2. L’espace civique comme prérequis du gouvernement ouvert : approche et méthodologie de l’OCDE
Ce chapitre propose un aperçu de l’approche adoptée pour l’évaluation de l’espace civique dans les pays membres et partenaires, à partir du cadre analytique de l’espace civique développé par l’OCDE. Il présente également la méthodologie employée dans le cadre de l’élaboration des scans de l’espace civique, et en particulier du scan de l’espace civique en Tunisie.
Sous l’égide du Comité de la gouvernance publique de l’OCDE et du Groupe de travail sur le gouvernement ouvert, l’OCDE soutient des pays du monde entier dans le renforcement de leur culture en matière de gouvernement ouvert, à travers un appui concernant la formulation des politiques publiques et des recommandations sur la manière d’intégrer ses principes fondamentaux relatifs à la transparence, l’intégrité et la responsabilité dans le cadre des efforts de réforme du secteur public. Le travail de l’OCDE sur l’espace civique – défini comme un ensemble de conditions juridiques, politiques, institutionnelles et pratiques nécessaires aux acteurs non gouvernementaux pour accéder à l’information, s’exprimer, s’associer, s’organiser et participer à la vie publique – s’inscrit dans la continuité de cet effort. L’OCDE reconnaît que l’espace civique représente un catalyseur pour les réformes de gouvernement ouvert, la collaboration avec des acteurs non gouvernementaux et une participation effective des citoyens au cycle des politiques publiques.1 Ainsi, afin de maximiser les bénéfices de ces réformes et de s’assurer qu’elles réalisent leur plein potentiel, les gouvernements devraient les inscrire dans un espace civique ouvert, protégé et promu, à travers des politiques claires et des cadres légaux mettant en place les règles de l’engagement entre les citoyens et l’État, définissant les limites et exceptions avec précision, et protégeant les droits et libertés publics et individuels (OCDE, 2017[1]). En tant que facteur clé de l’écosystème du gouvernement ouvert, l’approche de l’OCDE de l’espace civique est ancrée dans la Recommandation sur le Gouvernement Ouvert du Conseil de l’OCDE (voir Encadré 2.1) (OCDE, 2017[2]).
La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le Gouvernement Ouvert reconnaît explicitement la nécessité d’un environnement favorable pour des réformes et initiatives du gouvernement ouvert. Quatre dispositions de la Recommandation sont particulièrement pertinentes à la promotion et la protection de l’espace civique.
La disposition 1 appelle les adhérents à « prendre des mesures, au sein de toutes les branches du pouvoir et à tous les niveaux de gouvernement, pour élaborer et mettre en œuvre des stratégies et initiatives en matière de gouvernement ouvert, en collaboration avec les parties prenantes ».
La disposition 2 reconnaît l’importance de « l’existence et [de] la mise en œuvre du cadre juridique et réglementaire nécessaire au gouvernement ouvert tout en mettant en place des dispositifs de contrôle adéquats pour assurer le respect des règles ».
La disposition 8 reconnaît la nécessité d’offrir « à toutes les parties prenantes des possibilités égales et réelles d’être informées et consultées, et [de] les associer activement à toutes les phases du cycle des politiques publiques, ainsi qu’à la conception et à la prestation des services publics ». Elle appelle de plus à « consentir un effort particulier pour toucher les groupes sociaux les plus concernés, vulnérables, sous-représentés ou marginalisés, en évitant, en parallèle, toute influence indue et toute captation de l’action publique ».
La disposition 9 concerne quant à elle la promotion de moyens innovants, afin « d’associer effectivement les parties prenantes, afin de bénéficier de leurs idées et de cocréer des solutions, et tirer parti des possibilités offertes par les outils de l’administration numérique ».
Source : OCDE (2017[2]), Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le Gouvernement Ouvert.
L’OCDE a lancé en novembre 2019 l’Observatoire de l’espace civique, afin d’appuyer les pays membres et partenaires dans la protection et la promotion de l’espace civique. Les travaux de l’Observatoire sont guidés par un comité consultatif composé d’experts, de bailleurs et d’acteurs de première ligne, reconnus internationalement dans le domaine de la protection et la promotion de l’espace civique.2 L’Observatoire a été rattaché à l’Unité du Gouvernement Ouvert de la Direction de la Gouvernance Publique, face au double constat d’une part des nombreuses avancées effectuées par plusieurs pays dans la mise en œuvre de politiques de gouvernement ouvert, et dans le même temps d’une pression accrue sur l’espace civique – qui constitue pourtant une précondition pour les réformes de gouvernement ouvert – dans ces mêmes pays. Le déclin de la protection de l’espace civique à l’échelle mondiale est également largement documenté, et exacerbé par les mesures d’urgence mises en place pour contenir des situations extraordinaires, comme la pandémie de COVID-19, les catastrophes environnementales ou les menaces terroristes (Civicus, 2020[3]).
À travers la pleine intégration de l’espace civique au sein de son travail sur la gouvernance, l’OCDE défend une interprétation large et holistique du gouvernement ouvert, qui reconnaît explicitement l’importance d’un environnement favorable (OCDE, 2020[4]). À titre d’exemple, lorsque des données sous format ouvert sont rendues disponibles, il est essentiel que les citoyens, journalistes et organisations de la société civile (OSC) puissent y accéder de façon égalitaire et en toute sécurité, afin d’atteindre une véritable transparence. De même, il est indispensable d’avoir des protections légales solides pour les droits individuels, des mécanismes de plaintes effectifs et munis des moyens budgétaires adéquats, ainsi qu’un état de droit, afin de mettre en place une véritable redevabilité. La participation effective des parties prenantes n’est possible que si tous les membres de la société disposent de chances égales d’être consultés et informés, d’exprimer leurs opinions, et d’être écoutés. L'OCDE place ainsi la barre plus haut pour la mise en place d’un contexte plus ambitieux pour la prochaine génération d'initiatives de gouvernement ouvert.
Cette approche holistique et exhaustive du gouvernement ouvert est partagée par le Partenariat pour un Gouvernement Ouvert (PGO), auquel la Tunisie a adhéré en 2014. Face au constat d’un nombre réduit d’engagements relatifs à la protection et à la promotion de l’espace civique au sein des plans d’action nationaux (PAN) du PGO, celui-ci a noté, en 2021, que bien que près de la moitié des engagements nationaux visent à renforcer la participation publique, très peu semblent prendre en compte les préconditions essentielles à cela, en particulier les libertés d’expression, de manifestation et d’association (Open Government Partnership, 2021[5]). Le PGO a donc lancé un appel à action, afin de pousser ses membres à s’attaquer aux inégalités systémiques, à protéger l’espace civique et à renforcer la participation citoyenne. La campagne de « renouvellement ouvert » reconnaît explicitement la nécessité d’améliorer l’accès à la justice, de s’assurer de l’inclusion des groupes historiquement marginalisés, de renforcer l’écosystème médiatique, et de préserver les droits et libertés individuels, en plus des aspects plus techniques du gouvernement ouvert, tels que les budgets ouverts (Open Government Partnership, 2021[6]). Le PGO appelle à intégrer davantage de mesures relatives à la redevabilité dans les agendas du gouvernement ouvert des différents pays membres, notant le fait que s’il est plus aisé pour les pays de mettre en place des politiques de transparence – notamment en termes de politiques et budgétaire –, c’est bien la redevabilité qui constituera à terme la contribution la plus importante du gouvernement ouvert à la bonne gouvernance (Foti, 2021[7]).
L’approche de l’OCDE en matière d’espace civique s’appuie sur l’attention portée de longue date à la bonne gouvernance et au gouvernement ouvert, sur son expertise dans ce domaine, ainsi que sur ses relations constructives avec les acteurs de la société civile. Du point de vue de la bonne gouvernance, les travaux visent à évaluer comment les cadres juridiques, politiques et institutionnels existants, ainsi que les capacités et les pratiques de gestion du secteur public façonnent et influencent l’espace civique. L’accent mis sur le gouvernement ouvert vise la manière dont ces cadres se traduisent en pratiques participatives et en mécanismes de responsabilisation – en d’autres termes, la manière dont l’espace civique devient un vecteur de participation efficace des acteurs non gouvernementaux à l’élaboration des politiques publiques, à la prise de décision, ainsi qu’à la conception et à la prestation de services dans le cadre du renforcement de la gouvernance démocratique.
L’objectif est que cette unique perspective gouvernementale à deux niveaux permette de contribuer à une meilleure compréhension de la vitalité de l’espace civique, des progrès, des opportunités et des contraintes au niveau national et mondial.
Les scans de l’espace civique, fondés sur un cadre analytique développé en 2020 par l’OCDE, sont articulés autour de quatre piliers : 1) les droits et libertés publics (à savoir la liberté d’expression, la liberté de réunion et d’association, le droit d’accès à l’information, le devoir de protéger les journalistes, les lanceurs d’alerte et les militants) ; 2) les médias, et les droits et libertés numériques (à savoir le droit à la liberté de la presse, un Internet libre et ouvert, la protection de la vie privée et des données à caractère personnel, les questions relatives aux nouvelles technologies) ; 3) l’environnement opérationnel favorable aux OSC, mis en place par le gouvernement ; et 4) la participation des citoyens et des OSC à l’élaboration des politiques publiques, à la prise de décision, et à la conception et prestation de services (voir Graphique 2.1) (OCDE, 2020[4]). Les scans portent également une attention explicite à des questions contemporaines et transversales, telles que l’inclusion, la non-discrimination, l’éducation civique, et l’impact des lois d’exception et de la pandémie de COVID-19 sur l’espace civique.
Source : (OCDE, 2020[4]).
Les scans de l’espace civique offrent aux pays intéressés par une analyse extérieure et exhaustive de leur espace civique une évaluation qualitative approfondie de la théorie (conditions de jure) et des pratiques (conditions de facto). Le processus de collecte des données repose sur la méthodologie bien établie prévue pour les Examens sur le gouvernement ouvert, ainsi que sur un partenariat avec le pays qui en fait la demande (OCDE, 2003[8]). À partir du cadre analytique et de questions élaborées en fonction du contexte spécifique à chaque pays, les scans évaluent la manière dont le gouvernement protège et promeut l’espace civique dans chaque contexte national, et produisent des recommandations pratiques sur la manière de le protéger et de le promouvoir davantage, permettant ainsi aux pays d’obtenir des résultats clés à moyen et long terme.
Le Rapport mondial sur l’espace civique, publié en 2022, apporte en outre une perspective comparative présentant les dynamiques relatives à l’espace civique dans les différents pays membres et partenaires de l’OCDE (OCDE, 2022[9]). Ce rapport repose sur des données quantitatives collectées auprès de plus de 60 pays.
La Tunisie est l’un des premiers pays au monde à s’être engagé en 2020 dans la réalisation d’un scan de l’espace civique dans le cadre des travaux de l’Observatoire de l’espace civique de l’OCDE, témoignant de son engagement. En partenariat avec la Présidence du gouvernement, et les services de la relation avec les instances constitutionnelles, la société civile et les droits de l’homme, ce scan a vocation à proposer des recommandations au gouvernement tunisien, en vue de renforcer les cadres juridiques, institutionnels et politiques mais aussi les pratiques relatifs à l’espace civique, en ligne avec l’adhésion de la Tunisie à la Recommandation de l’OCDE sur le gouvernement ouvert.
Le scan s’appuie sur un large éventail de sources et documents :
Questionnaire global de l’OCDE sur le gouvernement ouvert. Dans le cadre du suivi de la mise en œuvre de la Recommandation de l’OCDE sur le gouvernement ouvert, le gouvernement tunisien a répondu à un questionnaire global sur le gouvernement ouvert, envoyé à tous les pays adhérents à la Recommandation, dont la section 3 est dédiée spécifiquement à l’espace civique. Cette section contient 33 questions, réparties en trois sous-sections couvrant les thématiques du cadre légal relatif aux droits et libertés publics et aux mécanismes de recours, aux droits et libertés numériques et de la presse, et à l’environnement dans lequel opèrent les OSC. Une section du questionnaire est également dédiée à la participation des parties prenantes.
Revue documentaire. L’équipe de l’OCDE a mené une revue documentaire approfondie de la législation, de documents de politiques et de stratégies, de rapports d’OSC, d’organisations non gouvernementales (ONG) internationales et d’organisations internationales, ainsi qu’une veille des réseaux sociaux et activités de plaidoyer de différents organismes en arabe, anglais et français. L’équipe de l’OCDE s’est également appuyée sur un rapport sur le cadre légal tunisien relatif à l’espace civique produit par la Librairie du Congrès des États-Unis d’Amérique dans le cadre d’un partenariat établi avec l’OCDE, ainsi que sur des données fournies par RSF (Library of Congress, 2020[10]). Les réponses au questionnaire de l’OCDE et la revue documentaire ont servi de point de départ à la réalisation de rapports de contexte autour des différents piliers de l’espace civique susmentionnés, ainsi qu’au développement de questions pour les entretiens menés avec les différentes parties prenantes.
Consultation publique. La Présidence du gouvernement tunisien, en collaboration avec l’OCDE, a lancé en janvier 2021 une consultation publique en ligne relative à l’environnement opérationnel des OSC. Elle invitait ainsi les acteurs de la société civile, du milieu académique et, plus largement, les citoyens à exprimer leur avis en arabe, en français ou en anglais autour des trois questions suivantes :
1. Quels sont les points forts et les points faibles du cadre légal tunisien relatif aux OSC ?
2. Quelles sont les difficultés principales que les OSC tunisiennes rencontrent pour participer à la vie publique et aux processus de prise de décision ?
3. Quelles initiatives le gouvernement pourrait-il prendre pour soutenir l’espace civique en Tunisie ?
La consultation publique a été relayée sur le site Internet et les réseaux sociaux de l’OCDE, les réseaux sociaux de la Présidence du gouvernement et du Centre tunisien d’Information, de formation, d’études et de documentation sur les Associations (IFEDA), ainsi que par l’association Jamaity. En tout, vingt-neuf contributions ont été reçues par ce biais.
Tables rondes de consultation des OSC. Cette consultation en ligne a été accompagnée par une première table ronde de consultation des OSC, organisée conjointement avec la Présidence du gouvernement à Tunis en février 2021, en format hybride. Au cours de cette réunion, les seize associations présentes ont constitué trois groupes de travail, afin de discuter des questions précitées et de proposer des recommandations. Deux tables rondes thématiques plus restreintes ont par la suite été organisées avec neuf organisations de la société civile aux mois d’avril et de mai 2021.
Les contributions reçues à travers la consultation en ligne et les tables rondes ont été intégrées aux conclusions et aux recommandations du scan.
Mission d’enquête et entretiens. Afin de compléter les données recueillies à travers le questionnaire, la revue documentaire et les consultations, et d’approfondir certaines questions spécifiques, l’équipe de l’OCDE a mené des entretiens avec différentes institutions gouvernementales, instances indépendantes, ONG locales et internationales, et associations de journalistes de mars à décembre 2021. Du fait des restrictions de voyage dues à la pandémie de COVID-19, la plupart des entretiens se sont déroulés en ligne. L’équipe de l’OCDE a rencontré seize institutions publiques, et les tables rondes précitées ont été complétées par huit entretiens bilatéraux avec des OSC opérant sur des thématiques particulières, telles que les droits des minorités, la liberté de la presse ou les droits numériques, portant à vingt-huit le nombre total d’associations rencontrées dans le cadre de cette mission d’enquête. Tous les témoignages, données et informations collectés à travers la mission d’enquête ont été intégrés à ce rapport.
Processus d’examen par les pairs. La Belgique a participé à certains des entretiens menés dans le cadre du scan, en tant que pair évaluateur. Ce processus a suivi la méthodologie d’examen par les pairs de l’OCDE (OCDE, 2003[8]), qui a cependant été adaptée au regard de la nécessité de tenir les entretiens en ligne. Au cours de ces entretiens, les pairs de Belgique ont échangé avec leurs homologues tunisiens et des OSC autour des bonnes pratiques de leur administration dans les domaines relatifs à l’espace civique. Ils ont par la suite formulé des commentaires sur l’analyse et la première version du rapport de scan préparé par l’OCDE.
Vérification des faits et transparence. En novembre 2021, l’équipe de l’OCDE a organisé une première présentation des constats préliminaires du scan devant les services de la Présidence du gouvernement tunisien et recueilli leurs commentaires. Une version du rapport intégrant ces premiers commentaires a par la suite été partagée avec les pairs évaluateurs et le gouvernement tunisien en février 2022, pour revue et commentaires. Les commentaires et retours reçus entre février et décembre 2022 ont été pris en considération dans la version finale du scan, publiée en janvier 2023.
Enfin, afin d’accompagner cet effort d’analyse par un appui à la mise en œuvre des recommandations et au renforcement des capacités institutionnelles dans ce domaine, deux sessions de formation à l’adresse de cadres du gouvernement tunisien ont accompagné le processus d’élaboration du scan.
Références
[3] Civicus (2020), Le Pouvoir du Peuple Attaqué 2020 : un rapport basé sur les données du Civicus Monitor, Civicus, Johannesburg, https://civicus.contentfiles.net/media/assets/file/Rapport2020.FR.pdf.
[7] Foti, J. (2021), Past Due: Leveraging Justice for “Hard Accountability” in OGP, Open Government Partnership, https://opengovpart.medium.com/past-due-leveraging-justice-for-hard-accountability-in-ogp-f3a66b913997.
[10] Library of Congress (2020), Tunisia: Civic Space Legal Framework, Library of Congress, Washinghton, DC.
[9] OCDE (2022), The Protection and Promotion of Civic Space : Strengthening Alignment with International Standards and Guidance, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/d234e975-en.
[4] OCDE (2020), Civic Space Scan Analytical Framework in the Area of Open Government, GOV/PGC/OG(2020)6, OCDE, Paris.
[1] OCDE (2017), Gouvernement ouvert: Contexte mondial et perspectives, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264280984-fr.
[2] OCDE (2017), Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le Gouvernement Ouvert, OCDE, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0438.
[8] OCDE (2003), Peer Review: An OECD Tool for Co-operation and Change, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264099210-en-fr.
[5] Open Government Partnership (2021), Draft Illustrative Policy Examples: Civic Space, Unpublished.
[6] Open Government Partnership (2021), Open Renewal, Recovery, Response, OGP, website, https://www.opengovpartnership.org/campaigns/open-renewal/.
Notes
← 1. Le mot « citoyen » est utilisé dans le sens large du terme, c’est-à-dire comme « habitant d’un lieu particulier », qui peut se référer à un village, une ville, une région, un État ou un pays, selon le contexte. Il ne vise pas son sens plus restreint défini comme « ressortissant légalement reconnu d’un État ».
← 2. Le Comité consultatif comprend le gouvernement finlandais, l’Open Society Foundation, la Ford Foundation, l’International Center for Not-For-Profit Law, Carnegie Endowment for International Peace, Civicus et le Partenariat pour un Gouvernement Ouvert.