5.4. Flexibilidade orçamentária
O orçamento oferece o quadro financeiro que determina os limites na gestão das operações das instituições públicas. Delegar poderes aos gestores em suas destinações de recursos no âmbito de seus próprios orçamentos pode levar a gastos mais eficientes, pois os diretores locais podem estar na melhor posição para escolher a combinação mais importante de elementos para cumprir os objetivos institucionais.
Por outro lado, flexibilidade orçamentária excessiva pode ocasionar o uso indevido de recursos públicos, além de ir contra a metodologia orçamentária voltada para resultados. Sobretudo em países de baixa e média renda, os sublimites das dotações fixas servem para alinhar gastos e receitas, assegurando que os recursos não sejam destinados desproporcionalmente a um único tipo de gasto. Em 2018, entre os países com dados disponíveis, Brasil, Panamá, Peru e República Dominicana impuseram sublimites às dotações fixas. Esses sublimites podem ser sobre salários ou gastos de capital, entre outros. No Brasil, o número de limites diminuiu de três ou mais, em 2013, para um, em 2018; de modo semelhante, no Panamá foram reduzidos de dois para um e, no Paraguai, foram eliminados. O Peru, por sua vez, aumentou os sublimites.
O carregamento orçamentário (budget carry-over ou “restos a pagar”) é a capacidade dos ministérios setoriais de carregar verbas ou dotações não usadas de um exercício fiscal para o seguinte. Essa modalidade de gasto permite aos ministérios usar dotações orçamentárias anteriores para seus projetos no exercício fiscal seguinte. Os carregamentos não são comuns na ALC. São permitidos apenas em quatro dos 13 países (Bahamas, Brasil, Chile e Peru). O Brasil permitiu carregamentos sem limites em 2013 mas, em 2018, estabeleceu um limite máximo. Além disso, em 2019, o México sancionou uma lei de austeridade pela qual todas as economias de um ano deveriam ser destinadas a programas prioritários do governo federal. Por outro lado, em 2018, cerca de metade dos países da OCDE permitiram carregamentos sem limite para gastos operacionais e/ou gastos de investimento, e cerca de outro terço permitiu que fossem feitos até um patamar determinado.
A maioria dos países da ALC não permitiu aos ministérios setoriais o endividamento com base em dotações futuras em 2018, exceto o Peru, para gastos de investimento até certo limite. Do mesmo modo, poucos países membros da OCDE permitem que os ministérios setoriais adotem essa prática. Em 2018, verificou-se essa prática em três países, no que diz respeito a gastos operacionais, e em quatro países a investimentos, até um patamar determinado.
Os países da ALC estão permitindo mais flexibilidade do que antes para o poder executivo cortar gastos ou redistribuir recursos após a aprovação do orçamento pelo legislativo. Quanto aos gastos operacionais, em 2018, todos os países da ALC, exceto o México e o Panamá, permitiram ao poder executivo realizar esses cortes. Dez países permitiram redistribuir gastos sem limite. A maioria deles não permitia essa flexibilidade em 2013: a Guatemala e o Paraguai não permitiam cortes pelo poder executivo, a Argentina os permitia apenas até certo patamar, com a necessidade de aprovação, e a Costa Rica e a República Dominicana os permitiam sem limite, mas exigindo aprovação. Agora todos eles permitem cortes sem limite e sem aprovação. Além disso, El Salvador não permitia cortes, em 2013, e agora os permite até certo limite, com aprovação. Somente o Chile e o México se tornaram mais rigorosos, pois permitiram cortes sem limite nem aprovação em 2013. Entre os países da OCDE, 18 de 34 permitem cortes sem limite e sem necessidade de aprovação, e apenas seis não permitem cortes de espécie alguma.
No caso dos gastos com investimentos, uma situação semelhante pode ser observada nos países da OCDE e da ALC: apenas três países da ALC (El Salvador, México e Panamá) não permitem cortes, enquanto os demais permitem a mesma flexibilidade dos gastos operacionais. Apenas sete países da OCDE não os permitem, ao passo que os demais permitem a mesma flexibilidade. Em 2013, menos países da ALC permitiam cortes nos gastos com investimentos do que nos gastos operacionais, provavelmente devido ao viés contra gastos com investimentos em tempos de ajuste fiscal.
Os dados são da Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários OCDE–BID 2018, que registrou a participação de 11 países da ALC, e da Pesquisa sobre OCDE de Práticas e Procedimentos Orçamentários de 2018, que coletou dados do Chile e do México. Os dados da OCDE referem-se a 34 países abrangidos pelo estudo. Foram entrevistados principalmente altos funcionários da área orçamentária nos países da ALC e nos países membros da OCDE. As respostas representam as autoavaliações dos países sobre as atuais práticas e procedimentos. Os dados referem-se apenas ao centro de governo ou governo federal e excluem o nível subnacional.
A flexibilidade orçamentária refere-se à possibilidade de carregar recursos para o uso de uma dotação não gasta além do período para o qual foi originalmente destinada, o que permite às agências responsáveis pelos gastos carregar recursos não gastos do exercício fiscal anterior para a destinação orçamentária do exercício atual.
Leitura complementar
Marcel M., M. Guzman e M. Sangines (2014). Presupuestos para el desarrollo en América Latina. Banco Interamericano de Desenvolvimento, Washington, DC.
Notas às figuras
Os dados das Bahamas e do Uruguai relativos a 2013 não estão disponíveis.
5.9. As Bahamas e o Uruguai fixam gastos operacionais detalhados aos ministérios setoriais.
5.10. Os países com um asterisco (*) responderam a apenas uma rodada da pesquisa. No Brasil, a partir de 2019, passou a ser necessária a aprovação parlamentar para efetuar transferências entre categorias de gastos.
Fonte: OCDE–BID (2013, 2018), Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários; OCDE (2018), Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários.