copy the linklink copied! Chapitre 8. Promouvoir l’ouverture des marchés

Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

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Promouvoir L’ouverture Des Marchés : Principaux Enjeux De L’action Publique

Se préparer à la reconfiguration du commerce international induite par les technologies numériques

Le commerce électronique poursuit sa progression à l’échelle internationale. Dans l’UE, 45 % des entreprises ont ainsi réalisé des ventes en ligne à l’étranger en 2016, contre 42 % en 2010.
Les restrictions affectant les services qui rendent possibles les fournitures numériques prennent souvent la forme de mesures touchant aux infrastructures et à la connectivité (par exemple, des réglementations inefficaces en matière d’interconnexion).
Dans la mesure où les technologies ont une incidence sur le commerce international, les politiques publiques en faveur de l’ouverture des marchés doivent revêtir une portée globale. Il convient d’ouvrir un dialogue associant de multiples parties prenantes, pour garantir l’interopérabilité des différents régimes réglementaires, notamment ceux applicables aux flux transfrontières de données, et débattre des problématiques liées à la protection de la vie privée et à la sécurité des données.

Lever les barrières à l’investissement et promouvoir l’ouverture des marchés de capitaux

Les régimes d’investissement sont des vecteurs de croissance inclusive lorsqu’ils catalysent les investissements autour des infrastructures de communication, des technologies numériques et du capital intellectuel (par exemple, modèles économiques, logiciels et données).

Encadrer les évolutions de la dynamique concurrentielle

À l’échelle mondiale, les rachats d’entreprises à forte intensité de numérique ont progressé de plus de 40 % pendant la période 2007-15, contre une hausse de 20 % dans les secteurs à moindre intensité de numérique. Dans les secteurs qui présentent la plus forte intensité de numérique, les entreprises réalisent des marges supérieures de 55 % aux marges relevées dans les secteurs où la composante numérique est moindre. Lorsqu’elles évaluent les risques de position dominante, les autorités de la concurrence devraient prendre en compte ces évolutions, aux côtés d’autres informations pertinentes.
Les technologies numériques et les données peuvent renforcer la concurrence sur de nombreux marchés, mais peuvent en transformer d’autres, en y accentuant les facteurs de concentration, de pouvoir de marché et de position dominante. Les autorités de la concurrence doivent se doter d’outils suffisamment souples, et coopérer avec leurs homologues à l’étranger pour relever les défis de la concurrence transnationale.

Répondre aux défis fiscaux soulevés par la transformation numérique de l’économie

Veiller à ce que les systèmes fiscaux soient adaptés à l’ère numérique suppose une coopération internationale continue, qui permette de dégager des solutions fondées sur un consensus pour les mettre en application à l’échelle mondiale.

Les technologies numériques transforment l’environnement global des entreprises, qu’il s’agisse des conditions de concurrence, de la commercialisation des biens et services ou de la réalisation des investissements. Si l’ouverture des marchés permet à la transformation numérique de donner sa pleine mesure, c’est qu’elle crée un environnement favorable qui permet aux entreprises nationales et étrangères d’entrer en concurrence sur un pied d’égalité, sans contraintes ni difficultés excessives (OCDE, 2010[1]). En permettant la diffusion sur les marchés ouverts des technologies, applications et procédés de pointe, les régimes favorables à l’ouverture aux échanges et aux investissements offrent de nouvelles opportunités pour mettre à niveau rapidement les technologies, revaloriser les compétences et accroître la spécialisation (Andrews, Criscuolo et Gal, 2015[2]). Enfin, l’ouverture des marchés renforce la concurrence et aide les entreprises, nationales ou étrangères, à tirer profit des échanges et des investissements, contribuant ainsi à la croissance économique (Romalis, 2007[3]).

copy the linklink copied! Se préparer à la reconfiguration du commerce international induite par les technologies numériques

Les technologies numériques et les flux de données transforment en profondeur le commerce international à plusieurs titres : en modifiant le coût de la participation aux échanges ; en facilitant la coordination des chaînes de valeur mondiales ; en diffusant les idées et les technologies par-delà les frontières ; et en mettant en relation un plus grand nombre d’entreprises et de consommateurs à l’échelle mondiale, si bien que la frontière du commerce est constamment repoussée. En présence d’un écosystème de l’internet ouvert et non fragmenté, les nouvelles technologies créent de nouvelles opportunités de commerce, et ouvrent la voie à l’apparition de nouvelles chaînes de valeur, incluant de nouveaux acteurs et de nouveaux modèles économiques, ce qui est propice à l’innovation.

Les modèles économiques novateurs utilisant les technologies et services numériques (notamment ceux des plateformes de mise en relation, des prestataires de soutien logistique ou des systèmes de paiement sécurisé en ligne) proposent des solutions grâce auxquelles les entreprises vendent leurs produits en ligne ou accèdent à de nouveaux marchés (OCDE, 2019[4]). Les plateformes électroniques ont par exemple réduit les barrières à l’entrée pour les entreprises qui souhaitent se lancer, en particulier en ouvrant à de petites structures l’accès à leurs infrastructures logistiques et services à la clientèle afin de réaliser des ventes sur les marchés internationaux. Certaines entreprises à forte intensité de numérique mènent des activités en ligne ainsi que des activités réalisées localement, ou hors ligne, et commercialisent, de manière rentable, de nouvelles catégories de produits à l’échelle mondiale (OCDE, 2019[4]), ce qui peut avoir des effets sur les décisions d’externalisation ou de délocalisation.

Graphique 8.1. Le commerce électronique se développe à l’échelle internationale

L’accélération de la transformation numérique a accompagné l’essor du commerce transfrontière en ligne, composante importante du commerce numérique. En effet, les transactions internationales réalisées en ligne poursuivent leur progression, et 45 % des entreprises de l’UE ont réalisé des ventes en ligne à l’étranger en 2016, contre 42 % en 2010 (graphique 8.1). Les écarts observés entre les pays soulignent cependant la nécessité de mieux cerner quels sont les facteurs propices au commerce électronique, et plus précisément aux échanges numériques, afin de promouvoir la croissance et le bien-être des consommateurs.

Parce qu’elle permet la réalisation d’échanges entièrement numériques, la transformation numérique favorise l’expansion des exportations de services fournis numériquement, mais aussi d’autres modalités de commerce plus traditionnelles, en particulier pour les biens manufacturés perfectionnés ou certains produits agricoles (López González et Ferencz, 2018[7]). Dans la zone OCDE, les services fournis numériquement à ce stade 23 % des importations et 28 % des exportations totales de services (graphique 8.2).

Graphique 8.2. Le commerce international est stable dans les services fournis numériquement

La transformation numérique a bouleversé non seulement la forme des échanges, mais leur objet même : on assiste à l’essor des ventes transfrontières de biens et de services numériques de faible

valeur ou vendus en petits volumes ; en parallèle, certains biens et services sont de plus en plus souvent proposés comme une offre conjointe, non dissociable ; tandis que de nouvelles catégories de services, auparavant non commercialisables, font aujourd’hui l’objet du commerce transfrontière. La part croissante des services dans le commerce transfrontière mondiaux est étroitement liée à la rapidité des innovations technologiques. Les ventes de services, qui supposaient traditionnellement une présence au plus près de la clientèle, peuvent désormais être assurées à distance, ouvrant aux entreprises un accès à moindre coût aux marchés mondiaux.

Toutefois, les réglementations applicables aux services varient toujours d’un pays à l’autre, et cette absence d’harmonisation suppose des coûts de participation aux échanges pour les prestataires de services, en particulier les petites et moyennes entreprises (PME). Par conséquent, les avantages offerts par les technologies numériques peuvent être en partie gommés par des barrières commerciales, en place ou émergentes, qui freinent l’innovation et entravent les flux transfrontières de services qui rendent possibles les fournitures numériques.

Selon des données récentes, les restrictions affectant les services nécessaires pour réaliser des fournitures numériques reposent pour l’essentiel sur des mesures touchant aux infrastructures et à la connectivité (par exemple, des réglementations inefficaces en matière d’interconnexion, ou des restrictions aux flux transfrontières de données plus strictes que celles requises pour assurer la protection et la sécurité des données personnelles) (graphique 8.3). Il existe d’autres restrictions pouvant affecter ces services, notamment sous la forme d’obstacles à la réalisation de transactions électroniques (notamment, des discriminations dans l’octroi de licences pour le commerce électronique) ou à l’utilisation de systèmes de paiement (restrictions relatives aux signatures électroniques).

Graphique 8.3. Les restrictions aux échanges de services nécessaires pour réaliser des fournitures numériques portent avant tout sur les infrastructures et la connectivité

Le commerce électronique a été pris en compte par l’Organisation mondiale du commerce (OMC) dès 1998, avec l’adoption du Programme de travail sur le commerce électronique (OMC,1998[9]). Les progrès ont ensuite été lents, hormis la mise en place d’un moratoire temporaire sur les droits de douane pour tous les échanges électroniques. Lors de la 11^e Conférence ministérielle tenue à Buenos Aires en 2017, les membres de l’OMC sont convenus de maintenir « la pratique actuelle consistant à ne pas imposer de droits de douane sur les transmissions électroniques » jusqu’à la prochaine session ministérielle (OMC, 2017[10]). Un groupe de 71 membres est également convenu « d’engager ensemble des travaux exploratoires en vue de négociations futures à l’OMC sur les aspects du commerce électronique liés aux échanges » (OMC, 2017[11]).

Les règles commerciales multilatérales qui s’appliquent aujourd’hui ont été négociées alors que les échanges numériques étaient encore embryonnaires et, même si elles ont été conçues pour ne privilégier aucune technologie, la question s’est posée de savoir s’il conviendrait d’y apporter des éclaircissements pour prendre en compte les nouvelles formes d’échanges numériques et les problématiques qui s’y rapportent. Pour appliquer les règles commerciales actuelles, il faut ainsi, le plus souvent, établir si une transaction porte sur des biens ou services et répertorier les frontières franchies. Or, les nouveaux modèles économiques et la dimension planétaire de l’internet estompent ces distinctions. Les entreprises peuvent facilement desservir des marchés depuis des localisations différentes, et certaines ventes associent désormais des biens et des services (comme les moniteurs d’activité physique connectés que propose Fitbit, ou les assistants personnels intelligents). En conséquence, il est de plus en plus difficile de déterminer quelles règles commerciales s’appliquent à chaque transaction (López González et Ferencz, 2018[7]).

L’ouverture des marchés doit donc être envisagée de façon plus globale. L’accès à l’internet, par exemple, est une condition nécessaire mais non suffisante à l’essor du commerce électronique de marchandises. En effet, si les services logistiques du pays destinataire (ou d’origine) sont coûteux, sous l’effet de mesures de restriction des échanges qui font monter les prix, ou si les marchandises sont retenues à la frontière par des procédures complexes, les avantages de la transformation numérique risquent de ne pas se matérialiser. Les transactions commerciales réalisées via des plateformes numériques peuvent accuser un recul, voire cesser tout à fait.

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Encadré 8.1. Le commerce numériques : ce qu’ils recouvrent au juste

Qu’elles portent sur des biens ou des services, les transactions relevant des échanges numériques sont une réalité depuis de nombreuses années, et les questions qu’elles soulèvent sont identiques, ou similaires, à celles propres aux transactions de l’économie traditionnelle. De fait, les échanges numériques ne se limitent pas à des prestations de services fournies numériquement: ils recouvrent aussi des activités commerciales plus traditionnelles – notamment liées à la chaîne d’approvisionnement – rendues possibles par les progrès de la connectivité numérique. La dimension inédite des échanges numériques est liée au volume des transactions et à l’émergence de nouveaux acteurs (à même de bouleverser l’ordre établi) qui transforment les processus de production et les secteurs d’activité, y compris un grand nombre de ceux qui étaient jusqu’alors peu touchés par la mondialisation.

Par ailleurs, les technologies numériques sont une condition nécessaire, mais pas suffisante, au bon déroulement des transactions numériques : les ventes de biens et services conclues en ligne supposent également l’utilisation de moyens physiques (comme l’achat d’un bien sur une place de marché en ligne, ou la réservation d’un séjour hôtelier sur une plateforme électronique de mise en relation).

S’il n’existe pas de définition unique des échanges numériques qui soit communément acceptée, il est de plus en plus admis que cette notion englobe toutes les transactions numériques liées au commerce de biens et de services, qu’il s’agisse d’échanges numériques ou physiques. Cette acception, qui s’appuie sur les définitions des transactions du commerce électronique élaborées par l’OCDE (OCDE, 2011[8]) et par l’Organisation mondiale du commerce (OMC, 1998[9]), permet de distinguer, au sein des échanges numériques, plusieurs catégories de transactions, dont chacune soulève des questions différentes, tant aux fins d’analyse que pour l’élaboration des politiques publiques en matière d’échanges et d’investissement.

Source : López González et Ferencz (2018[7]), « Digital trade and market openness », https://doi.org/10.1787/1bd89c9a-en.

Les facteurs qui influencent la participation des entreprises modernes aux échanges numériques sont en pleine mutation : certains sont liés aux conditions d’accès et d’utilisation des réseaux numériques et des services numériques connexes ; d’autres concernent les nouvelles conséquences désormais induites par des problématiques commerciales déjà répertoriées ; d’autres, enfin, sont des facteurs nouveaux qui soulèvent des questions inédites. Les échanges numériques peuvent ainsi remodeler des enjeux « anciens », ou du moins en accentuer l’importance. Par exemple, les achats en ligne de biens de faible valeur restent soumis à des contraintes logistiques classiques. Cela étant, étant donné que les coûts commerciaux peuvent représenter une fraction importante de la valeur des petits colis, la rapidité et le coût du passage en douane acquièrent une importance particulière. Dans le même temps, la progression des expéditions de colis au titre de commandes électroniques pose des problèmes nouveaux aux autorités douanières et aux autres organismes présents aux frontières, en termes de charge de travail, d’adaptation des procédures de dédouanement et de gestion des risques, ou de recouvrement des droits de douane et de la taxe sur la valeur ajoutée.

Des flux transfrontières de données accompagnent ces transactions commerciales. Ils étayent les échanges en permettant un contrôle et une coordination tout au long des chaînes de valeur mondiales, ou en ouvrant la voie à des mesures de facilitation des échanges. La matérialisation des avantages du commerce numérique passe par l’ouverture d’un dialogue impliquant différentes parties prenantes, sur les approches propres à assurer la compatibilité des différents régimes de réglementation, en particulier autour des thématiques transversales, comme les flux transfrontières de données (voir chapitre 7). Si l’adoption de toute nouvelle mesure ayant des effets sur les flux transfrontières de données suscite des inquiétudes quant à l’activité des entreprises et leur capacité à tirer parti des échanges numériques, il convient de garder à l’esprit les importants objectifs de l’action publique que sont la protection de la vie privée, la sécurité des données et les droits de propriété intellectuelle. La difficulté consiste à atteindre ces objectifs en suivant une approche qui ne soit ni arbitraire, ni discriminatoire, de manière à préserver les avantages économiques et commerciaux notables qui résultent des échanges rendus possibles par les données. Pour accompagner ce dialogue, il sera notamment nécessaire de mieux appréhender la nature et la composition de flux de données très hétérogènes, ainsi que la portée réelle des objectifs de politique publique retenus.

L’analyse des accords commerciaux – multilatéraux, plurilatéraux ou bilatéraux – fournit des indications utiles pour comprendre comme des pays qui appliquent des normes différentes, résultant de contextes culturels et politiques différents, gèrent leurs échanges internationaux. Conformément aux principes de l’ouverture des marchés, les accords commerciaux recherchent un point d’équilibre depuis lequel les pays tirent profit de ces échanges tout en exerçant leur droit de réglementer, dans le respect de trois principes fondamentaux : 1) les normes sont transparentes ; 2) les mêmes normes s’appliquent à tous de la même façon (elles ne sont pas discriminatoires) ; et 3) les pays n’appliquent aucune mesure qui restreindrait les échanges au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre leurs objectifs légitimes de politique publique.

copy the linklink copied! Réduire les obstacles qui freinent les investissements et promouvoir l’ouverture des marchés de capitaux

Des régimes d’investissement qui mobilisent l’investissement privé en faveur des infrastructures de communication, des technologies et du capital intellectuel (par exemple : modèles économiques, logiciels et données), et la présence de marchés de capitaux ouverts contribuent à attirer l’investissement direct étranger (IDE) et consolident la transformation numérique au service d’une croissance inclusive. Ces régimes d’investissement permettent aussi de canaliser les ressources vers des usages plus productifs et, compte tenu de la pression concurrentielle et de la discipline imposée par les actionnaires et les créanciers, incitent les entreprises à réaliser des gains d’efficience, tout en favorisant l’éviction des moins productives d’entre elles (OCDE, 2015[12]).

La réduction des obstacles à l’investissement international est donc un levier important pour faciliter la transformation numérique au sens plus large. L’indice de restrictivité de la réglementation de l’IDE établi par l’OCDE mesure le caractère restrictif des règles d’un certain nombre de pays en matière d’investissement direct étranger, étant précisé que seules les restrictions fixées par la loi, et non celles effectivement appliquées, sont prises en compte. L’indice apporte donc un éclairage utile – quoique partiel – pour évaluer l’influence des règles en vigueur à l’échelle mondiale influent sur l’investissement direct étranger (Thomsen et Mistura, 2017[13]). Il apparaît ainsi qu’à l’échelle internationale, au fil des ans, les politiques publiques ont globalement évolué vers une ouverture accrue aux investisseurs étrangers. (Thomsen et Mistura, 2017[13]).

Dans l’ensemble, le niveau de restrictivité de la réglementation de l’IDE varie encore très fortement suivant les régions et pays considérés (graphique 8.4). Dans la région Asie-Pacifique, tant les pays de l’OCDE que les pays non membres de l’Organisation tendent à présenter un degré de restrictivité plus élevé, ainsi qu’une propension plus marquée à filtrer les investissements entrants et à appliquer, à l’échelle sectorielle, des limitations aux participations étrangères. Les pays de l’UE présentent des restrictions moindres par comparaison internationale, cependant que les grands pays – qui disposent d’un marché intérieur important – peuvent se permettre d’imposer des restrictions plus strictes et plus étendues que les petits pays. Une analyse par composantes de l’indice de restrictivité de la réglementation de l’IDE révèle que, dans la zone OCDE, la composante liée aux communications s’établit à un niveau plus élevé que l’indice moyen global (dénotant des restrictions plus marquées dans ce secteur).

Graphique 8.4. Les obstacles à l’IDE diffèrent d’un pays à l’autre

De plus, les entreprises multinationales – qui, par définition, conduisent leurs activités dans différents pays – peuvent recourir largement aux technologies numériques et aux données pour organiser leurs activités commerciales et améliorer leurs processus et méthodes (voir chapitre 3). L’utilisation de ces technologies contribue par ailleurs à des transferts de technologie à l’échelle internationale au travers des échanges commerciaux, même si l’IDE produit des retombées positives différentes selon les secteurs en matière de connaissances, les services affichant les plus forts gains de productivité induits par l’IDE (Lesher et Miroudot, 2008[14]).

L’intensité de l’utilisation des technologies numériques et des données peut également peser dans la décision d’une entreprise d’exporter depuis ses sites existants ou de s’implanter sur des marchés locaux, étant entendu que l’exportation peut sembler la solution adaptée dès que les ventes sont réalisables relativement facilement par voie numérique (CNUCED, 2017[15]). De plus, les technologies numériques ayant favorisé l’extension des chaînes de valeur mondiales, (De Backer et Flaig, 2017[16]), la présence des infrastructures et services nécessaires au bon fonctionnement de ces chaînes de valeur peut être un nouveau critère retenu par les entreprises pour évaluer l’intérêt d’un nouvel investissement et en choisir la localisation (Gestrin et Staudt, 2018[17]).

Les régimes d’investissement doivent également promouvoir les investissements dans le capital intellectuel – qui englobe les modèles économiques, les logiciels, les données, la propriété intellectuelle, et d’autres éléments de valeur économique (en particulier des compétences propres à une entreprise, comme ses pratiques de management, sa gestion des marques, ses approches et procédures organisationnelles novatrices), ainsi que les compétences (voir chapitres 3 et 4). Dans nombre des pays de l’OCDE, ces investissements dépassent désormais les investissements consacrés aux machines et équipements (OCDE, 2018[18]). Les investissements des entreprises dans le capital intellectuel contribuent non seulement à dynamiser la croissance et la productivité (OCDE, 2013[19]), mais ils accompagnent aussi la transformation numérique au sens plus large, en favorisant les innovations commerciales.

La présence de marchés de capitaux ouverts facilite les investissements

L’accès à des marchés de capitaux efficients, stables et ouverts, assortis de critères exigeants de transparence, de confiance et d’intégrité, contribue à l’allocation de ressources financières aux entreprises qui investissent dans la transformation numérique. L’ouverture des marchés de capitaux garantit en outre que les sociétés de services financiers d’un pays restent compétitives au regard de leurs concurrents étrangers, puisqu’une concurrence accrue tend à renforcer l’efficience et la transparence des entreprises. La liberté des flux financiers peut réduire le coût du capital pour les entreprises situées dans les pays concernés par une rareté des capitaux, dans lesquels les investissements consacrés aux technologies numériques et aux données peuvent alors progresser.

Un cadre réglementaire qui prévoit des spécificités par secteurs (élaboré, par exemple, à l’intention des banques) peut poser des obstacles à l’entrée pour des fournisseurs de services plus ciblés (tels que des services de paiement). Les autorités de réglementation et de surveillance doivent renforcer leurs capacités pour faire en sorte que la transformation numérique des services financiers suive des modalités à la fois bénéfiques et sûres pour tous. À cet égard, la coopération réglementaire doit dépasser les frontières sectorielles et nationales, afin d’assurer la cohérence des réglementations et le partage des informations pertinentes.

Les technologies numériques ouvrent par ailleurs la voie à de nouvelles modalités de financement externe, et en premier lieu au financement participatif, qui permet, au travers de plateformes électroniques, de mobiliser des fonds auprès d’un plus grand nombre d’investisseurs potentiels. Bien que son importance relative soit à ce jour limitée parmi les différents modes de financements des entreprises (et qu’il soit davantage utilisé pour financer des projets spécifiques que pour couvrir l’ensemble des besoins de financement), le financement participatif pourrait jouer un rôle croissant, notamment pour financer des projets innovants, dans la mesure où les interactions en ligne avec un grand nombre de clients peuvent aider les entrepreneurs à valider des offres commerciales non testées par ailleurs. Par ailleurs, les apporteurs de capital-risque, les investisseurs providentiels et les investisseurs institutionnels identifient de plus en plus souvent des opportunités d’investissement en consultant des plateformes de financement participatif, qui sont généralement les plus importantes et les plus développées (voir chapitre 4) (OCDE, 2017[20]).

copy the linklink copied! Encadrer les évolutions de la dynamique concurrentielle

Le renforcement de la concurrence, qui découle notamment de l’accès élargi aux marchés, offre des retombées positives pour les consommateurs, sous la forme de prix plus bas et d’une offre élargie de biens et de services, tout en soutenant les échanges et les investissements. La présence de marchés plus concurrentiels contribue à son tour à la transformation numérique, en favorisant un environnement propice à l’innovation, à l’essor des nouveaux modèles économiques, au dynamisme de l’activité et aux gains de productivité, ce qui entraîne des changements structurels dans l’ensemble de l’économie.

La transformation numérique induit un renforcement de la concurrence dans un grand nombre de marchés de produits et de services, à l’échelon national comme international. Dans le monde numérique, l’éloignement géographique des marchés perd de son importance, l’internet ayant permis l’émergence puis l’essor de fournisseurs et détaillants exerçant leurs activités en ligne (comme Amazon, Rakuten ou Alibaba) et sont donc dispensés d’avoir une présence physique locale auprès de leurs clients. Cette nouvelle donne a permis le renforcement de la concurrence et l’expansion des chaînes de valeur mondiales. En parallèle, les modèles économiques à forte composante numérique ont accentué la pression concurrentielle sur les entreprises en place qui réalisent leurs activités « hors ligne ».

Sous l’effet des technologies numériques, les produits et services existants sont concurrencés par de nouvelles offres (par exemple, la diffusion de programmes télévisuels via l’internet, par opposition aux services de télévision par câble ou satellite, ou les publications en ligne, par opposition aux médias imprimés traditionnels). Dans certains cas, l’arrivée de nouveaux produits et services a considérablement réduit les prix (notamment ceux des services financiers ou de courtage) et amélioré la qualité de service (location de films). Plus ponctuellement, les technologies numériques ont aussi rendu possible le succès de nouveaux produits et services qui ont rebattu les cartes sur des marchés pourtant bien établis (remplacement des caméscopes par les appareils photographiques numériques, supplantés à leur tour par les smartphones ; recul des ventes de disques compacts au profit des services de téléchargement ou d’écoute en ligne).

Il apparaît toutefois que, si les technologies numériques et les données peuvent aviver la concurrence sur de nombreux marchés, elles sont également à même de favoriser la concentration, le pouvoir de marché voire les positions dominantes sur certains marchés. À titre d’exemple, sur les marchés des plateformes électroniques, les effets de réseau et le possible changement d’échelle sans masse critique peuvent donner lieu à des phénomènes de « tout au gagnant », ou de « prime au gagnant », par lesquels une seule entreprise domine une offre dans sa totalité, ou sa quasi-totalité. Les effets de réseau sont assez bien connus – ils désignent le fait que certains produits, tels que le téléphone, voient leur utilité augmenter à mesure que le nombre d’utilisateurs progresse. La notion d’échelle sans masse, pour sa part, décrit une caractéristique fréquemment observée sur les marchés numériques, qui permet aux entreprises de voir le nombre d’utilisateurs potentiels augmenter en contrepartie d’un coût pratiquement nul.

Le facteur de marge – l’écart entre le prix auquel une entreprise vend son produit sur le marché et ce qu’il lui en coûte pour produire une unité supplémentaire de son produit – est un indicateur du niveau de concurrence sur un marché précis. On observe que ces marges ont augmenté, en moyenne, pour toutes les entreprises et dans tous les pays, mais surtout pour les entreprises les plus rentables et celles présentes dans des secteurs à forte intensité de numérique (graphique 8.5). Dans les secteurs caractérisés par la plus forte intensité de numérique, les entreprises réalisent des marges supérieures de 55 % en moyenne aux marges relevées dans les secteurs dans lesquels la composante numérique est moindre, toutes choses étant égales par ailleurs (calcul fondé sur Calligaris, Criscuolo et Marcolin, 2018[21]). Cet écart se confirme même une fois dûment prises en compte les caractéristiques de productivité et le portefeuille de brevets des entreprises.

Graphique 8.5. Les entreprises dans les secteurs à forte intensité numérique ont des marges plus élevées que d’autres entreprises

Le niveau de concentration à l’échelle sectorielle peut tenir lieu d’indicateur – pour imparfait qu’il soit – afin d’appréhender le degré de concurrence au sein d’un secteur ou d’un marché, ou les évolutions structurelles à l’œuvre à l’échelle sectorielle. À cet égard, les fusions et acquisitions contribuent à renforcer la concentration sectorielle. Or, au cours de la période 2003-15, si le nombre de fusions-acquisitions a doublé dans le monde, celui des opérations transnationales concernant les entreprises des secteurs à forte intensité de numérique a particulièrement augmenté, affichant une progression de 40 % entre 2007 et 2015, contre une hausse de 20 % pour les rachats d’entreprises à moindre intensité de numérique (Bajgar et al., à paraître[22]). Cette évolution n’est pas, en soi, une source de préoccupation, dans la mesure où elle dénote peut-être simplement la nature de la transformation numérique, mais elle mérite néanmoins d’être examinée plus en détail, et devrait être prise en compte par les responsables des politiques publiques.

Il est essentiel d’assurer un environnement concurrentiel pour toutes les transactions, à l’échelle nationale ou internationale. L’analyse des restrictions réglementaires appliquées aux produits dans le cadre d’opérations transfrontières permet d’établir si ces restrictions peuvent être considérées comme excessives ou, à l’inverse, insuffisantes, au regard de celles appliquées aux produits vendus par des fournisseurs nationaux (OCDE, 2018[23]). Une évaluation de ce type peut viser à établir si les produits faisant l’objet du commerce transfrontière respectent bien les normes nationales, et à empêcher la mise à disposition de produits illicites (OCDE, 2018[23]). Dans le contexte des échanges transfrontières, la notion de concurrence recouvre aussi bien des entreprises isolées qui cherchent à commercialiser leurs produits à l’étranger, que les éventuelles limites à la juste compétition imposées par des entreprises dominantes ou des ententes.

L’absence de réglementation peut elle aussi dissuader les entreprises de miser sur l’innovation numérique. En effet, des modèles économiques réellement novateurs peuvent apparaître dans des zones intermédiaires, qui ne correspondent pas aux secteurs traditionnels, ou redéfinir les relations entre différents acteurs. L’absence d’une réglementation appropriée qui préciserait les exigences minimales applicables à ces modèles d’activité peut décourager les investisseurs tout comme les innovateurs en position de premiers entrants sur un marché. Dans le même sens, une compréhension commune des droits et des responsabilités des parties à une transaction peut favoriser la réalisation de transactions entre « pairs » dans l’économie des plateformes (OCDE, 2016[24]). Les transactions « gratuites », lors desquelles un consommateur reçoit des biens et services en échange de l’utilisation de données personnelles (notamment à des fins publicitaires, ou en vue de personnaliser les contenus proposés), peuvent être considérées comme étant moins sûres s’il n’existe aucun mécanisme de recours en cas de problème lié à ces transactions (OCDE, 2016[24]). Dans ce contexte, l’absence de règlementations horizontales, en particulier en matière de sécurité et de protection des consommateurs, peut faire obstacle à l’émergence de produits ou de modèles opérationnels innovants.

Parce qu’elle modifie en permanence le jeu de la concurrence, la transformation numérique peut soulever de nouveaux défis au regard des cadres actuels de protection de la concurrence, pensés pour s’appliquer aux modèles économiques traditionnels. La transformation numérique a mis au jour de nouvelles dimensions de la concurrence et de nouvelles pratiques anticoncurrentielles, comme l’utilisation d’algorithmes aux fins d’une entente. Par ailleurs, un certain nombre de problématiques conduiront les autorités de la concurrence à intensifier les efforts de promotion du droit de la concurrence et à renforcer leur coopération avec les organismes en charge de la protection des consommateurs ou des données et d’autres autorités de réglementation. L’une de ces problématiques porte sur l’utilisation par certaines entreprises de données personnelles des consommateurs, conformément aux mesures de protection des données applicables, comme un atout concurrentiel leur permettant de fournir sans frais des produits, ou de fixer des prix individualisés.

Une coopération à l’échelle internationale peut se révéler nécessaire pour garantir l’application des normes communes ainsi que l’accès des organismes de réglementation à des informations partagées. Des mécanismes d’application bilatéraux et régionaux peuvent également être utiles, tels que des décisions conjointes de la part de plusieurs juridictions, tout en gardant à l’esprit l’importance de disposer de procédures claires qui décrivent la mise en œuvre des actions répressives en cas de compétences partagées entre plusieurs organismes.

copy the linklink copied! Répondre aux défis fiscaux soulevés par la transformation numérique de l’économie

Lorsqu’une entreprise choisit de localiser ses investissements dans son pays ou à l’étranger, le système fiscal applicable est un critère de décision important, à même de produire des effets de distorsion sur la concurrence et l’affectation des ressources si une entreprise multinationale recourt des pratiques de planification fiscale internationale qui lui procurent un avantage concurrentiel sur des entreprises locales. En matière fiscale, la transformation numérique induit des retombées nombreuses et diverses : elle affecte le fonctionnement des politiques et des administrations fiscales à l’échelle nationale et mondiale, et, si elle offre de nouveaux outils aux responsables des politiques publiques, elle les place aussi face à de nouveaux défis. La transformation numérique de l’économie a donc récemment motivé un débat international visant à établir si, dans un environnement économique de plus en plus mondialisé, les règles fiscales internationales en place demeuraient, ou non, efficaces pour atteindre les objectifs poursuivis.

Différents travaux conduits au titre du Projet OCDE/G20 sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) ou par le Cadre inclusif sur le BEPS ont recensé les importants défis pour la fiscalité internationale que soulèvent la transformation numérique et certains modèles économiques dont elle favorise l’expansion (OCDE, 2017[25]). En effet, il apparaît clairement que l’économie numérique s’assimile de plus en plus à l’économie proprement dite, ce qui rend difficile, voire impossible, de la distinguer du reste de l’économie dans une optique fiscale.

Ces travaux ont aussi permis d’identifier les caractéristiques fondamentales de l’économie numérique qui peuvent intéresser la fiscalité, et montré que la transformation numérique a accéléré et modifié l’essor des chaînes de valeur mondiales dans lesquelles les entreprises multinationales intègrent leurs activités. Plus précisément, ces analyses ont établi que certains phénomènes inédits, comme la collecte et l’exploitation des données, les effets de réseaux, ou l’émergence de nouveaux modèles économiques, comme celui des plateformes multifaces, contribuent à remettre en cause l’efficacité du cadre fiscal existant (OCDE, 2018[26]).

Établi dans le prolongement du Rapport final de 2015 sur l’Action 1, le Rapport intérimaire de 2018 sur les défis fiscaux soulevés par la numérisation a été présenté lors de la réunion des ministres des Finances des pays du G20 tenue en mars 2018. Ce rapport inclut une analyse approfondie de la création de valeur pour différents modèles d’activité à forte composante numérique, et décrit les principales caractéristiques des marchés numériques (OCDE, 2018[26]), lesquels ont considérablement évolué, en particulier pour certaines entreprises. Le Rapport intérimaire met en exergue trois caractéristiques souvent observées dans des modèles économiques qui reposent, pour l’essentiel, sur le numérique : 1) le changement d’échelle sans masse critique ; 2) la dépendance à l’égard des actifs incorporels ; et 3) le rôle central dévolu aux données et à la participation des utilisateurs. Il souligne également que ces caractéristiques concerneront sans doute un nombre toujours plus important d’entreprises à mesure que la transformation numérique suivra son cours.

Le Rapport intérimaire a souligné l’importance d’examiner les effets sur les règles fiscales internationales de ces trois caractéristiques, qui soulèvent d’importantes questions concernant l’efficacité des règles appliquées pour attribuer les droits d’imposition entre les juridictions (« règles du lien ») et pour déterminer la part des bénéfices des entreprises multinationales qui est imposée dans une juridiction donnée (« règles de répartition des bénéfices »). Il convient donc de vérifier si les règles du lien aujourd’hui appliquées pour définir le droit d’une juridiction d’imposer une société non-résidente sont toujours d’actualité, étant entendu qu’une entreprise peut désormais être très fortement impliquée dans la vie économique d’une juridiction alors que sa présence imposable, évaluée selon ces règles, conduit à octroyer à cette juridiction des droits d’imposition minimaux, voire inexistants.

Pour leur part, les règles de répartition des bénéfices, qui reposent sur le principe de pleine concurrence décrit dans les Principes de l’OCDE applicables en matière de prix de transfert, mettent l’accent sur les fonctions exercées, les actifs utilisés et les risques assumés par chaque partie. Ici encore, il convient d’établir dans quels cas, et dans quelle mesure, ces règles produisent des résultats appropriés, notamment lorsque certaines ou toutes les caractéristiques des modèles d’affaires numériques sont présentes.

Cependant que les travaux visant à définir une solution globale et consensuelle sur ces deux aspects suivent leur cours, un certain nombre de juridictions envisagent l’adoption de mesures provisoires. Au sein du Cadre inclusif sur le BEPS, le bien-fondé ou la nécessité de recourir à des mesures provisoires n’a pas fait l’objet d’un consensus, et le Rapport intérimaire ne formule pas de recommandations en faveur de leur mise en place. Un certain nombre de pays estiment que l’adoption d’une mesure provisoire, quelles que soient les limites imposées lors de son élaboration, ne saurait aller sans risques ni conséquences négatives, et s’opposent de ce fait à toute mesure de ce type.

Sans nier l’existence de possibles écueils, d’autres pays considèrent que l’objectif prioritaire est de disposer de règles leur permettant d’imposer certaines ventes de services en ligne destinées à leur marché local, et estiment qu’une conception appropriée de ces règles permettra d’en atténuer les éventuelles retombées négatives. Ces pays reconnaissent que la multiplication de mesures provisoires différentes devrait être évitée, et le Rapport intérimaire expose les orientations dont ils sont convenus quant aux critères de conception devant être respectés par tout pays qui envisagerait l’adoption de mesures provisoires.

Faire en sorte que les régimes fiscaux soient adaptés aux changements induits par les modèles d’activité toujours plus mondialisés propres à la transformation numérique, et permettent aux pays de tirer parti des opportunités offertes tout en maîtrisant les éventuels risques connexes, représente un enjeu décisif. Les travaux menés en ce sens accorderont une place importante aux effets de la transformation numérique sur le système fiscal international, et auront des implications majeures pour les entreprises multinationales, pour les pouvoirs publics, et naturellement, pour l’avenir des systèmes fiscaux. Les membres du Cadre inclusif sur le BEPS sont convenus de conduire une analyse cohérente et simultanée de deux notions essentielles du cadre fiscal actuel (l’attribution des bénéfices et les règles du lien) afin d’examiner les effets de la transformation numérique sur l’économie, en veillant à ce que la localisation des bénéfices corresponde au lieu d’exercice des activités économiques et de création de valeur.

Depuis la publication du Rapport intérimaire, en mars 2018, les membres du Cadre inclusif sur le BEPS (soit, à ce jour, plus de 120 juridictions) ont accompli des progrès notables pour rapprocher leurs positions respectives, et plusieurs pays ont formulé de nouvelles propositions, actuellement en cours d’examen. À la fin de l’année 2018, les échanges ont pris une nouvelle orientation avec l’affirmation d’une dynamique marquée en faveur de la conclusion d’un accord. Le défi consiste à délimiter le socle commun des différentes propositions – pour définir une solution reprenant des éléments de ces différentes approches, susceptibles de renforcer mutuellement. Le Cadre inclusif sur le BEPS se réunira à nouveau en 2019 pour dégager un accord sur le fondement de ces propositions. Pour atteindre une solution approuvée par tous, il importe que les plus hauts responsables politiques réitèrent leur détermination à travailler et à progresser conjointement. Il est à souhaiter qu’un aval sera formulé, avant ces réunions, sur l’orientation à suivre, de sorte que les travaux techniques déclinant l’approche retenue puissent aboutir à la fin de l’année 2020.

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