Резюме

Существуют многочисленные документальные свидетельства того, что субсидии на производство и потребление ископаемых видов топлива искажают затраты и цены и ведут к неэффективному распределению ресурсов в экономике. Кроме того, сжигание ископаемых видов топлива увеличивает выбросы CO₂ и других парниковых газов (ПГ), а также ведет к загрязнению воздуха и возникновению проблем со здоровьем населения. Это может быть сопряжено с высокой ценой для общества.

Лица, ответственные за формирование политики, уже лучше информированы и более осведомлены о негативных фискальных, социальных, экологических и климатических последствиях государственной поддержки ископаемых видов топлива. Поэтому сокращение и реформирование отличающихся неэффективностью, вредных для окружающей среды субсидий на ископаемые виды топлива стало одним из ключевых вопросов политической повестки дня правительств стран во всем мире. Значение этой повестки особенно возросло за последние десять лет в связи с обсуждением вопросов изменения климата на международном уровне и процессом перехода к низкоуглеродной экономике. Однако субсидии на ископаемые виды топлива по-прежнему сохраняются, и их реформирование является сложным политическим вызовом.

Страны Восточного партнерства (ВП) Европейского союза (Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Республика Молдова (в дальнейшем «Молдова») и Украина не исключение. Однако для этого региона характерна ограниченная доступность данных и прозрачность по этому вопросу. При том, что ископаемые виды топлива продолжают преобладать в энергетике этого региона, общественное обсуждение негативных последствий государственной поддержки ископаемых видов топлива и преимуществ реформы носит ограниченный характер.

Доклад призван восполнить пробел в данных и обеспечить основу для обсуждения реформы субсидий на ископаемые виды топлива в странах ВП. Информация доступна в базе данных ОЭСР по государственной поддержке производства и потребления ископаемых видов топлива. Включение в нее стран ВП стало важной вехой в достижении прозрачности в этой сфере. Это является признанием усилий правительств стран ВП по раскрытию информации об объемах государственной поддержки, направляемой в энергетику.

В докладе проанализированы субсидии на ископаемые виды топлива, предоставленные производителям и потребителям угля, нефти и нефтепродуктов (особенно в транспортном секторе), природного газа, а также электроэнергии и тепловой энергии, произведенной на основе этих видов ископаемого топлива, в странах ВП. В исследовании обновлены предыдущие оценки субсидий в регионе ВП за 2010-2015 годы и представлены данные за 2016-2019 годы.

База данных ОЭСР по государственной поддержке производства и потребления ископаемых видов топлива и этот доклад сосредоточены на двух основных группах субсидий: (i) прямых трансфертах средств производителям и потребителям ископаемых видов топлива; (ii) налоговых расходах (то есть, уменьшении налоговых обязательств по сравнению с базовыми налоговыми ставками, например, снижение или освобождение от налога на добавленную стоимость (НДС) или акцизов на потребление топлива). Эти два типа субсидий напрямую затрагивают государственные бюджеты, тогда как другие (например, в форме установления тарифов на уровне ниже рыночного) в меньшей степени видны широкой общественности.

Основные выводы

В Украине действует наибольшее количество мер поддержки

В ходе анализа в странах ВП выявлено 65 мер в форме прямых трансфертов средств и налоговых расходов (выпадающих доходов). В Украине выявлено наибольшее число мер поддержки (26), в Армении − наименьшее (6). В каждой из остальных четырех стран насчитывается от 7 до 10 субсидий.

Субсидии на ископаемые виды топлива в форме бюджетных трансфертов и выпадающих доходов сократились в половине стран

Анализ ситуации четко демонстрирует, что в Армении, Грузии и Украине сокращаются субсидии на ископаемые виды топлива в форме бюджетных трансфертов и выпадающих доходов. В Армении субсидии на ископаемые виды топлива достигли пика в 2013 и 2014 годах и составляли 42 млн долл. США. В 2019 году они уменьшились до 5 млн долл. США, поскольку большинство механизмов субсидирования было упразднено.

В Грузии в 2013 году субсидии, количественная оценка которых оказалась возможной, составляли 33 млн долл. США. В 2019 году они сократились до 15 млн долл. США, хотя были введены новые программы социальной поддержки населения.

В Украине объем субсидирования в форме бюджетных трансфертов и налоговых расходов составил более 5 млрд долл. США в 2012 году, но к 2019 году сократился на более чем 50%. Вместе с тем, субсидии остаются значительными (2.2 млрд долл. США в 2019), существенно превышая объём субсидирования в других странах ВП, в том числе и в относительном выражении (как доля ВВП). Это указывает на то, что правительству Украины еще предстоит проделать большую работу по реформированию энергетических субсидий.

В Молдове объём субсидирования существенно колебался на протяжении анализируемого периода. Пробелы в данных, необходимых для оценки субсидий на ископаемые виды топлива, не позволяют отследить четкую тенденцию в случае Азербайджана и Беларуси.

Бюджетные трансферты являются основной формой субсидирования ископаемых видов топлива в большинстве стран ВП

Бюджетные трансферты преобладают в большинстве стран ВП. В Молдове основным механизмом субсидирования служат налоговые расходы в форме поддержки населения и государственных учреждений посредством сниженных ставок НДС на потребление природного газа, тепловой и электрической энергии, а также сжиженного нефтяного газа (СНГ).

Доля субсидий на ископаемые виды топлива от ВВП наибольшая в Украине и Азербайджане

В относительном выражении при сопоставлении субсидий на ископаемые виды топлива (бюджетных трансфертов и налоговых расходов) как доли валового внутреннего продукта (ВВП) с величиной дефицита государственного бюджета стран ВП в 2018 году, Украина и Азербайджан выделяются больше всего. В Украине субсидии на ископаемые виды топлива достигли 2.3% ВВП и превысили дефицит бюджета в размере 1.9% ВВП. Аналогичным образом в Азербайджане в 2018 году субсидии составляли почти 2% ВВП и превышали дефицит бюджета в размере 0.3%. Это указывает на наличие значительного потенциала для проведения реформ. Сокращение субсидий на ископаемые виды топлива поможет облегчить бремя для бюджета и уменьшить дефицит. Сэкономленные средства можно перераспределять на другие социальные и экологические государственные приоритеты.

Большинство субсидий предоставляется в жилищно-коммунальном секторе и направлено на поддержку потребления природного газа

Большинство мер поддержки предоставляется в жилищно-коммунальном секторе. Наряду с этим важное место занимает поддержка потребления природного газа, который в этом регионе является основным топливом для производства электрической и тепловой энергии. Субсидии, предоставляемые посредством заниженных тарифов, часто приносят выгоду всем бытовым потребителям, а не только социально уязвимым домохозяйствам.

Цены на энергоресурсы в странах ВП до сих пор в значительной степени регулируются государством

Анализ политики ценообразования и налогообложения в энергетике лежит в основе оценки субсидий на ископаемые виды топлива, поскольку большинство мер поддержки в энергосекторе предоставляется посредством тарифного регулирования или налоговых льгот. Цены на энергоносители в странах ВП в значительной степени регулируются государством. Установление тарифов ниже рыночных стимулирует повышенное потребление ископаемых видов топлива и приводит к «косвенному» субсидированию, которое сложно оценить и реформировать. В наименьшей степени государственным регулированием затронут рынок жидких нефтепродуктов. В то же время страны ВП приняли меры по рационализации и упрощению налоговых систем. Это, в свою очередь, привело к увеличению собираемости налогов и повышению прозрачности практики налогообложения.

Политика субсидирования изменилась, проведен ряд реформ

За четыре года, охваченных анализом, механизмы субсидирования ископаемых видов топлива в странах ВП существенно изменились. Несколько мер упразднено, при этом введены новые механизмы. Примеры таких изменений:

• В 2016 году правительство Армении упразднило освобождение от акциза на компримированный природный газ (субсидия составляла примерно 9 млн долл. США в год). Год спустя отменено освобождение от НДС импортного дизельного топлива (субсидия составляла 17.6 млрд долл. США).

• В январе 2016 года Беларусь отменила освобождение от НДС на электроэнергию и природный газ для населения, что положило конец субсидии стоимостью 200 млн долл. США в год.

• Правительство Грузии ввело новые бюджетные трансферты для предоставления субсидий на газ населению, живущему на границе с Абхазией и Южной Осетией. Наряду с этим предоставляются субсидии на электроэнергию семьям с четырьмя и более детьми, другим социально уязвимым потребителям и населению в высокогорных районах. Тем не менее, объём субсидирования уменьшился в течение 2016-2019 годов по сравнению с предыдущим периодом (2013-2015 годы), когда субсидии достигли пика.

• В Украине упразднено несколько программ бюджетных расходов, при этом вводились специальные меры для решения проблем, связанных с чрезвычайными ситуациями и задолженностями госпредприятий в энергетике.

Основные рекомендации

Применение комплексного подхода к реформированию субсидий на ископаемые виды топлива

Реформирование субсидий на ископаемые виды топлива имеет ключевое значение для сокращения выбросов ПГ и, следовательно, для достижения климатических целей. Правительствам стран этого региона следует опираться на уже проведенные реформы, но дальнейшие шаги по реформированию субсидий необходимо разрабатывать более комплексно. Субсидии на ископаемые виды топлива, как правило, являются проблемой, решение которой требует долгосрочного и структурного подхода. Реформа должна быть хорошо спланирована при четком понимании ее кратко- и более долгосрочных последствий. Опыт многих стран показывает, что целенаправленные меры поддержки (например, уязвимых групп населения) дают хорошие результаты и обеспечивают большую финансовую доступность энергоресурсов, чем неадресные субсидии для всех независимо от уровня дохода. Прозрачность и диалог заинтересованных сторон являются краеугольным камнем реформирования субсидий.

Анализ мер по восстановлению экономики, принятых для преодоления последствий пандемии COVID-19

Кризис 2020 года, вызванный пандемией COVID-19, привел к глубокому осознанию возможности реформирования субсидий. Для преодоления кризиса правительствам необходимо мобилизовать значительные дополнительные средства для поддержки систем здравоохранения и экономики. Правительства стран ВП отреагировали оперативно, стремясь защитить граждан и предприятия путем принятия принципиально важных пакетов мер по оказанию экстренной финансовой помощи и восстановлению экономики. Анализ показывает, что большинство таких мер в энергетике сконцентрировано в секторе конечного потребления электроэнергии. Именно в этом секторе страны и предприятия коммунального обслуживания брали на себя дополнительные обязательства для предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций во время кризиса. В частности, такими обязательствами являются приостановка взыскания пени за несвоевременные платежи, оказание дополнительной помощи с оплатой счетов, запреты на отключение потребителей, имеющих задолженность по оплате счетов. Целесообразность таких мер в краткосрочной перспективе очевидна. Вместе с тем правительствам следует пересматривать эти меры, чтобы они не переросли в долгосрочные неэффективные программы субсидирования.

Проведение дальнейшего исследования «вторичных трансфертов»

Дискуссия в отношении энергетических субсидий в странах ВП и их реформирования тесно связана с сохранением социальных тарифов на уровне ниже рыночного. Любой анализ будет неполным без оценки этих «вторичных трансфертов». Они, как правило, связаны с законодательными обязательствами энергокомпаний предоставлять продукцию или услуги определенным категориям потребителей (например, уязвимым группам населения) по ценам ниже рыночных. Для получения полной картины субсидирования ископаемых видов топлива необходимо провести дополнительный анализ по вопросу вторичных трансфертов.

Повышение прозрачности и качества отчетности

Официальная отчетность органов государственного управления по субсидиям на ископаемые виды топлива в странах ВП остается весьма ограниченной. Повышение прозрачности данных по субсидиям на ископаемые виды топлива (в частности, по налоговым расходам в энергетике), и доверия к ним поможет лицам, ответственным за формирование политики, и широкой общественности эффективнее планировать реформирование субсидий. Эта работа может принести значительную дополнительную пользу в случае, если будет проведена странами самостоятельно.

Использование этого исследования для выполнения международных обязательств по представлению отчетности

Страны ВП представляют данные по субсидиям на ископаемые виды топлива в рамках отчётности по Целям в области устойчивого развития (ЦУР) Организации Объединенных Наций, а также отчетности стран-членов Всемирной торговой организации (ВТО). Правительства стран ВП могут рассмотреть использование данных и оценок, приведенных в докладе ОЭСР, в качестве отправной точки для выполнения международных обязательств.