OECD Multilingual Summaries

OECD Regional Outlook 2014

Regions and Cities: Where Policies and People Meet

Summary in Greek

ΟΟΣΑ Προοπτικές των περιφερειών 2014

Περιφέρειες και πόλεις: Εκεί όπου συναντιούνται οι άνθρωποι και οι πολιτικές

Περίληψη στα ελληνικά

Κύρια συμπεράσματα

• Οι διαπεριφερειακές διαφορές στο επίπεδο εισοδήματος έχουν διευρυνθεί στις περισσότερες χώρες μέλη του ΟΟΣΑ κατά τις τελευταίες δεκαετίες και η κρίση δεν άλλαξε την τάση αυτή. Στις περιπτώσεις όπου οι διαφορές μειώθηκαν, η εξέλιξη αυτή αντικατόπτριζε εν γένει τις χαμηλές επιδόσεις των πλουσιότερων περιφερειών παρά την ανάπτυξη στις φτωχότερες. Η κρίση επίσης επέτεινε τις διαφορές στο επίπεδο ανεργίας μεταξύ των περιφερειών.
• Η στροφή από τα δημοσιονομικά μέτρα τόνωσης της οικονομίας προς τα μέτρα δημοσιονομικής εξυγίανσης που συντελέστηκε μετά την κρίση οδήγησε σε απότομες περικοπές των δημόσιων επενδύσεων, οι οποίες συρρικνώθηκαν κατά 13% σε πραγματικούς όρους στις χώρες του ΟΟΣΑ κατά το 2009‑2012. Από τότε που οι υποεθνικές αρχές διαχειρίζονται το 72% περίπου των δημόσιων επενδύσεων έχει δημιουργηθεί μία ιδιαίτερη πρόκληση για τις περιφέρειες και τις κοινότητες. Μολονότι οι περικοπές των επενδύσεων συνέβαλαν στην προστασία των τρεχουσών υπηρεσιών και μεταβιβάσεων, εγκυμονούν τον κίνδυνο υπονόμευσης της ανάπτυξης και της παροχής υπηρεσιών στο μέλλον.
• Οι δημοσιονομικές πιέσεις συγκαταλέγονται επίσης μεταξύ των κινητήριων δυνάμεων που επέφεραν έναν αυξανόμενο αριθμό μεταρρυθμίσεων της υποεθνικής διακυβέρνησης. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές οφείλονταν εν μέρει στην ανάγκη επίτευξης οικονομιών κλίμακας και εξοικονόμησης δαπανών, αλλά και επίσης ήταν τρόπος ανάθεσης επιπρόσθετων αρμοδιοτήτων.
• Η κρίση ανέδειξε τα όρια των καθαρά οικονομικών αξιολογήσεων της κοινωνικής προόδου και υπογράμμισε την ανάγκη ευρύτερων μετρήσεων της ευημερίας (well‑being). Εντούτοις, η ευημερία πρέπει να γίνεται κατανοητή και να εξετάζεται σε περιφερειακό επίπεδο. Οι διαφορές σε μη χρηματικές μετρήσεις της ευημερίας είναι συχνά μεγαλύτερες μεταξύ των περιφερειών της ίδιας χώρας παρά ανάμεσα σε διαφορετικές χώρες, και είναι επίσης πάρα πολύ σταθερές με την πάροδο του χρόνου. Στις χώρες όπου υφίστανται μεγαλύτερες διαφορές όσον αφορά την πρόσβαση στην εκπαίδευση, στην απασχόληση και στις βασικές υπηρεσίες, τα αποτελέσματα ευημερίας είναι επίσης χαμηλότερα συνολικά.
• Η επιδίωξη της ανάπτυξης μετατοπίζει το κέντρο βάρους όλο και πιο πολύ προς τις πόλεις ως τις σημαντικότερες δυνητικές κινητήριες δυνάμεις της ανάπτυξης στις περισσότερες χώρες του ΟΟΣΑ. Οι πόλεις, γενικά, είναι πιο παραγωγικές και το πλεονέκτημα παραγωγικότητας που διαθέτουν αυξάνεται ανάλογα με το μέγεθός τους. Οι μεγάλες πόλεις συνήθως τονώνουν το ρυθμό ανάπτυξης και των περιφερειών γύρω τους, ακόμα και σε απόσταση 200‑300 χιλιομέτρων. Οι μικρότερες, όμως, πόλεις μπορούν να δρέψουν τα οφέλη παραγωγικότητας μόνο όντας στενά συνδεδεμένες με άλλες πόλεις, χρησιμοποιώντας τη συνδεσιμότητα αυτή ως υποκατάστατο του μεγέθους.
• Τα αναπτυξιακά οφέλη και τα κέρδη παραγωγικότητας από την αστικοποίηση δεν προκύπτουν αυτόματα: ο τρόπος διακυβέρνησης των πόλεων έχει άμεσο και σημαντικό αντίκτυπο στην οικονομική τους επίδοση και στην ποιότητα ζωής των πολιτών τους. Οι δράσεις των νοικοκυριών και των επιχειρήσεων, καθώς και οι αλληλεπιδράσεις μεταξύ των διαφορετικών πτυχών της δημόσιας πολιτικής, επιφέρουν συνήθως μεγαλύτερα θετικά ή αρνητικά δευτερογενή αποτελέσματα στις πόλεις από όσο σε λιγότερο κατοικημένες περιοχές. Ως εκ τούτου, καθίσταται πιο επιτακτική η ανάγκη για το συντονισμό της πολιτικής μεταξύ όλων των τομέων, αρμοδιοτήτων και επιπέδων διακυβέρνησης.
• Ο συντονισμός αυτός συνήθως δεν υπάρχει: οι εθνικές και οι υποεθνικές τομεακές πολιτικές συχνά δημιουργούν αντικρουόμενα κίνητρα και δεν είναι επαρκώς εναρμονισμένες ανάμεσα στα διάφορα επίπεδα διακυβέρνησης. Ο οριζόντιος κατακερματισμός σε επίπεδο δήμων επιδεινώνει το πρόβλημα, ιδιαίτερα στις μεγάλες αλλά πολιτικά κατακερματισμένες μητροπολιτικές περιοχές. Η έρευνα του ΟΟΣΑ για τη μητροπολιτική διακυβέρνηση καταδεικνύει το κόστος της κατακερματισμένης διακυβέρνησης και εφιστά την προσοχή στα οφέλη από τον καλύτερο συντονισμό των πολιτικών σε μητροπολιτική κλίμακα, δηλαδή σε κλίμακα πόλεων που οριοθετούνται από τα οικιστικά πρότυπα και την οικονομική δραστηριότητα και όχι από τα απαρχαιωμένα διοικητικά όρια.

Βασικά ζητήματα πολιτικής

• Οι αυξανόμενες διαφορές, η αργή ανάπτυξη και τα περιορισμένα περιθώρια χειρισμών από την πλευρά των δημοσιονομικών και των νομισματικών πολιτικών υπογραμμίζουν την ανάγκη για αποτελεσματικές προσεγγίσεις της πολιτικής που θα έχουν ως γνώμονα την τοπική διάσταση. Πρώτον, ακόμα και στο εσωτερικό των χωρών τα εμπόδια στην ανάπτυξη διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των περιφερειών. Δεύτερον, η πολιτική θα πρέπει να αποδίδει ιδιαίτερη προσοχή τόσο στους συμβιβασμούς που μπορούν να γίνουν μεταξύ των διαφορετικών στόχων όσο και στις δυνητικές συμπληρωματικές πτυχές ανάμεσά τους που είναι δυνατό να αξιοποιηθούν μέσω μίας ενοποιημένης προσέγγισης. Οι εν λόγω συμβιβασμοί και συμπληρωματικότητα συχνά απηχούν μόνο τις ειδικές συνθήκες που επικρατούν σε συγκεκριμένες περιοχές και, ως εκ τούτου, είναι συχνά πιο εμφανείς –και διαχειρίσιμες‑ για τους περιφερειακούς ή τους τοπικούς φορείς.
• Η συμπερίληψη της γεωγραφικής διάστασης στις πολιτικές είναι σημαντική. Πιο συγκεκριμένα, κατά τον εντοπισμό και την προώθηση της συνάφειας μεταξύ των οικονομικών, περιβαλλοντικών και κοινωνικών στόχων οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής θα πρέπει να υπερβούν τα διοικητικά όρια και να λάβουν υπόψη την πραγματική γεωγραφία των προκλήσεων τις οποίες θέλουν να αντιμετωπίσουν. Για παράδειγμα, ζητήματα που αφορούν τις δημόσιες συγκοινωνίες θα πρέπει να επιλύονται για το σύνολο της μητροπολιτικής περιοχής, παρά ξεχωριστά από επιμέρους δήμους. Η κατάλληλη κλίμακα για κάθε παρέμβαση πολιτικής εξαρτάται από το πρόβλημα που πρέπει να αντιμετωπιστεί: η γεωγραφική ζώνη που καλύπτει ένα σχολείο διαφέρει από αυτή ενός νοσοκομείου, και οι αρμόδιες αρχές συγκοινωνιών ίσως να εργαστούν σε διαφορετικές κλίμακες από ό,τι οι υγειονομικές αρχές. Εντούτοις, ο αριθμός των επιπέδων διακυβέρνησης δεν μπορεί να πολλαπλασιάζεται ακατάπαυστα, και εξ’αυτού η ανάγκη για δεδομένα, εργαλεία και θεσμούς που θα διευκολύνουν τον κάθετο και τον οριζόντιο συντονισμό σε διαφορετικές κλίμακες.
• Η προσαρμογή των πολιτικών για να συναρμόζουν με τον τόπο είναι ιδιαίτερα σημαντική ενώπιον του χάσματος μεταξύ των πόλεων και της υπαίθρου. Εφόσον το 78% περίπου των κατοίκων της υπαίθρου στις χώρες του ΟΟΣΑ ζουν κοντά σε μία πόλη, δεν έχει νόημα ο διαχωρισμός πόλης και υπαίθρου. Η καλύτερη ενοποίηση των πολιτικών για την ύπαιθρο και τις πόλεις είναι απαραίτητη, προκειμένου να αντικατοπτρίζουν καλύτερα την πραγματικότητα των τόπων όπου υλοποιούνται. Οι συμπράξεις μεταξύ πόλεων και υπαίθρου μπορούν να βοηθήσουν στην προώθηση της ολοκληρωμένης χωρικής ανάπτυξης, μεγιστοποιώντας τα δυνητικά οφέλη της αγοράς εργασίας, καθώς και τους περιβαλλοντικούς και άλλους δεσμούς μεταξύ των αστικών και των αγροτικών κοινοτήτων.
• Η μείωση των δημόσιων επενδύσεων συνεπάγεται ότι οι τοπικές και οι περιφερειακές αρχές πρέπει να κάνουν περισσότερα –και καλύτερα‑ με λιγότερα. Έχοντας αυτό υπόψη το Υπουργικό Συμβούλιο του ΟΟΣΑ το Μάρτιο του 2014 υιοθέτησε μία σύσταση για την αποτελεσματικότητα των δημόσιων επενδύσεων σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης. Οι αρχές που διατυπώνονται στην εν λόγω σύσταση θα βοηθήσουν τις κυβερνήσεις να αξιολογήσουν τα δυνατά και τα αδύνατα σημεία των επενδυτικών ικανοτήτων τους και να θέσουν προτεραιότητες για βελτίωση.
• Οι εθνικές και οι περιφερειακές/κρατικές αρχές μπορούν να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στην εξεύρεση πιο αποτελεσματικών λύσεων μητροπολιτικής διακυβέρνησης. Τα εμπόδια στη συλλογική δράση είναι συχνά ουσιαστικά, και ακόμα και αν όλοι οι δήμοι μίας μεγάλης αστικής περιοχής ή περιφέρειας θα αποκομίσουν οφέλη από τη συνεργασία, κανένας από αυτούς δε διαθέτει τις ικανότητες ή τα κίνητρα να επωμιστεί το κόστος συγκέντρωσης των απαραίτητων πληροφοριών, κινητοποίησης των άλλων κ.λπ.
• Η καλύτερη διακυβέρνηση των μητροπολιτικών περιοχών χρειάζεται, με τη σειρά της, να ενισχυθεί από τη μεγαλύτερη συνοχή των πολιτικών για τις πόλεις σε εθνικό επίπεδο. Διαχρονικά, οι σαφείς εθνικές αστικές πολιτικές, όπου υπήρχαν, έτειναν να είναι στενά χαραγμένες και να εστιάζονται σε προβλήματα παρά σε δυνατότητες. Πολλές άλλες πτυχές της πολιτικής, οι οποίες έχουν βαθύ αντίκτυπο στην αστική ανάπτυξη, ίσως να μην εξεταστούν ποτέ υπό ένα «αστικό πρίσμα». Οι κυβερνήσεις που επιθυμούν να δημιουργήσουν σωστές πόλεις πρέπει να αναπτύξουν ένα ευρύτερο όραμα αστικής πολιτικής, εκπονώντας διατομεακές στρατηγικές οι οποίες στοχεύουν στην επίλυση των προβλημάτων που αντιμετωπίζουν οι πόλεις με έναν ενοποιημένο τρόπο.