente a otro lugar, con lo que disminuyen las emisiones. Del mismo modo, ambos procesos pueden aumentar la eficiencia de la producción y el consumo de energía. La transformación digital y la transición a una economía con bajas emisiones de carbonos pueden repercutir de manera positiva e importante en la inclusión social y cívica. Además, pueden generar beneficios en materia de salud y ayudar a crear trabajos de calidad. La transición a una economía con bajas emisiones de carbonos debe ser justa, en el sentido de que el empeño por proteger el planeta debe conjugarse con una justicia social. El elevado consumo energético de los medios digitales también comporta riesgos, como procesos de producción contaminantes y, en el caso de los dispositivos de hardware, importantes residuos electrónicos. En 2017, la tecnología digital y el almacenamiento de datos generados representaron casi el 7% del consumo eléctrico mundial. Habida cuenta de que la mayor parte de ciudadanos y dispositivos se conectan a Internet, se prevé un incremento de esta cifra que supondrá una mayor presión sobre el entorno (Greenpeace, 2017).
La medición reviste una importancia crucial para la formulación y evaluación de las políticas, y para velar por una mayor efectividad y una gestión más responsable, necesarias para restaurar la confianza entre ciudadanos y administraciones públicas. No obstante, las herramientas y métricas que existen en la actualidad no logran abarcar el alcance de la transformación digital y sus posibles consecuencias (Recuadro 1.3) (OCDE, 2019c). A corto plazo, debería darse prioridad a mejorar la capacidad, para realizar comparaciones de carácter internacional de los indicadores actuales y flexibilizar los sistemas estadísticos con el objeto de introducir nuevos conceptos relativos a la transformación digital. A más largo plazo, la comunidad estadística tendrá que inventar métodos nuevos e interdisciplinares para recopilar datos y aprovechar la información recabada por tecnologías digitales. Las alianzas con el sector privado revestirán especial importancia para la introducción de perspectivas y datos novedosos en el proceso de formulación de políticas encaminadas a alcanzar estos objetivos (OCDE, 2019c).
La OCDE ha enunciado nueve medidas que deberían mejorar la capacidad de los países para hacer un seguimiento y una medición de la transformación digital y sus consecuencias. Las cuatro primeras tienen por objeto facilitar a las administraciones públicas mejores datos e indicadores que les permitan superar los obstáculos encontrados. Las cinco restantes se centran en ámbitos que requieren atención prioritaria. El objetivo es avanzar en el programa de medición y preparar indicadores clave relativos a las dimensiones del marco de políticas integradas de la OCDE Going Digital, así como indicadores complementarios que briden información más pormenorizada y con más matices (OCDE, 2019c).
Primera medida. Dar visibilidad a la economía digital en las estadísticas económicas.
Segunda medida. Conocer las repercusiones de la transformación digital en la economía.
Tercera medida. Fomentar la medición de los efectos de la transformación digital en los objetivos sociales y el bienestar de las personas.
Cuarta medida. Formular métodos nuevos e interdisciplinares para la recopilación de datos.
Quinta medida. Hacer un seguimiento de las tecnologías en las que se sustenta la transformación digital, en particular del Internet de las Cosas, la inteligencia artificial y el blockchain.
Sexta medida. Mejorar la medición de datos y flujos de datos.
Séptima medida. Definir y medir las necesidades en materia de competencias para la transformación digital.
Octava medida. Medir la confianza en los entornos en línea.
Novena medida. Establecer un marco de evaluación del impacto para los gobiernos digitales.
La ambiciosa transformación que prevé la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030 de Naciones Unidas comporta un cambio en el paradigma de desarrollo, que debe gestarse teniendo en cuenta la nueva era industrial auspiciada por la revolución digital. La transformación digital provoca cambios en los modelos de producción y consumo que pueden ofrecer oportunidades, pero también conllevan riesgos para el medioambiente. La respuesta a la crisis del coronavirus (Covid-19) brinda una oportunidad para solventar ambos problemas de manera simultánea, ya que las políticas de recuperación deberían orientar los estímulos económicos a crear un modelo de desarrollo basado en la sostenibilidad ambiental (OCDE, 2020b).
La región de América Latina y el Caribe se vio golpeada por la crisis del coronavirus (Covid-19) en un momento caracterizado por la existencia de trampas del desarrollo y profundo descontento social, manifestado en la oleada de protestas masivas que tuvieron lugar a finales de 2019. Además, la región atravesaba el periodo con el peor dato de crecimiento registrado desde 1950. Por lo tanto, la crisis ha acentuado problemas estructurales de gran calado en los países de esta región.
Las medidas de contención provocaron una caída drástica e inmediata de la actividad económica, al tiempo que los confinamientos globales generaron un contexto externo poco favorable, con un marcado descenso de la demanda mundial, el comercio, el turismo y los precios de los productos básicos, y un aumento de la volatilidad financiera, como demuestran los máximos históricos de salidas de capital que se observaron en el primer trimestre de 2020 y las depreciaciones de las divisas.
El pronunciado descenso del crecimiento económico ha debilitado los pronósticos de avance socioeconómico en América Latina y el Caribe. Las consecuencias sociales de la crisis han sido asimétricas y afectan principalmente a los grupos más vulnerables. Un gran número de empresas, en su mayoría microempresas, podría cerrar, lo que comportaría pérdidas de empleo considerables y afectaría a los ingresos de los hogares. El impacto en materia de ingresos se sentirá en mayor medida en los hogares más pobres y económicamente vulnerables, y se prevén importantes aumentos en los niveles de pobreza y pobreza extrema. La mayoría de los trabajadores que integran estos grupos de ingresos con más riesgo se encuentran inmersos en la trampa de la vulnerabilidad social, a saber, puestos de trabajo informales que limitan su acceso a los sistemas de protección social, el seguro por desempleo, una estabilidad en cuanto a ingresos y el ahorro como red de seguridad. Los trabajadores del mercado informal son también especialmente vulnerables a los problemas sanitarios provocados por la pandemia y carecen de las condiciones laborales necesarias para mitigar los riesgos para su salud que ha generado.
La mayoría de los países ha respondido con medidas fiscales y monetarias oportunas encaminadas a atenuar las consecuencias socioeconómicas de la crisis. Algunos bancos centrales han relajado las condiciones monetarias mediante rebajas de las tasas de interés y la adopción de medidas de liquidez, con el fin de favorecer el aumento de la demanda interna y estimular la actividad empresarial. La política fiscal ha desempeñado un importante papel a corto plazo y será esencial para la recuperación, así como para superar las dificultades estructurales, por ejemplo el tenue crecimiento de la productividad, a mediano plazo. La capacidad de los países para implementar una política fiscal dependerá de la posición fiscal inicial y de su acceso a los mercados internacionales. Habida cuenta del escaso margen y los dispares desafíos existentes, resulta prioritario lograr una coordinación internacional de las políticas macroeconómicas y la gestión de la deuda pública.
Las tecnologías digitales han sido esenciales para luchar contra la pandemia y sus consecuencias socioeconómicas, ya que han ayudado a mantener la continuidad empresarial y han permitido que parte de la población teletrabajara y siguiera con su educación por medios remotos. No obstante, pocos países de ALC cuentan con la infraestructura y las competencias necesarias para beneficiarse plenamente de estas tecnologías. La pandemia confirma el elevado potencial de la transformación digital, pero destaca la apremiante necesidad que supone cerrar la brecha digital.
La utilidad de las tecnologías digitales durante la pandemia es un ejemplo de la importancia que reviste la transformación digital para superar los problemas estructurales de ALC, y las trampas del desarrollo identificadas en las Perspectivas Económicas de América Latina 2019. Dichas trampas son en sí mismas resultado de carencias estructurales históricas que acrecientan las dificultades de desarrollo. En este sentido, con el avance de los países en sus respectivas sendas de desarrollo, ciertas deficiencias estructurales en dimensiones clave de desarrollo, como son la productividad, la inclusión social y la pobreza, han generado una dinámica defectuosa que ha desembocado en una situación de bloqueo. La pandemia ha revelado que los problemas estructurales que encara esta región restringen el desarrollo y la adopción de soluciones y tecnologías digitales. El escaso porcentaje de población que ha podido acceder a soluciones digitales, como el teletrabajo, y el reducido número de empresas que hicieron frente a la crisis del coronavirus con medios digitales deberían ser una llamada de atención.
La revolución digital plantea múltiples oportunidades, que pueden ayudar a la región a superar sus deficiencias estructurales. Una correcta adopción de nuevas tecnologías puede propiciar la aparición de nuevos motores de crecimiento, y favorecer el aumento de la productividad y la diversificación (ver el Capítulo 2). Las herramientas digitales pueden incrementar el bienestar gracias a la creación de nuevos empleos, la mejora del capital humano y el fomento de una mejor conciliación de la vida laboral y personal (ver el Capítulo 3). Además, pueden reforzar la gobernanza pública, al favorecer la consecución de instituciones más creíbles, efectivas, inclusivas e innovadoras y dotarles de más instrumentos para dar respuesta a las exigencias de los ciudadanos y atajar la creciente insatisfacción social (ver el Capítulo 4). Asimismo, pueden contribuir a la consecución de una transición justa hacia un crecimiento verde y sostenible, y un modelo de desarrollo con bajas emisiones de carbono gracias a la desmaterialización de la economía. Muchos desafíos planteados por la transformación digital transcienden fronteras, por lo que se requieren actuaciones y alianzas de desarrollo de alcance internacional. América Latina y el Caribe puede aprender de las experiencias vividas en otros países con el objetivo de hacer un mejor uso de las tecnologías y garantizar que la transformación digital beneficie a toda la población (ver el Capítulo 5).
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Notas
← 1. La Organización Internacional del Trabajo calcula que el 23% de los trabajadores de América Latina ocupa puestos de trabajo que podrían desempeñarse desde el hogar, frente al 30% en Norteamérica y Europa, el 12% en Asia-Pacífico y el 7% en África (OIT, 2020).
← 2. Hepburn et al. (2020) encuesta a varios responsables ejecutivos y otros expertos económicos de países del G20 sobre el rendimiento relativo de 25 paquetes fiscales “tipo” principales para la recuperación fiscal, que abarcan cuatro dimensiones: ritmo de implantación, multiplicador económico, potencial de impacto climático y conveniencia global. Identifican cinco políticas con grandes posibilidades respecto a los indicadores multiplicador económico e impacto climático: infraestructura física limpia, ajustes en la eficiencia de las construcciones, inversión en educación y formación, inversión en riqueza natural y actividades de I+D limpias.
← 3. Burzynska y Contreras (2020) señalan dos motivos principales por los que es más factible que las niñas no regresen a los centros educativos: un mayor riesgo de que sean sometidas a explotación sexual, se queden embarazadas o contraigan matrimonio (forzoso) durante los confinamientos; y un aumento desproporcionado del trabajo doméstico no remunerado que provoca que las niñas dediquen más tiempo a ayudar en el hogar que a estudiar.
← 4. El ancho de banda internacional es la cantidad máxima de transmisión de datos desde un país al resto del mundo.