5. Gestion stratégique de la fonction publique en Haïti
Ce chapitre analyse le système de gestion des ressources humaines au niveau central, qui est une pierre angulaire de la bonne gouvernance. Il examine en particulier le rôle des dirigeants, les lacunes du système de recrutement et de l'évolution de carrière, ainsi que les possibilités d'amélioration des dispositions institutionnelles en matière de gestion des ressources humaines. Le chapitre accorde une importance centrale à la notion de mérite, et reprend les trois piliers de la Recommandation de l'OCDE sur le leadership et les aptitudes dans la fonction publique.
La fonction publique joue partout un rôle essentiel dans la promotion de la croissance économique et du bien-être. Elle fournit des systèmes d'assainissement, gère des écoles et des hôpitaux et attire les investissements, entre autres choses. Ce rôle essentiel est la raison pour laquelle les gouvernements doivent être en mesure d'attirer et de recruter, de former et de conserver des fonctionnaires possédant les compétences requises.
Le présent chapitre met l'accent sur le rôle des dirigeants en tant qu’acteurs clés de la réforme de l'administration publique, sur l'importance de processus de recrutement fondés sur le mérite et des possibilités de progression de carrière, et sur la nécessité d'une coopération inter-organisationnelle efficace pour y parvenir. Il est encourageant de constater que le Programme de Modernisation de l’État 2023 (PME-2023) inclut des mesures qui répondent à ces trois enjeux et reflète l'esprit de la Recommandation de l'OCDE sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique. Néanmoins, le but d’un plan est d’être mis en œuvre et, à cet égard, l'administration publique haïtienne est confrontée à de nombreux défis. La hiérarchisation des objectifs et une communication efficace entre les parties prenantes seront essentielles pour garantir une approche cohérente de la mise en œuvre du PME-2023.
De nombreux pays de l'OCDE travaillent sur des questions similaires, mais la capacité d’Haïti à mettre en œuvre de bonnes pratiques de gestion des ressources humaines se heurte à des contraintes particulières. Le tremblement de terre de 2010 a profondément affecté les effectifs de la fonction publique haïtienne, menant à la disparition de plus de 16 000 fonctionnaires et à l’émigration de nombreux autres (PNUD, 2010[1]). Cet événement a bouleversé le marché de l’emploi public, en posant des problèmes considérables en ce qui concerne l'offre et la demande. Sur le plan de l'offre, Haïti s’est retrouvé dans une situation de reconstruction de la fonction publique. Les nouveaux fonctionnaires devaient posséder des aptitudes et des compétences spécifiques afin de répondre à court terme à la crise humanitaire, et à long terme aux défis de gouvernance publique. Sur le plan de la demande, les besoins et les attentes de la population haïtienne sont devenus plus aigus. Ce double défi éclaire l'accent mis par le gouvernement haïtien sur la fourniture de services de qualité aux citoyens, par exemple dans la Charte d'engagement pour les prestations de services de qualité à l'usager (OMRH, 2018[2]).
Dans le cadre du Groupe de travail sur l'emploi et la gestion publics (public employment and management - PEM), l'OCDE a travaillé avec de nombreux pays à l’établissement d'une fonction publique forte, flexible et tournée vers l'avenir. Ce chapitre décrit l’emploi public en Haïti et les dispositions légales qui régissent les principaux aspects de la gestion des ressources humaines. Cette discussion fait référence à la Recommandation de l'OCDE sur le leadership et les aptitudes dans la fonction publique (OCDE, 2019[3]). Reconnaissant la nécessité d'une approche transversale dans la gestion des agents du secteur public, le Conseil de l'OCDE a adopté en 2019 la Recommandation sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique (Graphique 5.1). La Recommandation est un instrument juridique qui vise à orienter les Membres et les partenaires en ce qui concerne le développement d'une main d'œuvre du secteur public détenant les compétences requises et bien gérée, qui s’appuie sur des modes d’organisations et des pratiques efficaces.
Source : OCDE (2019), Recommandation du Conseil sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0445.
Ainsi que le souligne le Programme de Modernisation de l’État 2023 de l’Office de Management et des Ressources Humaines (OMRH) de la République d’Haïti, la rénovation de la fonction publique passe par une meilleure gestion prévisionnelle des ressources humaines et de ses directions (Office de Management et des Ressources Humaines, 2018[4]). Une telle réforme paraît urgente, le pays se plaçant en 2019 en 168ème position sur 198 pays dans l’indice de perception de la corruption réalisé par Transparency International (Transparency International, 2020[5]).
Une si forte méfiance envers l’action publique pourrait empêcher une qualité optimale des services rendus aux citoyens. Pour relever ce défi, la gestion publique des ressources humaines doit parvenir à un niveau plus élevé de transparence insistant sur l’importance de la méritocratie. En effet, une fonction publique professionnelle ne peut exister que si des procédures méritocratiques fondent une culture saine du service public. Ce principe méritocratique affirme la loyauté de ses agents à l’égard des citoyens et non d’éventuels bienfaiteurs, ce qui renforce la confiance des citoyens dans l’administration et encourage les candidats qualifiés à postuler aux emplois publics. Les chantiers de réformes ouverts par le PME-2023 vont dans ce sens.
Panorama de la fonction publique haïtienne
L’article 236-2 de la Constitution de 1987 dispose que la fonction publique haïtienne repose sur un système de carrière. Ceux qui la composent ou occupent des emplois permanents ont le statut de fonctionnaires. Cependant, l’administration peut faire appel si besoin à des contractuels pour occuper des emplois non permanents. L'OMRH a recensé 31 agents contractuels pour 100 fonctionnaires pour l'année 2016-2017, dernière année pour laquelle des chiffres étaient disponibles (OMRH, 2018[6]). L’OMRH suggère que cette tendance « va à l’encontre de l’esprit et de la lettre de la Constitution qui consacre une fonction publique de carrière », mais en réalité, la plupart des pays de l’OCDE – même lorsqu'il existe une fonction publique essentiellement axée sur la carrière – utilisent diverses modalités contractuelles, comme le souligne le Graphique 5.2 :
Note : Les données pour le Danemark, Israël, le Japon, le Mexique et la Nouvelle-Zélande se rapportent à 2019. Les données pour l’Allemagne, la Corée, la France, et la Pologne se rapportent à 2017. Les données pour les États-Unis, l’Italie et la Lettonie et se rapportent à 2016. Les données pour la Slovénie se rapportent à 2015. Les données sur les autres agents du secteur public n’étaient pas disponibles pour la Hongrie, la Norvège et la République slovaque. Pour la Corée, les données relatives aux fonctionnaires ont été compilées par le ministère de la Gestion du personnel et celles concernant les « autres agents publics » ont été compilées par le ministère de l’Emploi et du Travail. Pour le Portugal, les « autres agents publics » incluent les cadres dirigeants à durée déterminée. Les fonctionnaires définis comme des agents de la fonction publique relevant d’un cadre juridique public spécifique ou d’autres dispositions spécifiques se réfèrent au Danemark à « tjenstemænd ».
Source : OCDE (2019), Panorama des administrations publiques
Au 31 décembre 2017, près de 82 000 personnes étaient employées en tant que fonctionnaires (agents permanents de la fonction publique) en Haïti. Selon des estimations plus récentes fournies à l’OCDE dans le cadre du questionnaire de l’OCDE administré auprès des instances haïtiennes dans le cadre de cet Examen (ci-après « le questionnaire OCDE »), ce chiffre serait plus proche de 71 000, ou 76,4% de l’effectif de la fonction publique. Les femmes représentaient 28,6 % de l'ensemble de ce groupe et 35,8 % des postes de direction (OMRH, 2018[6]). La fonction publique territoriale étant en train d’être mise en place, les agents des collectivités territoriales n’y sont pas inclus. Les données du système informatique de paie « SysPay » indiquent que près de deux tiers des salariés des administrations centrales sont âgés de 35 à 55 ans, contre 55% en moyenne au sein de l’OCDE (OCDE, 2020[7]). Le personnel travaillant au sein de l’administration centrale de l’État est divisé en quatre grands groupes ou secteurs : culturel, économique, politique et social. Le secteur social en représente la plus grande partie (60%), la plupart de ces employés (un sur trois) travaillant au ministère de l'Éducation et de la Formation professionnelle. Ce sont ensuite les secteurs politique, économique et culturel qui concentrent les effectifs.
L’Office de Management et des Ressources Humaines, principal acteur de la gestion des ressources humaines
L’Office de Management et des Ressources Humaines (OMRH), créé par le Décret du 17 mai 2005 portant sur l’organisation de l’administration centrale de l’État, est un des organes de gestion clés des ressources humaines, comme indiqué dans l’Encadré 5.1. À la suite du forum international sur la réforme de l’État de mars 2018, l'OMRH a préparé le PME-2023. Les ressources humaines sont au cœur de la mise en œuvre des trois piliers du programme :
L'OMRH a une responsabilité directe dans la mise en œuvre de la rénovation du système administratif et remplit auprès des ministères sectoriels, concernés en tant qu'acteurs de la réforme, une fonction d’appui et de coordination pour les deux autres piliers (Office de Management et des Ressources Humaines, 2018[4]). En tant qu’organe stratégique de la Primature, l’OMRH doit à la fois favoriser et coordonner, à l’échelle interministérielle, toutes les initiatives de réforme prises dans les différentes administrations (Office de Management et des Ressources Humaines, 2018[4]).
Législation et réglementation : Proposer au Premier ministre des politiques publiques et des mesures législatives et réglementaires visant à améliorer l’organisation et le fonctionnement de l’administration et de la fonction publique ; assurer leur suivi, et veiller à leur application et à leur respect
Modernisation : Proposer au Conseil supérieur de l’administration et de la fonction publique des actions de modernisation de l’administration et de la fonction publique, et veiller à leur cohérence, en vue d’améliorer la qualité du service public ainsi que l’efficience de l’organisation et du personnel des ministères, des services déconcentrés et organismes autonomes à caractère administratif, culturel et scientifique ;
Formation : Définir la politique nationale de formation et en assurer le suivi, afin que les axes d’action et cursus de l’École nationale d’administration de politiques publiques et d’autres écoles de formation des agents de la fonction publique répondent aux besoins de celle-ci ;
Coopération technique : Coordonner les programmes de coopération technique mis en œuvre dans les ministères, les services déconcentrés, et les organismes autonomes à caractère administratif, culturel et scientifique dans les domaines du renforcement institutionnel et de la gestion de la fonction publique ;
Divers : Exercer toutes autres attributions découlant de la Constitution et des lois de la République, notamment celles reliées à :
(i) l’accès à la fonction publique et au recrutement, à la promotion et à la mobilité des agents de la fonction publique ;
(ii) la classification des emplois et à la rémunération des titulaires d’emploi dans la fonction publique ;
(iii) la gestion globale des effectifs impliquant la tenue d’un fichier central du personnel de la fonction publique ;
(iv) la mise en place de cadres de gestion concernant, entre autres, la planification des ressources humaines, la gestion des contractuels et l’évaluation du rendement dans la fonction publique.
Source : Office de Management et de Ressources Humaines (2020), site Internet, consulté le 2 février 2020, http://www.omrh.gouv.ht/attributions.
Le mérite, principe directeur dans la fonction publique
Comme indiqué dans l’Encadré 5.2, le concept de mérite appliqué au secteur public signifie que les personnes qui possèdent les aptitudes et compétences appropriées peuvent accéder aux emplois du secteur public et s'y épanouir. Les administrations publiques méritocratiques récompensent le talent plutôt que les relations personnelles. L'absence de mérite peut conduire à de mauvaises politiques et à un gaspillage des ressources publiques. À long terme, elle peut entraîner une diminution des capacités du service public et susciter de la méfiance à l'égard du gouvernement. Si les citoyens et les fonctionnaires estiment que les systèmes de recrutement, de rémunération et de promotion servent les intérêts d’un petit nombre plutôt que de la société dans son ensemble, il s'agit d'un échec majeur pour la gouvernance publique. C’est là un défi pour toutes les administrations, bien que le problème soit particulièrement aigu en Haïti.
L’affirmation de la méritocratie contribue à la professionnalisation de la fonction publique, qui devrait se traduire par une meilleure capacité à moyen terme. La professionnalisation est quant à elle un moyen de réduire le clientélisme et les intérêts privés pour favoriser un service public pour les citoyens (OCDE, 2018[8]).
Une fonction publique sélectionnée et gérée sur la base du mérite, par opposition au népotisme et au patronage politique, présente de nombreux avantages. L'embauche de personnes possédant les compétences requises pour le poste améliore généralement les performances et la productivité, ce qui se traduit par des politiques mieux conçues et de meilleurs services qui, à leur tour, rendent les sociétés plus heureuses, plus saines et plus prospères (Cortazar, Fuenzalida and Lafuente, 2016[9]). Il a également été démontré que la méritocratie réduit la corruption (Dahlstrom, Lapuente and Teorell, 2011[10]) ; (Meyer-Sahling and Mikkelsen, 2016[11]).
La mise en place de systèmes de mérite réduit les possibilités de favoritisme et de népotisme, et fournit également les bases nécessaires pour développer une culture de l’intégrité. En effet, le clientélisme, le népotisme et le patronage sont des formes de corruption lorsqu’ils se traduisent par l’utilisation de fonds publics pour enrichir des personnes en fonction de leurs liens familiaux, de leurs affiliations politiques ou de leur statut social. Dans certains cas extrêmes, des emplois publics peuvent être créés dans l’intention de fournir une source de revenus pour récompenser des alliés politiques sans obligation de travail liée. Dans d’autres cas, des postes dans le secteur public peuvent être achetés et vendus « en dessous-de-table ».
Les systèmes fondés sur le mérite réduisent considérablement ces risques en rendant les postes transparents et en exigeant une justification claire de leur existence. En premier lieu, ils rendent plus difficile la création de postes « fantômes » (c’est-à-dire des postes qui ne sont pas nécessaires, où les personnes n'effectuent pas de travail essentiel), créés dans le but de récompenser amis et alliés. En deuxième lieu, les processus décisionnels objectifs et transparents rendent plus difficile la nomination de personnes à des postes pour lesquels elles ne remplissent pas les conditions de recrutement. Les gens peuvent toujours tenter d’influencer injustement le système, mais les mécanismes de recours et les fonctions de contrôle garantissent que les règles sont appliquées et qu'il y a des conséquences négatives pour ceux qui tentent de tricher.
Source : OCDE (2020), Manuel de l’OCDE sur l’intégrité publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/84581cb5-fr
L’affirmation du mérite au sein de l'administration publique haïtienne a été largement reconnue comme une étape décisive vers le renforcement des capacités au sein du secteur public. La société RAND fait par exemple référence à la nécessité de développer un « système de promotion fondé sur le mérite » (Crane et al., 2010[12]), tandis que le FMI a appelé à l'amélioration des capacités des ressources humaines et aux « promotions fondées sur le mérite » (IMF, 2012[13]). Les interventions en matière de renforcement des capacités ont majoritairement tendu à encourager et renforcer une fonction publique indépendante ayant le mérite pour concept central – ou, comme le résume le PNUD : « une fonction publique de carrière, avec un contrôle politique mais sans interférence politique, avec la sécurité de l'emploi et un plan de carrière, recrutée et promue sur la base du mérite technique par opposition au favoritisme politique, et une division hiérarchique du travail et une prise de décision fondée sur des règles » (UNDP, 2015[14]). L'urgence de l’action en matière de gestion des ressources humaines a également été soulignée dans le discours de l'ambassadeur des États-Unis à Haïti en 2018 :
Cette semaine, le Président a présenté aux partenaires les priorités clés – les sept axes prioritaires de son gouvernement, où l’on trouve au premier plan : la réforme de l’État – incluant le recrutement sur concours de jeunes compétents en vue de redynamiser et moderniser l’administration publique et la mise en place d’un système de gestion des ressources humaines axé sur les résultats (Ambassade des Etats-Unis en Haiti, 2018[15])
L'analyse des réformes fondées sur le mérite dans divers cadres institutionnels suggère que les accords visant à réduire le favoritisme dans les pratiques de gestion des ressources humaines au sein des fonctions publiques permettent de limiter l’importance des relations personnelles entre candidats et recruteurs. L’objectif de ce chapitre est par conséquent de présenter trois domaines clés de la réforme de l’administration publique relatifs à la gestion des ressources humaines, et de tenir compte des exemples internationaux de bonnes pratiques en regard du contexte haïtien.
Précisons que l'objectif n'est pas de proposer une simple transposition de ces pratiques à l'ensemble de l'administration publique haïtienne, mais bien de mettre en évidence les moyens favorisant la mise en place d’un service public compétent et performant. Le mérite est un concept central dans les analyses de l'OCDE. Les sections suivantes examineront donc comment le principe du mérite peut et doit avoir sa place dans les domaines suivants :
Le leadership peut être un moteur de la réforme du secteur public en Haïti - mais ce groupe doit être soutenu.
La formalisation des systèmes de recrutement et le développement des perspectives de carrière sont des éléments clés pour attirer les talents et renforcer la confiance dans le système.
La clarification de la coordination institutionnelle, notamment au moyen du renforcement du rôle des directions des ressources humaines au sein des ministères.
L’enjeu de la professionnalisation
La professionnalisation de la haute fonction publique, au même titre que celle de l’ensemble de la fonction publique, repose sur des processus méritocratiques de gestion des ressources humaines, qui contribuent au développement des capacités du secteur public. Cette professionnalisation de la haute fonction publique est essentielle pour limiter l’influence d’intérêts privés et le clientélisme, qui représentent deux obstacles majeurs à la création d’un service public au service des citoyens. De manière générale, il a été démontré qu’une professionnalisation accrue était un élément crucial pour réduire les risques de corruption dans des environnements bureaucratiques (Charron, 2017[16]), ainsi que pour améliorer la confiance des citoyens envers les institutions gouvernementales et les femmes et les hommes qui les dirigent (Charron, 2016[17]).
D’après Evans et Raunch (Evans, 1999[18]), la méritocratie dans le secteur public émerge d’un processus de recrutement dépolitisé, permettant aux hauts fonctionnaires – ou « grands commis » en Haïti – de développer un sentiment de loyauté à l’égard des pairs plutôt que des hommes politiques, et d’envisager des carrière fondées sur la performance et non les interférences politiques.
La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique fournit un cadre éclairant sur le renforcement des aptitudes des dirigeants de la fonction publique. Il est question notamment de :
1. Préciser les attentes qui pèsent sur les hauts responsables publics en tant que dirigeants politiquement impartiaux d’entités publiques, jugés dignes de confiance pour donner corps aux priorités des autorités politiques et pour défendre et incarner les plus hautes qualités d’intégrité, sans avoir à craindre de représailles d’ordre politique ;
2. Envisager des critères liés au mérite et des procédures transparentes pour désigner les hauts responsables publics, et leur demander de répondre des résultats obtenus ;
3. Assurer aux hauts responsables publics le mandat, les compétences et les conditions nécessaires pour formuler des avis impartiaux fondés sur des données probantes et pour tenir un langage de vérité aux dirigeants politiques, et
4. Renforcer les aptitudes de leadership des hauts responsables publics actuels et potentiels (OCDE, 2019[3]).
En cesens, le PME-2023 affirme l’importance du renforcement des capacités de la haute fonction publique comme condition de sa mise en œuvre et de sa réussite. Parmi les facteurs de succès de la mise en œuvre du PME-2023, figure ainsi la nécessité d’un « engagement réel des dirigeants politiques et administratifs au plus haut niveau » (Office de Management et des Ressources Humaines, 2018[4]). Pour ce faire, le PME-2023 donne notamment la priorité au renforcement de la capacité managériale de l’administration publique, lequel dépend lui-même du renforcement de la capacité des grands commis. En effet, une capacité managériale fondée sur des principes de bonne gestion de ressources humaines ne peut se développer que si ces derniers sont des défenseurs convaincus et des préconisateurs de tels principes, capables de diriger et de s’adapter à un environnement complexe. À court terme, une haute fonction publique performante permettrait de poser des bases solides en vue d’un renforcement organisationnel et de la coordination entre les différentes administrations du pays. Des projets pilotes liés à la conception de la gestion de carrières des grands commis, de la nomination au départ de la fonction publique, en passant par des processus de promotion fondés sur les compétences, pourraient voir le jour dans certaines administrations préalablement identifiées. D’autres pays, comme la France, ont également mis en place des groupes de travail interministériels afin de définir les compétences nécessaires, emploi par emploi.
Politisation du processus de recrutement des hauts fonctionnaires
La haute fonction publique haïtienne se distingue par l’importante politisation des processus de recrutement des hauts fonctionnaires. En effet, selon les informations fournies dans le cadre de ce projet par l’administration haïtienne, le processus de nomination des hauts fonctionnaires est laissé à la seule discrétion du pouvoir en place, sans définition publique des critères ou du processus de sélection. D’autres pays de l’OCDE se caractérisent également par la forte politisation de leurs processus de nomination des hauts fonctionnaires, mais dans ce cas les systèmes de haute fonction publique mêlent nominations politiques à des postes de hauts fonctionnaires et garantie de l’acquisition des compétences nécessaires à l’emploi occupé ; les hommes politiques sont en outre dans une certaine mesure tenus responsables dans le cadre d’un processus qui doit être transparent (voir Encadré 5.3).
Le système de gouvernance présidentielle du Brésil donne une complète autonomie au gouvernement pour la nomination d'un grand nombre de postes de direction. Toutefois, le pays a commencé à exiger un certain degré de transparence de ce processus, et posé quelques conditions restrictives, afin d’affirmer un certain degré de mérite pour ainsi rétablir l'efficacité et la confiance. Un récent rapport de l'OCDE identifie les étapes :
Certains postes de hauts fonctionnaires sont réservés aux fonctionnaires en place.
Des critères minimaux sont fixés et doivent guider les ministres dans leurs décisions de nomination. Ceux-ci ne sont pas obligés de les suivre, mais ils doivent alors le justifier. Cela garantit un niveau minimum de responsabilité publique jusqu’alors inexistant.
Certaines institutions de l'administration fédérale ont développé des parcours de carrière et des nominations plus complets et méritocratiques pour leurs postes de hauts fonctionnaires, qui représentent des exemples à suivre.
La société civile a travaillé avec les acteurs étatiques pour favoriser des recrutements fondés sur le mérite dans l'espoir de de renforcer les capacités et d'ancrer ce principe dans la culture des administrations publiques brésiliennes.
Source : OCDE (2019), Innovation Skills and Leadership in Brazil's Public Sector: Towards a Senior Civil Service System, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ef660e75-en.
Cette relative politisation des nominations, si elle n’interfère pas dans la mission des hauts fonctionnaires, rend possible une plus grande cohérence entre les projets politiques et leur mise en œuvre administrative. Quelle qu’en soit la motivation, ce processus de nomination doit rester fondé sur le mérite, la stabilité dans le poste et l’indépendance (Gerson, 2020[19]), le mérite étant ici interprété en termes de compétences et de connaissance des rouages administratifs. Les notions de stabilité, qui rend possible un processus de nominations distinct du calendrier politique, et d’indépendance, qui garantit la diffusion d’un travail fondé sur les données factuelles et non sur la volonté politique, sont tout aussi essentielles à la mise en place d’une haute fonction publique performante. Cette indépendance se traduit par exemple dans de nombreux pays de l’OCDE par l’existence d’un document énonçant les responsabilités managériales des hauts fonctionnaires, sur le plan de la gestion des finances, des ressources humaines, ou des crises, comme le montre le Graphique 5.3.
Néanmoins, le degré de politisation du processus de recrutement évoqué ne concerne la nomination que de quelques personnalités, et coexiste généralement avec des processus de recrutement plus robustes dans lesquels la dimension méritocratique est centrale. Ainsi, près des deux tiers des pays de l’OCDE recrutent les très hauts fonctionnaires (niveau D1 et D2 selon la catégorisation de l’Organisation internationale du travail) à travers une compétition pour des emplois précis. Les responsables politiques n’ont un contrôle discrétionnaire sur le processus de nomination ou de recrutement des hauts fonctionnaires que dans huit pays, comme c’est le cas en Haïti (OCDE, 2020[20]).
Gestion spécialisée de la carrière des grands commis de l’État
Par ailleurs, le deuxième volet de la stratégie de renforcement des capacités de la haute fonction publique doit être le développement de perspectives de carrière pour les grands commis. Les échanges avec les interlocuteurs haïtiens ont indiqué que le poste de directeur général, compte tenu de sa nature hautement politique, correspondait généralement au dernier poste occupé avant de quitter la fonction publique. Outre ses effets négatifs sur la constitution d’un vivier de talents, une telle pratique fragilise les règles existantes en matière de prise illégale d’intérêts pour les anciens grands commis travaillant dans le secteur privé, et en matière d’indépendance et de neutralité du service public.
Une autre caractéristique de la haute fonction publique répandue dans les pays de l’OCDE, mais absente en Haïti, est l’existence de modalités spécifiques de gestion des ressources humaines. Haïti ne dispose pas d’un cadre régissant l’emploi spécifique aux hauts fonctionnaires. Du fait de leurs responsabilités, ces derniers sont souvent confrontés à des situations plus délicates que les autres fonctionnaires, ce qui débouche fréquemment sur des pratiques de ressources humaines sur mesure. Ainsi, Haïti ne met en œuvre aucune des quatre mesures mentionnées dans le Graphique 5.4. De surcroît, l’évaluation de la performance des hauts fonctionnaires est un domaine de réforme qui n’a été qu’esquissé en Haïti, ce qui freine l’adoption des politiques liées de gestion des ressources humaines (RH), comme les primes à la performance, les parcours de formation individualisés, ou des opportunités de mobilités liées aux compétences. Comme indiqué dans Graphique 5.4, certains pays de l’OCDE ont mis en place de cadres de gestion spécifiques pour les fonctionnaires :
Note : Nombre de pays de l’OCDE qui disent recourir à la pratique mentionnée. Données rassemblées pour 34 pays de l’OCDE.
Source : OCDE (2020), Module sur le leadership de l’enquête sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique.
La Mission Cadres Dirigeants, placée auprès du Secrétaire général du gouvernement, est chargée par le Premier ministre de professionnaliser la nomination et l’accompagnement des cadres dirigeants, et de contribuer ainsi à la performance des services publics de l’État. Les postes concernés sont les postes les plus élevés dans la hiérarchie administrative de l’État et de ses établissements publics, dont les titulaires sont nommés en Conseil des ministres. Entrent dans cette catégorie les postes de directeurs d’administration centrale, préfets, recteurs, ambassadeurs, directeurs des principaux établissements publics. La Mission Cadres Dirigeants est chargée de coordonner la détection des cadres de l’État susceptibles de devenir à court terme cadres dirigeants, de professionnaliser le processus de nomination, d’accompagner les dirigeants et futurs cadres dirigeants, et enfin de promouvoir la mixité.
Source : Site Internet du gouvernement français (2021), La Mission Cadres Dirigeants, https://www.gouvernement.fr/mission-cadres-dirigeants.
De manière plus générale, et malgré l’existence de certains corps (grands commis, par exemple), il n’existe pas en Haïti de culture de corps, permettant une meilleure lisibilité des perspectives de carrière et des grilles indiciaires. Une réflexion interministérielle pourrait être menée sur la constitution de corps dynamiques, rendant plus transparentes les modalités contractuelles pour chaque agent public. L’OMRH a indiqué à ce titre travailler à un projet d’organisation de la fonction publique en corps de métiers pour toutes les catégories A, B, C, D.
Corée : Le gouvernement coréen a mis en place un processus d'évaluation des compétences obligatoire pour tous les hauts fonctionnaires. Avant de pouvoir être nommés à un poste de haut niveau, les candidats doivent passer une série d'entretiens d’évaluation au cours d’une une journée, supervisés par un groupe d’évaluateurs spécialement formés. Ces évaluations comprennent des exercices qui simulent des problèmes de politique et de gestion. Le programme est géré et contrôlé par le ministère chargé de la gestion du personnel. D'après ces données, les candidats externes ont obtenu de moins bons résultats que les candidats internes. Un certain nombre de raisons peuvent expliquer cette situation. En premier lieu, les candidats internes ont plus d'expérience des types de problèmes politiques testés lors de l'examen. En deuxième lieu, les candidats internes ont davantage accès à une formation préparatoire offerte. En troisième lieu, la législation a limité le nombre de candidatures possibles des candidats externes.
Estonie : Le Centre d'excellence de la fonction publique a été créé pour appuyer les fonctions de direction au sein du secteur public. Initialement dédié au développement des compétences, le Centre a progressivement élargi son mandat pour inclure un ensemble plus large d'interventions sur le cycle de vie des employés, notamment en développant modèles de compétences, gestion des relations avec les candidats potentiels, recrutement, évaluation des compétences, participation aux jurys d'entretien, programmes de mentorat et de leadership, et activités d'évaluation de suivi. Les programmes de leadership se sont étendus des secrétaires généraux aux niveaux inférieurs de la haute fonction publique, et certains programmes ont également été développés pour les futurs hauts fonctionnaires à fort potentiel.
Source : Gerson (2020), « Leadership pour une haute fonction publique performante », Documents de travail de l’OCDE sur la gouvernance publique, Vol. 40, https://doi.org/10.1787/f87e7397-fr.
Dans le secteur public comme dans le secteur privé, le recrutement peut être considéré comme la recherche d’un équilibre entre l'offre et de la demande, chaque marché ayant ses particularités. Du côté de la demande, les candidats potentiels doivent pouvoir connaître les possibilités d'emploi ainsi que les critères de sélection pour postuler à ces emplois. Le manque d’information sur l’emploi et les conditions pour y accéder risque en effet de limiter la quantité et la qualité des candidatures. Bien que cela puisse aujourd’hui être considéré comme acquis dans de nombreuses administrations publiques de l'OCDE, ce niveau minimum de transparence est une étape essentielle pour renforcer l'intégrité et les capacités du secteur public. Un manque de transparence peut potentiellement mener à un problème de demande, ouvrant la porte au népotisme et au clientélisme – deux phénomènes qui peuvent créer un cercle vicieux en affaiblissant les capacités de la main-d'œuvre, en sapant la confiance dans le système de recrutement et en décourageant les candidats de postuler.
Concevoir la gestion des ressources humaines sur le long terme est indispensable au bon fonctionnement des administrations, puisque cela permet d’attirer et de conserver des candidats détenant les compétences requises. Le processus de recrutement ne se limite pas à la signature d’un contrat, mais englobe les étapes consistant à attirer des candidats, à les sélectionner, mais aussi à les retenir puis à gérer leur départ. La capacité du secteur public à attirer les talents nécessaires dépend de l’homogénéité et de la clarté de ce processus sur le long terme.
Une fois que les candidats ont été recrutés et qu'ils ont rejoint la fonction publique, les gestionnaires et les dirigeants ont un rôle important à jouer pour s'assurer qu'ils puissent utiliser pleinement leurs talents. Dans le contexte haïtien, il est essentiel de veiller à ce que les nouveaux employés restent dans la fonction publique, développent des compétences nouvelles ou latérales et soient performants. En Haïti, où le manque de compétitivité des salaires, décrit dans l’état des lieux de l’axe 3 du PME-2023, est un handicap, une fuite des cerveaux a été constatée en direction des organisations non gouvernementales (ONG) et des organisations internationales qui rémunèrent mieux (Bureau de l'évaluation du Programme des Nations Unies pour le Développement, 2006[21]). Cette difficulté doit conduire les responsables à travailler sur d’autres critères de motivation des employés, comme l’avancement professionnel, c’est-à-dire la possibilité d'être promu et d'accéder à de nouvelles responsabilités.
L’administration haïtienne tirerait profit d’un recrutement fondé sur les compétences
Le moteur d’une fonction publique performante est l’importance donnée aux compétences. De nombreux pays de l’OCDE sont encore sous pression budgétaire suite aux vagues d’austérité des années 2010, et font face à une fonction publique vieillissante. Des problèmes similaires se posent également en Haïti, d’où la nécessité d’une optimisation des compétences des agents. La gestion stratégique des agents peut aider les administrations à atteindre efficacement leurs objectifs, si toutefois les tâches et compétences nécessaires à chaque emploi sont détaillées de manière explicite (OECD, n.d.[22]). Ces compétences peuvent être acquises par les administrations de différentes manières, comme indiqué dans le Graphique 5.5.
Source : OCDE (2017), Skills for a High Performing Civil Service, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris. https://doi.org/10.1787/9789264280724-en.
Au sein de l’OCDE, toutes les administrations publiques sont confrontées à la nécessité de recruter des personnes ayant différents types de qualifications et de compétences. Les administrations publiques sont en concurrence avec le secteur privé pour l'acquisition d'une expérience hautement spécialisée, comme les juristes ou les experts en informatique. Parallèlement, ces administrations doivent aussi se doter d’outils pour recruter de plus en plus souvent des personnes ayant des compétences dans des domaines pour lesquels les qualifications n’existent pas : la capacité à résoudre des problèmes, à négocier des résultats acceptables pour différents groupes d'intérêts, ou à co-créer de nouvelles méthodes de travail. Cette tâche peut s’avérer plus ardue que la théorie ne le laisse penser, de nombreux systèmes de recrutement du secteur public ayant été conçus pour garantir un traitement standardisé des connaissances techniques des candidats dans des domaines spécifiques, afin de respecter le principe du mérite. Cette dimension se reflète dans le débat, dans de nombreux pays de l'OCDE, autour de la rénovation des concours afin de réglementer l'accès à des pans spécifiques du service public, comme évoqué dans l’Encadré 5.6.
Espagne : Dans ses efforts pour attirer des talents, déployés en partenariat avec les universités du pays, la fonction publique espagnole a lancé une consultation pour repenser les processus de sélection et notamment l’organisation des concours (principal mode de recrutement). Même si les candidats restent nombreux, le constat est fait que les épreuves sont encore beaucoup trop académiques et motivent de moins en moins de jeunes.
France : Depuis une dizaine d'années, le pouvoir réglementaire s'est contenté de moderniser, au cas par cas, certains concours administratifs, sans aucune réflexion d'ensemble sur leur attractivité. Conscient de cette lacune, le gouvernement a réuni trois groupes de travail entre avril et juillet 2019, dont les réflexions ont porté sur cinq volets : (i) Rendre plus lisibles et attractifs les métiers et concours de la fonction publique (rénovation de la communication, partenariats avec le service public de l'emploi, etc.) ; (ii) Construire une politique d'identification et d'accompagnement des viviers tendant à favoriser la diversité (développement de l'apprentissage, meilleure articulation avec les universités, etc.) ; (iii) Moderniser l'organisation des concours (valorisation de l'expérience professionnelle, développement des concours sur titre, etc.) ; (iv) Professionnaliser les processus de recrutement ; (v) Renforcer le dialogue social sur les politiques de recrutement et d'attractivité.
Sources : Ministerio de Politica Territorial (2020), Segundo debate sobre "Repensar la selección" dedicado a amenazas y oportunidades del envejecimiento del empleo público, https://www.mptfp.gob.es/portal/funcionpublica/secretaria-general-de-funcion-publica/Actualidad/2020/12/2020-12-03_01.html; Site Internet du Sénat (2020), Projet de loi de finances pour 2020 : Fonction publique, https://www.senat.fr/rap/a19-146-6/a19-146-66.html.
Dans le cadre de la formalisation par l’OMRH des processus de recrutement par concours dans la fonction publique haïtienne, le renforcement du rôle des compétences dans le recrutement et la progression de carrière est essentiel. À cet égard, le deuxième pilier de la Recommandation du Conseil sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique recommande un investissement dans les aptitudes de la fonction publique à travers les actions suivantes :
Recenser en permanence les compétences et les aptitudes nécessaires pour que la vision politique prenne corps sous forme de services produisant de la valeur pour la société ;
Attirer et retenir des employés dotés des compétences et des aptitudes requises sur le marché du travail ;
Recruter, sélectionner et promouvoir les candidats au moyen de processus transparents, ouverts et au mérite, afin de garantir un traitement juste et égal ;
Développer les compétences et aptitudes nécessaires en créant une culture et un environnement propices à l’apprentissage au sein de la fonction publique, et
Évaluer, récompenser et reconnaître les performances, le talent et l’esprit d’initiative (OCDE, 2019[3]).
Ce pilier de la recommandation est ainsi en lien direct avec le Titre VIII Article 236.1 de la Constitution haïtienne, qui dispose que : « La loi réglemente la Fonction Publique sur la base de l'aptitude, du mérite et de la discipline ». L’axe 3 du pilier 1 PME-2023 sur la rénovation de la fonction publique tente de moderniser et préciser la portée de cet article. Il identifie ainsi les défis sur le plan de la gestion de carrière et des aspects liés, d’une part, ainsi que pour ce qui concerne le rôle du processus de recrutement et des directions des ressources humaines, d’autre part. Ce sont des facteurs clés du succès de la mise en œuvre du PME-2023.
Les efforts d'Haïti pour améliorer le système de recrutement visent principalement à renforcer l'utilisation du concours comme méthode d'entrée dans la fonction publique. Il s'agit de réduire les possibilités de nomination directe de personnel lorsqu'il n'y a pas de besoin évident d'un rôle, de description claire du travail à accomplir, ni de référence à l'expérience minimale ou au niveau de compétences.
Par exemple, en 2018, l'OMRH a lancé un concours pour recruter des architectes et des ingénieurs – deux professions clés où les possibilités d'emploi dans le secteur public sont traditionnellement moins attrayantes que dans le secteur privé. Ce corps d’ingénieurs civils et d’architectes qui regroupait seulement six femmes sur cent hommes, avait pour mission de renforcer la capacité des mairies dans le domaine de la construction et d’améliorer la résilience des communes face aux conséquences des dégâts des catastrophes naturelles.
La question de l’élargissement des processus de recrutement à des candidats d’origines diverses et celle de l’adaptation des critères de sélection permettant de s’assurer que différents types de compétences peuvent être évalués de manière transparente sont des questions que se posent de nombreux gouvernements de l'OCDE, et qui se posent aussi en Haïti. Le processus de recrutement à proprement parler commence en amont de la décision finale, avec la communication des offres existantes et le processus de sélection. En Haïti, les stratégies de communication doivent atteindre des publics plus divers, en se focalisant en partie sur la jeunesse et en reflétant la place de la langue créole en Haïti.
Plus de la moitié des pays de l’OCDE proposent une définition préalable des critères de sélection, en les rendant généralement disponibles à tous les candidats (voir Graphique 5.6). Cela est généralement simplifié par la constitution de référentiels de compétences permettant la mise en œuvre d’un système de classification des emplois.
Source : OCDE (2020), Module sur le recrutement de l’enquête sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique.
Cependant, de telles procédures se préparent en amont et nécessitent l’implication d’institutions similaires à l’OMRH et des directeurs des ressources humaines (DRH). Pour qu’un recrutement généralisé par concours soit efficace et transparent, la chaîne de décision doit être clairement établie, de sorte que les supérieurs hiérarchiques n'aient pas la possibilité d'imposer arbitrairement des décisions de recrutement à leurs subordonnés. À cet égard, certains pays, comme la France, ont introduit une législation visant à garantir le respect du principe constitutionnel d’égal accès aux emplois publics par voie de concours. Dans ce cadre, la sélection des candidats est effectuée par un jury indépendant et souverain à partir d’épreuves écrites et orales permettant d’apprécier les mérites, compétences et aptitudes des candidats à partir de critères d’évaluation objectifs. En particulier, la mixité des jurys, en termes de genre et de diversité des origines professionnelles, est un facteur de première importance pour garantir l’efficacité et l’impartialité du processus. À l’issue du concours, les lauréats sont nommés dans un corps de fonctionnaires par le service de gestion des ressources humaines, et affectés à un poste selon des modalités qui privilégient, autant que possible, l’adéquation entre les compétences des lauréats et les besoins de l’employeur.
Un tel niveau de transparence dans la décision permet en effet aux administrations de définir leurs besoins exacts en termes de tâches, et aux candidats de savoir quelles compétences sont requises ou doivent être développées. Il adosse la suite du processus de recrutement à des éléments pragmatiques et stratégiques, tout en limitant les risques de recrutements réalisés en dehors des procédures établies.
Un mouvement de fond dans les pays de l’OCDE fait évoluer le paradigme du recrutement ; passant d’une survalorisation de l’éducation du candidat à une priorisation de ses compétences (OECD, n.d.[22]). Cela signifie que les fonctions publiques doivent être capables d’évaluer les compétences des candidats dès leur candidature. Le concours, qu’il s’agisse d’un concours pour l’entrée dans la fonction publique, dans une catégorie d’emploi, ou pour un poste spécifique, peut favoriser ce changement de paradigme – tout en veillant au respect des valeurs de professionnalisme et d’équité (OECD, n.d.[22]). Cependant, en Haïti, un certain nombre d’embauches est lié à des nominations directes, outrepassant les procédures de sélection en place et la supervision de l’OMRH. Cette pratique met en évidence la nécessité d’un changement de culture administrative pour faciliter le recours au concours et faire en sorte qu’il devienne l’une des options principales de recrutement dans les instances décisionnaires. De surcroît, dans une administration haïtienne principalement masculine, la question de l’égalité des chances et entre les sexes au sein de la fonction publique, que souligne le PME-2023, requiert une accélération et un approfondissement des projets pilotes menés dans certains ministères.
La gestion des carrières comme élément de motivation des agents publics
Une fonction publique fondée sur le mérite est la clé d’une fonction publique efficace, au service des citoyens. La Recommandation de l’OCDE sur l’intégrité publique (OCDE, 2017[23]) promeut ainsi l’établissement d’un secteur public professionnel, fondé sur le mérite, qui soit attaché aux valeurs du service public et à la bonne gouvernance, notamment :
1. En assurant une gestion des ressources humaines où l’on applique systématiquement des principes fondamentaux, comme le mérite et la transparence, pour soutenir le professionnalisme du service public, et qui empêche le favoritisme et le népotisme, protège contre les ingérences politiques indues, et atténue les risques d’abus de pouvoir et de faute, et
2. En garantissant un système équitable et transparent de sélection, de recrutement et de promotion, reposant sur des critères objectifs et sur une procédure formalisée, ainsi qu’un système d’évaluation propice à la transparence et à une éthique du service public.
L’introduction de la notion de mérite dans la fonction publique permet par ailleurs d’introduire un esprit de corps valorisant les performances et les compétences, jouant ainsi un rôle central dans la motivation personnelle des agents publics les plus compétents (Charron, 2017[16]). Enfin, la professionnalisation de la fonction publique à travers le mérite permet aux fonctionnaires de se concentrer sur leur emploi et leurs perspectives de carrière sur le long terme, plutôt que de stagner à un certain niveau hiérarchique – comme souvent en Haïti – et d’être tentés par des opportunités externes (OCDE, 2020[24]). Cependant, cette dimension méritocratique de la gestion de carrière doit être présente à toutes les étapes de la carrière du fonctionnaire, de son recrutement à sa sortie de la fonction publique, en passant par des perspectives de carrière dynamiques basées sur l’évaluation de la performance et la formation. Cette gestion de carrière méritocratique nécessite une définition claire et transparente des différents emplois, des tâches associées et des compétences requises.
La gestion de carrière apparaît également comme un pilier fondamental du développement des employés et de leur motivation à intégrer dans le secteur public et à y rester. Ce pan entier de la gestion des ressources humaines semble laissé à l’abandon, malgré l’existence de structures administratives. Ainsi, s’il existe des outils d’évaluation de la performance individuelle en Haïti, il n’existe pas d’évaluation formalisée et systématique de la performance ayant un caractère obligatoire pour les agents publics. C’est pourtant une source utile d’identification des besoins de formation, essentielle dans le processus de promotion. Une certaine aversion à l’évaluation peut exister, mais pourrait être surmontée par la mise en place d’entretiens approfondis, s’éloignant d’une simple évaluation formelle. Ces entretiens peuvent être menés conjointement avec le DRH et le manager. Cependant, ils doivent aller de pair avec des perspectives de carrière, construits sur des cadres de carrière liés à des grades ou des échelons, qui font encore trop souvent défaut en Haïti malgré quelques exceptions comme celle susmentionnée.
Cette absence d’évaluation obligatoire de la performance débouche sur une réelle faiblesse de la mobilité professionnelle en Haïti, où une grande partie des agents de la fonction publique haïtienne occupent la même fonction de manière prolongée, sans perspective d’évolution. Ce manque de mobilité, et la stagnation dans un même emploi qui en découle, découragent les agents les plus performants, et empêchent les institutions de former leur main d’œuvre aux compétences nécessaires. De surcroît, cette situation se conjugue à l’absence de politique explicite en ce qui concerne les départs à le retraite et le montant des pensions, dossiers pour lesquels les DRH manquent de ressources. En effet, l'enquête menée dans le cadre de ce projet a révélé une indétermination marquée des âges minimum et maximum de la retraite. Tous les agents de l'État, qu'ils soient fonctionnaires ou contractuels, sont éligibles au régime de retraite de l'administration publique. Cependant, il n’existe pas d’âge obligatoire de départ à la retraite défini par la loi. Le système existant pose donc deux problèmes : d’une part, un manque de visibilité des agents quant à leurs droits en matière de retraite, et, d’autre part, une tendance à préférer ne pas partir en retraite compte tenu de la baisse de pouvoir d’achat que cela pourrait entraîner.
À travers les pays de l’OCDE, les institutions centrales de gestion des ressources humaines, similaires à l’OMRH, ont des missions différentes. Cependant, elles sont généralement responsables des politiques liées au recrutement et à la promotion, dont elles délèguent la mise en œuvre aux ministères et à d’autres administrations. Cette situation mène à un processus plus ou moins décentralisé, dans lequel l’institution centrale de ressources humaines accompagne, conseille et éventuellement supervise les autres institutions. Une institution centrale de gestion des ressources humaines (GRH) dotée d’un rôle et de moyens forts permet une délégation plus efficace de certaines mesures de GRH (OCDE, 2012[25]). En dehors des capacités humaines et financières et du cadre d’action, cela signifie que les institutions centrales de GRH se doivent d’assumer un rôle de coopération auprès des autres institutions, qui se traduit par un soutien logistique, la définition de lignes directrices et la réalisation d’évaluations ou de retours d’information.
Comme souligné dans la Recommandation sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique, la coopération ne peut exister que s’il existe une définition claire des responsabilités de chaque partie prenante. Cette définition doit s’accompagner de mécanismes de vérification et de contrôle, permettant à chaque partie prenante de maximiser son utilité au sein de l’administration publique.
La première partie de ce chapitre a examiné le rôle des dirigeants dans la gestion des fonctionnaires. La deuxième partie a porté sur le rôle des systèmes de recrutement et de gestion des carrières dans le développement d'un service public performant. Pour que ces deux éléments fonctionnent, il est essentiel de savoir comment les organisations chargées de la gestion du personnel collaborent entre elles. La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique souligne l’importance d’une claire définition des responsabilités institutionnelles en matière de gestion des effectifs, de façon à renforcer l’efficacité du dispositif d’emploi public, en particulier par les moyens suivants :
1. Définir des compétences institutionnelles pour fixer et superviser des exigences minimales communes pour une gestion des effectifs fondée sur le mérite ;
2. Déléguer une marge de manœuvre appropriée à chaque organisme et à chaque ministère, dirigeant et/ou supérieur hiérarchique, afin qu’ils puissent adapter leur gestion des effectifs à leurs objectifs stratégiques ;
3. Mettre en place des mécanismes appropriés de communication et de partage de l’information entre les acteurs institutionnels du dispositif d’emploi public ; et
4. Veiller à ce que chaque acteur institutionnel du dispositif d’emploi public soit doté du mandat et des ressources nécessaires pour fonctionner efficacement.
Cette partie de la Recommandation résonne particulièrement avec l’axe 5 du pilier 2 du PME-2023 sur le renforcement de la coordination gouvernementale. En effet, cet axe souligne le besoin de veiller à la bonne application des prérogatives des institutions, notamment de l’OMRH, et d’établir un cadre pour renforcer la concertation entre institutions centrales et autorités territoriales. En Haïti, les responsabilités en matière de gestion du personnel pourraient être clarifiées à deux niveaux : il s’agirait, premièrement, de permettre aux directeurs des ressources humaines des ministères de remplir leurs fonctions telles que définies par l’article 72 du Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État, et, deuxièmement, de veiller à la coopération inter-organisationnelle entre l’OMRH, le ministère de l’Intérieur et des Collectivités territoriales (MICT), et le Conseil supérieur de l’administration de la fonction publique (CSAFP). Ce dernier est chargé d’examiner les questions d’ordre général relatives à la modernisation de la fonction publique, mais le champ d'action, les résultats et le statut actuel de cet organisme sont peu définis et investis.
La responsabilité organisationnelle de la gestion du personnel dans la fonction publique haïtienne au niveau central incombe officiellement à l'OMRH. Au sein du MICT, la Direction des collectivités territoriales constitue le lien administratif et technique entre l’État et les collectivités territoriales. Cette Direction a pour mission, entre autres, de piloter la politique de l’exécutif dans le domaine de la décentralisation, de la déconcentration des services administratifs de l’État et du développement local. Cela implique notamment de prévoir et d’organiser des cycles de formation pour les cadres territoriaux, en coopération avec les organismes compétents.
Des directeurs de ressources humaines marginalisés en Haïti
Le ou la DRH joue un rôle essentiel dans la supervision de toutes les étapes de la carrière et dans le pilotage des ressources humaines de l’État et des administrations. Il est ainsi essentiel que cette fonction soit valorisée et respectée par les supérieurs hiérarchiques. Au sein de l’OCDE, le rôle des DRH a profondément évolué au cours des dernières décennies, passant d’une fonction principalement salariale à une gamme d’attributions liées à l’organisation du travail, à la progression de carrière et la formation, et d’accompagnement au changement. Comme l’indique l’Encadré 5.7, plusieurs pays de l’OCDE ont mis en place des initiatives pour soutenir et renforcer la filière RH. Cette évolution justifie l’importance des DRH au sein de la fonction publique, et la place centrale que devrait avoir leur fonction. Cependant, ce rôle apparaît comme étant nettement dévalorisé en Haïti.
Les DRH évoluent en Haïti dans un environnement conflictuel, souvent soumis aux pressions politique et au cadre réglementaire en vigueur. Ils ne sont en effet pas protégés et peuvent subir des pressions ou être transférés s’ils n’obéissent pas aux requêtes de leurs supérieurs hiérarchiques, et ce en dépit d’une loi sur le licenciement arbitraire. Les directions des ressources humaines peuvent donc avoir une dimension purement formelle et ne pas pouvoir accomplir leurs missions. Il semble dès lors urgent en Haïti de doter les DRH d’un statut qui les protège face aux potentielles pressions, de créer un organisme indépendant en charge de protéger leurs droits, ceux des fonctionnaires, et l’aspect méritocratique du système, tout en dépolitisant la fonction RH, comme cela est le cas pour les comptables publics. En parallèle, Haïti pourrait envisager de soutenir les DRH par une formation professionnelle sur les méthodes modernes de gestion de ressources humaines. Ceci est particulièrement important pour que les DRH soient en mesure de mettre en œuvre des pratiques de développement des agents publics et de soutenir les grands commis dans le développement et la mise en place de stratégies RH.
Cependant, l’OMRH se retrouve ainsi dans une situation dans laquelle il ne peut agir ni comme gestionnaire d’une politique de ressources humaines unifiée de l’État, ni comme superviseur d’une coordination plus profonde des administrations en matière de RH. Cependant, des exemples de coopération entre DRH et OMRH existent et pourraient être répliqués et intensifiés. C’est par exemple le cas du concours pour les commissaires départementaux qui a été mené par les DRH avec un appui de l’ORMH tout au long du processus.
Bon nombre de services publics de l'OCDE reconnaissent que le renforcement des capacités institutionnelles en matière de ressources humaines est essentiel pour que les administrations publiques remplissent leurs missions :
Australie : la Commission australienne du service public (APS) a commandé un examen de ses capacités en matière de ressources humaines en 2017. L'examen a révélé que la fonction ressources humaines était un élément essentiel des secteurs les plus performants du service public. Elle a conclue que les personnes travaillant dans le secteur de ressources humaines, et en particulier les directeurs et directrices des ressources humaines, devraient acquérir des compétences spécialisées et jouer un rôle plus distinct dans la planification et les décisions opérationnelles.
Canada : la politique sur la gestion des effectifs offre aux sous-ministres le soutien fondamental requis pour recruter et garder des agents très performants, et par là garantir une bonne gouvernance et offrir des services de qualité à la population canadienne, ainsi qu’un milieu de travail inclusif, sûr et sans obstacles qui incarne les valeurs de la fonction publique, comme le respect des personnes et de la démocratie, l’intégrité, la gestion responsable et l’excellence dans les actions et les décisions. La politique définit les objectifs et résultats attendus en matière de ressources humaines, le rôle des autres organisations gouvernementales, et les conséquences d’une non-conformité.
France : les ressources humaines (RH) sont un levier important de la performance et de la modernisation de l’action publique. La filière RH s’inscrit donc au centre des transformations, qui concernent à la fois la professionnalisation de ses acteurs et le renouvellement de ses fonctions axées sur de nouvelles missions stratégiques, de prospective et de pilotage. Partant du constat d’un déficit d’image de la filière, qui engendre des difficultés de recrutement et de fidélisation des agents, dans un contexte de transformation permanente des métiers, la Direction générale de la fonction publique a élaboré en 2019 un « plan d’actions au service de la transformation de la fonction RH ». Cette ambition s’est traduite en premier lieu par l’ouverture en 2020 d’un chantier qui fait partie des réformes prioritaires du gouvernement, visant la modernisation de la fonction du recrutement. Un « plan interministériel de transformation de la fonction recrutement » a donné lieu à la production de livrables concrets comme : le socle d’une « marque employeur » pour valoriser la filière et développer son attractivité ; un guide de structuration de la fonction recrutement ; un marché interministériel de formations au recrutement ; une « boîte à outils de l’accueil des salariés (on-boarding) » ; ou encore des méthodes et outils de description des besoins, de sourçage, de gestion de viviers de recrutements. Ces actions seront amplifiées en 2021, pour accompagner la transformation de la fonction, des processus et des métiers RH.
Irlande : le troisième pilier de la « People Strategy for the Civil Service 2017-2020 » met l'accent sur le renforcement des capacités des gestionnaires en matière de ressources humaines et sur un meilleur positionnement des fonctions de ressources humaines pour contribuer aux objectifs organisationnels.
Royaume-Uni : La fonction publique britannique a établi une série de normes et d'attentes minimales pour divers rôles du secteur public, y compris la gestion des ressources humaines. Cette norme fait partie d'un ensemble de normes opérationnelles qui fixent les attentes concernant la manière dont le gouvernement est géré. Les normes peuvent comprendre des éléments obligatoires et d’autres consultatifs.
Sources : Gouvernent d’Australie (2020), https://www.apsc.gov.au/redesigning-hr ; Gouvernement du Canada (2020), site web sur la politique sur la gestion des personne https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=32621 ; Fonction Publique (2020), https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/publications/coll_outils_de_la_GRH/guide-transformation-de-fonction-RH.pdf ; Gouvernement d’Irlande (2020), https://assets.gov.ie/7232/1bd4d30f2003444a9ca59f1cf87afc28.pdf ; Gouvernement du Royaume-Uni (2020), https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/818838/6.5721_CO_Government_HR_Functional_Standard_FINAL_GOV.UK.pdf
Des pistes de collaboration entre OMRH et DRH résident également dans l’offre de formation peu développée de la fonction publique haïtienne. Ces deux entités doivent pouvoir travailler main dans la main, parfois avec les directions de la formation de certains ministères, pour allouer des lignes budgétaires claires pour l’ensemble de la fonction publique, en fonction des besoins en compétences de chaque ministère.
Le Graphique 5.7 illustre la manière dont les pays de l'OCDE structurent leurs responsabilités institutionnelles en matière d'apprentissage et de développement. Une répartition assez égale existe entre les pays où une seule institution gouvernementale s'occupe de l'apprentissage et du développement (par exemple, l'Italie), les pays où la responsabilité est déléguée à des ministères sectoriels (par exemple, le Danemark) et enfin les pays comme la France, où il existe une forte coordination entre les différents niveaux centraux et fédéraux. En Haïti, une plus grande coordination des efforts d'apprentissage et de développement entre les ministères pourrait aider à répondre aux besoins communs tout en réduisant les coûts grâce à des économies d'échelle.
Source : OCDE (2016), Enquête sur la gestion stratégique des ressources humaines dans les gouvernements centraux et fédéraux.
Une fonction publique territoriale en devenir
Dans sa fonction de supervision de la gestion des ressources humaines de l’État, l’OMRH doit ainsi renforcer ses capacités de collaboration avec d’autres institutions. La coopération entre l’OMRH et le ministère de l'Intérieur et des Collectivités territoriales (MICT) a permis d’ouvrir le chantier de la création de la fonction publique territoriale en Haïti. L'expérience de l'OCDE dans ce domaine peut être instructive, notamment en ce qui concerne le renforcement des capacités administratives dans le contexte de la décentralisation (voir Encadré 5.8). Haïti est en train de mettre en place sa fonction publique territoriale. Il est tout aussi important, au niveau local et régional, de renforcer le mérite en analysant les mécanismes de responsabilité des dirigeants à l’égard de la population, la manière dont ils gèrent le recrutement des agents locaux ainsi que les principales responsabilités en matière de ressources humaines, comme la formation et le développement.
En France, des institutions spécifiques ont été créées pour superviser et gérer divers aspects du recrutement et de la formation au niveau régional, et pour promouvoir le service public dans les régions comme une opportunité de carrière.
Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est un établissement public paritaire déconcentré dont les missions de formation et d’emploi concourent à l'accompagnement des collectivités territoriales et de leurs agents dans leur mission de service public. Il a trois missions principales : la formation, l’observation et l’organisation des concours des cadres d’emplois A+. L’Institut national des études territoriales (INET), en lien avec la direction des concours et de la mobilité des cadres de direction du CNFPT, accompagne les cadres de direction tout au long de leur carrière professionnelle : orientation en matière de formation, conseils sur le parcours professionnel et aide à la mobilité.
L’INET contribue également à la réflexion collective sur les questions territoriales en produisant des études et ouvrages, ou en organisant des événements. L’INET assure la formation initiale des lauréats des concours d’administrateurs, ingénieurs en chef, conservateurs de bibliothèques, conservateurs du patrimoine, et assure également la formation continue des cadres supérieurs des collectivités territoriales de toutes filières : administrative, technique, culturelle, ou encore médico-sociale.
Les centres de gestion (CDG) : ce sont des établissements publics locaux à caractère administratif, gérés par des employeurs territoriaux et créés au niveau départemental (ou interdépartemental pour la région Île-de-France). Ils se voient confier certaines missions en matière de recrutement et de gestion du personnel territorial, sans que les collectivités soient pour autant dessaisies de leur pouvoir de décision. Leur rôle est plutôt, à travers diverses modalités d’intervention, de favoriser une application uniforme et équitable du statut de la fonction publique territoriale. Les CDG regroupent avant tout les collectivités qui leur sont « affiliées ». Cette affiliation, qui s’accompagne du versement d’une cotisation, est obligatoire pour les plus petites collectivités, à savoir les communes et établissements publics qui emploient moins de 350 fonctionnaires, et facultative pour les autres collectivités. En principe, les collectivités non affiliées, donc essentiellement les plus importantes, assurent elles-mêmes les missions dévolues aux CDG par la loi. Elles peuvent toutefois choisir de recourir au CDG pour certaines de ces missions. En outre, certaines missions obligatoires assurées par les CDG concernent l’ensemble des collectivités, affiliées ou non.
Quels sont les risques et les pièges à éviter ?
Il n'y a pas de solution unique et uniforme. Les programmes de renforcement des capacités doivent être adaptés aux besoins des différentes instances gouvernementales locales, sur la base d'une évaluation minutieuse des besoins locaux.
Les capacités ne doivent pas être considérées comme une contrainte pour le bon fonctionnement du gouvernement, qui affecterait une répartition transparente et fondée sur des principes des pouvoirs entre les gouvernements. Les goulots d'étranglement en matière de capacités peuvent être surmontés avec le temps, alors qu'à court terme, ces lacunes en matière de capacités pourraient être comblées en empruntant ou en sous-traitant des capacités à des associations de gouvernements infranationaux, à des niveaux de gouvernement supérieurs ou au secteur privé, par exemple.
Les programmes de renforcement des capacités manquent souvent d'une dimension à long terme. La création et le renforcement des capacités infranationales est un engagement à long terme qui nécessite des ressources durables et un engagement politique des niveaux de gouvernement infranational et central/fédéral.
Les programmes de renforcement des capacités sont souvent trop réduits, se concentrant sur la formation et l'assistance technique, sans un diagnostic complet des différentes dimensions impliquées.
Quelles sont les recommandations ?
Les gouvernements devraient chercher à renforcer les capacités des fonctionnaires et des institutions publiques en adoptant une approche systémique, plutôt que de se concentrer uniquement sur l'assistance technique.
Le gouvernement central devrait évaluer régulièrement les défis en matière de capacités dans les différentes régions, et adapter les politiques pour renforcer ces capacités afin de répondre aux différents besoins des territoires. Il convient de mettre en place une formation du personnel qui couvre la gestion des finances publiques locales, qui devrait avoir un caractère obligatoire. Il est opportun aussi d’instituer une formation obligatoire du personnel des services budgétaires aux méthodes budgétaires, à la conception du budget, à son exécution, à l'analyse des recettes, ainsi qu’à la planification stratégique.
Distribuer des documents d'orientation formels ou standardisés dans des domaines tels que la planification, l'évaluation de projets, la passation de marchés publics ou le suivi et l'évaluation est très bénéfique.
Promouvoir un recrutement ouvert et compétitif et une promotion fondée sur le mérite, ainsi que des mesures comme l’adoption d’échelles de rémunération spécifiques pour les domaines d'expertise technique nécessaires, sont des démarches utiles.
La création d’agences publiques dédiées accessibles à plusieurs juridictions dans les domaines d’expertise nécessaires contribue à renforcer les capacités infranationales.
Source : OCDE (2019), Réussir la décentralisation. Manuel à l’intention des décideurs, Études de l’OCDE sur la gouvernance multi-niveaux, Éditions OCDE, Paris. https ://doi.org/10.1787/g2g9faa7-en.
Il est nécessaire à la réussite du PME-2023 de commencer modestement avec les solutions les plus simples, qui semblent « à portée de main », tout en gardant à l’esprit les changements à long terme. Par exemple, les nominations politiques peuvent fonctionner à condition qu’il y ait des règles claires concernant les objectifs et les critères de nomination, de sorte que les personnes nommées à des postes politiques soient soutenues par une haute fonction publique indépendante et professionnelle, et responsables devant elle. À court terme, les cadres supérieurs pourraient bénéficier d’une formation spécialisée, et à plus long terme, un organe pourrait être créé pour formuler des recommandations sur l’encadrement et la gestion de ce groupe. En ce qui concerne le recrutement, une priorité claire dans la transition vers un concours d'entrée dans la fonction publique est de s'assurer que le concours teste les compétences requises, et que les personnes en charge de l’évaluation ont l’indépendance nécessaire à une prise de décision sur la base du mérite. Cela ne peut se faire que si les responsabilités de chaque acteur de la gestion du personnel publique sont clairement définies.
Les recommandations suivantes s'appuient sur les trois thèmes d’analyse présentés dans ce chapitre. Elles s’appuient sur le Programme de Modernisation de l’État 2023, les informations collectées par l’OCDE auprès de ses interlocuteurs haïtiens, et la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique.
Compte tenu de leur fonction charnière entre conception et mise en œuvre des politiques publiques, les hauts fonctionnaires – ou grand commis – ont un rôle particulier à jouer dans la mise en place de différents axes du PME-2023. Comme souligné dans la Recommandation de l’OCDE sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique, le renforcement des aptitudes des dirigeants de la fonction publique est essentiel à l’instauration d’une culture et d’un leadership guidés par des valeurs, telles que le mérite. Pour mettre en œuvre cette recommandation, Haïti pourrait envisager les actions suivantes :
Mettre les compétences au cœur du processus de nomination des grands commis. La professionnalisation de la haute fonction publique ne peut se concrétiser que si celle-ci dispose des compétences nécessaires à ses missions. Les compétences professionnelles, stratégiques et managériales peuvent être intégrées aux exigences de nominations, et renforcées par des programmes de formation spécifiques.
Développer au sein de l’OMRH et des directions des ressources humaines des capacités de mise en œuvre et de vérification de l’application des lois en matière de nomination des grands commis. La constitution d’inspections de la haute fonction publique pourrait apporter une première pierre à sa professionnalisation.
Permettre l’éclosion d’une gestion volontariste de la haute fonction publique, avec des pratiques distinctes reflétant la position particulière des grands commis. Ces pratiques pourraient mieux répondre à leurs besoins spécifiques, par exemple en matière de formation.
Sensibiliser la haute fonction publique à l’importance de son rôle dans la gestion et la prévision des effectifs.
2. Renforcer le mérite dans le recrutement et gestion de carrière
Conformément à l’article 27 du décret du 17 mai 2005, l’OMRH doit se doter des outils rendant possible une gestion volontariste des agents de la fonction publique et de la carrière des fonctionnaires. Mettre la gestion des compétences au centre de ses missions peut permettre une gestion plus dynamique des agents et une professionnalisation de la fonction publique, mises en avant par la Recommandation de l’OCDE sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique. Pour mettre en œuvre cette Recommandation, Haïti pourrait envisager les actions suivantes :
Centraliser et rendre accessibles au plus grand nombre les différentes offres d’emploi du secteur public en Haïti sur un portail dédié. Une telle mesure a pour but de faire mieux connaître à tous les candidats les opportunités de carrière, et permet ainsi à la fonction publique d’attirer les meilleurs candidats potentiels.
Créer, sous la supervision de l’OMRH, un référentiel interministériel de compétences à utiliser emploi par emploi, pour définir de manière homogène les différentes compétences communes aux emplois de la fonction publique.
Renforcer la mise en place de concours pour des offres d’emploi dont les critères de sélection sont ouverts à tous et évalués sur des bases clairement définies. De tels concours pourraient mener à la constitution de viviers dotés des compétences nécessaires.
Développer une évaluation standardisée, régulière et obligatoire des agents de la fonction publique, fondée sur la maîtrise et le renforcement de compétences, ainsi que sur la réalisation d’objectifs spécifiques, mesurables, acceptables, réalistes et définis dans le temps.
Établir des offres de formation au niveau central, axées sur des compétences préalablement définies conjointement par les ministères et l’OMRH. La formation doit être accessible au plus grand nombre pour développer et faire émerger des compétences nécessaires.
Clarifier les perspectives d’évolution au sein de la fonction publique.
Assurer des emplois de qualité aux jeunes agents publics, afin d’assurer à la jeunesse haïtienne une représentation au plus proche de l’élaboration des politiques publiques.
3. Clarifier les responsabilités et faciliter la coopération en matière de gestion du personnel
La fonction publique haïtienne est affectée par un manque de coopération et l’absence d’une définition claire du rôle de chaque acteur de la gestion des ressources humaines. L’axe 5 du PME-2023 portant sur le renforcement de la coordination de l’action gouvernementale répond tout particulièrement au besoin de préciser les responsabilités institutionnelles en matière de gestion des effectifs, souligné dans la Recommandation de l’OCDE sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique. Pour mettre en œuvre cette Recommandation, Haïti pourrait envisager les actions suivantes :
Repenser la supervision stratégique de l’OMRH. Théoriquement, l’organisation de la fonction publique haïtienne doit en partie reposer sur le Conseil supérieur de l’administration et de la fonction publique, en charge de la formulation et de l’évaluation des politiques générales liées à l’administration publique et des ressources humaines, et ayant autorité sur l’OMRH. En pratique, cet organe ne prend pas part à la majorité des décisions liées à ses attributions. Une réflexion autour de la supervision de l’OMRH devrait être envisagée afin d’identifier et de conduire efficacement les changements nécessaires à l’exécution du PME-2023.
Faire évoluer l’écosystème des directions des ressources humaines, et créer un réseau interministériel des ressources humaines faisant remonter à l’OMRH la réalité que les DRH expérimentent au quotidien. Un tel réseau permettrait une coordination plus agile entre la création de politiques publiques et leur mise en œuvre, et favoriserait la professionnalisation de la filière RH.
Renforcer l’indépendance et la neutralité des DRH en organisant et protégeant leur carrière, comme cela a pu être fait pour les comptables publics.
Références
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[14] UNDP (2015), Restore or reform? UN support to core government functions in the aftermath of conflict, https://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/crisis-prevention-and-recovery/Executive_Summary_Public_Administration.html.