Einführung: Der Weg zu einem integrierten guten Verwaltungs- und Regierungshandeln
Die Eckpunkte für gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln (im Folgenden das Eckpunktepapier) sollen Regierungen und Verwaltungen auf allen Ebenen ein integriertes Diagnose-, Orientierungs- und Benchmarkinginstrument bieten, um
Reformen im Bereich der öffentlichen Governance zu gestalten und umzusetzen, die zu einer nachhaltigen Steigerung des Wohlstands des jeweiligen Lands und des Wohlergehens der Bürger*innen führen;
Reformen in allen Politikbereichen zu gestalten und umzusetzen, wobei Governance-Konzepte für eine effektive Politikgestaltung zugrunde gelegt werden, damit Reformen komplexen, mehrdimensionalen Herausforderungen auf wirksamere Weise gerecht werden können Dies ist umso wichtiger, als die Länder sich aufmachen, die Agenda 2030 der Vereinten Nationen (VN) und die Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDG) den nationalen Rahmenbedingungen entsprechend umzusetzen;
eine Reformagenda für das Verwaltungs- und Regierungshandeln zu entwerfen und zu verfolgen, die es dem jeweiligen Land ermöglicht, sich den OECD-Standards und -Praktiken in diesem Bereich anzunähern.
Hauptzielgruppe dieses Eckpunktepapiers sind Regierungszentren, Fachministerien, Behörden und sonstige öffentliche Stellen der Exekutive auf allen Verwaltungsebenen, insbesondere wenn sie mit der Gestaltung, Umsetzung und Evaluierung von Reformagenden für Politik und Verwaltung befasst sind. Dieses Eckpunktepapier könnte auch für die Zivilgesellschaft nützlich sein, um staatliche Vorgaben im Hinblick auf Akteursbeteiligung, Entscheidungsfindung und Politikgestaltung zu evaluieren. Ebenso kann es der Legislative und Judikative bei ihren Bemühungen um modernere Governance-Konzepte dienlich sein – als Mittel, um Bürger*innen sowie den Unternehmen bessere Leistungen anbieten zu können.
Mehr als zehn Jahre nach der Finanzkrise von 2008 bemühen sich die Regierungen heute die COVID-19-Pandemie und ihre Folgen so zu bewältigen, dass für alle Bürger*innen bestmögliche und nachhaltige Ergebnisse erzielt werden. Dabei stehen die Staaten vor zunehmend multidimensionalen Herausforderungen, die angesichts sinkender öffentlicher Ressourcen und eines geringen Vertrauens in den Staat bereichsübergreifende, vielschichtige Antworten erfordern (OECD, 2017[1]).
Obgleich die Welt vor systemischen und miteinander verbundenen Herausforderungen wie dem Klimawandel und einer wachsenden Ungleichheit steht, sind die Länder noch immer schlecht darauf vorbereitet, diese Probleme wirksam anzugehen (OECD, 2017[2]). Dieses neue Szenario stellt auch die öffentlichen Verwaltungen vor vielerlei Herausforderungen. Die bisherigen Governance-Probleme, wie Korruption, übermäßige Bürokratie, ineffiziente Ausgaben und fehlende Kompetenzen, werden nun durch Engpässe verstärkt, die eine wirksame Koordinierung zwischen den verschiedenen Verwaltungseinheiten und Politikbereichen erschweren oder verhindern. Hinzu kommt die Notwendigkeit für den öffentlichen Sektor, neue Kompetenzen und Kapazitäten zu ermitteln, zu gewinnen und zu halten, um neuen politischen und technologischen Entwicklungen wirksam zu begegnen. Schlecht konzipierte und verwaltete Institutionen und Governance-Instrumente sind ursächlich für Governance-Versagen und hindern Regierungen und Verwaltungen daran, die Ziele für ihr Land und ihre Bürger*innen zu erreichen (Meuleman, 2018[3]). So geht beispielsweise aus dem OECD-Bericht über Governance of Inclusive Growth (OECD, 2016[4]) hervor, dass Governance-Versagen zu weitverbreiteter informeller Beschäftigung, begrenztem Bildungszugang und unzureichenden formalen Sicherheitsnetzen führen kann – die allesamt der Ungleichheit Vorschub leisten. Solches Versagen ist häufig mit erheblichen finanziellen Kosten verbunden, die entstehen, um Probleme anschließend durch Reformen zu beheben oder den verursachten Schaden zu mindern. Governance-Versagen kann daher das Vertrauen der Bürger*innen in den Staat untergraben.
Die ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Herausforderungen unserer Zeit erfordern einen mehrdimensionalen und integrierten Ansatz für die öffentliche Politik und die Dienstleistungserbringung. Es ist klar, dass nicht länger möglich ist, mit den traditionellen Analyseinstrumenten und Problemlösungsmethoden bessere Ergebnisse und Wirkungen zu erzielen, die von den Bürger*innen verlangt und erwartet werden. Neben ganzheitlichen und stärker integrierten Strategien sind innovative Ansätze für das Verwaltungs- und Regierungshandeln notwendig, damit die staatlichen Stellen den mehrdimensionalen, gesellschaftlichen Herausforderungen wirksam begegnen können. Die Notwendigkeit eines ganzheitlichen Ansatzes für eine mehrdimensionale und kohärente Politikgestaltung und -umsetzung sowie für Governance-Strukturen, mit denen diese Verpflichtung erfüllt werden kann, kommt in der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen zum Ausdruck.
Die staatlichen Anstrengungen sind nunmehr darauf ausgerichtet, Kapazitäten zur Bewältigung von komplexen und systemischen Herausforderungen zu stärken und gleichzeitig auf unmittelbare Prioritäten zu reagieren, die sich aus den politischen Erfordernissen ergeben. Zugleich verlangen die Bürger*innen und die Zivilgesellschaft eine gerechtere, offenere und inklusivere Governance-Kultur, in deren Rahmen Entscheidungen im öffentlichen Interesse und nicht unter dem ungebührlichen Einfluss mächtiger Interessengruppen getroffen werden.
Der Bericht ist nicht dafür konzipiert worden, um Governance-Versagen und die tiefer liegenden Ursachen dafür zu ermitteln. Allerdings hebt er verschiedene empfehlenswerte Governance-Praktiken der OECD-Mitglieds- und Partnerländer hervor, denen ein wertebasierter Ansatz für das Verwaltungs- und Regierungshandeln zugrunde liegt, bei dem Ressourcen effizient und im öffentlichen Interesse generiert und eingesetzt werden. Diese grundlegenden Praktiken wurden und werden von den OECD-Mitgliedern und -Partnern in einer Form entwickelt und angewandt, die einen wertebasierten Governance-Ansatz widerspiegelt, bei dem Ressourcen effizient und im öffentlichen Interesse generiert und eingesetzt werden.
Seit über zehn Jahren, insbesondere seit der Wirtschaftskrise 2008, ist die OECD über ihre Ausschüsse für öffentliche Governance und Regulierungspolitik Zeuge der großen Governance-Herausforderungen, mit denen nationale Regierungen und nachgeordnete Gebietskörperschaften konfrontiert sind. Durch die Erfassung dieser Herausforderungen konnte die OECD einen beachtlichen Korpus an Daten aus den Mitglieds- und Partnerländern sammeln. Daraus ließen sich zentrale Erkenntnisse in Bezug darauf gewinnen, welche Politikmaßnahme funktioniert und welche nicht, um die Herausforderungen für das Verwaltungs- und Regierungshandeln am besten zu bewältigen. In vielen Bereichen der öffentlichen Governance hat die OECD Grundsätze und empfehlenswerte Vorgehensweisen, die sich aus diesem Korpus ableiten lassen, in einer Reihe von OECD-Rechtsinstrumenten zum Verwaltungs- und Regierungshandeln verankert.1 Diese Instrumente umfassen Grundsätze und empfehlenswerte Vorgehensweisen in den wichtigsten Themenbereichen der öffentlichen Governance – d. h. Praktiken, die nach den Erkenntnissen der Länder am besten geeignet sind, damit Regierungen und Verwaltungen den Herausforderungen im jeweiligen Bereich wirksam begegnen können (Abbildung 0.1).
Quelle: OECD-Rechtsinstrumente, https://legalinstruments.oecd.org/en/.
Über zwanzig Jahre Reformanstrengungen der Länder im Bereich Verwaltungs- und Regierungshandeln haben zu folgenden Hauptaussagen und Erkenntnissen geführt:
Es gibt große Datenlücken hinsichtlich der Frage, wie öffentliche Governance die Wirkungen inklusiven Wachstums verbessern kann.
Reformverantwortliche haben Schwierigkeiten, schlagkräftige Argumente für umfassende Reformen im Bereich der öffentlichen Governance zu formulieren, da Reformen häufig nur als Instrument zur Ausgabensenkung anstatt als Mittel zur Lösung komplexer Politikherausforderungen angesehen werden.
Top-down-Ansätze ohne Einbindung der Bürger*innen und der Zivilgesellschaft begrenzen in der Regel den Reformerfolg.
Ein kohärenter, integrierter und systembasierter Reformansatz kann zu besseren Ergebnissen führen, da er Synergien, Kompromisse und Überlegungen zur Abfolge der Reformschritte einbeziehen kann.
Die Entstehung dieses Eckpunktepapiers geht auf eine erste Diskussion dieser Aspekte anlässlich einer Sitzung des Ausschusses für öffentliche Governance (PGC) im Jahr 2013 zurück. Die Delegierten des Ausschusses nahmen zur Kenntnis, dass erhebliche Anstrengungen unternommen wurden, um Politikempfehlungen nach Bereichen getrennt zu formulieren (z. B. Regulierungspolitik und Governance, Transparenz und Integrität bei Lobbying-Aktivitäten). Gleichzeitig ging aus der Diskussion hervor, dass kein Narrativ vorhanden war, das alle Aspekte auf kohärente Art und Weise miteinander verknüpft. Ein solches Konzept könne den Regierungen und Verwaltungen dabei helfen, integrierte Ansätze für ihr Handeln umzusetzen. Die Delegierten gelangten zu dem Schluss, dass ein umfassendes Konzept dazu beitragen könne, Kompromisse und Überlegungen zur Abfolge der Reformschritte in einer Reformagenda zu ermitteln. Auf diese Weise könnten Regierungen und Verwaltungen Reforminitiativen schlüssig priorisieren und Mittel für ihre Umsetzung so zuweisen, dass eine nachhaltige Wirkung und eine Optimierung der positiven Ergebnisse erzielt würden.
Dieses Eckpunktepapier stützt sich auf Erkenntnisse und Praktiken, die in den letzten zehn Jahren im Rahmen der Public Governance Reviews der OECD und anderer länder- und sektorspezifischer Bewertungen des Verwaltungs- und Regierungshandelns gesammelt wurden. Bestehende OECD-Rechtsinstrumente zur öffentlichen Governance mit den darin enthaltenen grundlegenden Merkmalen guten Verwaltungs- und Regierungshandelns werden in dem Bericht mit Beispielen neuer empfehlenswerter Praktiken in Bereichen der öffentlichen Governance, in denen es bisher noch keine OECD-Instrumente gibt (z. B. ressortübergreifende Koordinierung oder Evaluierung der Politikergebnisse), zu einem Gesamtnarrativ verknüpft. Das Eckpunktepapier baut auf vergleichbaren Arbeiten der OECD auf, wie den OECD/EU SIGMA Principles of Public Administration (SIGMA, 2017[5]), sowie anderer internationaler Organisationen, wie den Principles of effective governance for sustainable development des Wirtschafts- und Sozialrats der Vereinten Nationen (2018[6]) und der Quality of Public Administration Toolbox der Europäischen Kommission (Europäische Kommission, 2017[71]). Es spiegelt vor allem aber einen breiten Konsultationsprozess mit den internationalen und zivilgesellschaftlichen Organisationen, den OECD-Mitgliedsländern und der Öffentlichkeit wider.
Gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln bezieht sich auf die formalen und informellen Regeln, Verfahren, Praktiken und Interaktionen, die im Staatsgefüge sowie zwischen den staatlichen Stellen, den nicht staatlichen Einrichtungen und den Bürger*innen den Rahmen für die Ausübung der öffentlichen Gewalt und die Entscheidungsfindung im öffentlichen Interesse bilden.
Gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln ist eine unabdingbare Voraussetzung für pluralistische Demokratien, um die Achtung der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte zu gewährleisten. Das Herzstück guten Verwaltungs- und Regierungshandelns sind effiziente demokratische Institutionen.
Gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln ist daher eine Kombination aus drei miteinander verbundenen Elementen:
Werte: kontextspezifische Verhaltensgrundsätze, die das Verwaltungs- und Regierungshandeln in all seinen Dimensionen so leiten, dass das öffentliche Interesse gefördert und gewahrt wird
Erfolgsfaktoren: ein Kernbestand von Vorgehensweisen, die die effektive Gestaltung und Umsetzung von Reformen stützen
Instrumente: staatliche Strategien und Managementpraktiken zur effizienten Governance und Politikumsetzung
Quelle: Eigene Darstellung der Autoren.
Die Werte, Erfolgsfaktoren und Instrumente, die ein gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln stützen, sind in hohem Maße interdependent. Eine solide Haushaltspolitik setzt Transparenz, Teilhabe und Integrität ebenso wie die Entwicklung solider Monitoring- und Evaluierungsinstrumente voraus. Die Strategien zur Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung erfordern wirksame Organisations-, Governance- und Regulierungsstrukturen. Ein ressortübergreifender Regulierungsrahmen verlangt solide Koordinierung, Mechanismen zur Akteursbeteiligung und Führungskompetenz.
Hauptzielgruppe ist zwar die Exekutive, der Inhalt dieses Eckpunktepapiers kann aber über die Exekutive hinaus Resonanz finden und aus gesamtgesellschaftlicher Perspektive die Zusammenarbeit zwischen den Gewalten und Zuständigkeitsbereichen fördern.
Am Ende jedes Kapitels finden sich Fragen, die der Leser zur Bewertung der institutionellen und Entscheidungskapazitäten der betreffenden Regierung bzw. Verwaltung in den wichtigsten Bereichen der öffentlichen Governance nutzen kann. Das Eckpunktepapier bietet darüber hinaus – soweit möglich – Hinweise zur Reformdurchführung auf der Grundlage der Toolkits, die für die Umsetzung der Empfehlungen entwickelt wurden, ebenso wie Erkenntnisse zu Trends und Praktiken, die aus breiter angelegten Arbeiten der OECD mit den Mitglieds- und Partnerländern hervorgegangen sind.
Konkret kann das Eckpunktepapier folgendermaßen genutzt werden:
als Bewertungs- und Benchmarkinginstrument, um bestimmte reformwürdige Bereiche des Verwaltungs- und Regierungshandelns zu beleuchten und um im Lauf einer Reform zu ermitteln, welche anderen Governance-Praktiken es dabei zu berücksichtigen gilt (z. B. können Open-Government-Strategien zur Wirksamkeit von Regulierungsmaßnahmen beitragen und umgekehrt)
als Diskussionsgrundlage, um verschiedene Akteure innerhalb des Staats und aus der Zivilgesellschaft in die Evaluierungen und Reformen der öffentlichen Governance einzubeziehen
als Handreichung zur Durchführung von Reformen, und zwar durch die Bereitstellung von Ressourcen und Verknüpfungen zu spezifischeren und detaillierteren Informationen über die internationalen Standards, Toolkits und Vergleichsdaten der OECD zur öffentlichen Governance
Die Eckpunkte sollen die OECD-Rechtsinstrumente im Bereich des Verwaltungs- und Regierungshandelns ergänzen, wobei letztere weiterhin die geltenden Rechtsnormen für öffentliche Governance im OECD-Raum bleiben. Ihre Umsetzung wird durch den zuständigen Ausschuss regelmäßig überprüft, und dem Rat der OECD wird über die erzielten Fortschritte Bericht erstattet. Das Eckpunktepapier stützt die Umsetzung dieser Rechtsinstrumente, indem es ein ganzheitliches Bild des Verwaltungs- und Regierungshandelns und damit ein kohärentes und umfassendes Narrativ dessen liefert, was die OECD in diesem Bereich bisher erarbeitet hat.
Dieses Eckpunktepapier soll weder eine einseitige Sicht des Verwaltungs- und Regierungshandelns bzw. ein Patentrezept dafür vorgeben, noch soll es die vielen kontextspezifischen Faktoren verschweigen, die die Fähigkeit der Regierungen beeinträchtigen, diese Vorgehensweisen in der öffentlichen Verwaltung zu verankern (z. B. die Größe eines Lands und des Staatsapparats, die Homogenität des öffentlichen Sektors, die betreffende Verwaltungsebene usw.). Das Eckpunktepapier erhebt zudem keinen Anspruch auf Vollständigkeit, soll aber einen ganzheitlichen Ansatz für die öffentliche Governance liefern. Da es in erster Linie auf OECD-Arbeiten basiert, enthält es keine wichtigen Elemente, über die die OECD nur begrenzte Erkenntnisse gesammelt hat, z. B. über die interne Organisation bestimmter Ministerien oder Verwaltungseinheiten, die Bewältigung großer Herausforderungen für die öffentliche Sicherheit oder das Management beim staatlichen Wiederaufbau nach Konflikten. Hierbei handelt es sich um stark kontextspezifische Aspekte. Die zentralen Werte, Erfolgsfaktoren und Instrumente des Eckpunktepapiers lassen sich allerdings anpassen, um die Regierungen und Verwaltungen auch bei der Bewältigung dieser Herausforderungen zu unterstützen.
Das Eckpunktepapier ist als Instrument so konzipiert, dass es ständig aktualisiert und leicht auf den neuesten Stand zu bringen ist, in dem Maße wie sich Praktiken weiterentwickeln, neue Erkenntnisse gesammelt und die OECD-Rechtsinstrumente überarbeitet oder neue verabschiedet werden. In den kommenden Ausgaben sollen daher neue Beispiele guter Governance vorgestellt werden, die die ganze Bandbreite guten Verwaltungs- und Regierungshandelns veranschaulichen. Künftige Ausgaben des Eckpunktepapiers könnten somit auch zeitgebundene Schlüsselindikatoren enthalten, um den Reifegrad der Governance-Systeme zu bewerten. Die Berücksichtigung möglicher „Reifegradmodelle“ in Bezug auf die Governance-Praxis, insbesondere im Zusammenhang mit den am Ende eines Kapitelabschnitts aufgeführten Bewertungsfragen, würde den Regierungen und Verwaltungen konkrete, indikatorbasierte Instrumente bieten, mit denen sie ihre Fortschritte bei der Annäherung an die OECD-Standards in den im Eckpunktepapier hervorgehobenen Bereichen des Regierungshandelns überwachen und evaluieren könnten. Die OECD hofft, dass diese zukünftigen Ausgaben sowohl für die Mitglieds- als auch für die Partnerländer weiterhin nützlich sein werden, damit die Staaten in den verschiedenen Bereichen der öffentlichen Governance die gesamte Bandbreite guten Verwaltungs- und Regierungshandelns ausschöpfen können.
Mit diesem Eckpunktepapier will die OECD die verschiedenen Praktiken ins Licht rücken, die die Länder entwickelt haben – und weiterhin entwickeln –, um sicherzustellen, dass ihre institutionellen und Entscheidungsstrukturen zu besseren Ergebnissen für die Bürger*innen führen: Eine bessere Politik für ein besseres Leben – durch eine bessere Governance.
Literaturverzeichnis
Europäische Kommission (2017), Quality of Public Administration – A Toolbox for Practitioners 2017 edition, Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg, https://doi.org/10.2767/483489. [71]
Meuleman, L. (2018), Metagovernance for Sustainability: A Framework for Implementing the Sustainable Development Goals, Routledge. [3]
OECD (2017), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/ gov_glance-2017-en. [1]
OECD (2017), Systems Approaches to Public Sector Challenges: Working with Change, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264279865-en. [2]
OECD (2016), The Governance of Inclusive Growth, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/ 10.1787/9789264257993-en. [4]
SIGMA (2017), The Principles of Public Administration – 2017 edition, http://www.sigmaweb.org/ publications/principles-public-administration.htm (Abruf: 4. Oktober 2019). [5]
Vereinte Nationen (2018), Principles of effective governance for sustainable development, Wirtschafts- und Sozialrat, Official Records 2018, Supplement No. 24, E/2018/44-E/C.16/2018/8, para. 31, https://publicadministration.un.org/Portals/1/Images/CEPA/ Principles_of_effective_governance_english.pdf. [6]
Anmerkung
← 1. Der Ausschuss für öffentliche Governance und der Ausschuss für Regulierungspolitik zeichnen zusammengenommen für 14 OECD-Empfehlungen des Rates und eine Erklärung verantwortlich. Die vollständige Liste findet sich unter: https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments?mode=advanced& committeeIds=863,7497&dateType=adoption.