2. Impulsar el crecimiento a largo plazo

Michael Koelle

Resumen

Tras dos décadas de fuerte desempeño económico, impulsado principalmente por las exportaciones de materias primas, el crecimiento se ha desacelerado considerablemente. Un nuevo impulso al crecimiento de la productividad y la inversión necesita el respaldo de una economía con una amplia base empresarial innovadora y competitiva. Esto exigirá reformas estructurales para que los mercados se vuelvan más competitivos e innovadores, fortaleciendo el Estado de derecho y la capacidad ejecutoria del Estado. Reforzar la fiscalización de las normas de competencia, luchar contra la corrupción, modernizar la función pública y aumentar la independencia y eficacia del poder judicial son tareas prioritarias para mejorar el entorno empresarial y las infraestructuras públicas. Estas reformas situarían a Perú en una senda de crecimiento sostenible que elevaría el nivel de vida de toda la población.

Introducción: Retos del crecimiento a largo plazo en Perú

En las últimas décadas, Perú ha experimentado un importante crecimiento económico, que ha estado entre los más elevados de América Latina. Entre 2002 y 2019, la economía creció en torno al 5,1% anual, de media, y el PIB per cápita se duplicó con creces. Esto facilitó una convergencia de los niveles de vida hacia los promedios regionales y de la OCDE. Tras la denominada "década perdida" de 1980 (Gráfico 2.1) –caracterizada por hiperinflación, impago de la creciente deuda externa, crisis financiera y una profunda recesión– la inversión y la productividad se recuperaron gracias a la estabilización económica y las reformas estructurales, así como al refuerzo de las instituciones con el retorno a la democracia en 2001. Políticas macroeconómicas sólidas, la apertura a la inversión extranjera y al comercio, y algunos de los yacimientos minerales más ricos del mundo colocaron a Perú en disposición de beneficiarse enormemente del auge mundial de las materias primas de finales de la década de 2000. El crecimiento se vio entonces impulsado en gran medida por la inversión minera, pero también se extendió a otros sectores, como la construcción y los servicios. Perú se incorporó al grupo de países de renta media-alta en 2008 (OECD, 2015[1]).

Gráfico 2.1. El crecimiento se aceleró con el auge de las materias primas y posteriormente se ralentizó

Sin embargo, el crecimiento de Perú se desaceleró a partir de 2014, con el fin del superciclo de las materias primas. El crecimiento del PIB se frenó hasta alrededor del 2,5% anual, y el del PIB per cápita hasta el 0,8%, por debajo de la media de la región y de la OCDE. Con ello se desaceleró el proceso de convergencia del nivel de vida peruano al de las economías más avanzadas (como se expone en el Capítulo 1). Justo antes de la pandemia, en 2019, el PIB per cápita de Perú, ajustado por las diferencias de precios (paridad del poder adquisitivo), ascendía a menos del 30% del promedio de los países de la OCDE. La pandemia, que provocó una caída de la actividad más profunda en Perú que en la mayoría de los demás países, supuso un nuevo retroceso en la convergencia de ingresos y significó un duro golpe económico para los más pobres (Capítulo 3).

Impulsar un crecimiento sostenible a largo plazo es esencial para lograr mejoras duraderas en los niveles de vida y reducir la pobreza y la informalidad. Esto requiere revitalizar el crecimiento de la productividad y la inversión en un contexto económico global menos favorable que en la década de 2000. Además, el prolongado episodio de ralentización económica muestra que los anteriores motores del crecimiento –una población económicamente activa en expansión, la acumulación de capital y el sector exportador de materias primas– resultan insuficientes para sostener un mayor progreso socioeconómico (OECD, 2015[1]). Dinamizar la economía hacia niveles de ingresos elevados requiere fomentar la productividad a través de una mayor competencia e innovación y una mejor asignación de los recursos, así como una reactivación de la inversión pública y privada en sectores cada vez más diversificados y de mayor valor agregado.

La naturaleza dual de la economía peruana, alimentada por altas tasas de informalidad, constituye un lastre para el crecimiento. Coexisten pocas empresas de gran tamaño y elevada productividad laboral con un amplio sector informal de baja productividad constituido en su mayoría por pequeñas empresas que emplean a cerca del 75% de todos los trabajadores (véase el Capítulo 3). Un sector informal de gran tamaño y unas diferencias de productividad entre empresas grandes y pequeñas muy significativas merman la productividad agregada en Perú (World Bank, 2022[2]). Al mismo tiempo, el gran costo de la formalidad, causado por un conjunto de regulaciones demasiado estrictas y una fiscalización poco eficaz, incentiva a las empresas informales a seguir siendo pequeñas e improductivas (Ulyssea, 2018[3]). Esto se traduce en un círculo vicioso en el que la informalidad generalizada se convierte en la norma.

Avanzar hacia una economía de altos ingresos basada en el conocimiento y la innovación –respaldados por una amplia base de empresas productivas y formales– requiere un conjunto de nuevas condiciones adecuadas. Las anteriores rondas de reformas se centraron sobre todo en un pequeño número de instituciones públicas que se convirtieron en "islas de eficiencia" (Guerra Garcia, 1999[4]) con el fin de garantizar un marco de condiciones favorables –como estabilidad macroeconómica, acceso al capital y previsibilidad regulatoria– para la relativamente pequeña economía formal, especialmente en el sector de las materias primas. Sin embargo, conseguir un entorno empresarial que respalde el desarrollo y el crecimiento de la productividad de una parte mucho más amplia y diversa de la economía exige reformas de mayor alcance.

En la siguiente sección se establecen las áreas prioritarias de reforma, a partir de un análisis del entorno empresarial de Perú. En el resto del capítulo se examinan sucesivamente estos ámbitos y se presentan recomendaciones de reforma detalladas: promover mercados competitivos e innovadores, reforzar el Estado de derecho y mejorar la capacidad del Estado para realizar inversiones públicas y prestar servicios.

Análisis del entorno empresarial en Perú

Perú goza de gran prestigio internacional por su estabilidad macroeconómica y su apertura comercial (Gráfico 2.2). Esto refleja la solidez de sus instituciones económicas, derivada de una política fiscal sostenible y prudente, un banco central independiente, un marco de regulación financiera sólido y una autoridad de supervisión financiera bien reconocida. Todo ello ha mantenido la deuda en niveles bajos y ha contribuido a la acumulación de importantes reservas de divisas que respaldan el compromiso del país con la libre circulación de capitales. Además, Perú ha introducido robustos mecanismos protectores de la inversión privada, como convenios de estabilidad jurídica con los inversionistas.

Gráfico 2.2. Perú destaca por su estabilidad macroeconómica y su apertura comercial

Perú ha seguido una política de apertura económica sistemática que incluye la liberalización del comercio. Sus aranceles figuran entre los más bajos de la región y son similares a los de Chile. Perú es miembro integrante de varias alianzas comerciales regionales, como la Alianza del Pacífico, la Comunidad Andina y el Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico, y es miembro de 24 tratados de libre comercio bilaterales y multilaterales. Las exportaciones de bienes y servicios han crecido más rápidamente en Perú que en cualquier otro país de la región en las dos últimas décadas (Gráfico 2.3). Esto ha elevado la penetración comercial al 47% del PIB en 2019, una proporción cercana a la media de ALC, pero superior a la de otros países sudamericanos, como Argentina, Brasil y Colombia, que se encuentran a distancias igualmente grandes de los centros económicos mundiales. Sin embargo, aunque la expansión hacia agroexportaciones no tradicionales ha tenido éxito, las exportaciones están muy concentradas en productos básicos, sobre todo con destino a China (véase el Capítulo 1), lo que reclama una diversificación gradual de las exportaciones y una mejora de la posición de Perú en las cadenas globales de valor.

Gráfico 2.3. Las exportaciones de bienes y servicios crecen por encima del resto de la región

A pesar de estas claras fortalezas, que han sustentado el gran crecimiento de Perú hasta hace poco, la competitividad general de su economía está por detrás de la de los países de la OCDE, incluidos países comparables de la región como Chile, Colombia, Costa Rica y México (Gráfico 2.4, Panel A). Entre los distintos factores que lastran la actividad empresarial destacan dos áreas. En primer lugar, las regulaciones onerosas y la escasa competencia reducen el dinamismo del mercado, desincentivan la inversión y limitan la innovación y la "destrucción creativa", cimientos del crecimiento de la productividad (Gráfico 2.4, Paneles B y C). La percepción de una elevada carga de regulación gubernamental probablemente responda a una combinación de factores: elevados costes de cumplimiento de la normativa, escasa calidad de la regulación y aplicación deficiente y desigual. El elevado grado de posición dominante en el mercado refleja una alta concentración en muchos sectores.

En segundo lugar, la debilidad del Estado de derecho reduce el atractivo del entorno empresarial de Perú. Se supone que un Estado de derecho fuerte no sólo protege a los particulares de la arbitrariedad y la violación de los derechos de propiedad por parte del Estado, sino que también garantiza la igualdad de condiciones en las interacciones económicas entre particulares. Asegura la seguridad de los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos (Acemoglu, Johnson and Robinson, 2001[6]; Johnson, McMillan and Woodruff, 2002[7]), incentivos necesarios para la inversión y la innovación del sector privado. Sin embargo, en Perú, la elevada corrupción y un sistema judicial impredecible e ineficaz hacen que los derechos de propiedad, en la práctica, sean percibidos por la comunidad empresarial como débiles (Gráfico 2.4, Panel D). La escasa eficacia del marco jurídico en la resolución de litigios (Gráfico 2.4, Panel E) limita la disposición de las empresas a asumir el riesgo de, por ejemplo, firmar contratos con socios comerciales desconocidos, o emplear a trabajadores en régimen formal, dada la elevada inseguridad jurídica en torno a la interpretación de la estricta normativa de protección del empleo. Podría decirse que estos riesgos disuaden aún más la llegada al mercado de nuevos actores, debido a que carecen de la información, la experiencia y los contactos necesarios para desenvolverse en el mundo empresarial peruano, lo que contribuye al escaso dinamismo y competencia del mercado. Según el modelo a largo plazo de la OCDE, un Estado de derecho más sólido tendría efectos particularmente importantes en el impulso del crecimiento a largo plazo (Capítulo 1).

Gráfico 2.4. Normativas restrictivas, competencia limitada e instituciones débiles perjudican el entorno empresarial

Por último, la competitividad de Perú se ve frenada por la mala calidad de sus infraestructuras (Gráfico 2.5, Panel A). A pesar de las importantes inversiones y los considerables avances de la última década, en la que hubo una notable actividad de construcción y modernización vial, en particular en grandes carreteras nacionales, todavía persiste un importante déficit de infraestructuras. El mal estado de las carreteras limita el acceso de los productores a los mercados nacionales e internacionales en muchas regiones, especialmente en la sierra y en la selva. Los pocos ferrocarriles que existen se utilizan principalmente para transportar mineral desde las minas ubicadas en la sierra hasta el mar. La congestión en las principales arterias comerciales y en el área metropolitana de Lima –que alberga los puertos aéreos y marítimos más importantes para el comercio internacional– aumenta los tiempos y costos de transporte, que también se ven incrementados por ineficiencias y cuellos de botella en la cadena logística. La mala calidad de las escuelas y los hospitales, así como la limitada cobertura de la banda ancha fija y móvil frenan la mejora del capital humano. La principal limitación para construir más y mejores infraestructuras públicas es la escasa capacidad ejecutoria del Estado (Gráfico 2.5, Panel B). En Perú, es complicado implementar políticas debido a la escasa coordinación que hay entre instituciones y niveles de gobierno, una función pública fragmentada que se caracteriza por un capital humano deficiente y una alta rotación, corrupción elevada, e incentivos difusos y una débil rendición de cuentas de los funcionarios públicos. En términos más generales, la insuficiente capacidad del Estado constituye un obstáculo de primer orden para la creación de un marco institucional favorable a una economía de mercado innovadora y diversificada (OECD, 2015[1]; World Bank, 2022[2]; IMF, 2022[8]).

Gráfico 2.5. La escasa capacidad del Estado dificulta la realización de proyectos que cierren las brechas de infraestructuras

Partiendo de este análisis de las condiciones empresariales de Perú, en el presente capítulo se proponen recomendaciones de reformas para estimular el potencial de crecimiento de la economía, basadas, cuando resulta posible, en trabajos previos de la OCDE con Perú. La siguiente sección analiza cómo hacer que los mercados sean más competitivos e innovadores: a través de una política de competencia más fuerte, la simplificación administrativa, una política regulatoria más adecuada, la inclusión financiera, políticas de I+D, y un mejor aprovechamiento de la apertura comercial de Perú para fomentar mayor innovación y diversificación. La sección que sigue propone dos vías fundamentales para fortalecer el Estado de derecho y crear así un entorno jurídico y regulatorio más predecible: la reforma del sistema judicial y la intensificación de la lucha contra la corrupción. La última sección examina cómo hacer que el Estado sea un promotor más eficiente de inversión y servicios públicos de alta calidad. La reforma de la función pública es clave para ello, complementada con otras reformas encaminadas a reforzar la contratación pública, la gobernanza y la coordinación en distintos niveles de gobierno, y a modernizar la gestión y el financiamiento de los proyectos del sector público. En el Capítulo 3 se analizan otros factores importantes para el crecimiento, como la capacitación, la educación y la formación, así como reformas del mercado laboral.

Fomentar mercados competitivos e innovadores

Promover mercados competitivos con una política de competencia eficaz

Perú cuenta con un próspero sector privado, en el que abundan las empresas competitivas a escala internacional. Su régimen en materia de competencia es activo y, en términos generales, se ajusta a las normas y prácticas reconocidas internacionalmente. El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi), es un organismo fuerte y bien establecido, que goza de buena reputación tanto a nivel nacional como internacional (OECD, 2018[9]). El Indecopi está facultado para aplicar la legislación sobre competencia en todos los sectores económicos, excepto en el de telecomunicaciones, que es potestad del Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL).

La introducción de un régimen general de control de las concentraciones en 2021 supuso un paso importante en el fomento de la competencia. En la mayoría de las jurisdicciones latinoamericanas existen en la actualidad mecanismos de control de las operaciones de concentración (OECD, 2022[10]). En virtud del nuevo régimen peruano, las fusiones y adquisiciones de empresas con un volumen de negocios combinado superior a unos 130 millones de dólares estadounidenses requieren, con carácter previo, notificación explícita, examen y autorización del Indecopi. Anteriormente, el control de las operaciones de concentración se limitaba al sector eléctrico. En 2022 (primer año completo de funcionamiento del régimen), el Indecopi recibió 20 notificaciones de operaciones de concentración.

Sin embargo, muchos mercados de Perú están dominados por unos pocos grupos empresariales de gran tamaño, y ello se traduce en una elevada concentración y una baja percepción de competencia (véase el Gráfico 2.4, Panel C). La alta concentración del mercado se constata especialmente en algunos sectores y productos próximos al consumidor final, como bebidas y productos lácteos (Recuadro 2.1), pero también se observa en productos y sectores de insumos, como el acero y el cemento (Durand, 2017[11]). Además, muchas empresas con grandes cuotas de mercado en segmentos individuales, como farmacias, cadenas de distribución minorista y bancos, forman parte de un conglomerado (Salazar Vega, 2017[12]). Una concentración elevada limita el número de competidores en un mercado y, de esta forma, confiere a las empresas un poder de mercado que puede traducirse en precios más altos y menos innovación en la calidad y diferenciación de los productos. Esto tiene efectos negativos sobre el poder adquisitivo y el bienestar de los consumidores. Además, una competencia limitada en los primeros eslabones de la cadena de valor puede provocar distorsiones y pérdidas de productividad en otros posteriores (Bourlès et al., 2013[13]).

La concentración del mercado es en parte consecuencia de la consolidación y las fusiones que tuvieron lugar en los años anteriores a la introducción, muy reciente, del régimen general de control previo de las operaciones de concentración. De hecho, las posiciones dominantes en el mercado de algunas empresas son el resultado de fusiones de alto nivel realizadas precisamente justo antes de la entrada en vigor del citado régimen. Un ejemplo notorio fue la fusión de los dos mayores grupos farmacéuticos minoristas –con una cuota de mercado combinada de más del 80%– apenas dos años después de que el Indecopi sancionara la concertación de precios por parte de dichas empresas. Otros factores, como el tamaño relativamente pequeño del mercado en términos de poder adquisitivo y el alto nivel de informalidad, frenan la entrada de nuevas empresas que podrían competir con los grandes operadores bien establecidos.

Recuadro 2.1. Medición del grado de competencia en Perú

A pesar de la impresión generalizada y de los testimonios anecdóticos de elevada concentración, en realidad apenas hay evidencia empírica sobre el grado de competencia existente en Perú. Los datos disponibles se limitan a encuestas de percepción (por ejemplo, del Foro Económico Mundial) o a estudios empíricos de sectores específicos, como los estudios de mercado del Indecopi. En cambio, sí se dispone de datos empíricos comparables y exhaustivos sobre la concentración industrial en las economías avanzadas de Europa y Norteamérica (De Loecker, Eeckhout and Unger, 2020[14]; Gutiérrez and Philippon, 2018[15]; Bajgar et al., 2023[16]), así como en otros países de América Latina (Eslava, Meléndez and Urdaneta, 2021[17]).

Los resultados del trabajo empírico que se llevó a cabo para este Estudio sugieren un alto grado de concentración en varios sectores del país (Gráfico 2.6). La concentración se mide como la cuota de valor agregado de las cuatro mayores empresas de cada sector (definido al nivel de dos dígitos). El análisis se basa en datos a nivel de empresa de la Encuesta Económica Anual de 2019. La participación en la encuesta es obligatoria para las grandes compañías, lo que garantiza una representación adecuada de las mayores empresas de cada sector. Sin embargo, como la cobertura de pequeñas empresas es limitada, la información sobre el valor agregado total de un sector procedente de la encuesta se complementa con datos de las cuentas nacionales.

Gráfico 2.6. La concentración es elevada en varios sectores

La concentración es especialmente elevada en los sectores que fabrican productos de consumo básico, como lácteos, bebidas y aceite de cocina, o prestan servicios esenciales, como las telecomunicaciones (Gráfico 2.6, Panel B). Estos productos se enfrentan a una competencia internacional limitada y tienen pocos sustitutos nacionales. Por lo tanto, una alta concentración implica un mayor potencial para limitar la competencia y traducirse en precios más elevados para los consumidores. Por el contrario, sectores como la construcción, la alimentación y el alojamiento, al igual que el comercio, presentan escasa concentración, lo que refleja la presencia de muchos competidores en estos sectores.

Fuente: Garda, Koelle y Ugarte (de próxima publicación), "Industry Concentration in Peru". Documento técnico de referencia.

Dado el alto grado de concentración que tradicionalmente existe en algunos mercados, Perú requiere contar con una política de competencia eficaz que haga cumplir las normas relativas a los cárteles y al abuso de posición dominante, y que promueva la competencia. La política de competencia es potestad del Indecopi. La estructura del Indecopi es peculiar, ya que combina una división de competencia (con alrededor de 50 funcionarios) y una división mucho más grande (con alrededor de 1.300 funcionarios) que se ocupa de la protección al consumidor, las prácticas comerciales y de competencia desleales, y los derechos de propiedad intelectual. El Indecopi engloba el Centro Regional de la OCDE para la Competencia en América Latina, que ofrece formación y asesoramiento en materia de políticas a especialistas en competencia, reguladores y jueces de la región.

Si bien el Indecopi tiene personalidad jurídica independiente, una trayectoria institucional consolidada y reconocimiento público, además de gozar de una alta autonomía funcional, técnica, presupuestaria y administrativa, el marco legal que rige los nombramientos de altos cargos podría fortalecerse a fin de salvaguardar a la institución del riesgo de injerencia política, dados los importantes intereses económicos que están en juego en sus decisiones. Así lo ha recomendado con anterioridad la OCDE (OECD, 2004[18]; OECD, 2018[9]). En concreto, los procedimientos formales deben garantizar que los procesos de contratación de altos cargos se basen en criterios de mérito, sean abiertos, se desarrollen de forma escalonada y estén delegados por el gobierno en un comité de selección independiente con una amplia base. El Consejo Directivo, de designación política, no debe tener autoridad en la selección de personal.

El riesgo de concertación de precios y otras formas de comportamiento de cártel es mayor en mercados más concentrados, especialmente en los oligopolios con un número reducido de empresas de tamaño similar (World Bank, 2021[19]). Indecopi interviene con determinación en la lucha contra la colusión (cárteles) y cada año detecta y sanciona varios casos, pero podría ser más activo en otras áreas, como el abuso de posición dominante. El hecho de que el Indecopi haya sancionado múltiples casos de abuso de posición dominante en cada año transcurrido desde 2021, luego de una pausa de 15 años en la imposición de este tipo de sanciones, es una señal positiva en esta dirección.

Muchas autoridades de defensa de la competencia están facultadas para imponer medidas correctivas, ya sea como condición para aprobar una operación de concentración o como sanción por prácticas contrarias a la competencia. Las autoridades de defensa de la competencia peruanas pueden imponer medidas correctivas tanto conductuales (p. ej., programas de cumplimiento normativo), que se utilizan con frecuencia, como estructurales (p. ej., órdenes de separación estructural o de desinversión). El Indecopi no ha impuesto hasta ahora ninguna medida correctiva de carácter estructural (como la desinversión de determinados activos o líneas de negocio), pero, en principio, está facultado para hacerlo. Varios países, entre ellos Estados Unidos y muchas jurisdicciones europeas, han hecho un uso estratégico de medidas correctivas estructurales para acabar con cuasi monopolios históricos. No obstante, cabe señalar que la imposición de soluciones estructurales, al margen del control de las concentraciones (cuando se utilizan con regularidad como condición para la autorización de una concentración), es poco frecuente y, por lo general, se considera el último recurso, debido a la considerable injerencia en los derechos de propiedad privada que implicaría (OECD, 2022[20]).

El Indecopi podría plantearse aumentar el número de estudios de mercado que realiza y publica. Los estudios de mercado son muy valiosos, especialmente en el contexto peruano de una persistente alta concentración, porque brindan información a las autoridades sobre el funcionamiento del mercado, la dinámica competitiva, las regulaciones que facilitan conductas contrarias a la competencia o dificultan la entrada al mercado, e incluso pueden revelar indicios de conductas potencialmente anticompetitivas (World Bank, 2021[19]). Varios de los procedimientos abiertos por el Indecopi por prácticas contrarias a la competencia tuvieron su origen en información y datos obtenidos a partir de un estudio de mercado. Los estudios de mercado señalan además a los participantes en el mercado que existe vigilancia y transparencia, desalentando las prácticas contrarias a la competencia. También contribuyen a fomentar una cultura de competencia entre las partes interesadas y el público en general (OECD, 2018[9]). Según el Indecopi, entre 2015 y 2022 se publicaron 14 estudios de mercado, un promedio cercano a 1,5 por año, frente a los promedios regionales y de la OCDE de 2 a 3 por año.

Los recursos asignados a la división de competencia del Indecopi parecen insuficientes para el desempeño de sus funciones. Con 46 funcionarios, es decir, aproximadamente 1,4 por cada millón de habitantes, el tamaño de la división de competencia es significativamente inferior al promedio de los organismos de competencia de la región (4 por millón) y de la OCDE (9 por millón) (OECD, 2022[10]). Además, los miembros de la comisión que dictamina sobre los casos elaborados por la Secretaría Técnica sólo trabajan a tiempo parcial, lo que dificulta la especialización y profesionalización de su función y también conlleva riesgos relativos a su independencia. Aunque el presupuesto de la división de competencia aumentó un 60% para cubrir la responsabilidad adicional de evaluación previa a operaciones de concentración, su presupuesto por empleado (alrededor de 50.000 euros) sigue siendo sólo la mitad de la media latinoamericana y un tercio de la media de la OCDE. A diferencia de lo que sucede en otras instituciones económicas especializadas (como el Banco Central y el supervisor bancario), los sueldos del Indecopi no están desvinculados de la escala salarial general del sector público. Esto crea dificultades para atraer y retener a personal altamente cualificado y especializado.

Un conjunto de recursos adecuado requiere tanto recursos propios del Indecopi, como transferencias del Estado. Entre 2014 y 2022, el Indecopi dependió enteramente de sus ingresos propios para financiarse; aproximadamente la mitad de su recaudación proviene de multas, y el resto de otras tasas cobradas a los usuarios (especialmente en las divisiones distintas de la de competencia). Si bien es cierto que la recaudación directa respalda la autonomía del Indecopi, la alta dependencia de las multas puede generar incentivos perversos en el Indecopi. Además, estos recursos pueden ser muy volátiles y estar condicionados por las sanciones impuestas en unos pocos casos de infracción a gran escala. En la mayoría de los países de la OCDE, los organismos de defensa de la competencia se financian con ingresos públicos generales. En los países en los que se autofinancian (parcialmente), estos organismos suelen depender de una combinación de fuentes, como las tasas por registro de operaciones de concentración (por ejemplo, Canadá y Estados Unidos), porcentajes asignados de la recaudación del impuesto de sociedades (por ejemplo, Italia y Turquía) o transferencias de los reguladores del sector (por ejemplo, Portugal). En 2023, el Ministerio de Hacienda volvió a acordar una contribución con cargo a los presupuestos públicos generales. Una transferencia anual recurrente del presupuesto del Estado, que proporcionaría al Indecopi una fuente de ingresos estable y predecible a largo plazo, le permitiría adoptar un enfoque más estratégico y de largo plazo para su amplio mandato, que incluye la promoción y fiscalización de la competencia.

Reducir los costos de cumplimiento de la normativa

Las regulaciones del mercado de productos son más favorables a la competencia en Perú que en la media de América Latina, pero siguen siendo más restrictivas que en el conjunto de la OCDE, lo que sugiere un margen de mejora (Gráfico 2.7, Panel A). Esto es especialmente cierto en lo que respecta a la carga administrativa asociada a la obtención de licencias y permisos para las empresas de nueva creación (Gráfico 2.7, Panel B). Esta carga puede suponer un obstáculo para la creación de una empresa formal y abocar a los empresarios a la economía sumergida o impedirles entrar en el mercado. Facilitar la concesión de licencias a las empresas es, por tanto, fundamental para reducir los costos de cumplimiento de la normativa.

Gráfico 2.7. Hay margen para hacer que la normativa sea más favorable a la competencia

En los últimos años, Perú ha promulgado varias reformas para agilizar la concesión de licencias a empresas. Los obstáculos que todavía dificultan la creación de una empresa se deben en gran medida a la complejidad y los retrasos en la obtención de licencias y permisos municipales de actividad y construcción, que difieren considerablemente de una municipalidad a otra (World Bank, 2022[2]). Los últimos cambios legales que imponen el uso de procedimientos unificados para determinados trámites administrativos locales han tardado en aplicarse (CPC, 2022[21]). Durante los primeros meses de la pandemia de Covid-19, se produjo un fuerte aumento del uso de una plataforma que ya existía para el registro de empresas (SID-SUNARP) a través de internet –que simplifica algunos trámites, aunque no todos, para crear una empresa– y desde entonces su utilización se ha mantenido alta. Sin embargo, a pesar de estas mejoras, por el momento no existe una ventanilla única para crear una empresa, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en Chile o en Colombia. Existen diferentes modelos de ventanilla única, como los de México, España y Suecia, que integran trámites nacionales y subnacionales (Recuadro 2.2) y podrían ser buenos ejemplos para Perú.

Recuadro 2.2. Ventanillas únicas para crear una empresa

En México, aunque todavía no existe una ventanilla única nacional para crear una empresa, algunas administraciones públicas subnacionales, como la de Ciudad de México y el estado de Yucatán, ofrecen ventanillas únicas totalmente digitales que integran trámites municipales, regionales y nacionales. La ventanilla única en Yucatán abarca también transacciones de terrenos y permisos de construcción.

En España, CIRCE es una ventanilla única del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo dirigida a pequeñas empresas, tanto para la creación de empresas como para diversas tareas administrativas de funcionamiento de las empresas. CIRCE ofrece una plataforma única en línea que interactúa con otros organismos públicos, como la Seguridad Social. Se ha efectuado una integración con los municipios participantes para solicitar licencias locales.

En Suecia, la ventanilla única verksamt está gestionada conjuntamente por la agencia de empleo, la oficina de registro de empresas, la agencia tributaria y la agencia para el crecimiento económico y regional. Integra información y datos sobre las ayudas públicas disponibles para los empresarios, tanto relativas al funcionamiento de la empresa (p.ej., finanzas y contabilidad), como a asuntos personales (p. ej., pensiones).

Fuente: Verksamt; CIRCE; y OCDE (2021): “OECD and the Government of the State of Yucatan launch the Digital Window for investment": https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/oecd-and-yucatan-launch-the-digital-window-for-investment.htm.

Una regulación mal diseñada reduce los incentivos para que las empresas crezcan y sean más productivas. A este respecto, destacan dos tipos de regulaciones que se han tratado en otros apartados del presente Estudio. En primer lugar, el diseño del sistema del impuesto corporativo, con múltiples regímenes tributarios para las pequeñas empresas, incentiva a las empresas a seguir siendo pequeñas (véase el Capítulo 1). Las empresas se subdividen en unidades más pequeñas –una forma de organización claramente menos eficiente– para poder acogerse a regímenes fiscales más favorables. La unificación de estos regímenes del impuesto sobre sociedades, tal como se recomienda en el Capítulo 1, mejoraría los incentivos al crecimiento de las empresas prósperas y al logro de una mayor productividad a través del aumento de la eficiencia empresarial. En segundo lugar, la alta informalidad laboral de Perú disminuye la productividad debido a los escasos incentivos a la acumulación de capital humano, por ejemplo, a través de la formación en el trabajo (Jaramillo and Escobar, 2022[22]). La alta informalidad también perjudica la competencia en Perú, al igual que en otros países de América Latina (Eslava, Meléndez and Urdaneta, 2021[17]), pues reduce el número de empresas formales (y relativamente grandes) que operan en cada mercado, ya que las empresas informales (no sujetas a costosas regulaciones e impuestos) ejercen una competencia desleal contra las empresas formales. Una legislación laboral estricta, en particular una normativa que obliga a readmitir a un trabajador tras un despido juzgado ilícito por un tribunal laboral, reduce los incentivos para contratar trabajadores fijos y formales (véase el Capítulo 3). Este tipo de normativa de readmisión es poco común en los países de la OCDE y, teniendo en cuenta las deficiencias del sistema judicial (véase más adelante), podría constituir una barrera innecesaria.

De manera más general, en la división del Indecopi no dedicada a asuntos de competencia existe un mecanismo ya establecido para revisar y eliminar regulaciones excesivas, a través de la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas. La comisión puede desechar requisitos, tasas y restricciones incluidos en normativas o prácticas administrativas que obstaculicen de forma ilegal o injustificada el acceso a una actividad económica o su ejercicio. Los asuntos son presentados ante la comisión por las partes interesadas y el público en general, o son investigados de oficio por el Indecopi, en ocasiones a través de sus oficinas regionales. Se trata de un mecanismo de gran alcance, ya que la comisión consigue eliminar unas 670 barreras burocráticas al año y ofrece, además, incentivos para que las entidades revisen y eliminen voluntariamente más barreras burocráticas antes incluso de planteárselas a la comisión (unas 6.000 al año). El mecanismo podría reforzarse aún más reformando el estricto requisito profesional que obliga a los procuradores de los gobiernos locales a recurrir todos los casos, sin tener en cuenta los fundamentos para ello. Si bien es cierto que durante el proceso de apelación el dictamen del Indecopi sigue vigente, estas apelaciones automáticas son costosas y aumentan la incertidumbre regulatoria. Según el Indecopi, la mayoría de sus decisiones son confirmadas en última instancia. La introducción de un mecanismo de seguimiento sistemático de las decisiones relativas a la eliminación de obstáculos administrativos, la creación de una nueva comisión consultiva permanente sobre la calidad regulatoria y un aumento significativo de la formación de los funcionarios públicos en materia de cargas administrativas son mejoras recientes bienvenidas. Sin embargo, los recursos de la comisión y de su secretaría técnica se han visto sometidos recientemente a una gran presión debido al notable aumento de casos, por lo que sería conveniente considerar un incremento de los recursos. Las mesas de trabajo para el diálogo sectorial, en las que participan agentes públicos y privados, son otro mecanismo utilizado en Perú para identificar cuellos de botella normativos y administrativos.

Las autoridades podrían ir un paso más allá y adoptar en mayor grado enfoques estratégicos para revisar las posibles barreras administrativas, con vistas a fomentar activamente la competencia. Por ejemplo, Colombia, con la asistencia técnica de la OCDE, llevó a cabo una revisión sistemática de las regulaciones del sector de las bebidas, que aportó recomendaciones específicas para eliminar o sustituir normativas (DNP, 2022[23]). Por su parte, Chile, Australia y Portugal realizaron amplios estudios de los procedimientos de concesión de licencias en sectores estratégicos y sus efectos sobre la inversión y la expansión de las empresas, que desembocaron en reformas de simplificación normativa (Cavassini et al., 2022[24]). En Perú, estas revisiones regulatorias sectoriales podrían integrarse sistemáticamente en los estudios de mercado del Indecopi, que ya formulan recomendaciones sobre la conducta de mercado de empresas privadas y entidades públicas. El Indecopi recibe actualmente asistencia técnica del Grupo del Banco Mundial para revisar la competencia en determinados sectores a nivel regional. El desarrollo en curso de una Política Nacional de Competencia, la revisión prevista de las cadenas de trámite, así como la futura aplicación de evaluaciones a posteriori del impacto de las regulaciones, brindan oportunidades adicionales para afianzar tales planteamientos estratégicos. Será importante garantizar que estos nuevos desarrollos sean complementarios y que haya interacción con la comisión del Indecopi. En términos más generales, la experiencia de algunos países de la OCDE con consejos nacionales de productividad podría ser útil para Perú. Estas instituciones hacen un seguimiento de las tendencias, evalúan las políticas y formulan recomendaciones para mejorar la productividad y la competitividad (Cavassini et al., 2021[25]). Por ejemplo, en Australia y Chile los consejos nacionales de productividad, en el marco de su mandato más general, se encargaron de elaborar estudios sobre licencias.

Avanzar en la modernización de la política regulatoria

Perú ha realizado importantes progresos en su marco de política regulatoria en los últimos años. En sintonía con las recomendaciones propuestas por la OCDE en su Estudio de Política Regulatoria (OECD, 2016[26]), se ha instaurado un órgano de supervisión regulatoria en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y se han creado por ley varios instrumentos para elevar la calidad regulatoria a través de la mejora de la transparencia, la previsibilidad y la evaluación. Entre ellos figuran la simplificación de trámites administrativos, la valoración ex ante del impacto de la regulación, la evaluación ex post y la implicación de las partes interesadas. Esto está en consonancia con los principios clave de la Recomendación del Consejo de 2012 sobre política regulatoria y gobernanza.

El primer paso hacia la mejora del marco de política regulatoria en Perú consistió en realizar un análisis de la calidad regulatoria de los procedimientos administrativos, centrándose en los más extendidos y con mayor impacto económico. El resultado fue la simplificación y normalización de muchos procedimientos. Según la PCM, el proceso de análisis se repetirá automáticamente cada tres años. Ello brindará un importante mecanismo para elevar la calidad del acervo de regulaciones existentes, sobre todo mientras no se aplique activamente una evaluación ex post sistemática.

Tras un periodo de transición, en el que se pusieron a prueba en algunas entidades públicas (por ejemplo, agencias regulatorias) con el apoyo de la OCDE, en 2022 se hizo obligatorio al análisis de impacto regulatorio (AIR) ex ante. En la primera fase, toda la legislación primaria propuesta por 55 entidades públicas del Estado, incluidos todos los ministerios, debe someterse a una AIR. Está previsto que otras entidades estatales y los gobiernos subnacionales sigan este planteamiento en una fase posterior. Las AIR requieren un análisis exhaustivo del problema normativo en cuestión, una evaluación basada en datos empíricos de posibles soluciones alternativas con sus correspondientes costos y beneficios económicos, sociales y ambientales, y el desarrollo de criterios de seguimiento y evaluación (PCM, 2021[27]). Una Comisión de Calidad Regulatoria –formada por el órgano de supervisión de la PCM, el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos– se encarga del control de calidad y evalúa y aprueba las propuestas de AIR presentadas por los ministerios. De conformidad con las mejores prácticas, la Comisión puede devolver las AIR con deficiencias para su revisión (OECD, 2021[28]). En mayo de 2023, una nueva Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria unificó las distintas disposiciones legales.

La participación efectiva de los distintos actores afectados es un elemento importante de una buena política regulatoria, ya que establece un mecanismo de intercambio de información con quienes soportan los costos o se benefician de las normativas (OECD, 2021[28]). Aunque ya existían algunas formas de contacto con todos los actores afectados, como la prepublicación de propuestas legislativas, la plena aplicación de la EIR obligará a las autoridades a involucrar activamente a todos los afectados. Con la introducción de una agenda regulatoria anual en 2023, las partes interesadas tendrán una mejor visión de conjunto y más tiempo para prepararse y así participar de forma significativa en las propuestas regulatorias. Se trata de un avance alentador que supondrá un aumento significativo de la implicación de los actores afectados en Perú.

Tras estos importantes cambios positivos en el marco normativo, el reto ahora radica en su aplicación conforme a las mejores prácticas, empezando por los principales organismos del Estado que participaron en la primera fase. Es esencial que las autoridades hagan un seguimiento y continúen mejorando el proceso gracias a las experiencias de esta implantación de la AIR. Perú también podría beneficiarse de las experiencias de otros países. México, por ejemplo, cuenta con un proceso bien establecido y sistemático de AIR e participación de los actores afectados que no sólo está más avanzado que el de otros países latinoamericanos, sino que también se considera una buena práctica en comparación con el conjunto de la OCDE. El registro central en línea de México contiene todas las prepublicaciones de normativas, las AIR completadas y las respuestas de las autoridades (OECD, 2020[29]).

Las AIR exigen un alto nivel de capacitación técnica de los funcionarios. Aunque el órgano de supervisión regulatoria ha impartido una sólida formación a los funcionarios y ofrece asistencia técnica, podría ser necesario ampliar la preparación y capacitación a otras entidades más allá del centro de gobierno (ministerios clave cercanos al poder ejecutivo, por ejemplo, la PCM o el Ministerio de Economía y Finanzas), especialmente en los gobiernos locales. Además, las AIR recurren a una gran cantidad de datos a la hora de estimar los costos y beneficios para los distintos agentes económicos y grupos sociales, lo que podría crear un cuello de botella. Teniendo en cuenta los importantes recursos y el tiempo que requiere la elaboración de una AIR, las autoridades deben garantizar que se use acorde al alcance y al posible impacto de la regulación examinada; México y Corea, por ejemplo, exigen que la AIR sea proporcional al impacto previsto de la normativa (véase el Recuadro 2.3).

La gestión de una reforma tan ambiciosa pasa por fortalecer la Comisión de Calidad Regulatoria y dotarla de recursos suficientes para mantener una Secretaría Técnica de alta calidad. La Secretaría no sólo debe realizar el control de calidad, sino que también debe ofrecer formación, asistencia técnica a las autoridades encargadas de la ejecución y labores de seguimiento y evaluación. Si bien está prevista una importante auditoría independiente de la reforma al cabo de cuatro años, será igualmente importante realizar un seguimiento ininterrumpido del establecimiento de la AIR con el fin de documentar los ajustes necesarios y las posibles mejoras. Además, el éxito de la evaluación prevista depende de la disponibilidad de datos estadísticos adecuados para medir el impacto de la AIR en las empresas, los ciudadanos y otras partes interesadas.

Una limitación del nuevo marco de política regulatoria es que sólo es obligatorio para las leyes y normativas propuestas por el Ejecutivo, no por el Congreso; una situación similar a la de muchos países de la (OECD, 2021[28]). Los congresistas cuentan con una secretaría que les asesora sobre los aspectos jurídicos y constitucionales de los proyectos de ley, pero no sobre los aspectos presupuestarios, económicos o sociales. Aunque cada proyecto de ley recibe un dictamen formal de la comisión competente del Congreso, la limitada capacidad técnica lo reduce en la práctica a una comprobación de los requisitos formales (OECD, 2016[26]). Por ejemplo, de una muestra de proyectos de ley debatidos en la Comisión Económica del Congreso, el 94% no iban acompañados de un análisis costo-beneficio (CPC, 2022[21]). Una opción para reforzar la capacidad técnica y analítica sería crear un servicio de análisis económico y social propio del Congreso. Tal servicio estaría a disposición de los congresistas, y se podría recurrir a él para solicitar asesoramiento y apoyo de expertos técnicos. Por ejemplo, en Estados Unidos, la Oficina Presupuestaria del Congreso (CBO, por sus siglas en inglés), además de su función como institución fiscal independiente (IFI), facilita a senadores y congresistas evaluaciones independientes y no partidistas de los costos e impactos de los proyectos de ley (OECD, 2016[30]). En el Reino Unido, la Unidad de Supervisión de la Cámara de los Comunes (Scrutiny Unit) presta apoyo a la evaluación de los proyectos de ley por parte de comisiones parlamentarias, y coordina la evaluación selectiva a posteriori de la legislación. En Suecia, una unidad similar, que colabora estrechamente con las comisiones parlamentarias, también puede encargar evaluaciones a expertos externos.

Recuadro 2.3. Evaluaciones de impacto regulatorio e implicación de las partes interesadas en países de la OCDE

La práctica de la AIR en México comprende el uso de umbrales para llevar a cabo análisis que sean proporcionales al impacto previsto de la regulación. Las evaluaciones especializadas analizan los efectos sobre la competencia, la gestión de riesgos, el comercio y los derechos de los consumidores, entre otros. Las autoridades tienen la obligación de responder por escrito a los comentarios recibidos durante las consultas públicas a las que son sometidas las propuestas normativas. Las respuestas a los comentarios se añaden a la propuesta regulatoria, accesible al público.

La reforma de la política regulatoria de Corea de 2018 introdujo el requisito de que el análisis sea proporcional a la relevancia de la regulación. La consulta a las partes interesadas se lleva a cabo por distintas vías, como conferencias virtuales, reuniones públicas, correo electrónico y cartas. Dos centros públicos de investigación independientes prestan apoyo al análisis coste-beneficio, ofrecen orientación y formación y realizan evaluaciones de la política regulatoria.

Fuente: OCDE (2021), Indicadores de Política Regulatoria y Gobernanza, 2021: Corea y México.

Potenciar la inclusión financiera y promover la competencia financiera

La inclusión financiera y las tecnologías para realizar pagos digitales pueden favorecer una mayor competencia, al ampliar las posibilidades de elección de los consumidores a través de mejor información y acceso al financiamiento, y al atraer a más participantes a las plataformas y los mercados formales. Se ha constatado que las tecnologías de pago sin efectivo han mejorado la competitividad de los distribuidores minoristas tradicionales y el cumplimiento de las obligaciones fiscales en México (Higgins, forthcoming[31]), fomentando así la competencia y la formalización. Asimismo, la abundante información sobre transacciones económicas inherente a la tecnología financiera puede reducir la economía informal y los flujos financieros ilícitos (OECD, 2018[32]). La formulación de políticas debe orientar estas tendencias y garantizar que sean beneficiosas para estimular la competencia.

La inclusión financiera en Perú es baja (Gráfico 2.8). Pocos peruanos tienen acceso a una cuenta bancaria, una tarjeta de crédito o una sucursal bancaria. En cierta medida, esto refleja la escasa oferta de servicios bancarios comerciales fuera de las grandes ciudades, ya que muchas ciudades de provincia sólo están atendidas por el Banco de la Nación, de propiedad estatal. A diferencia de otros bancos estatales de América Latina, el Banco de la Nación no compite con bancos privados, sino que gestiona las transacciones financieras del Estado y lleva a cabo la implementación de políticas de inclusión financiera para lo cual ofrece cuentas corrientes y de ahorro básicas. Actualmente se está desplegando la Cuenta DNI –una cuenta de ahorro digital para todos los ciudadanos (empezando por las personas en situación de pobreza o pobreza extrema) accesible simplemente con el documento nacional de identidad (DNI)– y se está integrando con sistemas nuevos de pago digital (véase más adelante). Sin embargo, la baja inclusión financiera también es un reflejo del limitado grado de conocimientos financieros, confianza en las instituciones financieras y cultura financiera, como ha puesto de relieve la generalización de las retiradas anticipadas de ahorro de los fondos de pensiones.

El sistema bancario comercial privado está relativamente concentrado (Gráfico 2.8, Panel C). Esto no implica necesariamente que los bancos tengan poder de fijación de precios en todos los segmentos del mercado, ya que las asociaciones regionales de crédito y ahorro, las cooperativas, las instituciones de microfinanza y diversos proveedores de crédito al consumo no pertenecientes al sector bancario compiten en diferentes áreas del mercado. La presencia de este tipo de instituciones financieras no bancarias es mayor en Perú que en el resto de la región (Gráfico 2.8, Panel B). Sin embargo, la experiencia del segmento de préstamos a pequeñas empresas en Perú muestra que una mayor concentración de prestamistas restringe el acceso al financiamiento, especialmente para potenciales empresas de nueva incorporación, lo que a su vez conduce a una mayor concentración y una menor competencia en los mercados de productos (Burga and Céspedes, 2021[33]). En términos más generales, la competencia bancaria es importante para el crecimiento, al fomentar la denominada destrucción creativa (Bertrand, Schoar and Thesmar, 2007[34]).

Gráfico 2.8. El acceso al financiamiento es bajo en términos relativos

Los sistemas de pago en Perú se han caracterizado tradicionalmente por una falta de competencia que se traduce en altas tasas de interés en las tarjetas de crédito y elevadas comisiones (INDECOPI, 2021[35]). Durante mucho tiempo, hubo en el mercado adquirentes integrados verticalmente que gestionaban en condiciones de exclusividad tarjetas de un único emisor; Visa (69% de las tarjetas) y su adquirente Niubiz (76% de los pagos con tarjeta) tenían la mayor cuota de mercado. En 2020, los adquirentes cambiaron a un modelo multitarjeta, pero siguen integrados verticalmente con los emisores de tarjetas, lo que reduce los incentivos a favor de la competencia en condiciones de igualdad. El crecimiento exponencial de las billeteras digitales durante la pandemia ha alterado los sistemas de pago en Perú y ha aumentado la proporción de transacciones sin efectivo. La autoridad monetaria, que había sentado las bases regulatorias para estos avances mucho antes de la pandemia (Vega and Vásquez, 2022[36]), actuó de forma oportuna e impuso la interoperabilidad de las billeteras digitales para fomentar la competencia y consolidar la adopción de sistemas de pago sin efectivo. Habrá que seguir vigilando la evolución competitiva de este dinámico mercado y determinar si son necesarias nuevas medidas regulatorias; para ello, el Banco Central y la autoridad de defensa de la competencia podrían establecer un sistema de información conjunto.

La mayoría de las tarjetas de pago y de las cuentas de billetera digital son emitidas por bancos pertenecientes a uno de los principales conglomerados industriales peruanos, que cuentan con fuerte presencia en sectores de consumo, como seguros, supermercados, comercio minorista no alimentario, farmacias y elaboración de productos alimentarios. Esto proporciona a los conglomerados empresariales acceso a volúmenes potencialmente elevados de datos sobre clientes que pueden ayudarles a obtener una ventaja frente a sus competidores en muchos mercados. El acceso privilegiado a datos, especialmente por parte de empresas en disposición de actuar como "guardianes" del acceso a los mercados, es una de las cuestiones más preocupantes desde el punto de vista de la competencia en relación con los conglomerados (OECD, 2020[37]) y, de modo más en general, en los mercados digitales (Nicoletti, Vitale and Abate, 2023[38]; OECD, 2022[39]). Estos motivos de preocupación se extienden a plataformas como las aplicaciones de reparto a domicilio y de taxi, muy activas en Perú. Sería útil que las autoridades hicieran un seguimiento de estos mercados –como el efectuado por el Indecopi a través del estudio de mercado del sector Fintech en marzo de 2023– y obtuvieran información sobre el uso de estos datos privados, con el fin de evaluar las posibles implicaciones para la competencia.

Diversificar las exportaciones y ascender en la cadena de valor

Las exportaciones están muy concentradas en bienes primarios y productos básicos (véase el Capítulo 1). La minería, la agricultura y la energía representan el 85% de todas las exportaciones. El suelo peruano es rico en yacimientos minerales, y el país es el segundo productor mundial de cobre y uno de los principales exportadores de oro, plata, zinc, plomo y estaño. Esta sólida posición se explica por unas dotaciones naturales privilegiadas, pero también por la implementación decisiva de políticas que promueven la estabilidad macroeconómica. También contribuyen las sólidas garantías constitucionales a la seguridad de las inversiones extranjeras y nacionales, en forma de acuerdos de estabilidad jurídica que prevalecen más allá de los cambios legislativos durante un período de tiempo acordado. En cambio, los tratados de libre comercio favorecen en menor medida las exportaciones de minerales, puesto que los aranceles unilaterales de los principales importadores ya son en su mayoría muy bajos.

Esta fuerte especialización en materias primas limita la complejidad y el valor agregado de las exportaciones peruanas. Perú ocupa el puesto 105 de 130 en el Índice de Complejidad Económica a escala mundial. Se sitúa en los primeros peldaños de las cadenas globales de valor (CGV), lo que significa que una gran parte de las exportaciones peruanas se transforman en terceros países en otros bienes de exportación (es decir, presenta una elevada participación "hacia adelante" en las CGV). Esto, y el hecho de que China sea su mayor socio comercial, hizo que Perú se beneficiara enormemente del auge de las exportaciones y la construcción en China (Arnold et al., 2023[5]). La otra cara de la moneda es que la economía peruana también es muy vulnerable a las fluctuaciones de la economía china. Esto se volvió a poner de manifiesto recientemente durante la pandemia, pero también después de 2014, cuando el superciclo mundial de las materias primas llegó a su fin (véase el Epígrafe 2.1.).

Diversificar gradualmente las exportaciones y elevar la posición de Perú en las cadenas de valor mundiales constituye todo un reto. Si bien se vislumbran oportunidades de futuro, especialmente en la minería cuprífera y la producción de litio (que será esencial para la transición ecológica mundial), incorporar productos más diversificados y complejos al conjunto de las exportaciones impulsaría la productividad y reforzaría la solidez de la economía. En Perú, ya se han logrado buenas experiencias en agroindustria, turismo, metalmecánica y silvicultura, que pueden servir de ejemplo de diversificación y modernización con éxito de la estructura productiva (OECD, 2016[40]). Esto contribuiría a crear empleos de mayor calidad y a aumentar los ingresos, sobre todo en los sectores manufacturero y de servicios, un reto importante para la economía peruana (véase el Capítulo 3). Se han desarrollado con éxito experiencias de diversificación en el sector primario, en el que Perú se ha orientado hacia productos agrícolas de alto valor. El país se ha convertido en uno de los principales exportadores mundiales de productos hortícolas frescos, como espárragos, uvas y arándanos (Recuadro 2.4). En otros productos básicos, como el plátano o el café, Perú ha optado por nichos más selectos, como el comercio justo, los productos ecológicos y los de origen único. Perú también ha aumentado sus exportaciones de servicios, sobre todo en el ámbito del turismo, aprovechando su rico patrimonio cultural y arqueológico y su creciente reputación como destino culinario. Sin embargo, las exportaciones de servicios siguen representando sólo el 5% del comercio total, un porcentaje similar al de otros países.

Hay margen para aprovechar la apertura tanto al comercio como a los flujos internacionales de capitales con el fin de diversificar y mejorar aún más las exportaciones peruanas. Los datos empíricos sobre la diversificación de las exportaciones agrícolas señalan la importancia de varios factores propicios interrelacionados: los tratados de libre comercio abren mercados exteriores a nuevos productos (Mincetur, 2015[41]); instituciones estatales fuertes, como los organismos de control sanitario y fitosanitario, ayudan a las empresas exportadoras a cumplir los estrictos requisitos de conformidad y certificación de los mercados de exportación (Vásquez, 2015[42]); infraestructuras complementarias, como proyectos de riego a gran escala, reducen los costos de producción y comercialización (Monjarás Saldaña, 2014[43]); los regímenes fiscales y laborales especiales dirigidos al sector agrícola también tienen este efecto (Castellares and Martinez, 2023[44]); y las agencias de promoción de las exportaciones ayudan a las empresas a establecerse en mercados extranjeros (Volpe Martincus and Carballo, 2008[45]). Además, otros factores ya comentados en este capítulo, como mejoras de las infraestructuras de transporte (puertos, aeropuertos y sus congestionadas carreteras de acceso), el refuerzo del entorno empresarial y la simplificación regulatoria, aumentarían los incentivos de compañías privadas a invertir en sectores con alto potencial exportador.

Recuadro 2.4. Cómo Perú se convirtió en el mayor exportador de arándanos del mundo en una década

Perú empezó a producir arándanos por primera vez en 2010. Para el año 2020, se había convertido en el mayor exportador y el segundo productor mundial. En 2022, el sector exportó por valor de 1.400 millones de dólares (el 0,6% del PIB y el 2% de las exportaciones) y empleó a 120.000 trabajadores durante la temporada alta. Los arándanos fueron introducidos desde Chile por un agroempresario peruano, que los adaptó de forma óptima a las condiciones locales en colaboración con universidades peruanas y extranjeras. El clima templado de Perú permite su producción durante todo el año con altos rendimientos.

Al principio, la mayor parte de la producción se concentró en la costa norte de Perú, donde los proyectos de irrigación a gran escala acababan de transformar franjas desérticas en tierras agrícolas productivas. La producción y exportación de arándanos estuvo encabezada por empresas que ya habían adquirido experiencia y forjado cadenas de suministro como exportadores líderes de otros productos hortícolas frescos, entre ellos uvas, espárragos y paltas. Desde entonces, la producción se ha extendido a otras regiones costeras. El sector es muy dinámico y atrae a muchos nuevos competidores, de modo que la cuota de mercado de la empresa más grande se redujo del 60% en 2013 a menos del 20% en la actualidad.

Fuente: BID (2022), Los arándanos y la promesa de la innovación agrícola en América Latina. https://blogs.iadb.org/ideas-matter/en/blueberries-and-the-promise-of-agricultural-innovation-in-latin-america/ y http://arandanosperu.pe.

El éxito de otros países como Costa Rica (véase el Recuadro 2.5) en la diversificación de las exportaciones, incluso mediante la atracción estratégica de inversión extranjera directa (IED), hace patente la importancia de prestar más atención a las agrupaciones (clústeres) industriales y a las cadenas de suministro nacionales. Las interacciones entre las empresas nacionales y las multinacionales a las que abastecen generaron importantes beneficios indirectos en términos de productividad y empleo en Costa Rica (Alfaro-Ureña, Manelici and Vasquez, 2022[46]). En la República Checa, la atracción estratégica de IED con un alto potencial de innovación y la creación de empresas conjuntas entre compañías multinacionales y empresas locales contribuyeron al éxito del país a la hora de generar efectos secundarios positivos en distintos ámbitos (OECD, 2020[47]). A menudo, estos efectos indirectos tienen carácter local (Greenstone, Hornbeck and Moretti, 2010[48]), razón por la cual países como Costa Rica y la República Checa hacen hincapié en estrategias que promuevan clústeres de empresas. Sin embargo, cualquier estrategia de diversificación de las exportaciones también debe tener en cuenta las limitaciones que suponen las especiales condiciones geográficas de Perú, en particular su ubicación apartada (Salinas, 2021[49]). Profundizar en la integración regional, en particular con los países de la Alianza del Pacífico, donde las distancias entre puertos son mucho más cortas, entraña un potencial especialmente significativo en Perú. Las redes multinacionales de IED que ya existen podrían constituir un punto de partida prometedor, dada la importancia de las compañías multinacionales para el comercio internacional (Cadestin et al., 2018[50]).

Recuadro 2.5. La experiencia de Costa Rica en el aprovechamiento de la IED para forjar una economía moderna y diversificada

La transformación productiva de Costa Rica hizo que el país pasara de ser una economía basada en la exportación de materias primas agrícolas, a convertirse, en una primera fase, en un destino privilegiado del ecoturismo y en un importante productor de microchips, y, últimamente, en un exportador líder de instrumentos médicos, TIC y otros servicios de consultoría intensivos en conocimiento. Un flujo estable de IED, sobre todo en el sector manufacturero y procedentes de Estados Unidos, ha promovido este cambio hacia exportaciones de mayor valor agregado.

El éxito de Costa Rica en la diversificación económica es el resultado de condiciones favorables, en muchos casos respaldadas por políticas decididas. La estabilidad macroeconómica y los compromisos adquiridos hace tiempo de apertura al comercio y a los flujos de capital, una situación geográfica favorable –cercana a los principales mercados– y una sólida protección de los derechos de propiedad hacen del país un destino atractivo para la inversión. Costa Rica utilizó las zonas francas para dirigir de forma transparente su apoyo a sectores estratégicos de alto valor agregado y crear clústeres económicos, potenciando las conexiones de la cadena de valor y los beneficios indirectos, también para las empresas nacionales. Por último, instituciones públicas fuertes y eficaces, especialmente las agencias de promoción de la inversión y la exportación no sólo ayudan a las empresas extranjeras a establecerse, sino que también promueven activamente los vínculos entre empresas, en particular con las nacionales. Las evaluaciones sugieren que estos programas lograron generar beneficios indirectos (Rodriguez-Alvarez and Monge-González, 2013[51]). Costa Rica evaluó periódicamente dichas políticas de apoyo y las adaptó a las circunstancias cambiantes. Por último, condiciones propicias como una infraestructura adecuada, estabilidad política, acceso universal a la salud y la educación y un fuerte compromiso con la sostenibilidad contribuyeron a atraer inversores extranjeros.

Fuente: (OECD, 2023[52]; OECD, 2016[53]) Estudios económicos de la OCDE: Costa Rica.

Para el éxito de las exportaciones, es importante contar con una cadena logística que funcione bien y que conecte clústeres de exportaciones con las terminales de transporte marítimo y aéreo. La evidencia empírica de Perú arroja luz sobre, por ejemplo, la importancia de las carreteras que conectan las regiones productoras con los puertos (Volpe Martincus, Carballo and Cusolito, 2017[54]) y de un sistema de tramitación de transacciones comerciales eficaz, en particular en materia aduanera (Carballo et al., 2023[55]). Perú ha realizado importantes avances en estos ámbitos, por ejemplo, con la introducción de una ventanilla aduanera única y aplicaciones en línea para estimar los retrasos en los trámites de aduana en tiempo real. Asimismo, se han reducido considerablemente los plazos de tramitación de los controles sanitarios y fitosanitarios de las exportaciones agrícolas, aunque aún queda margen de mejora. Sin embargo, la congestión del tráfico en torno a los puertos, especialmente en el Callao, que gestiona el 50% del volumen total de mercancías transportadas por vía marítima y el 90% del volumen total de contenedores, incrementa los costos logísticos (CPC, 2022[21]). Es necesario proseguir y priorizar iniciativas como la ampliación de los puertos regionales y la construcción de carreteras de circunvalación. Además, cuando las condiciones geográficas lo permitan, por ejemplo, a lo largo de la costa, la inversión en ferrocarril –como el proyecto propuesto para el transporte combinado de pasajeros y mercancías a través de una línea que conecte Lima con las regiones vecinas– contribuiría a la descongestión y, al mismo tiempo, ayudaría a avanzar en la descarbonización (véase el Capítulo 1). Las conexiones intermodales con el transporte de mercancías por carretera, por ejemplo, desde las zonas agrícolas de la sierra, podrían aumentar aún más la utilidad del ferrocarril. En general, el desarrollo de zonas de exportación y de logística de exportación deben coordinarse estrechamente para evitar cuellos de botella (véase en el Recuadro 2.6 el estudio de un caso en Arequipa).

Recuadro 2.6. Diversificación económica regional: el caso de Arequipa

Arequipa, la segunda ciudad más grande de Perú, con cerca de un millón de habitantes en su área metropolitana (un 10% del tamaño de Lima), es la capital de una región cuya superficie duplica aproximadamente la de Irlanda. Aunque la minería aporta casi una cuarta parte del PIB de la región, sectores como la construcción y las TIC han crecido con especial fuerza en los últimos años. Arequipa alberga varias universidades de renombre –entre ellas una pública bien dotada gracias al canon minero– que proveen de licenciados cualificados, especialmente en ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas, y realizan actividades de investigación que contribuyen a la innovación en la región.

El gobierno regional tiene previsto fomentar las exportaciones de servicios de alta tecnología mediante la creación de un polo minero y la apertura de un parque empresarial tecnológico. Un proyecto de irrigación a gran escala habilitaría nuevas tierras agrícolas para la producción orientada a la exportación, pero lleva años paralizado. La mejora de las infraestructuras, especialmente las interconexiones con los puertos marítimos, reduciría los costos de transporte y la contaminación ambiental.

Mejorar la innovación y el apoyo a la I+D

La innovación y la adopción de nuevas tecnologías son elementos clave para elevar la productividad de los sectores y las empresas. El gasto público y privado en investigación y desarrollo (I+D) es bajo (Gráfico 2.9). En 2019, Perú solo dedicó el 0,16% del PIB a I+D, menos que cualquier otro país de la región y bastante menos que el promedio de los países de la OCDE, que ronda el 2%. Sin embargo, esto constituye una mejora en el tiempo: en 2012, sólo el 0,06% del PIB se destinó a I+D. La pandemia evidenció aún más la importancia de la inversión pública en ciencia, tecnología e innovación. Desde entonces, el financiamiento científico público ha seguido aumentando (Bertelsmann Stiftung, 2022[56]). Sin embargo, las carencias de capital humano, sobre todo a nivel regional, la fragilidad de los derechos de propiedad intelectual y una cultura científica aún incipiente, que no genera una masa crítica de investigación básica, limitan los incentivos para dedicarse a la I+D (CONCYTEC, 2020[57]).

El Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (CONCYTEC) y el Ministerio de la Producción (PRODUCE) ofrecen a empresas y centros de investigación distintos instrumentos de apoyo a la I+D. Algunos de ellos son la concesión de subvenciones competitivas para investigación básica y aplicada, incentivos fiscales a la I+D y centros de apoyo a empresas, como los Centros de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica (CITE) regionales. El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo brindan apoyo internacional al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación de Perú y a la adopción de tecnología por parte de las empresas del sector privado.

Casi todos los países de la OCDE ofrecen incentivos fiscales para estimular la I+D realizada por empresas privadas. La evidencia a nivel internacional ha mostrado que se trata de una herramienta eficaz (Guceri and Liu, 2019[58]), especialmente en el caso de las empresas más pequeñas que, por lo general, están sujetas a mayores trabas financieras (Dechezleprêtre et al., forthcoming[59]; OECD, 2020[60]). En Perú, en 2016 se introdujeron incentivos fiscales a la I+D en forma de desgravaciones más favorables del gasto en I+D, en línea con las recomendaciones del Estudio Multidimensional inicial de la OCDE (OECD, 2015[1]). Sin embargo, el interés mostrado ha sido limitado - en 2019 solo se gastó alrededor del 18% del financiamiento total disponible para incentivos fiscales a I+D, a pesar de que la mayoría de las solicitudes presentadas por las empresas fueron aprobadas (CONCYTEC, 2022[61]). Con el tiempo se han realizado varios ajustes, como el incremento de la tasa de desgravación hasta el 240% para empresas pequeñas y medianas en la última versión del programa (2023-2025). Las autoridades deben seguir evaluando el programa para obtener información sobre su impacto y realizar ajustes en futuras versiones. Por ejemplo, una de las deficiencias es la limitada capacidad para transferir deducciones fiscales en el tiempo, lo que reduce los incentivos a la participación de pequeñas empresas y empresas de nueva creación, susceptibles de tener pérdidas u obligaciones tributarias limitadas durante varios años. Para corregir esto, Perú podría seguir los pasos de países como Chile, Colombia y México y convertir en crédito fiscal al menos parte de la desgravación mejorada del gasto en I+D. Una medida adicional que va un paso más allá –utilizada, por ejemplo, en Australia, Canadá, Noruega y el Reino Unido, y propuesta en Chile– sería hacer que los créditos fiscales fueran reembolsables, al menos para las pequeñas empresas (OECD, 2022[62]).

La investigación y la innovación todavía son incipientes en Perú. Por ejemplo, los artículos en revistas científicas o las solicitudes de patentes en relación con la población están por debajo de los niveles generales de los países de la OCDE, y la gran mayoría (92%) de las solicitudes de patentes son presentadas por no residentes (CONCYTEC, 2023[63]). Perú está modernizando su sistema de apoyo a la ciencia, la tecnología y la innovación. Esto incluye la elaboración de una nueva política nacional de ciencia, tecnología e innovación, y un proyecto integrado con el apoyo del Banco Mundial con tres ejes estratégicos: economía sostenible y resiliencia al cambio climático, salud y transformación digital. El reto para Perú será crear una masa crítica de investigación de alta calidad que resulte, al mismo tiempo, relevante para abordar los retos estructurales del país. Además, aunque la mayor disponibilidad de programas de becas en la última década contribuyó a aumentar el número de postgraduados peruanos formados en universidades extranjeras líderes mundiales, uno de los retos reside en atraer e integrar a estos científicos en las instituciones de investigación peruanas. Estos investigadores también suelen tener vínculos con instituciones extranjeras, que podrían resultar útiles para aumentar la colaboración internacional en materia de investigación. Un ejemplo a tener en cuenta en Perú es el Sistema Nacional de Investigadores (SNI) de México, que otorga por concurso reconocimientos académicos, incentivos económicos y condiciones más favorables para la investigación.

Perú podría mejorar la vinculación de sus políticas de I+D con otros objetivos de política industrial, como la ampliación de la diversificación (véase más arriba), la mejora de la seguridad alimentaria o la transición a una producción energética neutra en emisiones de carbono. Todos estos ámbitos requieren un alto grado de innovación, así como la adopción de tecnologías avanzadas. Para alcanzar estas metas, Perú necesita aumentar la capacidad de adquirir conocimientos en ciencias ambientales y campos afines –incluida la formación técnica y científica (véase el Capítulo 3)– y desarrollar ecosistemas de innovación en estas áreas. Por ejemplo, como se detalla en el Capítulo 1, Perú alberga un alto potencial en energías renovables, como la solar y la eólica, y en tecnologías de futuro, como el hidrógeno verde. Este potencial podría explotarse para aumentar la participación en la minería sostenible, de cara a la previsible demanda asociada a la transición ecológica mundial (por ejemplo, de cobre y litio). Los conflictos sociales en la minería también suelen girar en torno a cuestiones ambientales (seguridad del agua, contaminación del aire y del agua), que podrían evitarse con tecnologías de producción más avanzadas y limpias desde el punto de vista ambiental. A este respecto, Perú podría aprovechar la mayor disponibilidad de financiamiento internacional para el desarrollo y la adopción de tecnologías limpias.

Reforzar el Estado de derecho

Continuar la lucha contra la corrupción

La corrupción obstaculiza el crecimiento, al afectar a la provisión y la calidad de los bienes y servicios públicos, desviar recursos públicos, distorsionar la asignación de capital y mano de obra en la economía, reducir la capacidad del sector público para corregir externalidades y socavar la confianza en las instituciones públicas (Olken and Pande, 2012[64]). Las formas de corrupción más nocivas son aquellas en las que los objetivos públicos no coinciden con intereses privados, ya que estos últimos pueden compartirse con los burócratas y pervertir los incentivos mediante el soborno (Banerjee, Mullainathan and Hanna, 2012[65]). La corrupción genera condiciones de competencia desiguales que favorecen a las empresas que incurren en prácticas corruptas, otorgándoles una ventaja injusta sobre sus competidores. También puede elevar los costos de la actividad empresarial, al incrementar la burocracia e imponer gastos adicionales a las compañías, que se ven obligadas a pagar sobornos para conseguir contratos, permisos o licencias. Esto puede conllevar menor rentabilidad, una contracción de la inversión y, en última instancia, puede incidir negativamente en la productividad y limitar el crecimiento económico. La corrupción también socava la capacidad del sector público para aplicar políticas, recaudar ingresos y hacer cumplir leyes y normativas con arreglo a criterios de interés general.

Perú ha logrado algunos progresos en la aplicación de medidas anticorrupción en los últimos años (Shack, Pérez and Lozada, 2022[66]). Partiendo de la Política y el Plan Nacionales de Integridad y Lucha contra la Corrupción, que están en proceso de actualización, y en consonancia con las recomendaciones del Estudio de la OCDE sobre Integridad de 2017 (OECD, 2017[67]), las autoridades incorporaron la Secretaría de Integridad Pública (encargada de la lucha contra la corrupción) en la Presidencia del Consejo de Ministros, promulgaron una reforma electoral para reforzar los mecanismos internos de rendición de cuentas de los partidos, sistematizaron las declaraciones públicas de bienes e intereses de políticos y funcionarios, y reforzaron el sistema nacional de control. La Contraloría General de la República (CGR), en su calidad de entidad fiscalizadora superior, desempeña un papel clave en la formulación, orientación y ejecución de las políticas de control externo.

La percepción de corrupción sigue siendo alta en Perú (Gráfico 2.10). Además, los indicadores sugieren que el control de la corrupción se ha erosionado con el tiempo, tras alcanzar un punto de inflexión máximo poco después del restablecimiento de la democracia en 2001, propiciado a su vez por la revelación de pruebas de casos de corrupción generalizada que implicaron a altos cargos políticos, jueces y empresarios (McMillan and Zoido, 2004[68]). En las encuestas de opinión, incluso durante la pandemia de COVID-19, los peruanos mencionan sistemáticamente la corrupción como el problema más importante al que se enfrenta el país. Los escándalos de soborno y tráfico de influencias a alto nivel han implicado a todos los poderes del Estado y podrían haber contribuido a aumentar la notoriedad de la corrupción. La mayoría de los presidentes de los últimos años se han enfrentado a procesos penales por presunta corrupción. El soborno en el sector público y la corrupción judicial son las áreas en las que Perú es especialmente vulnerable (Gráfico 2.10, Panel D).

Cada año se pierde cerca del 3% del PIB a causa de la corrupción, según la Contraloría General de la República (CGR, 2022[69]; Shack, Pérez and Portugal, 2020[70]). Esto representa alrededor del 14% del gasto público total, si bien hay disparidades notables entre distintos niveles del sector público, sectores y regiones. El desvío de fondos por corrupción equivale al 22% de todo el gasto en los gobiernos regionales, el 30% en el sector del transporte y las comunicaciones, el 20% en el sector educativo y el 15% en el sector sanitario. Precisamente estos sectores son esenciales para cerrar las brechas en infraestructuras y en la provisión de servicios sociales a todos los peruanos (véase más adelante y en el Capítulo 3). Por lo tanto, la corrupción perjudica especialmente a los más vulnerables, privándoles de servicios públicos esenciales. El desvío de fondos suele ser más notable en las regiones del sur, en su mayoría pobres y rurales, que también reciben la mayor parte de los cánones mineros. Sin embargo, alcanza su nivel más alto en el Callao, parte del área metropolitana de Lima, donde el 40% de todo el gasto público se pierde por culpa de la corrupción.

Perú se encuentra inmerso en una importante remodelación de su Sistema Nacional de Control, iniciada con una reforma promulgada en 2017. Un elemento clave de esta reforma es la introducción gradual por parte de la CGR del "control concurrente", un mecanismo de supervisión continua a lo largo del ciclo de un proyecto. Este enfoque se aplicó de forma experimental en algunos grandes proyectos emblemáticos de infraestructuras, como las obras realizadas para los Juegos Panamericanos de 2019 celebrados en Lima.

En Perú, pocas irregularidades identificadas por las auditorías acaban con la imposición de sanciones para los funcionarios públicos implicados, incluso si la auditoría recomienda el procesamiento judicial (Shack, 2020[71]). Esto refleja en gran medida las deficiencias del sistema judicial (analizadas en la siguiente subsección). La posibilidad de ser descubierto no es incentivo suficiente para desalentar la corrupción. Por lo tanto, los mecanismos preventivos destinados a disuadir, detectar y corregir irregularidades en una fase temprana del ciclo del proyecto son especialmente importantes en Perú y en América Latina en general. Algunos países de la región, como Colombia y Brasil, han adoptado recientemente mecanismos en esa línea, y otros como México están considerando su adopción (OECD, 2021[72]). Además, la introducción de un sistema basado en la prevención, la corrección temprana y la gestión de riesgos representa un cambio cultural frente a un sistema de control tradicional y punitivo (CGR, 2021[73]). Sin embargo, un sistema de este tipo requiere la colaboración de muchas instituciones (CGR, Secretaría de Integridad Pública, autoridades nacionales encargadas de la adjudicación de contratos e infraestructuras y oficinas de auditoría interna) para evitar la duplicidad o la pérdida de esfuerzos, como ha ocurrido en el pasado (OECD, 2017[74]). Reforzar los vínculos y la interacción fluida entre las auditorías concurrentes y la política anticorrupción en general, por un lado, y mejorar el marco de la adjudicación de contratos públicos (véase más adelante), por otro, redundaría en cierta complementariedad y, en última instancia, en una mayor eficacia de los esfuerzos.

Los mecanismos de control externo promovidos por la Contraloría General de la República resultarían mucho más efectivos si estuvieran acompañados del fortalecimiento de las funciones de control interno de las entidades públicas. En más de la mitad de las entidades públicas peruanas los sistemas de control interno o no existen o son muy rudimentarios (CGR, 2022[75]). Al parecer, uno de los principales problemas es la falta de rendición de cuentas y de adecuación del control interno a los objetivos y al funcionamiento cotidiano de las entidades (OECD, 2017[67]). Muy pocas entidades cuentan con oficinas de auditoría interna que asesoren a la alta dirección sobre la adecuación de los procesos de control y la gestión de riesgos. La mayoría de los países de la OCDE utilizan un sistema de control interno a tres niveles, en el cual las oficinas de auditoría interna se complementan con funciones corporativas como el cumplimiento, las unidades de recursos humanos y contabilidad, y el control de los gerentes sobre sus áreas de responsabilidad; los elementos de cada nivel están definidos por estándares internacionales reconocidos (véase el Recuadro 2.7). Perú ha hecho importantes avances en esta dirección con el modelo de integridad preventivo promovido por la Secretaría de Integridad Pública (SIP). Uno de sus pilares son las Oficinas de Integridad Institucional, con funciones corporativas de apoyo a los órganos de línea y alta gerencia que, si bien reciben apoyo funcional por parte de la SIP, reportan en última instancia al más alto nivel dentro de cada entidad. Este es un paso en la dirección correcta, ya que fortalece la supervisión y el apoyo al proceso de gestión de riesgos de la entidad y, por lo tanto, contribuye a la prevención de la corrupción y la promoción de la integridad. Sin embargo, debería haber una separación de responsabilidades de las funciones de auditoría y control (OECD, 2019[76]). Un siguiente paso consistiría en el establecimiento de oficinas de auditoría interna, asesores independientes de alto nivel que reportan directamente al órgano rector de una entidad (es decir, la junta directiva o el ministerio del que depende una entidad) que proporcionarían un nivel adicional de seguridad.

El Gobierno debe garantizar además la coordinación de la política anticorrupción en todas las instituciones del Estado, con el objetivo final de mejorar su eficiencia y eficacia. En particular, Perú podría aprovechar la oportunidad para analizar el entorno institucional actual de su sistema de integridad e identificar posibilidades para mejorar su dirección, coordinación y coherencia. Es importante que el Gobierno asuma el liderazgo político de la orientación general de estas políticas y garantice un enfoque coherente en todas las entidades públicas pertinentes. Esto debería basarse en las mejores prácticas internacionales y en la información extraída de programas experimentales. Por ejemplo, las evaluaciones de los proyectos piloto de control concurrente sugieren una excelente relación costo/resultado, ya que por cada sol invertido se ahorran 6 soles en sobrecostos del proyecto (Shack, Portugal and Quispe, 2021[77]). A pesar del éxito de los proyectos piloto, su escasa utilización se debe a la falta de recursos asignados. Antes de llevar a cabo auditorías concurrentes, más allá de los proyectos de mayor relevancia, será importante comprobar que su alcance guarda una proporcionalidad con el riesgo de corrupción y los recursos en juego en cada proyecto (OECD, 2020[78]).

Recuadro 2.7. El modelo de las tres líneas de defensa del control interno

El estándar internacional general para los sistemas de control interno en entidades públicas sigue el modelo de “tres líneas de defensa” (OCDE, 2017[67]; IIA, 2013[79]):

• La primera línea corresponde a los mandos medios de las unidades operativas, quienes asumen y gestionan los riesgos en su área de responsabilidad. Esto incluye supervisar y monitorear a su personal.

• La segunda línea corresponde a funciones corporativas fuera de las unidades operativas, pero dentro de la jerarquía corporativa y cadena de control de cada entidad que proporcionan tareas especializadas que apoyan tanto a la línea gerencial como a la alta gerencia. Dichas funciones corporativas incluyen cumplimiento, recursos humanos, contabilidad y otras como las financieras o el control de calidad dependiendo del giro de actividad de cada entidad. Aquí se encuentran las Oficinas de Integridad Institucional del Perú.

• La tercera línea corresponde a la auditoría interna, una función que de acuerdo con estándares internacionales reconocidos ofrece evaluación y aseguramiento independiente de los procedimientos, la gobernanza y la gestión de riesgos de una entidad directamente al órgano de gobierno de la entidad (por ejemplo, junta directiva, ministerio responsable). La distinción clave con respecto a la segunda línea es el nivel de independencia de las actividades diarias y de las estructuras internas de gestión y presentación de informes de la entidad. Existen diferentes acuerdos: algunos países (como el Reino Unido y Brasil) optan por un modelo centralizado en el que una agencia gubernamental dedicada incorpora todas las unidades de auditoría interna, y otros tienen auditores internos adjuntos a cada entidad.

Los auditores externos adscritos a la entidad fiscalizadora superior (CGR en Perú) complementan estas funciones con el escrutinio y la supervisión. Es importante destacar que las entidades fiscalizadoras superiores no deberían participar en la auditoría interna; y en los países donde las funciones de auditoría interna están centralizadas, las mismas están adscritas a otras entidades (por ejemplo, el ministerio de finanzas del Reino Unido).

En cambio, en Perú existen Oficinas de Control Institucional (OCI) que dependen de la CGR, con un rol más orientado a supervisar y velar por el cumplimiento de la normativa que a asesorar a la dirección sobre los procesos, y los funcionarios tienden a percibirlas como punitivas. Al mismo tiempo, la presencia de estas oficinas suele crear confusión, difuminar la responsabilidad y limitar la implicación de la dirección en el control interno, ya que estiman que es responsabilidad de la OCI.

Fuente: (OECD, 2017[67]) Estudio de la OCDE sobre la Integridad en el Perú: Reforzar la integridad del sector público para un crecimiento incluyente.

En términos más generales, la lucha contra la corrupción requiere de una estrategia integral en la que las medidas de control preventivo se complementen con reformas del sector público que reducen las oportunidades de incurrir en actos de corrupción, garantizan una transparencia total para aumentar la probabilidad de detección y mejoran la concordancia de los incentivos privados de políticos y funcionarios con los objetivos de las políticas públicas. Es probable que el progreso en la lucha contra la corrupción sea gradual y se necesita voluntad política y perseverancia para mejorar continuamente las instituciones y políticas a lo largo de varios años. Las medidas incluyen el diseño de regulaciones, la simplificación de procedimientos administrativos, la reforma de la función pública, la adjudicación de contratos públicos, la descentralización, y la garantía de una fiscalización eficaz y efectiva por parte del poder judicial (OECD, 2018[79]), temas todos ellos que se tratan en otras partes de este capítulo. Asimismo, una reorganización de las finanzas subnacionales debe contemplar la reducción de los incentivos y oportunidades de corrupción (véase el Capítulo 1). En general, deben redoblarse los esfuerzos para reforzar los sistemas de integridad de las entidades subnacionales (OECD, 2021[80]). Además, el buen funcionamiento institucional requiere un Servicio Civil profesional y ético como pilar fundamental, y los altos cargos de los organismos, ministerios y empresas públicas deben fomentar el comportamiento ético con el ejemplo. Por último, la simplificación y la unificación de los procedimientos administrativos, por ejemplo, en las compras públicas, reducirían el número de irregularidades detectadas que se deben a simples errores, mejorando la eficacia de los sistemas de control para disuadir la corrupción.

La regulación y la transparencia de los grupos de presión y del financiamiento político son herramientas importantes para garantizar la participación inclusiva y justa de diferentes actores en el proceso de toma de decisiones públicas, y evitar que intereses particulares se apoderen de las políticas (OECD, 2021[81]; OECD, 2017[82]). En Perú, la financiación política ilícita procedente de actividades económicas prohibidas, como el narcotráfico, la minería y la silvicultura ilegales, se considera un asunto relevante, al igual que la asociación de miembros del Congreso con intereses particulares, por ejemplo, en la educación privada. Perú fue pionero en la región al aprobar su Ley de Gestión de Intereses en 2003, y en los últimos años ha avanzado en varias áreas, como las declaraciones de bienes y de conflicto de intereses de los candidatos políticos, los registros públicos de visitantes en todas las entidades importantes, los "periodos de enfriamiento" (espera antes y después de ocupar ciertos cargos) que deben respetar los funcionarios públicos, y el establecimiento de sanciones penales para los receptores de financiación política ilícita o no declarada. Sin embargo, varias de las disposiciones ya promulgadas, como la celebración de elecciones primarias internas para designar a los candidatos de los partidos, aún no se han aplicado. Tales disposiciones serían especialmente importantes en el contexto de la debilidad crónica de los partidos políticos en Perú, que a menudo son muy personalistas, efímeros y carecen de una amplia base de afiliados (Levitsky and Cameron, 2003[83]; Vergara and Augusto, 2022[84]), por lo que son particularmente susceptibles de ser dominados por intereses particulares.

Mejorar el desempeño del sistema judicial

Un sistema judicial independiente y eficaz es vital para fomentar la confianza en una buena gobernanza y en las instituciones y crear un entorno empresarial atractivo (OECD, 2022[85]; World Bank, 2017[86]). La protección de los derechos de propiedad, la adecuada aplicación de las normativas y el cumplimiento de los contratos privados requieren un sistema judicial eficaz (Palumbo et al., 2013[87]). A su vez, estas instituciones protegen los rendimientos de los inversores, reducen los costos de transacción y disuaden comportamientos oportunistas, incentivando así el ahorro, la inversión y los complejos intercambios económicos que son la base del comercio y la especialización. Está demostrado que la lentitud de los tribunales reduce significativamente el crecimiento económico, especialmente en sectores donde las relaciones contractuales con los proveedores son cruciales. (Amirapu, 2021[88]). Unas instituciones judiciales accesibles, justas y eficientes también contribuyen a que el crecimiento sea más integrador, a disminuir la pobreza y la desigualdad y a potenciar las oportunidades (OECD, 2021[89]).

El desempeño del sistema judicial peruano está por debajo de los países de la OCDE y también de otros pares de la región (Gráfico 2.11). Tanto las empresas como los ciudadanos consideran que el sistema judicial carece de transparencia y accesibilidad (Gráfico 2.11, Paneles A y B) y es ineficaz e ineficiente a la hora de resolver litigios (Gráfico 2.11, Panel C). Esto último refleja en parte los grandes retrasos en la resolución de expedientes y el elevado costo de la representación judicial. Los tribunales peruanos tienen que hacer frente a una importante acumulación de casos, que ha aumentado durante la pandemia de COVID-19 (Poder Judicial, 2022[90]). Sin embargo, la mala imagen de la justicia no sólo refleja ineficiencias en su administración, sino también la percepción de falta de imparcialidad. Más del 80% de los peruanos no se sienten tratados en pie de igualdad ante la ley (Latinobarómetro, 2021[91]). El control de la corrupción judicial es menor que en cualquier país de la OCDE (véase el Gráfico 2.10, Panel D).

Perú se halla actualmente inmerso en un ambicioso programa de modernización de su complejo y fragmentado sistema judicial (Recuadro 2.8). Tras anteriores intentos fallidos de reforma, las autoridades aprovecharon la ocasión a raíz de un escándalo de tráfico de influencias y corrupción a alto nivel en el poder judicial que recibió gran cobertura mediática (World Bank, 2019[92]). Esto desembocó en el informe de la comisión Wagner y sus recomendaciones sobre la reforma de la justicia. Estas recomendaciones se reflejan en la vigente Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia, 2021-25, cuya aplicación se ha visto frenada hasta ahora por volatilidad política e inestabilidad en el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

En Perú, una proporción significativa de los jueces (61%) está contratada bajo modalidades de corta duración y pueden ser destituidos fácilmente de su cargo (Cuadro 2.1). Este porcentaje aumentó bruscamente en 5 puntos porcentuales durante la pandemia de COVID-19 (CPC, 2022[21]). Al margen del sistema de selección por méritos de los jueces titulares, existen dos mecanismos para el nombramiento de jueces interinos. En primer lugar, los jueces titulares pueden ser contratados con carácter interino para una función de nivel superior a aquella para la que fueron inicialmente nombrados (los llamados jueces provisionales). En segundo lugar, los jueces supernumerarios son contrataciones temporales que no se seleccionan mediante concurso público de méritos. Por ejemplo, podrían ser elegidos de la lista de candidatos que no superaron el proceso de selección. Un sistema similar se utiliza para los fiscales. En un intento por limitar la independencia judicial, el régimen autoritario generalizó el nombramiento de jueces interinos en la década de 1990 (Lovatón Palacios, 2017[93]).

Gráfico 2.11. Desempeño del sistema judicial

Recuadro 2.8. El sistema judicial peruano

El sistema de justicia peruano consta de cinco instituciones constitucionalmente autónomas:

El Poder Judicial es el poder independiente del Estado que administra justicia en todos los tribunales excepto el Tribunal Constitucional, y emplea a todos sus jueces.
El Tribunal Constitucional, cuyos miembros son elegidos por el Congreso, es la última instancia en asuntos constitucionales, incluidos los derechos constitucionales individuales.
El Ministerio Público – Fiscalía de la Nación investiga y enjuicia los casos penales, y emplea a todos los fiscales.
La Junta Nacional de Justicia (JNJ) selecciona, nombra, evalúa y destituye a jueces y fiscales. Se creó en 2020 después de que su institución predecesora se viera inmersa en un gran escándalo de corrupción y tráfico de influencias.
La Academia de la Magistratura forma y acredita a jueces y fiscales futuros y en ejercicio, y coopera con la CNJ en las evaluaciones del desempeño de éstos.

Además, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), dependiente del Poder Ejecutivo, desarrolla y supervisa las políticas públicas en el sector de la justicia, protege los derechos humanos y garantiza el acceso a la justicia. Emplea a procuradores públicos, que representan los intereses del Estado ante los tribunales, y a defensores públicos; y aplica mecanismos alternativos de resolución de conflictos. El presupuesto de todas las instituciones del sistema de justicia lo propone el Ministerio de Economía y Finanzas y se somete a votación en el Congreso.

Fuente: (World Bank, 2019[92]).

Cuadro 2.1. Distribución de los jueces por tipo de nombramiento
Junio de 2022
	Titular	Interino		Total
	Titular	Provisional	Supernumerario	Total
Jueces supremos	8 (14%)	48 (86%)	0	56
Jueces superiores	399 (50%)	377 (48%)	15 (2%)	791
Jueces especializados o mixtos	801 (40%)	320 (16%)	905 (45%)	2026
Juzgados de paz letrados	162 (25%)	0	481 (75%)	643
Total	1370 (39%)	745 (21%)	1401 (40%)	3516
Nota: Los tribunales especializados son competentes en un ámbito del Derecho (civil, penal, mercantil, laboral, administrativo, etc.). En las zonas rurales, pueden ser de jurisdicción mixta. Son la primera instancia para muchos casos. Los juzgados de paz se ocupan de disputas civiles de poca entidad, que no superan límites monetarios específicos, así como de asuntos de familia.
Fuente: Poder Judicial, Boletín Estadístico Institucional No 02-2022, Anexo No 6.

Esta dependencia excesiva de jueces interinos puede afectar a la independencia, la calidad y la eficacia del sistema judicial. En primer lugar, da lugar a una elevada rotación de jueces, por traslado, destitución o búsqueda de otro empleo más estable. La sustitución de un juez en mitad de un juicio puede afectar significativamente a la rapidez, eficacia, coherencia y previsibilidad de la resolución del caso. Una elevada rotación también limita la especialización de los jueces en áreas específicas del derecho o en características estructurales de los procesos, e impide la acumulación de capital humano, que es crucial para que un sistema de justicia desarrolle saber hacer especializado y adquiera mayor capacidad. En segundo lugar, los nombramientos interinos no se realizan mediante procesos de selección competitivos y pueden dar lugar a la designación de jueces no cualificados o sin experiencia. En tercer lugar, la precariedad del empleo temporal y el poder poco transparente y arbitrario sobre los jueces que tienen otras partes interesadas de dentro y fuera del sistema de justicia menoscaban la independencia judicial y crean importantes conflictos de intereses. Esto es especialmente cierto en lo que se refiere a los nombramientos judiciales, dado el amplio grado de autonomía profesional que la función de juez precisa y el carácter vinculante y definitivo de las resoluciones judiciales a la hora de aplicar y hacer cumplir la ley. El carácter provisional de los jueces puede hacerlos más susceptibles a influencias externas y dar lugar a decisiones sesgadas o injustas y, posiblemente, a corrupción.

Hay varios elementos que amenazan con socavar la independencia de los jueces titulares (Figueroa Gutarra, 2020[94]). Los procesos iniciales de nombramiento carecen de las garantías necesarias para un proceso justo, y el panel de contratación dispone de un gran poder discrecional. No existe una carrera profesional establecida para los jueces, ya sea a través de un sistema de ascensos basado en la antigüedad (habitual en países de tradición jurídica romanista) o mediante la participación en concursos profesionales abiertos para tribunales superiores (habitual en países de tradición jurídica anglosajona). Los jueces en activo deben renovar su nombramiento cada 7 años (y la evaluación de su actuación se realiza cada 3,5 años). La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dictaminado en repetidas ocasiones que esto constituye una violación del principio de independencia judicial consagrado en la Convención Interamericana de Derechos Humanos.

Para lograr una mayor autonomía del poder judicial, Perú podría plantearse reforzar la independencia de los jueces titulares y reducir el elevado recurso a los jueces interinos. Hay que tener en cuenta varias cuestiones interrelacionadas para alcanzar estos objetivos. En primer lugar, la creación de más puestos permanentes requiere una mejor planificación estratégica de los recursos humanos. Aunque muchos jueces interinos son asignados a tribunales supuestamente temporales encargados de descarga procesal, la naturaleza persistente de estos arreglos sugiere la existencia de carencias estructurales y no tanto puntuales. En segundo lugar, esfuerzos coordinados entre el Poder Judicial y el Ministerio de Economía y Finanzas podrían traducirse en un presupuesto más predecible y adecuado para el Poder Judicial. Para ello, habría que mejorar la identificación y la justificación de las necesidades presupuestarias del Poder Judicial. En tercer lugar, una definición más clara y transparente del proceso de nombramiento y de la carrera profesional de los jueces aumentaría su independencia, generaría incentivos profesionales contrarios a la corrupción y reduciría la necesidad de cubrir puestos de forma interina. En cuarto lugar, una mejora del proceso de evaluación del desempeño de los jueces podría contribuir a una gestión eficaz de los recursos humanos. En quinto lugar, al igual que en el caso de los funcionarios públicos (véase más adelante), unos salarios que reflejen mejor el grado de responsabilidad, en lugar del tipo de contrato, ayudarían a trazar itinerarios profesionales y a establecer los incentivos deseados.

El uso de sistemas modernos con tecnología digital en la tramitación de expedientes y la gestión de los tribunales puede mejorar la accesibilidad y la eficiencia de los tribunales (World Bank, 2019[92]; OECD, 2020[95]). Además, generan gran cantidad de datos estadísticos detallados, que aumentan la transparencia y pueden utilizarse para identificar mejor los cuellos de botella y orientar los recursos de forma más adecuada. Los sistemas digitales de tramitación de procedimientos judiciales se han introducido en muchos países de la OCDE, como Nueva Zelanda, Portugal y el Reino Unido, como parte de planes más amplios de modernización de los sistemas judiciales para hacerlos más eficientes y cercanos a los ciudadanos (OECD, 2020[95]). En Perú, se está probando desde 2017 un sistema digital de tramitación de casos, el Expediente Judicial Electrónico. La evaluación de esta experiencia piloto sugiere un importante ahorro de tiempo y costos (World Bank, 2019[92]). Sin embargo, las herramientas digitales se han introducido en general de forma aislada, por iniciativa de instituciones individuales del sistema judicial, y a veces también dentro de tribunales concretos. Además, este sistema aún no es interoperable, ni dentro del poder judicial a través de diferentes sistemas y aplicaciones informáticas, ni con otras instituciones judiciales que mantienen sus propios sistemas de gestión electrónica de expedientes. Por lo tanto, el todavía limitado grado de implementación no ayuda a reducirlos cuellos de botella existentes en un sistema con contribuciones simultáneas de diferentes actores para avanzar en los expedientes; además, la necesidad de mantener sistemas digitales y analógicos de forma paralela puede incluso aumentar la carga de trabajo.

Perú podría considerar avanzar en la implementación del Expediente Judicial Electrónico, y hacer un esfuerzo especial para asegurar que sea interoperable entre todas las instituciones relevantes del sistema de justicia. Muchos países, entre ellos Colombia y España, han creado comisiones interinstitucionales especiales para coordinar la implantación de herramientas interoperables de justicia digital. En Perú, se presentó al Congreso un proyecto de ley para crear una Comisión Técnica Interinstitucional Permanente de Gobernanza de Datos e Interoperabilidad del Sistema de Justicia, pero no fue aprobado por mayoría. El Gobierno debe seguir alentando la cooperación de las instituciones judiciales para lograr la interoperabilidad. Al mismo tiempo, también debe promover la introducción a gran escala del sistema digital, teniendo presentes las lecciones aprendidas con los programas piloto. Deben dedicarse a ello recursos suficientes, inclusive en forma de hardware, software e infraestructura de red. El proceso también podría contar con el apoyo de la división de digitalización de la Presidencia del Consejo de Ministros, e integrarse en una estrategia digital general del Estado peruano.

El próximo Estudio de la OCDE sobre la Justicia en Perú, así como la evaluación técnica de la OCDE del sistema de justicia peruano, previa a la adhesión del país a la Organización, brindarán la oportunidad de identificar buenas prácticas y recomendaciones concretas para apoyar a Perú en sus esfuerzos de reforma para desarrollar un sistema de justicia moderno, independiente y eficaz.

Mejorar la capacidad del Estado para ejecutar inversiones públicas y prestar servicios

Cerrar las brechas de infraestructuras exige una importante inversión pública

A pesar de los grandes avances realizados en algunos ámbitos, sigue habiendo una gran brecha de infraestructuras. Esta brecha va más allá de la infraestructura digital moderna, como la banda ancha y las redes móviles de alta velocidad, o la infraestructura de transporte, como carreteras y ferrocarriles, e incluye servicios básicos como el agua potable y el saneamiento (Gráfico 2.12). Si bien se han logrado avances impresionantes, especialmente en electrificación y construcción de carreteras (la electrificación rural pasó del 56% en 2010 al 97% en 2020 y la superficie de carreteras asfaltadas se duplicó en el mismo periodo), las necesidades de inversión siguen siendo elevadas. Las complejas condiciones geográficas de Perú dificultan la implementación, pero será fundamental desarrollar la resiliencia al cambio climático y a los fenómenos naturales (como la actividad sísmica), ya que Perú es especialmente vulnerable, como se ha comentado en el Capítulo 1.

Se requieren inversiones enormes para corregir las carencias de infraestructuras. Se necesitaría una inversión de casi el 50% del PIB (alrededor de 360.000 millones de PEN a precios de 2019) para situar a Perú en los niveles medios de la OCDE en la mayoría de las áreas de infraestructura, y en los promedios regionales en infraestructura de transporte nacional (MEF, 2019[96]). Estas cuantiosas inversiones no sólo requieren recursos fiscales adicionales (véase el Capítulo 1), sino también una mayor participación del sector privado en la financiación de los proyectos (véase más adelante); así como análisis costo-beneficio de alta calidad para priorizar los proyectos con mayor valor social-precio. Las principales necesidades de inversión, más del 20% del PIB, corresponden a las infraestructuras de transporte, en particular carreteras y ferrocarriles (Gráfico 2.13). Alrededor de un tercio ya se ha asignado a 72 megaproyectos, a los que se otorga prioridad a través de planes trianuales de infraestructuras. Sin embargo, la ejecución –incluso de las inversiones ya presupuestadas– es lenta: entre 2019 y 2022, solo se ejecutó alrededor del 12% (13.700 millones de PEN) de la inversión prevista en el plan de infraestructuras quinquenal (MEF, 2022[97]). Si bien es cierto que la pandemia influyó, el ejemplo demuestra que Perú requiere, por un lado, planes de infraestructuras más creíbles y realistas y, por otro, mejoras significativas en la capacidad de ejecución y la eficiencia de las inversiones. Además, el aumento de la vulnerabilidad a los desastres naturales que el cambio climático global implica para Perú resalta la necesidad de contar con infraestructura adicional moderna, resiliente y sostenible, tal como se reconoce en el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022-25. En la actualidad, la inversión pública asciende a cerca del 6% del PIB anual, casi el doble de la media de la OCDE (3,3%), pero la eficiencia de la inversión es baja.

Gráfico 2.12. Muchos peruanos siguen sin tener acceso a servicios públicos básicos

El déficit de infraestructuras no se cubrirá únicamente con megaproyectos, sino también, y no menos importante, con un gran número de pequeñas obras públicas locales que no siempre forman parte del plan nacional de infraestructuras. La construcción y el mantenimiento de redes de agua y alcantarillado, hospitales y escuelas corren en su mayoría a cargo de las administraciones subnacionales. En conjunto, estos sectores representan la mitad de la brecha total de inversión (Gráfico 2.13, Panel B). Al mismo tiempo, existe una gran disparidad regional en la calidad de las infraestructuras físicas, como las escuelas (Gráfico 2.14). Muchos proyectos de obras públicas se abandonan o quedan inacabados ("elefantes blancos"). Por ejemplo, esto afectó al 75% de todos los proyectos en un programa nacional de alcantarillado (Bancalari, 2020[98]). Los proyectos abandonados no sólo privan a los ciudadanos de servicios esenciales y suponen un despilfarro de los escasos recursos públicos (contribuyendo así a la baja eficiencia general del gasto en Perú), sino que también pueden convertirse en un peligro para la salud. Incluso cuando llegan a buen puerto, los proyectos llevan mucho más tiempo del previsto. Entre los principales motivos del retraso y el abandono de proyectos destacan los procesos judiciales por irregularidades en los proyectos, ya sea debido a corrupción o a una mala gestión de estos últimos, como pueden ser especificaciones técnicas deficientes (OSCE, 2020[99]). Elevar la cobertura y la calidad de las infraestructuras demanda, por tanto, mejorar la capacidad técnica, especialmente en los gobiernos subnacionales. También ayudaría seguir luchando contra la corrupción y aumentar la eficiencia judicial, así como disponer de mecanismos de control modernos que procuren corregir durante el proceso posibles deficiencias (véase más arriba).

La creación de un Estado moderno y eficaz, capaz de realizar inversiones y prestar servicios de alta calidad para las empresas y los ciudadanos de todo el país, exige ambiciosos paquetes de reformas en varios ámbitos clave. Entre ellos, cabe citar el Servicio Civil, la adjudicación de contratos públicos, la gobernanza y la coordinación entre los distintos niveles de gobierno, la planificación de infraestructuras a largo plazo, las finanzas públicas y la gestión de proyectos (inclusive la gobernanza en alianzas público-privadas). Ya se han sentado las bases jurídicas de muchas de estas reformas y se han creado unidades de apoyo en el gobierno central. La creación en curso de una Comisión Consultiva para el Desarrollo de la Infraestructura Nacional, inspirada en la Comisión Nacional de Infraestructura del Reino Unido, es otro paso positivo en esta dirección. El reto consiste ahora en aplicar plenamente estas reformas en todo el sector público y en el conjunto del país. Esto requerirá un liderazgo audaz desde la cúpula del Gobierno para convencer a todas las partes interesadas de la necesidad de cambiar comportamientos establecidos y adoptar las mejores prácticas de gestión moderna del sector público.

Gráfico 2.13. Se requiere una elevada inversión para eliminar la brecha de infraestructuras

Gráfico 2.14. Existen grandes diferencias regionales en la calidad de las infraestructuras públicas

Retomar la reforma del servicio civil

En todos los países, los funcionarios están en primera línea de la ejecución de la inversión pública y la prestación de servicios públicos (OECD, 2017[100]). Los funcionarios deben estar capacitados para formular las especificaciones técnicas de los proyectos, gestionar la ejecución de éstos por contratistas y garantizar el mantenimiento y los suministros adecuados. Deben llevar a cabo los procesos de adjudicación de contratos públicos de manera que se maximice la utilidad del dinero público. La acumulación de experiencia y la continuidad les permiten gestionar proyectos con horizontes largos, planificar estratégicamente y desarrollar vínculos de confianza y mecanismos de coordinación con otras instituciones y partes interesadas. Los funcionarios también suelen tener motivaciones de carácter social y les mueve el orgullo de ofrecer bienes y servicios públicos (Ashraf et al., 2020[101]). La ausencia de algunos o de todos estos elementos en Perú es uno de los principales motivos de los retrasos, los sobrecostos y el abandono de las obras públicas, así como de la insuficiente prestación de servicios públicos.

La función pública peruana está fragmentada y depende en exceso de contratos administrativos de servicios– CAS (Gráfico 2.15). Durante mucho tiempo, estos contratos han sido temporales, lo que ha dado lugar a una elevada rotación y a escasos incentivos profesionales, y ello ha obstaculizado seriamente la acumulación de experiencia y la capacidad a largo plazo para emprender las reformas necesarias e implementar políticas públicas. Tampoco ha disuadido suficientemente la corrupción. A veces, los contratos duraban pocos meses y la contratación era muy personalizada, hasta el punto de que a menudo se sustituían equipos enteros por otros fichajes nuevos cuando cambiaba un responsable (OECD, 2016[102]). Todo ello engendra una cultura de lealtad personal al superior inmediato más que a la ley, la institución, la función pública o el interés público general. Los contratos de servicios también se utilizan con frecuencia para asignaciones políticas (que llegan muy por debajo del nivel político propiamente dicho de la administración) y recompensar a miembros del partido o a otras personas relacionadas con él con un cargo en la administración. La rotación de ministros (de media cada 8 meses), pero también de directores generales, el nivel profesional más alto (cada 12 meses) es alta y va en aumento (CPC, 2022[21]). Por el contrario, en dos tercios de los países de la OCDE, incluso los funcionarios de más alto nivel permanecen en sus puestos cuando cambia el gobierno (OECD, 2016[102]). En 1992 se "congeló" el anterior régimen del servicio civil (barra verde en el siguiente gráfico) y, aunque los puestos de este régimen aún pueden volver a cubrirse, no pueden crearse otros nuevos (véase el Recuadro 2.9)

En 2021, este complejo marco de la función pública se complicó aún más con la aprobación de nueva legislación en el Congreso y la posterior decisión del Tribunal Constitucional de convertir en indefinidos todos los contratos de servicios temporales que estaban en vigor en la fecha de promulgación de la ley. Todos los demás elementos del contrato –como la remuneración, las tareas y otros aspectos del puesto de trabajo– seguían siendo válidos, aunque se hubieran negociado individualmente, al margen de las escalas salariales y los marcos de recursos humanos de la función pública, generalmente atendiendo al carácter temporal del contrato. Por ejemplo, ni siquiera existe una edad de jubilación definida para los trabajadores con este tipo de contratos. Los trabajadores tienen derecho a permanecer indefinidamente en el puesto que ocupaban en marzo de 2021, con muy limitada movilidad, posibilidad de reasignación, ascenso o despido. A finales de 2021, volvió a ser posible contratar funcionarios temporales, pero sólo para cubrir nuevos puestos.

Gráfico 2.15. Los contratos administrativos de servicios dominan la función pública

Recuadro 2.9. La función pública peruana

Antes de la reforma del servicio civil, existían tres regímenes contractuales principales en la administración pública:

El "antiguo" régimen del servicio civil de carrera (DL 276), establecido en 1984, se "congeló" en 1992. Desde entonces no han podido abrirse nuevos puestos con arreglo al DL 276, pero los puestos existentes se renuevan y se contratan nuevos sustitutos con arreglo al tipo de contrato heredado.
El régimen del "sector privado" (DL 728), creado en 1992, preveía un régimen de contratación indefinida de funcionarios en las mismas condiciones que en el sector privado. Debido a consideraciones presupuestarias, el crecimiento de este régimen prácticamente se ha detenido.
Los contratos administrativos de servicios (CAS, DL 1057) permiten emplear a contratistas independientes para trabajar a tiempo completo en una institución pública. Los trabajadores disfrutan de algunos derechos laborales, como vacaciones pagadas, bajas por enfermedad y maternidad, primas anuales y seguro médico.

En 2013 se aprobó una reforma del servicio civil (Ley 30057). La reforma introduce un nuevo régimen profesional de la función pública diseñado de conformidad con las mejores prácticas de la OCDE. Su aplicación se delegó en la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR). Los principales elementos de la reforma son:

Profesionalización de la función pública mediante enfoques meritocráticos de contratación, retención y progresión laboral.
Restricción de los nombramientos políticos al 5% de todo el personal de cada entidad.
Normalización del marco laboral en familias de puestos y categorías salariales.
Consolidación y modernización de la gestión de los recursos humanos (GRH) y la formación.
Evaluación obligatoria del rendimiento, que condiciona la evolución de la carrera profesional y las decisiones de cese.

Fuentes: (OECD, 2016[102]), Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública: Perú – Gobernanza integrada para un crecimiento inclusivo; (OECD, 2023[103]) Gestión de las Finanzas Públicas en el Perú: Una revisión de pares de la OCDE.

Este sistema limita considerablemente la creación de una función pública profesional, cualificada y experimentada que incorpore enfoques modernos de gestión pública y una cultura de integridad. Existe la opinión generalizada en la administración pública de que la elevada rotación de personal ha impedido acumular experiencia y otras formas de capital humano propias del puesto de trabajo. La falta de descripciones normalizadas de los puestos, criterios de contratación, escalas salariales y procesos competitivos y meritocráticos de contratación y evaluación del desempeño profesional contribuye a la inadecuación de las cualificaciones y entorpece la gestión moderna de los recursos humanos. Además, dificulta enormemente la evaluación por parte de un auditor externo, por ejemplo, de la idoneidad de las competencias y la experiencia de una persona contratada. El alto grado de dependencia personal de los contratistas empleados deja abierta la puerta al nepotismo y la corrupción. La práctica ausencia de trayectorias profesionales definidas en el servicio civil elimina un incentivo clave para que los funcionarios rindan en sus funciones (Bertrand et al., 2019[104]).

La implementación de la reforma del servicio civil de 2013 (véase el Recuadro 2.9) ha sido muy deficiente. Diez años después de la aprobación de la ley de reforma, sólo unos 1.700 funcionarios (el 0,2% de la población objetivo) han transitado al nuevo régimen (representados como delgadas franjas rojas en el Gráfico 2.15). Sólo 14 instituciones (de un total de más de 2.500) han obtenido la certificación para contratar con arreglo al nuevo régimen (OECD, 2023[103]); y sólo 8 lo han hecho. Un factor crítico es el complejo y oneroso proceso de certificación, que requiere la elaboración de varios instrumentos avanzados de planificación de la gestión de recursos humanos, incluido un completo mapeo de todas las funciones de la organización antes de poder contratar al primer funcionario conforme al nuevo régimen. Aunque este proceso se ha simplificado recientemente, según la Autoridad Nacional del Servicio Civil el nivel de complejidad sigue siendo suficiente para desalentar a las entidades a la hora de tramitar la certificación. Además, la conversión de contratos temporales en permanentes ha cambiado la lógica original de la reforma de la función pública, que debía comenzar con la transición de los trabajadores con contratos de servicios temporales. Además, la ausencia de plazos claros para completar el proceso y la ausencia de fondos asignados para la transición limita los incentivos institucionales y hace que la implementación se perciba como voluntaria y no obligatoria.

Otra limitación clave es la aparente falta de incentivos individuales para que la mayoría de los funcionarios transiten hacia el nuevo contrato. Un importante desincentivo tiene que ver con el tratamiento fiscal diferenciado. Los contratos de servicios tributan como rendimientos del trabajo por cuenta propia, que disfrutan de una desgravación en el impuesto a la renta de las personas físicas muy superior a la de los ingresos salariales, y están dispensados de la afiliación obligatoria al régimen de pensiones. Más allá del hecho de que la remuneración del contrato de servicio se negocia fuera de cualquier marco de referencia, las comparaciones de remuneración se complican por el hecho de que, para algunos funcionarios, tan sólo el 10% de su ingreso bruto corresponde a salarios nominales (que a menudo están congelados en sus valores de principios de los años 1990), y la diferencia corresponde a diversos complementos y asignaciones. Esto complica las comparaciones retributivas y hace difusos los perfiles profesionales, además de crear un sector informal entre los propios empleados de la administración pública. En la mayoría de los países de la OCDE, la parte más importante de la remuneración del sector público está constituida por el salario base. Los complementos y otros conceptos retributivos desempeñan un papel más excepcional, para compensar condiciones de trabajo, competencias o responsabilidades específicas (OECD, 2021[105]). Además, la escala salarial del contrato del nuevo servicio civil se fijó en 2014 y no se ha actualizado desde entonces. Asimismo, muchos funcionarios expresan preocupación por las consecuencias que tendrían las evaluaciones obligatorias de rendimiento profesional con arreglo al nuevo régimen de la función pública.

Es necesario dotar de nuevo impulso a la implementación de la reforma del servicio civil, con el apoyo político del más alto nivel y el respaldo de todo el aparato gubernamental. Adoptar un enfoque de implementación gradual y flexible, que dé prioridad a los incentivos individuales a la transición de funcionarios al nuevo régimen parece ser el camino más prometedor. Esto podría incluir el ofrecimiento de primas no recurrentes a los funcionarios por realizar la transición; la vinculación de la conversión a la progresión profesional; la concesión de una mayor holgura presupuestaria a cada entidad en función de las conversiones; la flexibilización de las categorías salariales y su adaptación a los requisitos de las distintas instituciones; así como incentivos no económicos. Esto podría requerir movilizar más recursos de los actualmente previstos, especialmente en el corto plazo, ya que las transiciones podrían dar lugar a una duplicidad temporal de gastos y porque muchos de los parámetros del marco, como los salarios, se establecieron hace una década. La mejora de los incentivos individuales debe complementarse con otras medidas, como la reasignación automática de puestos al nuevo tipo de contrato cuando queden vacantes por rotación natural.

Estos esfuerzos renovados deben ir acompañados de una evaluación sistemática e independiente para medir el progreso y poder tomar medidas informadas para ajustar la implementación de esta importante reforma. Esto podría incluir evaluar el éxito de diferentes parametrizaciones de contratos en las conversiones para ajustar la combinación de incentivos más efectiva. Por ejemplo, una iniciativa piloto en México utilizó métodos modernos de evaluación de impacto para evaluar los efectos de diferentes incentivos monetarios y no monetarios en la atracción de trabajadores del sector público (Dal Bó, Finan and Rossi, 2013[106]). Las simulaciones de salarios netos y brutos bajo el sistema existente y las opciones de reforma adecuadas también pueden ayudar a evaluar el costo fiscal neto de la reforma.

Reforzar la contratación pública

La adjudicación de contratos públicos desempeña un papel destacado en las actividades del sector público peruano. La mitad del gasto público se destina a la contratación pública, más que en ningún país de la OCDE (Gráfico 2.16). La contratación pública es también un factor crítico en el objetivo estratégico del Gobierno de cerrar las brechas de infraestructuras y prestación de servicios. Como han puesto de relieve las difíciles experiencias con la adquisición de equipos médicos y de protección durante la pandemia de COVID-19 y la imposibilidad de adquirir suministros alternativos de fertilizantes tras la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia, una contratación pública eficaz, eficiente y resiliente es esencial para proteger vidas y medios de sustento. Al mismo tiempo, en la mayoría de los países de la OCDE, la adjudicación de contratos públicos es una de las áreas con mayor riesgo de corrupción, lo que subraya la importancia de crear sistemas de contratación transparentes y con una sólida gestión de riesgos (OECD, 2016[107]).

La contratación pública en Perú consta de un número relativamente elevado de actores, con funciones a veces contrapuestas: la central de compras públicas Perú Compras, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), las autoridades contratantes, la Contraloría General de la República y el Ministerio de Economía y Finanzas. El OSCE y el Ministerio desempeñan un firme papel central de supervisión y aprobación; definen partidas presupuestarias con gran detalle y mantienen sistemas electrónicos obligatorios de compras e inversiones del sector público. Al mismo tiempo, la contratación pública está descentralizada en más de 3.000 entidades, entre ellas más de 2.000 gobiernos subnacionales. Existe una ley de libertad de información sólida y bien conocida, y un alto grado de transparencia a través de las divulgaciones rutinarias. Por ejemplo, se hace pública la información tanto sobre los contratos individuales como sobre las estadísticas agregadas de las tendencias de contratación. Los medios de comunicación y el público en general las utilizan con frecuencia para vigilar la integridad en la contratación pública.

Gráfico 2.16. La contratación pública representa una gran parte del gasto público

Históricamente, la contratación pública en Perú se ha centrado más en asegurar el cumplimiento de los procedimientos que en impulsar la eficiencia y garantizar el máximo rendimiento a la hora de emplear dinero público (OECD, 2017[74]) Cada año se pierde alrededor del 1,2-1,9% del PIB debido a ineficiencias en la contratación pública en Perú (BCRP, 2023[108]). El Banco Mundial calcula que la aplicación de estrategias de contratación pública más eficientes conllevaría un ahorro presupuestario de hasta 0,4 puntos porcentuales del PIB (World Bank, 2017[109]). Una nueva Ley de Contrataciones del Estado de 2014, y posteriores modificaciones legislativas introducidas en 2018, desplazaron el foco de atención hacia la eficiencia y el valor extraído con el dinero público y crearon Perú Compras. Los próximos pasos previstos son modificar la ley para incluir nuevos tipos de contratos que ya se han probado en proyectos entre gobiernos bajo legislación extranjera, y hacer mayor hincapié en el uso estratégico de la contratación pública para mejorar la sostenibilidad, la responsabilidad social corporativa y el apoyo a las empresas nacionales innovadoras. Estas medidas representan nuevos pasos en la buena dirección. Otras áreas importantes de mejora son el aumento del número de licitadores en los concursos públicos, para que el comprador público se beneficie de competencia y combatir la colusión en las licitaciones (OECD, 2021[110]).

La contratación pública se beneficiaría del fortalecimiento del papel efectivo de las políticas definidas en la Ley de Contrataciones del Estado, como la compra centralizada. El principal objetivo de los sistemas de contratación centralizada en la OCDE es aumentar la eficiencia en las compras aprovechando el poder negociador de un gran comprador para obtener precios más bajos y reducir los costos de transacción (OECD, 2017[74]). Paradójicamente, para lograrlo podría ser necesario dotar de más flexibilidad a las autoridades contratantes y reducir los procesos normativos excesivamente estrictos y engorrosos. Por ejemplo, a diferencia de Perú, en la mayoría de los países de la OCDE, el uso de acuerdos marco es obligatorio sólo para las autoridades contratantes a nivel central, pero voluntario a otros niveles (OECD, 2019[111]). Los acuerdos voluntarios tienen que ser competitivos para incentivar a las autoridades locales a utilizarlos. Sin embargo, en Perú, las autoridades contratantes parecen encontrar formas de eludir los mecanismos teóricamente obligatorios que se consideran demasiado rígidos y burocráticos. Un tercio del volumen total de la contratación pública consiste en pequeños contratos de menos de 40.000 soles, que quedan fuera del ámbito de la Ley de Contrataciones del Estado, y este porcentaje ha aumentado considerablemente con el tiempo (OSCE, 2022[112]; OSCE, 2018[113]). Según la Contraloría General de la República, los contratos públicos tienden a dividirse en partes más pequeñas, simplemente para que queden por debajo del umbral de aplicación de dicha ley (CGR, 2023[114]). Esto no sólo abre la puerta a la corrupción, sino que anula cualquier beneficio potencial de la compra al por mayor. Al mismo tiempo que hacen más atractivas las herramientas de compra centralizada, las autoridades deben detectar y sancionar el fraccionamiento de contratos realizado con intención de burlar la ley de contratación, supervisar la eficiencia de la contratación a nivel de cada entidad y utilizar las bases de datos de transacciones del Ministerio de Economía y Finanzas para promover activamente el uso de la contratación centralizada. Un mayor uso de los mecanismos de contratación centralizada también se vería facilitado por la mejora de las capacidades de planificación y la seguridad presupuestaria de las administraciones locales (véase más adelante), así como evitando la creación de nuevos regímenes especiales de compra.

Una mayor profesionalización de la función de contratación pública potenciaría su capacidad, facilitaría la planificación estratégica de los efectivos y ayudaría a difundir la visión estratégica del sistema nacional de contratación pública desde el Gobierno central hasta las instancias contratantes. Muchos países de la OCDE están trabajando actualmente en el desarrollo de una estrategia de profesionalización de la contratación pública. La contratación pública sólo está reconocida como profesión administrativa independiente en un tercio de los países de la OCDE (OECD, 2023[115]). Requiere un perfil de cualificación específico que combine derecho, economía, administración pública y otros campos (OECD, 2017[74]). Dado el gran número de entidades del sistema de contratación de Perú, una carrera profesional de contratación reconocida podría resultar en una mayor coherencia de las políticas, en la atracción de talento y en la acumulación y difusión de experiencia. Ya existe un programa de formación y certificación a cargo del OSCE que podría servir de base para tal fin. Una reciente evaluación –realizada con la Metodología para la Evaluación de los Sistemas de Contratación Pública (MAPS) de la OCDE– sugiere distintas actuaciones posibles para aumentar la profesionalización (OSCE, 2019[116]). El avance en la aplicación de la reforma de la función pública apoyaría los esfuerzos de profesionalización de la contratación pública.

Mejorar la gobernanza y la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno

Los gobiernos subnacionales son responsables del 62% de la inversión pública en Perú, un porcentaje superior al observado en la mayoría de los países de la OCDE. Por lo general, sólo federaciones como México, Suiza, Australia o Alemania asignan una mayor proporción del gasto a entidades subnacionales. La mayor parte del gasto subnacional corresponde a los gobiernos locales, que en Perú son más de 1.800. La mayoría de estos gobiernos no disponen de recursos propios, sino que se les asigna una cuota del presupuesto nacional, a menudo vinculada a fuentes de ingresos específicas (OECD, 2023[103]).

La previsión del presupuesto anual comprometido para las autoridades locales es escasa. Aunque existe un marco financiero plurianual a nivel nacional, y las partidas presupuestarias destinadas a entidades individuales, incluidas los gobiernos subnacionales, se definen a principios de cada año en el presupuesto aprobado por el Congreso, las asignaciones finales de fondos sólo se concretan hacia el final del ejercicio fiscal. Mientras que en muchos países de la OCDE se efectúan pequeños ajustes interanuales, en Perú dichos ajustes representan, por término medio, más del 50% del presupuesto aprobado (CGR, 2022[117]). En casos de variación extrema, el presupuesto final de los gobiernos locales puede llegar a duplicar o triplicar el importe inicial (Gráfico 2.17). Como esta diferencia es sistemática, el presupuesto inicial carece de credibilidad, todos los agentes dan por descontado que se aumentará; no obstante, las autoridades locales sólo pueden comprometer fondos cuando ellos estén efectivamente incluidos en un presupuesto formal, con lo cual esto limita enormemente su planificación anual (OECD, 2023[103]). Éste es uno de los factores que incide en la baja capacidad de ejecución presupuestaria de los gobiernos locales, que en 2021 ascendió al 65% del presupuesto de final de año (Comex Perú, 2020[118]).

Una mayor capacidad de predicción y de elaboración de planes de gasto anuales realistas facilitarían la ejecución presupuestaria de las administraciones subnacionales. Cerrar la brecha entre los presupuestos iniciales (PIA) y los de final de año (PIM) parece clave. Para ello, probablemente se necesiten medidas complementarias, como desvincular partidas individuales de gastos e ingresos, mejorar las previsiones iniciales de ingresos e introducir mecanismos eficaces de control presupuestario (OECD, 2023[103]). Una mayor calidad técnica de las evaluaciones de los proyectos, especialmente en el caso de los de gran envergadura y complejidad, daría lugar a estimaciones de costos más realistas que podrían reflejarse ya en el presupuesto inicial. Otras recomendaciones de este Capítulo, como la mejora de los mecanismos de control interno en las instituciones públicas, la disuasión de la corrupción y la profesionalización de la función pública, probablemente contribuirían también al éxito de tales medidas, al elevar las capacidades y la rendición de cuentas de las administraciones locales. Además, esto podría sentar las bases para la asignación de recursos propios y transferencias (reguladas por normas) a los gobiernos subnacionales, que se encargarían de su gestión bajo su propia responsabilidad, como ocurre en la mayoría de los países de la OCDE.

Gráfico 2.17. Los presupuestos de apertura de los gobiernos subnacionales subestiman sistemáticamente los fondos disponibles

Una mejor coordinación entre los gobiernos nacionales, regionales y locales aumentaría la eficiencia en varios ámbitos, como la planificación de inversiones y la contratación pública. En primer lugar, faltan mecanismos de coordinación entre los gobiernos regionales y las municipalidades. Los gobiernos regionales podrían asumir ese papel de coordinación dentro de su territorio, así como emprender más proyectos subregionales que beneficien a varias municipalidades pero que superen la escala y la capacidad de las jurisdicciones locales individuales (tal y como se expone en el Capítulo 1). El programa "Microrregiones" de México, que aglutina las intervenciones de varios ministerios en un grupo de localidades rurales, con la participación de las comunidades locales y la rendición de cuentas a estas últimas, podría ser otro ejemplo para tomar en consideración (OECD, 2003[119]). En segundo lugar, ni los proyectos de inversión de ministerios o gobiernos subnacionales ni los planes presupuestarios suelen estar vinculados a planes estratégicos ni a evaluaciones exhaustivas de las necesidades (OECD, 2016[120]). El plan nacional de infraestructuras –a pesar de su orientación estratégica y de perseguir cerrar brechas– se centra en megaproyectos ejecutados a escala nacional, en los que los gobiernos subnacionales no toman parte (OECD, 2023[103]). La reciente legislación que anima a los gobiernos subnacionales a estar alineados con el plan nacional constituye un paso en la buena dirección. Colombia, por ejemplo, establece las prioridades de los proyectos de infraestructuras de transporte a partir de un plan maestro unificado para el transporte que se basa en datos de alta calidad y métodos empíricos (OECD, 2023[103]). Los planes de desarrollo subnacionales y sectoriales también podrían alinearse más estrechamente con las prioridades y objetivos de las políticas nacionales, como los articulados en el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad, el Plan Nacional de Competitividad y Productividad y el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional. La contratación pública podría beneficiarse de una mejor coordinación entre compradores como los gobiernos locales para agregar estratégicamente la demanda y conseguir mejores precios y condiciones a través de acuerdos marco y compras corporativas (OECD, 2017[74]). Algo fundamental es que esto, de nuevo, exigiría a las entidades públicas ajustar los planes anuales a sus necesidades de contratación, en lugar de realizar compras reactivas a pequeña escala (OECD, 2021[110]).

Reforzar la gobernanza de la inversión pública en infraestructuras

En Perú, el sector privado desempeña un papel importante en la inversión en infraestructuras. La participación del sector privado suele canalizarse a través de Asociaciones Público-Privadas (APP) y de Obras por Impuestos, un mecanismo en virtud del cual los proyectos de inversión pública son financiados y ejecutados por empresas privadas. En conjunto, estos mecanismos representan más del 1% del PIB en inversión en infraestructuras al año. Perú fue uno de los primeros en adherir, en 2016, a los Principios de la OCDE para la Gobernanza Pública de las Asociaciones Público-Privadas. También participan en la inversión en infraestructuras gobiernos extranjeros, a través de contratos Gobierno a Gobierno (G2G), que se suscribieron de forma pionera en Perú para la organización de los Juegos Panamericanos de 2019 y desde entonces se han extendido a otras áreas, como, por ejemplo, la provisión de hospitales equipados con Francia. Las APP y los acuerdos G2G suelen estar vinculados a grandes obras de infraestructura, como autopistas, puertos, aeropuertos, proyectos de regadío a gran escala y redes de transporte urbano, mientras que los proyectos de Obras por Impuestos suelen ser de menor volumen, por ejemplo, escuelas u obras viarias urbanas. El Gobierno peruano está ultimando la creación de una Autoridad Nacional de Infraestructura, para gestionar todos los grandes proyectos de infraestructuras y garantizar su resiliencia frente a catástrofes naturales.

Dada la magnitud de las necesidades de inversión en Perú y la importancia de respetar las reglas fiscales, la participación del sector privado reviste suma importancia. Además, debido a las limitaciones documentadas en cuanto a capacidad técnica y de gestión de proyectos a nivel nacional y subnacional, los onerosos procesos de contratación pública, la corrupción y los sustanciales sobrecostos y retrasos (incluidos los frecuentes litigios judiciales entre el Estado y las empresas constructoras), se considera que el sector privado (al igual que los gobiernos extranjeros) es más eficiente a la hora de ejecutar proyectos (IFC, 2018[121]). Otras ventajas son el reparto de riesgos entre agentes privados y públicos, y el hecho de que (en el caso de las APP y las Obras por Impuestos) la construcción inicial es prefinanciada por la contraparte privada, y sólo con el tiempo es reembolsada por el Estado mediante transferencias o la renuncia a ingresos. El Estado peruano, a través de su agencia de promoción de inversiones ProInversión, fomenta activamente la participación privada en proyectos de infraestructuras. Al mismo tiempo, la implementación privada de proyectos de asociación público-privada también podría presentar inconvenientes potenciales, incluidos incentivos desalineados, control inadecuado sobre los proyectos y sus costos, y contingencias fiscales implícitas (World Bank, 2017[122]). Esto requiere acuerdos de gobernanza sólidos y eficaces para los proyectos de infraestructura pública.

Las autoridades deben seguir reforzando la buena gestión de los proyectos público-privados y G2G, garantizar una elección adecuada del mecanismo de ejecución del proyecto y desarrollar la capacidad del sector público. Esto comprende la evaluación continua y la mejora del valor extraído de la inversión, incluso a posteriori, cuando se conocen los costos reales de los proyectos. La nueva oficina central de gestión de proyectos contribuirá a afianzar la gestión de proyectos en la administración pública, y contribuirá a una gobernanza más sólida de los mismos. Uno de los retos pendientes es trasladar este saber hacia más allá de los megaproyectos, especialmente en los gobiernos locales y regionales. El mecanismo más utilizado en estos ámbitos, Obras por Impuestos, no tiene incorporado ningún componente de aprendizaje, aparte de cómo administrar el programa en sí (Backus, Proinversión & USAID, 2015[123]), y muchas veces las empresas ejecutan proyectos que están muy alejados de su competencia empresarial principal (por ejemplo, una cervecería podría encargarse de suministrar una escuela a un gobierno local). Las autoridades también deberían evaluar la eficiencia de las Obras por Impuestos más allá de los plazos de ejecución, ya que la repercusión íntegra de los costos no ofrece incentivos para el ahorro de costos en la ejecución de proyectos.

Debería promoverse la transferencia de conocimientos y la capacitación de los gobiernos subnacionales para supervisar y, en su caso, ejecutar los proyectos. Por ejemplo, los gobiernos locales podrían involucrarse de forma más sistemática en los proyectos de infraestructuras de gestión centralizada acometidos en su territorio, tanto en las obras realizadas directamente como en las ejecutadas a través de las modalidades APP, G2G y Obras por Impuestos. El Contrato Plan de Colombia podría servir de modelo a las autoridades peruanas. Se trata de acuerdos vinculantes entre los diferentes niveles de gobierno para coordinar sus programas de inversiones y llegar conjuntamente a una lista definida de intervenciones (OECD, 2016[120]; OECD, 2014[124]). En el marco del Contrato, el gobierno subnacional goza de cierta autonomía para decidir cómo asignar el presupuesto establecido para lograr los objetivos del plan, colaborando en paralelo con los funcionarios nacionales. Esto contribuye a desarrollar competencias de implementación a nivel subnacional.

Un mejor seguimiento del progreso material de las obras de infraestructura ayudaría a avanzar en los proyectos. Actualmente, sólo se supervisa la ejecución presupuestaria de las obras públicas, no la física. Existe un sistema (Infobras) gestionado por la Contraloría General de la República que publica sistemáticamente información sobre la ejecución de los proyectos, pero se basa en la autodeclaración del estado de ejecución física, lo que lleva a una gran subestimación de los proyectos paralizados físicamente. Además, el Ministerio de Economía y Finanzas también supervisa los proyectos de inversión ejecutados pública y privadamente, incluidos aquellos priorizados en el plan nacional de infraestructura. La nueva oficina de gestión de proyectos podría encargarse de supervisar la ejecución de los proyectos con un enfoque basado en los riesgos, e intervenir ante la autoridad contratante para prestar apoyo cuando se detecten posibles interrupciones en los datos financieros. Esto requiere coordinación con la Contraloría General de la República, que, a través del nuevo mecanismo de auditoría concurrente, ya proporciona dicha supervisión desde una perspectiva de auditoría y control (y menos de gestión de proyectos), así como con otras entidades.

Cuadro 2.2. Principales hallazgos y recomendaciones
HALLAZGOS	RECOMENDACIONES (las principales figuran en negrita)
Fomentar mercados competitivos e innovadores
Muchos mercados están dominados por un reducido número de grandes empresas. La elevada concentración del mercado ya existía antes de la reciente introducción de un régimen general de control de las operaciones de concentración empresarial.	Reforzar la aplicación de la legislación de defensa de la competencia y mejorar la detección de cárteles y abusos de posición dominante. Potenciar los incentivos para retener en mayor medida a los expertos cualificados en competencia.
Los obstáculos a la creación de una empresa se deben en gran medida a los retrasos y la complejidad en la obtención de licencias y permisos municipales de funcionamiento y construcción.	Crear un sistema de ventanillas únicas que integren los trámites municipales y nacionales para iniciar una empresa.
Se ha aprobado una nueva legislación sobre política regulatoria que incluye la participación de los actores afectados, el análisis del impacto regulatorio y la evaluación ex post, y se está implementando lentamente.	Garantizar la aplicación gradual efectiva de la nueva ley de política regulatoria, poniendo especial atención en la formación y capacitación de los funcionarios.
La inclusión financiera es baja y la concentración en los sistemas bancarios y de pago es alta. El mercado de los sistemas de pago experimentó una rápida transformación en tiempos de pandemia, con la entrada de nuevos sistemas de pago digitales.	Fomentar la competencia en el mercado de los sistemas de pago, por ejemplo, mediante la revisión de la normativa financiera.
La apertura al comercio es alta, pero en las exportaciones predominan los productos básicos, y existe gran dependencia de bienes y mercados de exportación específicos.	Diversificar gradualmente las exportaciones y mejorar la posición en las cadenas globales de valor, desarrollando la infraestructura logística y apoyando los clústeres industriales.
Reforzar el Estado de derecho
La elevada corrupción afecta significativamente al entorno empresarial, al Estado de derecho y a la capacidad de implementación de las políticas. Son pocas las irregularidades detectadas que desencadenan un procesamiento. Las medidas anticorrupción de carácter preventivo se han introducido recientemente, pero hay margen de mejora.	Establecer una estrategia integral para una disuasión eficaz de la corrupción mediante el fortalecimiento de las medidas preventivas anticorrupción y la implementación de reformas complementarias en áreas clave de justicia, servicio civil, contratación pública, gobernanza de infraestructura y transparencia regulatoria. Reforzar los mecanismos de control interno y las auditorías concurrentes, asegurando su complementariedad en la prevención de la corrupción.
El sistema judicial carece de transparencia, accesibilidad, eficacia e imparcialidad. El gran número de expedientes pendientes y los largos retrasos obstaculizan la administración de justicia. La corrupción judicial es elevada. El alto grado de dependencia en jueces interinos genera ineficiencias y conflictos de intereses.	Reducir la proporción de jueces interinos, sustituyéndolos por puestos de carrera. Definir criterios claros para la titularidad y la promoción profesional de los jueces de carrera. Avanzar en la introducción de un sistema digital de gestión de expedientes que sea interoperable entre todas las instituciones del sistema judicial.
Mejorar la capacidad del Estado en materia de inversión pública y prestación de servicios
El servicio civil está fragmentado y depende en exceso de contratos de servicios ad hoc, que implican una elevada rotación y escasos incentivos para la carrera profesional. Aún no se ha implementado una reforma de servicio civil.	Mejorar los incentivos individuales e institucionales para que los funcionarios transiten al nuevo régimen del servicio civil. Realizar evaluaciones de progreso e impacto de esta nueva etapa de implementación para informar cualquier ajuste adicional que pueda ser necesario.
Los instrumentos de compra centralizada están infrautilizados, y muchos contratos pequeños quedan por debajo del umbral de aplicación de la Ley de Contratación del Estado.	Hacer más atractivas las herramientas de compra centralizada, mediante la simplificación administrativa y proporcionando mayor flexibilidad a las autoridades contratantes. Sancionar el fraccionamiento innecesario de los contratos.
Las brechas de infraestructuras requieren una inversión significativa. Los gobiernos subnacionales tienen la responsabilidad de ejecutar la mayoría de los proyectos de infraestructuras, pero se enfrentan a problemas de ejecución presupuestaria y muchos proyectos locales no guardan conexión con los planes nacionales.	Mejorar la calidad técnica de la planificación nacional de infraestructuras y la coordinación y coherencia de los planes nacionales con la ejecución de los proyectos locales de infraestructuras. Mejorar el proceso presupuestario y garantizar un mecanismo presupuestario anual predecible y vinculante para los gobiernos subnacionales. Reforzar los mecanismos formales de coordinación entre niveles de gobierno y fortalecer el papel de los gobiernos regionales en la coordinación y planificación del desarrollo regional.
El sector privado y los gobiernos extranjeros desempeñan un papel clave en el desarrollo de infraestructuras, dadas las elevadas necesidades de inversión y las limitaciones presupuestarias. La capacidad ejecutoria del sector público es escasa, especialmente en los gobiernos subnacionales. La gobernanza y la evaluación del valor extraído con la inversión podrían mejorarse.	Dotar a la nueva Autoridad Nacional de Infraestructura de capacidad técnica y presupuesto. Promover la transferencia de conocimientos y la capacitación, especialmente en los gobiernos subnacionales.

Bibliografía

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