Resumen ejecutivo
El sistema de gestión de finanzas púbicas que se ha desarrollado en el Perú desde la década de 1990 ha tenido éxito en asegurar la sostenibilidad fiscal del sector público: el crecimiento ha sido superior al promedio de América Latina y del Caribe, con niveles de déficit fiscal y deuda pública menores que los de la región. El aumento de los ingresos per cápita permitió que el Perú alcanzara el estatus de país de ingreso medio-alto en 2008. Estos resultados se ven reflejados en un reconocimiento internacional, tal como lo muestra la invitación en 2022 a empezar el proceso de acceso a la OCDE.
Este estudio analiza los desafíos que enfrenta el Perú para alcanzar los estándares de la OCDE en la gestión de las finanzas públicas, y se centra en cuatro áreas estratégicas: las prácticas y gobernanza presupuestales; el manejo del Tesoro y los sistemas de gestión de caja; la gestión fiscal de recursos humanos; y la programación, presupuestación y gestión de la inversión pública.
El sistema de gestión financiera pública en el Perú presenta algunas características particulares que tienden a complicar el proceso de gestión y reducir la capacidad de planeación del sector público en general, afectando a su vez la eficiencia y la calidad de los servicios públicos:
El MEF centraliza varias funciones que en los países de la OCDE son responsabilidades de los ministerios sectoriales o de los gobiernos subnacionales.
Los gastos están vinculados a fuentes de financiamiento específicas, lo que no permite la fungibilidad de los fondos públicos. Esto genera dificultades en la estimación de ingresos, el cálculo de líneas de base y, por lo tanto, en la asignación de recursos públicos según las prioridades de gobierno.
El presupuesto votado por el Congreso (presupuesto institucional de apertura) representa un piso de gastos que se modifica (aumenta) de forma significativa durante la ejecución.
El sistema presupuestario está enfocado en lo micro, basado en insumos (planilla para recursos humanos, proyectos individuales para inversión) y niveles de ejecución, en vez de focalizarse en topes de gastos, resultados y calidad.
Con el fin de que el sistema de gestión financiera pública del Perú cumpla plenamente con su función estratégica de documento central de gobierno, mostrando cómo se priorizarán y se alcanzarán los objetivos anuales y plurianuales, manteniendo los logros en materia de estabilidad fiscal, las principales recomendaciones en cada una de las áreas son:
1. Mejorar las prácticas presupuestales y la gobernanza presupuestal
Simplificar la ley de presupuesto. Pasar de un presupuesto extenso y rígido basado en insumos y metas físicas a un presupuesto más sintético, con mayor énfasis en techos de gastos globales y resultados. Esto requiere en particular eliminar el vínculo entre gastos y fuentes de financiamiento, y reforzar los mecanismos de control de la ejecución presupuestaria(incluido el rol de la Contraloría General de la República).
Introducir un proceso de formulación presupuestaria top-down, indicando claramente el espacio fiscal disponible y destinando asignaciones de gastos creíbles a cada entidad desde la fase inicial del proceso presupuestario, antes de que las entidades presenten sus demandas.
Mejorar la calidad y credibilidad del presupuesto de apertura, mejorando las proyecciones de ingresos y reforzando los mecanismos de control de la ejecución.
Fortalecer las unidades de gestión fiscal en las entidades, con miras a delegarles ciertas funciones, facilitando así la transición del rol de la Dirección General de Presupuesto Público, más enfocada en su responsabilidad como ente rector del sistema, garante de la estabilidad fiscal.
Fortalecer los sistemas de control de la ejecución presupuestaria, para poder pasar de un sistema de supervisión basada en insumos a un sistema de control basado en techos de gastos y resultados.
2. Modernizar los sistemas de tesoro y de gestión de caja
El gran reto para la modernización tesorera es alcanzar la plena fungibilidad de los fondos. Reemplazar el sistema de subcuentas de las unidades ejecutoras por un sistema de cuentas virtuales, e integrar en la cuenta única del tesoro ciertas cuentas importantes que aún están fuera (como el fondo de reserva de pensiones).
La planificación de caja se beneficiaría de una mayor integración con el área presupuestaria. Las estimaciones de flujos de ingresos y gastos son poco realistas, en parte debido a las modificaciones importantes y frecuentes del presupuesto durante la ejecución. Es necesario mejorar la calidad y regularidad de la información enviada por las entidades a la Dirección General de Tesoro Público (DGTP).
Una adecuada medición y gestión de los riesgos fiscales es esencial como base para varias fases del ciclo presupuestario y adoptar mecanismos de mitigación de los riesgos. Se podría dotar la dirección de línea de Riesgos Fiscales de mayor autonomía e invertir en mapear riesgos, generar capacidades técnicas y mecanismos para recabar información de otras entidades.
3. Garantizar una política remunerativa competitiva y fiscalmente sostenible para la administración pública peruana
Reducir la complejidad del sistema de empleo público para mejorar la planeación estratégica y facilitar el control fiscal de recursos humanos.
Pasar de un enfoque micro y reactivo del gasto en recursos humanos a un enfoque más global y proactivo. Realizar proyecciones de gastos a nivel más agregado. Fijar techos de gastos de recursos humanos por entidad.
Desarrollar las capacidades de gestión de recursos humanos y de gestión fiscal de recursos humanos en las entidades, especialmente a nivel subnacional.
Reforzar el sistema de control interno, pasando de un control focalizado en procesos a un control basado en techos de gastos y resultados.
4. Mejorar la programación, presupuestación y gestión de la inversión pública
Desarrollar una visión estratégica de mediano y largo plazo y fortalecer el proceso de diagnóstico de necesidades. Fortalecer la fase de reinversión y asegurar que la fase de programación sea realista.
Cerrar la brecha entre priorización, formulación y ejecución de presupuesto de inversión pública. Considerar, por ejemplo, formular y aprobar un presupuesto de inversión por sector y por entidad, en vez de por proyecto individual: separar los procesos de presupuestación (establecer techos de gasto por sector y por entidad), la selección de proyectos individuales (estableciendo procesos para asegurar criterios de calidad y respetar asignaciones de gastos), la ejecución (conforme a los proyectos seleccionados) y el control (asegurar la legalidad de las operaciones, rendición de cuentas).
Sería muy útil tener un instrumento para comprometer fondos sobre varios años, para no tener que volver a priorizar proyectos ya en ejecución.