1. La estructura de ingresos del ISSSTESON

El ISSSTESON (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora), una institución que presta servicios de atención médica y seguridad social a los empleados públicos de Sonora México, atraviesa una difícil situación financiera. Una reciente misión investigadora reveló que una de las principales preocupaciones para los altos funcionarios del ISSSTESON es la falta de estabilidad de los ingresos, lo que ha ocasionado un problema de solvencia para la institución y de oportunidad en los pagos a proveedores. Esta situación tiene implicaciones prácticas para los afiliados y es probable que empeore en el futuro si no se adoptan reformas. El ISSSTESON requiere una reestructuración integral para garantizar su estabilidad financiera. Este capítulo analiza la estructura de ingresos del ISSSTESON, su evolución reciente junto con sus retos más importantes, y hace recomendaciones para alcanzar la sostenibilidad financiera.

    

Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.

1.1. Evolución reciente y situación actual

Algunos gobiernos locales en México, incluidos los de las 32 entidades federativas y alrededor de 2 450 municipios, así como 55 universidades públicas, tienen sus propios sistemas de pensiones, la mayoría del tipo de beneficios definidos (defined-benefit), sin portabilidad entre ellos (OCDE, 2016[1]). En el estado de Sonora, el ISSSTESON es la institución a cargo de brindar pensiones y servicios médicos a los empleados públicos del gobierno estatal.

Para entender los orígenes de los retos financieros del ISSSTESON y proponer soluciones, es necesario entender el marco legal del instituto y su situación financiera en el transcurso de los últimos años. Esta sección revisará la estructura legal del ISSSTESON y analizará su estado financiero evaluando sus fuentes de ingresos, la balanza entre ingresos y gastos en los últimos cinco años y la situación financiera actual. También abordará algunos elementos que posiblemente estén impidiendo el funcionamiento solvente del ISSSTESON.

1.1.1. Marco normativo de las finanzas del ISSSTESON

En 1948 la Legislatura de Sonora aprobó una ley que establecía el Fondo de Protección Burocrática, creando la institución que administraría y pagaría las pensiones de los empleados públicos. Un año después el fondo se reformó y se le cambió el nombre por el de Dirección de Pensiones del Estado. En 1962 una nueva ley dispuso que los trabajadores tendrían que aportar 5% adicional de su salario para recibir atención médica y medicinas. Ese mismo año el Congreso del estado aprobó la Ley 38, que dispuso la creación del ISSSTESON y estableció la base legal del instituto.

El ISSSTESON se concibió al principio como una institución que administraría únicamente las pensiones y la atención médica. Sin embargo, en 1989 la Ley 38 se reformó para incluir nuevos servicios, como préstamos hipotecarios y personales. Hoy en día el ISSSTESON ofrece un amplio conjunto de pensiones y servicios médicos y financieros a los afiliados (la lista se detalla en el‎Anexo 1.A). Como consecuencia de estos servicios adicionales, los gastos del instituto han aumentado, mientras que las fuentes de ingresos han permanecido sin cambio.

La disparidad entre el ingreso y el gasto se ha acentuado con el tiempo, por lo cual la Ley 38 se reformó nuevamente en 2005 para atender las fallas estructurales del esquema de pensiones. Sin embargo, las modificaciones no fueron lo suficientemente profundas para fortalecer la arquitectura financiera del instituto. El recuadro ‎1.1 presenta un resumen de las principales reformas de la Ley 38, mientras que el cuadro ‎1.1 sintetiza los principales elementos de la Ley 38 en su forma actual. Los capítulos siguientes argumentan que quizá la Ley represente un obstáculo para mejorar la viabilidad financiera del ISSSTESON.

Recuadro ‎1.1. La reforma de 2005 de la Ley 38

En 2005 se reformó la Ley 38 para tratar de corregir la situación financiera inestable y en deterioro del ISSSTESON. Esta reforma consistió en dos cambios principales: i) un aumento del porcentaje de cuotas (pagadas por los trabajadores) y aportaciones (pagadas por el estado), y ii) un aumento del número de años de cotización requeridos para recibir una pensión. Antes de la reforma de 2005, los trabajadores tenían que aportar 5% de su salario para atención médica y 4% para el fondo de pensiones. Después de 2005, estos porcentajes se incrementaron a 5.5% para atención médica y 10% para el fondo de pensiones. El Estado, por su parte, aportaba 6% del salario del trabajador para atención médica y 4% para el fondo de pensiones. Después de la reforma, la aportación del Estado aumentó a 7.5% del salario del trabajador para atención médica y 17% para las pensiones. También se adoptó una nueva aportación para infraestructura hospitalaria tanto en las cuotas como en las aportaciones. Por lo que toca a los años de cotización, los funcionarios públicos del estado que se afiliaron al ISSSTESON después de 2005 deben sumar 35 años de servicio en el caso de los hombres y 33 años en el de las mujeres. Tratándose de los servidores públicos que estaban afiliados al ISSSTESON antes de 2005, el aumento del tiempo de cotización requerido para recibir una pensión se determinaría con base en el número de años que habían aportado antes de la reforma.

Cuadro ‎1.1. Elementos clave de la Ley 38
Temas	Artículo	Explicación e importancia
Fuentes de ingresos	Artículo 4	Establece las obligaciones del ISSSTESON con los trabajadores afiliados a la institución y con otras entidades del estado que han suscrito acuerdos con el ISSSTESON. Entre los beneficios básicos se incluyen atención médica, préstamos (hipotecarios y personales) y pensiones. Las pensiones representan la mayor parte del gasto del instituto.
	Artículo 16	Establece que todo trabajador debe aportar al ISSSTESON una cuota de 17.5% de su salario, que se divide de la siguiente manera: 10% para pensiones, 5.5% para atención médica, 0.5% para préstamos a corto plazo, 0.5% para préstamos personales y 1% para infraestructura, equipo y mantenimiento hospitalarios.
	Artículo 21	Establece que el Estado debe aportar 29.5% del salario del trabajador, compuesto por: 17% para pensiones, 7.5% para atención médica, 0.5% para préstamos a corto plazo, 0.5% para préstamos personales, 0.4% para indemnizaciones globales, 0.1% para gastos funerarios, 2.5% para gastos administrativos y 1% para infraestructura, equipo y mantenimiento hospitalarios.
	Artículo 116	Dispone que cuando el ISSSTESON no pueda cumplir con su mandato, la Secretaría de Hacienda de Sonora se obliga a cubrir el déficit.
Estructura y operación	Artículo 98	Especifica que la Junta Directiva estará compuesta por siete miembros: el director general del instituto; tres nombrados por los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y tres designados por la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y Municipios de Sonora.
	Artículo 104	Establece que la Junta Directiva tiene facultades para planear las operaciones y servicios del ISSSTESON; decidir las inversiones del Instituto; autorizar las medidas necesarias para garantizar la prestación de servicios, incluida la transferencia de recursos entre programas, excepto los fondos de pensiones y de vivienda; conceder, modificar o suspender las pensiones en los términos de esta ley; nombrar y remover personal; aprobar los reglamentos interiores, económicos y de servicios médicos del ISSSTESON; aprobar los presupuestos de ingresos y egresos, así como el plan de labores del instituto; otorgar gratificaciones y recompensas a los funcionarios y empleados del instituto, con la autorización del director general; proponer al poder ejecutivo del estado reformas a esta ley, y ordenar estudios actuariales para determinar la solvencia del instituto.

1.1.2. Fuentes de ingresos

Uno de los principales problemas del ISSSTESON es la insuficiencia de ingresos para costear la calidad de los servicios previstos por la ley. Debido a ello es necesario revisar la estructura de ingresos del ISSSTESON: su composición, el alcance de la afiliación y la manera de administrar los recursos.

Como se muestra en el cuadro ‎1.1, los artículos 16 y 21 de la Ley 38 contienen las disposiciones legales relativas a las fuentes de ingresos del ISSSTESON. La estructura de ingresos se basa en un sistema de cuotas y aportaciones, conforme al cual los trabajadores aportan una cuota de 17.5% de su salario al ISSSTESON y, a su vez, el estado de Sonora paga una aportación de 29.5% del salario del trabajador. El artículo 22 obliga al estado y otras entidades públicas locales a entregar quincenalmente al ISSSTESON los recursos retenidos por conducto de sus respectivas tesorerías o departamentos correspondientes.

Pese a esta obligación legal, no hay mecanismo alguno para hacer cumplir la asignación de recursos. En reuniones con los altos funcionarios del ISSSTESON quedó claro que la falta de observancia de esta disposición en la práctica ha dado lugar no solo a una deuda considerable hacia el instituto, sino a esfuerzos administrativos adicionales para presionar a los deudores al pago.

Sin un mecanismo de observancia eficaz, el ISSSTESON padece un sistema recaudatorio poco efectivo y muy incierto, que reduce en gran medida la cantidad de recursos que llega efectivamente al instituto. Además, el ISSSTESON enfrenta el reto de administrar sus recursos de manera más eficiente.

El sistema de cuotas y aportaciones especifica la manera en que los ingresos deben distribuirse entre los servicios. Sin embargo, la misión investigadora enviada al ISSSTESON reveló que los ingresos se concentran en un fondo común y se dispone de ellos en la medida de las necesidades. La mayor parte de este fondo se emplea para el pago de pensiones, las cuales, según el artículo 58 bis de la Ley 38, deben tener un fondo propio independiente. La administración común y no por separado de los recursos es preocupante, pues implica que no hay un control efectivo de los ingresos y los gastos de cada uno de los principales servicios del ISSSTESON. Asimismo, hay un costo de oportunidad en forma de intereses perdidos.

Se han observado dos maneras por medio de las cuales el ISSSTESON recibe cuotas y aportaciones:

• Por medio de la Secretaría de Hacienda: algunos municipios retienen recursos de sus trabajadores y luego los entregan a la secretaría, que a su vez debe trasladarlos al ISSSTESON. Como se dijo antes, los artículos 21 y 22 establecen la contribución al estado y el mecanismo por el cual este debe entregar quincenalmente los recursos al ISSSTESON. Sin embargo, no se menciona sanción alguna ni otro mecanismo para garantizar que la entrega se haga puntualmente. La falta de facultades coercitivas hace que el ISSSTESON disponga únicamente de la negociación como mecanismo para recaudar ingresos del Estado. La secretaría también retiene las cuotas de los funcionarios públicos, y en este caso se presenta asimismo el problema de los pagos atrasados o incompletos.

• Directamente de los municipios y otras instituciones públicas del estado: el artículo 3 de la Ley 38 señala que el instituto puede celebrar acuerdos con los municipios y otras entidades públicas (como universidades y el sindicato de maestros) para incorporar a sus afiliados al esquema de beneficios del ISSSTESON. Estas entidades no entregan recursos a la Secretaría de Hacienda, sino directamente al ISSSTESON. La Junta Directiva tiene la facultad de establecer en qué condiciones se incorporan estas entidades. Aunque esto amplía el alcance de cobertura para los trabajadores de Sonora, también representa un reto para el control de los ingresos, pues vigilar y negociar una deuda fragmentaria requiere esfuerzos administrativos extraordinarios.

1.1.3. Actual situación financiera del ISSSTESON

Según documentos facilitados por el ISSSTESON, el déficit del instituto en 2017 ascendía a MXN 2 737 millones. El ingreso aumentó 6% de 2016 a 2017, mientras que el gasto aumentó 12% en el mismo periodo. Esto ilustra que el gasto aumenta a un ritmo mayor —en años recientes, casi al doble— que el ingreso en el ISSSTESON. Una parte considerable del déficit es atribuible a las obligaciones adeudadas al instituto por la Secretaría de Hacienda del estado, los municipios y otras instituciones locales. Según documentos presentados por el ISSSTESON, estas obligaciones ascienden a MXN 2 540 millones, de los cuales MXN 2 300 millones corresponden a la secretaría y cerca de MXN 240 millones a las demás entidades y a los municipios. De hecho, en México, la mayoría de los municipios carecen de un sistema formal de pensiones y las obligaciones pensionarias para los empleados municipales se financian con gasto corriente (OCDE, 2016[1]).

En lo que respecta a la deuda de la Secretaría de Hacienda, una entrevista con personal de alto nivel de la misma indicó que la administración 2015-2021 ha cumplido plenamente sus obligaciones financieras hacia el ISSSTESON. Sin embargo, hay una deuda pendiente atribuible principalmente a administraciones pasadas. Dado que la crisis de liquidez se extiende a las finanzas de la secretaría y al estado de Sonora en general, ha sido difícil pagar las obligaciones acumuladas hacia el instituto. A pesar de las circunstancias desfavorables, el 30 de abril de 2019, el ISSSTESON y la secretaría establecieron un convenio para pago de adeudos heredados (véase el recuadro ‎1.2).

Recuadro ‎1.2. El convenio para pago de adeudos heredados entre ISSSTESON y la Secretaría de Hacienda de Sonora

El 30 de abril de 2019 el ISSSTESON y la Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora establecieron un convenio para saldar por completo la deuda heredada al Instituto por la administración estatal 2009-2015, además de municipios, entidades y organismos. Esto tiene el objetivo de sanear las finanzas del ISSSTESON en beneficio de sus 180 mil derechohabientes.

A la fecha de la firma del convenio, el Gobierno del Estado había pagado alrededor de MXN 1 080 millones correspondientes a la deuda heredada, quedando pendiente de saldar poco más de MXN 1 200 millones.

Con el fin de poder pagar el adeudo, el Gobierno del Estado de Sonora pondrá a la venta 65 terrenos baldíos en desuso, ubicados en nueve municipios. El proceso de enajenación y venta de estos bienes será acompañado por el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización (ISAF), que podrá realizar auditorías en las diferentes etapas.

Fuente: (ISSSTESON, 2019[2]), Firman Hacienda e ISSSTESON convenio para pago de adeudo heredado, http://www.isssteson.gob.mx/index.php/articulos/ver/970, (consultado el 6 de mayo de 2019).

Una de las principales preocupaciones asociadas con la insolvencia del ISSSTESON se refiere a la deuda contraída con los proveedores, que según los documentos presentados por el instituto, asciende a MXN 496 378 229.38. Sin ninguna garantía de pago, la desconfianza de los proveedores hacia el ISSSTESON ha aumentado considerablemente, hasta el punto de que se muestran escépticos en cuanto a participar en nuevos procesos de licitación del instituto y, cuando lo hacen, sus precios incluyen un sobreprecio debido a la incertidumbre sobre el pago. Con menos incentivos para participar y menos proveedores, la competencia es menor y los precios más altos. En consecuencia, el instituto termina adquiriendo bienes y servicios por adjudicación directa, a precios no competitivos, lo que ensancha aún más la brecha entre ingresos y gastos.

1.1.4. La balanza entre ingreso y gasto en los diez últimos años

La situación financiera actual del ISSSTESON refleja una discrepancia considerable entre los ingresos y los gastos de la institución, como se ilustra en las gráficas que se muestran a continuación. La gráfica ‎1.1 muestra una perspectiva general de la inconstancia del ingreso del ISSSTESON, mientras que el gasto ha aumentado a un ritmo constante durante los últimos cinco años. También ilustra que el ISSSTESON ha funcionado con un déficit en el mismo periodo, siendo 2014 el único año en que el ingreso fue casi suficiente para cubrir los gastos del instituto. La gráfica ‎1.2 muestra que el déficit del gasto del ISSSTESON ha variado entre 11% y 22% en relación con el ingreso desde 2012 (salvo en 2014). En 2015 el ISSSTESON registró el déficit más crítico en años recientes.

Gráfica ‎1.1. Evolución de la balanza de ingreso y gasto del ISSSTESON (2012-16)

Fuente: (Altavista Soluciones, 2016[3]), "Informe sobre el Análisis de la Estructura Financiera del ISSSTESON”, documento de trabajo interno, Sonora.

Gráfica ‎1.2. Tendencias deficitarias anuales del ISSSTESON (2012-16)

Fuente: (Altavista Soluciones, 2016[3]), "Informe sobre el Análisis de la Estructura Financiera del ISSSTESON”, documento de trabajo interno, Sonora.

1.1.5. Posibles resistencias de las partes interesadas del ISSSTESON y las entidades públicas locales

Catorce entidades federativas en México, incluyendo Sonora, reformaron sus sistemas de pensiones durante las últimas dos décadas. Algunos programas de pensiones estaban sujetos a fuertes presiones financieras y una perspectiva difícil se mantiene en más de la mitad de las entidades federativas (OCDE, 2016[1]).

Después de que la misión investigadora enviada al ISSSTESON entrevistó a los actores pertinentes, quedó clara la posibilidad de que la gobernanza y la dinámica política dentro del instituto y con las entidades públicas locales obstaculice las reformas necesarias a fin de fortalecer la capacidad del ISSSTESON para consolidar una estructura financiera sostenible. La presente sección explorará algunos de los obstáculos para lograr reformas estructurales más profundas.

Ante todo, como se ha dicho, la deuda de la Secretaría de Hacienda del estado es hasta la fecha el factor que más contribuye a la crisis de liquidez del ISSSTESON. Ante esta situación, la disposición de la secretaría a cooperar con el instituto es un primer paso significativo. Sin embargo, conviene que las conversaciones entre las dos instituciones se lleven a cabo de una manera constructiva que les permita llegar a un acuerdo sobre la cantidad exacta que se debe al ISSSTESON y sobre un plan concreto de pago hasta el final de la presente administración (2015-2021). El instituto podría promover una observancia cabal de este plan con base en la obligación jurídica que la Ley 38 crea para que la secretaría financie el déficit del ISSSTESON siempre que este no pueda cumplir con sus obligaciones.

Aunque la relación con la secretaría ofrece una perspectiva optimista, la dinámica política con el instituto —sobre todo con la Junta Directiva— quizá sea más difícil de superar. La Junta Directiva desempeña un papel importante en la definición de las actividades operativas cotidianas, y es responsable de la estrategia general, así como de la visión del instituto a largo plazo. Los sindicatos, que representan tres de los siete asientos de la Junta Directiva, ejercen una influencia particularmente fuerte en el instituto y es probable que se opongan a las medidas que pudieran darle mayor estabilidad a costa de reducir o eliminar algunos beneficios. El recuadro ‎1.3 detalla las principales obligaciones de las juntas directivas para una gobernanza eficaz en las empresas públicas; las directrices C, D y E revisten una importancia particular para el ISSSTESON.1

Recuadro ‎1.3. Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas (EP): Responsabilidades de las juntas directivas

A. A las juntas directivas de las EP se les debe asignar un mandato claro y la responsabilidad fundamental del desempeño de la empresa. El papel de las juntas directivas de las EP debe estar claramente descrito en la legislación, de preferencia conforme al derecho mercantil. La junta directiva debe responder plenamente a los propietarios, servir a los intereses de la empresa y tratar a todos los accionistas con equidad.

B. Las juntas directivas de las EP deben cumplir con eficiencia sus funciones de determinar la estrategia y supervisar a los mandos intermedios, con base en mandatos amplios y objetivos fijados por el gobierno. Deben tener facultades para nombrar y remover al director general. Deben fijar niveles de remuneración de los ejecutivos que sirvan a los intereses de la empresa a largo plazo.

C. La composición de la junta directiva de una EP debe permitir el ejercicio de un juicio objetivo e independiente. Todos los miembros de la junta, incluidos los funcionarios públicos, deben ser nombrados por sus méritos y competencia profesional y tener responsabilidades legales equivalentes.

D. Los miembros independientes de la junta directiva, en caso de haberlos, deben estar libres de todo interés y relaciones materiales con la empresa, los mandos intermedios, otros interesados importantes y la entidad propietaria, todo lo cual podría poner en riesgo el ejercicio de su juicio objetivo.

E. Deben aplicarse mecanismos para evitar conflictos de intereses que impidan a los miembros de la junta directiva cumplir sus obligaciones objetivamente y para limitar la intervención política en los procesos de la junta.

F. El presidente de la junta debe asumir la responsabilidad de la eficiencia del grupo y, si es necesario, actuar en colaboración con otros miembros como enlace en las comunicaciones con la entidad estatal propietaria. Las prácticas óptimas exigen que el presidente no sea la misma persona que el director general.

G. Si la representación de los empleados en la junta es obligatoria, hay que idear mecanismos para garantizar que se ejerza con eficacia y contribuya a promover las competencias, la información y la independencia de la junta.

H. Las juntas de las EP deben considerar la conveniencia de crear comités especializados, compuestos por miembros independientes y calificados, para apoyar a la totalidad de la junta en el cumplimiento de sus funciones, en particular las referentes a auditoría, gestión de riesgos y remuneración. El establecimiento de comités especializados debe aumentar la eficiencia de la junta en pleno y no menoscabar su responsabilidad.

I. Las juntas directivas de las EP deben realizar, bajo la supervisión del presidente, una evaluación anual bien estructurada para determinar su desempeño y eficiencia.

J. Las EP deben formular procedimientos eficientes de auditoría interna y establecer una función de auditoría interna que esté supervisada por la junta y subordinada directamente a ella y al comité de auditoría o el órgano institucional equivalente.

Fuente: (OCDE, 2016[4]), Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas, Edición 2015, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264258167-es.

Los incumplimientos de las entidades públicas locales también representan un obstáculo para mejorar la administración financiera del ISSSTESON. Como se ha dicho, no hay un mecanismo de observancia para garantizar la entrega debida de recursos al instituto. Esto no solo crea problemas de liquidez, sino que aumenta la carga administrativa de tener que negociar directamente con varias entidades. En vista de esa situación, resulta esencial que el ISSSTESON revise qué acuerdos han vencido y qué instituciones no cumplen con sus aportaciones, para considerar la conveniencia de dejar de prestar servicios a sus afiliados.

Por último, los afiliados al ISSSTESON podrían representar un elemento de resistencia contra las reformas administrativas. Por regla general se rechazan las medidas que podrían alterar el esquema de pensiones o servicios de salud debido a la percepción de que se perderán beneficios prometidos con anterioridad y conquistas sindicales en favor de los empleados. Una campaña eficaz de comunicación que explique la necesidad de la reforma es de capital importancia (como también los riesgos de no llevar a cabo la reforma).

1.1.6. Sostenibilidad del apoyo político para la reforma

El origen de muchos problemas financieros del ISSSTESON se puede atribuir a la falta tanto de una estrategia a largo plazo como de la aplicación sostenible de las reformas financieras. Las estrategias parecen variar según la administración que gobierne, pero los problemas estructurales y operativos persisten y se acumulan. Cualquier reforma integral para rescatar al ISSSTESON debe adoptar una perspectiva a largo plazo y estar concebida para garantizar la sostenibilidad independientemente de la administración que esté en el poder. No bastarán mejoras ni ajustes administrativos menores para asegurar la sostenibilidad de la institución a largo plazo.

Como se ha dicho, el gobierno del estado de Sonora espera poder pagar sus obligaciones con el instituto en 2021. Si estos recursos se reciben, debe haber una planeación cuidadosa sobre la administración de los ingresos. El proceso debe ser transparente y debe existir una estrecha colaboración con el ISSSTESON para mejorar la coordinación y la eficiencia.

Asimismo, es importante prever que la elaboración y promoción de reformas legislativas integrales puede tardar algún tiempo, así como su aprobación por parte de la legislatura del estado. Los consultores externos contratados por el ISSSTESON han propuesto que la única solución a largo plazo para los problemas del instituto es una modificación integral de la Ley 38, que redefina el esquema conforme al cual se otorga la seguridad social a los servidores públicos de Sonora. Los anteriores esfuerzos de reforma han suscitado una fuerte oposición en los sindicatos, que en un anterior intento incluso protestaron frente al Congreso del Estado. Una presión parecida ha procedido de los propios trabajadores del ISSSTESON, muchos de los cuales están sindicalizados y se niegan a ser afectados por cualquier modificación legal.

1.2. Retos para mejorar la gobernanza de las finanzas del ISSSTESON

Tras un estudio de las finanzas del ISSSTESON, se hace necesario examinar más a fondo las principales causas que contribuyen a la insuficiencia de ingresos del instituto. La falta de solvencia y la ausencia de una estrategia a largo plazo para atenderla tiene consecuencias prácticas en 180 000 afiliados.

1.2.1. Problemas estructurales

La sección anterior describió cómo la situación financiera del ISSSTESON es consecuencia de una estructura fallida de seguridad social que se está debilitando. La presente sección explorará estos problemas para demostrar que el actual sistema de pensiones y servicios de salud del ISSSTESON es insostenible tanto a corto como a largo plazo.

El principal elemento que contribuye a la crisis de sostenibilidad del ISSSTESON es su esquema de pensiones. Hoy en día 13 500 personas reciben pensiones, y se espera que este número aumente considerablemente. Las valuaciones actuariales encargadas por el ISSSTESON indicaron que 6 487 personas empezarían a recibir pensiones solo en 2017, y que en 2057 el número de pensionistas aumentaría 100%. La demanda de los servicios del ISSSTESON crece a un ritmo que supera la capacidad del instituto debido al aumento de la esperanza de vida en Sonora. En 1970 las mujeres tenían una esperanza de vida de 66 años y los hombres de 64. En 2015 la esperanza de vida de las mujeres aumentó 12 años para quedar en 78 y la de los hombres en ocho para quedar en 72 (Sin Embargo, 2013[5]). Si no se toman medidas para atender la situación, miles de afiliados correrán el riesgo de no recibir pensiones.

Además de la cobertura del ISSSTESON para los afiliados, los requisitos del sistema para el retiro con derecho a pensión se vuelven insostenibles. Aunque la reforma de la Ley 38 adoptada en 2005 tenía por objeto modificar estas estructuras, no bastó para lograr la reforma integral que el ISSSTESON necesita a fin de alcanzar la estabilidad financiera. La edad de retiro de los servidores públicos es de 55 años, sujeta a un mínimo de 15 años de cotización. En el caso de los trabajadores que se afiliaron al ISSSTESON antes de 2006, el mínimo de años de cotización requeridos para jubilarse con derecho a pensión es de 30 para los hombres y 28 para las mujeres. La pensión equivaldría a 100% del salario base de manera vitalicia. En el caso de los trabajadores afiliados después de 2006, el número de años de cotización requeridos para el retiro con derecho a pensión es de 35 para los hombres y 33 para las mujeres. La pensión es de 100% del salario base de manera vitalicia, con un límite de 20 salarios mínimos al mes.

En años de cotización, edad de retiro y monto de las pensiones, Sonora supera con mucho los estándares nacionales e internacionales. La edad de retiro en promedio en los países de la OCDE es de 64 años para los hombres y 63 para las mujeres. Los países de la OCDE que exigen un mínimo de años de cotización tienden a acercarse al valor referencial de 40 años y, con la excepción de los Países Bajos y Turquía, ningún país de la OCDE ha establecido una pensión neta de 100% del salario base. El recuadro ‎1.4 contiene valores referenciales de algunas buenas prácticas a nivel internacional y nacional en cuanto a la edad de retiro, los años requeridos de cotización para retirarse con derecho a pensión y las tasas de restitución de las pensiones.

Recuadro ‎1.4. Prácticas internacionales y nacionales

Cuando se comparan los requisitos de retiro con derecho a pensión de Sonora con los de otros países de América Latina o de la OCDE, queda claro que los primeros representan un esquema mucho menos exigente para los trabajadores. La siguiente gráfica ilustra la edad de retiro en los países OCDE:

Gráfica ‎1.3. Edad de retiro por género en países seleccionados

Fuente: (OCDE, 2017[6])"3.8. Current retirement age in 2016 for a person who entered the labour force at age 20", in Design of pension systems, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/pension_glance-2017-graph34-en.

La mayoría de los países que se ilustran arriba también exigen más años de cotización para que los trabajadores reciban pensiones completas:

Gráfica ‎1.4. Años de cotización requeridos para beneficios pensionarios en países seleccionados

Fuente: (OCDE, 2015[7]), “Years of contribution or residence required for basic pensions”, in Pensions at a Glance 2015: OECD and G20 indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/pension_glance-2015-graph10-en.

La esperanza de vida en el momento del retiro y las tasas de restitución de las pensiones en los países referidos en las gráficas también tienden a ser menores, lo que alivia la presión sobre los gobiernos para sostener a trabajadores retirados con pensiones caras durante largos periodos. La siguiente gráfica muestra valores referenciales de las tasas de restitución netas en los países de la OCDE, con un promedio de 63%.

Gráfica ‎1.5. Tasas de restitución neta de las pensiones en países de la OCDE (2016)

Fuente: (OCDE, 2019[8]), “Net pension replacement rates” (indicador), https://doi.org/10.1787/4b03f028-en (consultado el 5 de agosto de 2019).

En comparación con otros estados de México, Sonora todavía no define tasas mínimas y máximas de restitución de las pensiones con base en un salario claramente establecido (19 leyes estatales cumplen esta condición, mientras que siete definen una tasa máxima) y aún debe establecer una edad razonable para el retiro (solo cuatro estados del país permiten a los trabajadores retirarse a una edad comprendida entre 53 y 57 años; 13 estados han fijado una edad mínima de entre 63 y 65 años).

Fuente: Información proporcionada por el ISSSTESON.

Por otra parte, la base salarial para el cálculo de las pensiones por parte del ISSSTESON también está resultando problemática. La Ley 38 no da una definición clara de la base salarial sobre la que se determinan las pensiones, lo que ocasiona que estas se calculen de maneras distintas para los afiliados. Los municipios en ocasiones reducen los salarios de sus trabajadores cuando los declaran al ISSSTESON y al estado de Sonora. Como las pensiones se determinan con base en el salario declarado, la mayoría de las pensiones son en realidad una fracción de lo que deberían ser si se usara el salario real para determinarlas. Las auditorías del ISSSTESON a las determinaciones de pensiones muestran que los errores de cálculo son comunes, y se cometen no solo por falta de claridad legal sobre la determinación de las pensiones, sino porque los trabajadores del estado a menudo no están reconocidos en los registros oficiales. Esto ha tenido consecuencias costosas: el ISSSTESON ha estado implicado en 129 juicios de reajuste de pensiones —todos los cuales ha perdido—, en que los pensionistas exigen mayores pagos con base en sus salarios reales. Según documentos facilitados por el ISSSTESON, estas quejas ya le han costado al instituto MXN 143 millones (Altavista Soluciones, 2016[3]).

Asimismo, el ISSSTESON depende de un frágil sistema de verificación de datos para determinar las pensiones. Aunque la Ley 38 otorga al instituto facultades legales para exigir datos e informes pertinentes para cumplir sus funciones, no le da atribuciones para verificar los registros contables. Así, la base para determinar las pensiones no siempre es precisa, y los cálculos con frecuencia se basan en cualesquier dato de que se disponga y no en los más exactos, lo que también ha favorecido los juicios de reajuste de pensiones.

Los problemas mencionados hasta aquí han contribuido a encarecer la nómina del ISSSTESON a un grado insostenible para el instituto. Documentos facilitados por el ISSSTESON indican que la nómina mensual de los pensionistas ha crecido a un ritmo constante en los tres últimos años. En enero de 2014 alcanzó los MXN 128 millones, y en diciembre de 2016 era de MXN 192 millones, lo que representa un aumento de 50% (MXN 64 millones). Además de las fallas descritas anteriormente, esta discrepancia también es explicable por el aumento de los montos de las pensiones. La pensión media en 2014 era de MXN 17 480, mientras que en 2016 alcanzó los MXN 20 006. Lo anterior se complica aún más a medida que el número de pensionistas sigue aumentando cada mes: en enero de 2014 había 10 750 pensionistas, y en diciembre de 2016 el número ascendió a 13 000. Las gráficas 1.6 y 1.7 ilustran la evolución de las tasas de las pensiones y el número de pensionistas a partir del año 2000.

Gráfica ‎1.6. Evolución del monto de las pensiones en promedio, en MXN (2000-16)

Fuente: Información facilitada por el ISSSTESON.

Gráfica ‎1.7. Evolución del número de pensionados (2014-16)

Fuente: Información facilitada por el ISSSTESON.

La evolución de los trastornos de salud también ha comprometido la sostenibilidad del ISSSTESON. La información facilitada por el instituto indica que, a medida que aumenta la esperanza de vida, la naturaleza de las enfermedades que más atendió el ISSSTESON de 1985 a 2016 evolucionó de trastornos curables y pasajeros —en aquel entonces más difíciles de tratar que hoy en día— a padecimientos más complejos, permanentes o crónicos. Enfermedades como el sarampión y el paludismo, por ejemplo, fueron comunes hasta principios de los años noventa, mientras que las afecciones cardiovasculares crónicas y la obesidad se han vuelto más prevalentes durante la última década (ISSSTESON, 2017[9]). Algunos padecimientos, como las infecciones respiratorias, la diabetes, la hipertensión y la neumonía, en cambio, se han mantenido constantes desde 1985. El cambio de la naturaleza de los trastornos de salud y la consiguiente adopción de tratamientos a largo plazo ha impuesto una carga financiera más pesada al ISSSTESON.

En suma, la estructura de ingresos y gastos del ISSSTESON muestra una grave discrepancia. Mientras que el ingreso está determinado únicamente por el número de empleados públicos a quienes el instituto presta servicios, el gasto está determinado no solo por el número de empleados públicos, sino también por el de pensionistas, así como por el estado de salud de ambos grupos. Con una mayor esperanza de vida, y por lo tanto con más demanda de pensiones y servicios de salud, esta desproporción entre el ingreso y el gasto se intensificará cada vez más. La solución más práctica a este problema es transformar el sistema de pensiones en un esquema de aportaciones definidas en el que los trabajadores ahorran para su retiro en cuentas individuales. Esto disminuiría considerablemente el gasto.

1.2.2. Problemas operativos institucionales

Además de los problemas estructurales, las operaciones administrativas del ISSSTESON han contribuido a su debilidad financiera. La misión investigadora reveló que el instituto, en el que hay 3 302 empleados, no funciona conforme a una administración basada en el desempeño. Por el contrario, parece que la concesión de beneficios y bonos se produce independientemente de una vigilancia sistemática del desempeño y los resultados. Al parecer, los beneficios por puntualidad y asistencia, por ejemplo, son normales, mientras que los trabajadores sindicalizados reciben beneficios aún más considerables. Entre ellos se cuentan vales de despensa, primas de antigüedad, incentivos médicos, apoyo económico para el transporte, becas completas para estudios de grado y posgrado, incentivos trimestrales y anuales, bonos por años de servicio, bono anual y primas por aniversario de sindicalización. La nómina mensual de MXN 87 millones, de por sí costosa, se encarece aún más con estos beneficios.

1.2.3. Problemas de liderazgo y coordinación

Las reuniones durante la visita de la misión investigadora revelaron que cuatro instituciones clave del estado —la Oficina del Gobernador, la Secretaría de Hacienda, la Secretaría de la Contraloría General y el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización (ISAF)— reconocen que mejorar la arquitectura financiera del ISSSTESON debe tener la máxima prioridad en la agenda del gobierno. Estas entidades consideran que la situación del instituto está entre las tres principales preocupaciones para el estado de Sonora. El ISSSTESON y dichas instituciones han iniciado un proceso de conversaciones y colaboración para encontrar el camino a la recuperación. Se trata de un avance positivo que debe mantenerse; la cohesión y la colaboración estrecha serán esenciales cuando llegue el momento de impulsar la reforma integral.

Como se ha dicho, las reformas orientadas a allanar el camino para la estabilidad financiera pueden encontrar resistencia, principalmente por parte de los sindicatos y los trabajadores sindicalizados, así como de empleados del ISSSTESON. Prever un gran esfuerzo para hacer frente a la oposición y prepararse debidamente también será decisivo a la hora de impulsar una reforma de gran alcance. Además, el instituto debe esperar importantes discusiones con el poder judicial en la medida que siguen presentándose juicios de ajuste de pensiones y beneficios.

1.2.4. Problemas de observancia

Como se ha dicho, uno de los problemas fundamentales que afectan la solvencia del ISSSTESON es su sistema de recaudación de recursos, particularmente de los municipios y otras instituciones públicas locales. Una posibilidad para garantizar que estos actores se mantengan al día en el pago de sus obligaciones al ISSSTESON es tomar una decisión por la cual el instituto podría dejar de prestar servicios a los afiliados. Esto presionaría a las autoridades locales para que cumplan sus obligaciones de pago al ISSSTESON. Lo anterior debe ir de la mano con una estrategia de comunicaciones que explique a los afiliados la urgencia que hay detrás de estas medidas y las desastrosas consecuencias de no hacer nada.

Propuestas de acción

Las principales debilidades del ISSSTESON pueden atribuirse a dos problemas centrales: una estructura financiera-administrativa fallida, en particular por lo que toca a las pensiones, y una operación que pudiera ser más eficiente, es decir la posibilidad de hacer más con menos y tomar decisiones con base en generar valor por el dinero. Esta sección hará recomendaciones puntuales que atienden estos problemas a fin de perfeccionar la arquitectura financiera del ISSSTESON. Las recomendaciones están divididas en una sección sobre la reforma integral de la estructura del ISSSTESON y otra sobre las modificaciones a corto plazo para aliviar la situación financiera del instituto.

Una reforma integral de la estructura financiera-administrativa del ISSSTESON

Reestructurar el esquema de pensiones del ISSSTESON es no solo necesario, sino urgente. Entre las medidas que se proponen para atender esta necesidad están:

• Aumentar la edad efectiva de retiro: en 2014, la edad de jubilación en los países de la OCDE era cercana a los 64 años para los hombres y 63 años para las mujeres, y la edad de retiro en México es de 65 años. Sin duda, el ISSSTESON se beneficiaría si buscara atenerse a las prácticas nacionales e internacionales.

• Aumentar los años requeridos de cotización: no todos los países de la OCDE han establecido un número mínimo de años de cotización como requisito para retirarse con derecho a pensión. Mientras que Sonora requiere 30 y 28 años para los hombres y las mujeres, respectivamente, países como Bélgica o Alemania —tienen requisitos mínimos de cotización de 45 años— y Luxemburgo, Canadá y España, tienen un lapso obligatorio medio de cotización de 39 años. Aumentar el número de años de cotización requeridos podría equiparar al ISSSTESON con un fondo de pensiones más fuerte para sostener a los pensionistas actuales y futuros.

• Revisar el cálculo de la pensión estableciendo una base salarial clara; esto supone evaluar cuál sería ese salario y expresarlo en la ley sin ambigüedad.

• Establecer techos para las tasas de restitución de las pensiones: como ilustra la gráfica ‎1.5, la tasa neta de restitución de las pensiones en los países de la OCDE es en promedio de 63.2%, y en México, de 28.4%. La tasa de 100% de Sonora ha demostrado que es excesiva y representa una clara desviación de las prácticas internacionales y nacionales.

Modernización y normalización del sistema de cobro

El instituto podría adquirir mayor resiliencia financiera fortaleciendo su capacidad para recaudar recursos, lo que podría hacerse estableciendo un sistema común de transferencia de fondos para todas las instituciones públicas. En este esfuerzo se debe incluir la consolidación de un mecanismo de comunicación transparente en el que cada parte sepa las cantidades que debe. Cuando estas partes se atrasan en el pago de sus obligaciones, el instituto debe suspender los servicios de salud y las pensiones a los trabajadores afiliados. Para ello se recomienda la creación de un esquema de sanciones y responsabilidades en el que la falta de cumplimiento esté vinculada claramente a una sanción bien definida y proporcional. Este esquema debe construirse en torno al principio de que la falta de cumplimiento por parte de las entidades locales tiene consecuencias serias para el estado de Sonora y para todos los servidores públicos del estado.

Canalización de los ahorros para pensiones a cuentas individuales

Mantener un fondo de pensiones independiente y productivo es de particular importancia dada la carga que el esquema de pensiones representa para el ISSSTESON. Tal como está ahora, funciona más como una herramienta para retener recursos que como un fondo de inversión. Como las proyecciones indican que la demanda seguirá aumentando, es importante que las estructuras normativas del ISSSTESON se reformen para permitir que estos recursos se inviertan. Lo anterior podría hacerse transformando el sistema de pensiones en un esquema de fondos de cotizaciones definidas, en el que los trabajadores ahorran e invierten para sus propias pensiones en cuentas individuales. El recuadro ‎1.6 describe cómo el ISSSTE adoptó el esquema recomendado y convirtió el fondo de pensiones del instituto en una institución autónoma que compite en condiciones de mercado por las mejores tasas de restitución.

Segmentar las principales funciones del ISSSTESON

Llevar un control más estricto de las finanzas del ISSSTESON exigiría una reforma a fin de crear presupuestos independientes y órganos descentralizados para cada uno de sus servicios. En condiciones ideales, el instituto debe volver a sus funciones centrales: las pensiones y el cuidado de la salud.2 Cada función debe tener el control absoluto de sus finanzas, y el gasto de cada una debe estar directamente relacionado con su ingreso. El estado cubriría cualquier déficit en vez de recurrir al presupuesto de otra función. Esto fomentaría no solo más eficiencia, sino mayor rendición de cuentas.

Modificaciones a corto y mediano plazos para aliviar la situación financiera del instituto

Mitigar la deuda presente y futura del ISSSTESON

Una solución para aliviar la deuda del ISSSTESON hacia los proveedores sería subrogarla a la Secretaría de Hacienda del estado. El ISSSTESON quedaría relevado de sus obligaciones hacia los proveedores, y ellos a su vez podrían reanudar su participación en los procesos de licitación del instituto, lo que los volvería más competitivos. La deuda de la Secretaría de Hacienda del estado hacia el ISSSTESON quedaría parcialmente saldada con esta subrogación.

Otra posible solución para aligerar algunas obligaciones financieras del ISSSTESON sería negociar las pensiones anticipadas voluntarias. El instituto podría liquidar las pensiones vitalicias en una sola exhibición a una tasa menor que si las pagara a plazos.

Establecer planes financieros factibles a corto y mediano plazos

Es importante que la Secretaría de Hacienda del estado cumpla con los pagos establecidos en el convenio para saldar la deuda heredada. Aunque la secretaría reconoce su deuda hacia el ISSSTESON, es esencial que se realice el pago de la deuda heredada y evitar cualquier adeudo futuro. Este pago podría condicionarse a un estudio del desempeño de la estructura y la eficiencia operativas del ISSSTESON, lo que presionaría al instituto para que mejore su administración.

Optimizar la contratación pública y la prestación de servicios en materia de atención de la salud

Las reuniones con proveedores y directivos de administración médica del ISSSTESON revelaron que la contratación de bienes y servicios médicos a menudo se hace por medio de adjudicaciones directas, lo que implica altos costos. Varios factores pueden incidir en esta recurrencia a las adjudicaciones directas, como son una deficiente planeación o el hecho de que los proveedores no realicen el surtido requerido en respuesta a la falta de pago por el Instituto. Una solución sería ampliar la recurrencia al alquiler o adquisición de servicios privados.3 La competencia entre estos permitiría que los precios fueran más bajos.

Reestructurar la eficiencia operativa y una administración que reduzca los costos

Una reforma integral de la estructura financiera, las fuentes de ingresos y el gasto del ISSSTESON no bastaría para sanear las finanzas del instituto. También es de vital importancia una evaluación minuciosa de la eficiencia operativa y la administración de los recursos dentro del instituto. Entre los elementos que han de considerarse están:

• Reestructurar el esquema de beneficios de los trabajadores del ISSSTESON para reducir los gastos: aunque es importante mantener los beneficios básicos otorgados por ley, no se deben conceder beneficios adicionales en tanto no se realicen cuidadosas evaluaciones del desempeño y la productividad.

• Reducir o eliminar los trámites burocráticos innecesarios: es necesario evaluar de qué manera la aplicación de competencias tecnológicas y organizativas podría aumentar la eficiencia del instituto. Por ejemplo, la implementación de la firma electrónica sería más eficiente y conllevaría un ahorro importante en impresión, papel y consumibles. Estas mejoras podrían aplicarse en áreas como la contratación pública y los recursos humanos, por ejemplo.

• Estandarizar, actualizar y difundir manuales de operación para cada área: el ISSSTESON podría volverse más eficiente si estableciera una metodología común para sus operaciones. El actual proceso de rediseño institucional, que implica la elaboración de nuevos manuales de organización, abre la oportunidad para avanzar en esta recomendación.

• Establecer operaciones más transparentes (por ejemplo, pagos a proveedores, contribuciones de instituciones afiliadas, etc.): esto no solo aumentaría la eficiencia, sino que contribuiría a establecer relaciones más sólidas con los proveedores, las instituciones afiliadas, los empleados del estado y los pensionistas.

El recuadro ‎1.5 ilustra un caso exitoso de reforma de pensiones que podría ser útil para el ISSSTESON.

Recuadro ‎1.5. Chile: Reforma integral de un sistema de pensiones

En 1981 Chile sustituyó su sistema de pensiones de un plan de reparto de beneficios definidos por un régimen de fondos de cotización definida administrado por empresas privadas, en el que las aportaciones de los trabajadores son administradas por empresas especializadas, las administradoras de fondos de pensiones (AFP). Este cambio se consideró revolucionario y muchos países que tenían sistemas inviables de pensiones, especialmente en América Latina, intentaron reproducirlo.

Aunque el nuevo modelo ayudó a desarrollar los mercados de capital y promovió un periodo de crecimiento sostenido en Chile, la realidad demostró que el modelo estaba lejos de la expectativa: excluía componentes esenciales de la seguridad social, como el alivio de la pobreza y la desigualdad de género, y exigía una costosa maquinaria administrativa.

Ante tal situación, la reforma de pensiones fue una de las principales promesas de campaña de Michelle Bachelet. Poco después de haber sido electa como presidente, en marzo de 2006 se estableció el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma de Pensiones (CAPRP), o Comisión Marcel. La finalidad era crear un espacio de debate abierto y diverso que pudiera sentar las bases de una propuesta de reforma integral. El CAPRP realizó más de tres meses de trabajo en los que se animó a actores tales como expertos internacionales y nacionales, representantes de organizaciones de trabajadores y grupos de mujeres, pensionistas, empresas, institutos de investigación, académicos y profesionales independientes a dar a conocer sus experiencias y peticiones de reforma al sistema de pensiones. En julio se presentó un informe de las sesiones, y en diciembre se presentó un proyecto de reforma al Congreso.

La reforma, puesta en marcha en 2008, modificó dos de los principales pilares del esquema de pensiones: añadió un elemento de beneficios no contributivos para el alivio de la pobreza y la desigualdad, e ideó mecanismos de subasta para que las AFP redujeran los cargos administrativos. Aunque persisten algunos problemas preocupantes como las pensiones bajas y la cobertura deficiente —y han suscitado nuevas exigencias de reforma—, la reforma de 2008 integró con éxito los componentes sociales y racionalizó los procedimientos administrativos.

La reforma de pensiones de 2008 en Chile triunfó por varias razones. Ante todo, fue un proceso incluyente en el que participaron muchas voces e intereses, lo que mejoró la calidad de las políticas públicas y creó un amplio consenso sobre los beneficios de la reforma. En segundo lugar, fue un proceso transparente con una estrategia de comunicación eficaz. Las partes interesadas entendían la necesidad de la reforma y se las animó a participar en la propuesta de soluciones. En tercer lugar, representó un esfuerzo democrático en el que las autoridades conocían la complejidad del asunto. Un liderazgo sostenido aseguró la cohesión, y ganó el tiempo necesario para que su esfuerzo fuera integral y sostenible.

Fuente: (Barr and Diamond, 2016[10]), “Reforming pensions in Chile”, Polityka Społeczna, núm. 1, 2016, pp. 4-9, https://www.ipiss.com.pl/?lang=en, (consultado el 15 de agosto de 2017).

Recuadro ‎1.6. El ISSSTE en México: Un fondo de pensiones independiente

El esquema de pensiones para los servidores públicos de México, regulado por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), mantuvo hasta no hace mucho la misma estructura que cuando se creó en 1959. A medida que se producían transformaciones demográficas, económicas y sociales, este esquema —basado en un plan de reparto de beneficios definidos— empezó a ejercer presión sobre la solvencia financiera del ISSSTE.

En 2007 el Congreso aprobó una reforma a la Ley del ISSSTE, que cambió el esquema de pensiones por un plan de fondos de cotizaciones definidas. Este cambio significaba que los trabajadores aportarían a sus ahorros para pensiones por medio de cuentas individuales, en vez de financiar las de los actuales pensionistas. Estos recursos se acumularían en Pensionissste, una nueva entidad creada dentro del ISSSTE para administrar e invertir los ahorros del fondo de pensiones. Esta entidad actuaría como administradora de fondos para el retiro (Afore) y competiría con las privadas para ofrecer las mejores condiciones del mercado y las tasas de restitución más atractivas.

En 2015 la Ley del ISSSTE volvió a reformarse para hacer de Pensionissste una empresa paraestatal con independencia administrativa, operativa y financiera respecto del ISSSTE. Aunque Pensionissste se convertía así en un órgano descentralizado, seguiría siendo una entidad pública sujeta a supervisión. Además, sus operaciones también estarían sujetas a la normativa de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), que supervisa el funcionamiento de las Afores.

Un Pensionissste independiente basado en cotizaciones individuales significaba:

• Una normativa más rigurosa: el Pensionissste se convirtió en una entidad muy regulada en los sistemas tanto público como privado. Esto garantizaba no solo mayor productividad, sino transparencia y rendición de cuentas.

• Mayor eficiencia: Pensionissste empezó a depender de qué tan estratégicamente administraba sus recursos, en vez de depender de las aportaciones del presupuesto federal.

• Mayor estabilidad: la posibilidad de invertir los ahorros individuales con base en la competencia del mercado garantizaba más rendimientos y por lo mismo más productividad para el Pensionissste. Esto a su vez promovía la estabilidad del esquema de pensiones.

Fuente: (Gobierno de México, 2015[11]), “Diez cosas que debes saber sobre la Reforma a la Ley del ISSSTE”, www.gob.mx/gobmx/articulos/diez-cosas-que-debes-saber-sobre-la-reforma-a-la-ley-del-issste, (consultado el 15 de agosto de 2017).

Lectura adicional

OCDE (2015), All on Board: Making Inclusive Growth Happen, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264218512-en.

Bibliografía

[3] Altavista Soluciones (2016), “Informe sobre el Análisis de la Estructura Financiera del ISSSTESON”, internal working document, Sonora.

[10] Barr, N. and P. Diamond (2016), “Reforming pensions in Chile”, Polityka Społeczna, Vol. 2016/1, pp. 4-9, https://www.ipiss.com.pl/?lang=en (consultado el 15 de agosto de 2017).

[11] Gobierno de México (2015), Diez cosas que debes saber sobre la Reforma a la Ley del ISSSTE, https://www.gob.mx/gobmx/articulos/diez-cosas-que-debes-saber-sobre-la-reforma-a-la-ley-del-issste (consultado el 15 de agosto de 2017).

[2] ISSSTESON (2019), “Firman Hacienda e ISSSTESON convenio para pago de adeudo heredado”, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora, Sonora, http://www.isssteson.gob.mx/index.php/articulos/ver/970.

[9] ISSSTESON (2017), “Veinte principales causas de enfermedad por grupo de edad 1985-2016”, internal working document, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora, Sonora.

[8] OCDE (2019), Net pension replacement rates (indicator), https://dx.doi.org/10.1787/4b03f028-en (consultado el 12 de agosto de 2019).

[6] OCDE (2017), “3.8. Current retirement age in 2016 for a person who entered the labour force at age 20”, in Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2017-en.

[4] OCDE (2016), Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas, Edición 2015, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264258167-es.

[1] OCDE (2016), Estudio de la OCDE sobre los sistemas de pensiones: México 2015, Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, México, https://dx.doi.org/10.1787/9789264250017-es.

[7] OCDE (2015), “Years of contribution or residence required for basic pensions”, in Pensions at a Glance 2015: OECD and G20 indicators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2015-en.

[5] Sin Embargo (2013), “INEGI señala que es de 75 años la esperanza de vida en Sonora”, http://www.sinembargo.mx/01-11-2013/802618 (consultado el 1 de octubre de 2017).

Anexo 1.A. Lista de servicios que presta el ISSSTESON

Cuidado de la salud	Los servicios de salud en el ISSSTESON se prestan según tres grados de complejidad. El primer grado comprende servicios dentales básicos, pruebas de laboratorio y radiografías. El segundo incluye consultas, hospitalización general (especialidades como pediatría, ginecoobstetricia y medicina interna); pruebas especiales de laboratorio, ultrasonidos y radiografías con medios de contraste. Por último, el tercer grado comprende hospitalizaciones de alta especialidad, cirugía cardiovascular, hemodiálisis, tomografías axiales computarizadas, neurocirugía, pruebas complejas de laboratorio, radioterapia, angiografías coronarias y pruebas de medicina nuclear. Entre otros servicios que se prestan están: marcapasos, stents, estudio de electrofisiología, válvula cardiaca, litotripsia extracorpórea, densitometría ósea, prótesis ortopédicas, sistemas externos de audición, lentes intraoculares, lentes de contacto, anteojos convencionales, cirugía oftalmológica con láser, ortodoncia, guarda dental, tomografía de ojo, esplenectomía con rayos X, injertos de tejido ocular, cirugía bariátrica, globo intragástrico, órtesis y cirugía endoscópica con láser.
Pensiones	Retiro; retiro por edad avanzada; pensión por incapacidad; pensión por viudez del pensionista; pensión por viudez de un afiliado activo; pensión por orfandad; pensión para padres que dependen económicamente de un hijo que muere; pensión por accidente de trabajo o enfermedad ocupacional.
Préstamos	Préstamo para vivienda. Préstamo para vivienda a través del FOVISSSTESON (Fondo de Vivienda del ISSSTESON): préstamos a corto plazo; préstamos personales para muebles; préstamos personales para vehículos; daños liquidados.
Cultura y recreación	Becas SUEISSSTESON (Sindicato Único de Empleados del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora) y SUTSPES (Sindicato Único de Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Sonora) para hijos de trabajadores, trabajadores que estudian e hijos de pensionistas; becas para estudios de grado para afiliados al SUEISSSTESON; promoción y apoyo económico para deportes con el SUEISSSTESON y el SUTSPES; víveres para bebés o afiliados del SUEISSSTESON, SUTSPES y SNTE (Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación) Sección 54; apoyo económico en becas para hijos de trabajadores del SITISSSTESON (Sindicato Independiente de los Trabajadores del ISSSTESON).
Casas club	Talleres, eventos y viajes para pensionistas en las localidades de Hermosillo, Ciudad Obregón, Nogales y San Luis Río Colorado.

Notas

← 1. Aunque el ISSSTESON no es una empresa pública, las Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas son útiles para ilustrar el papel que puede desempeñar la Junta Directiva del ISSSTESON.

← 2. El reporte Estudio de la OCDE sobre los sistemas de pensiones: México 2015 incluso recomienda que las instituciones de seguridad social para pensiones y servicios de salud se separen claramente, tanto en el aspecto legal como en el financiero.

← 3. Actualmente ISSSTESON arrenda equipos médicos para servicios de salud. Además, se subrogan servicios médicos y de hospitalización en sectores donde no se cuenta con dichos servicios.