copy the linklink copied!3. Informe de situación y reformas del sector ferroviario de México
Esta sección comienza con una breve descripción del desarrollo de la industria desde sus orígenes. Después se presenta una revisión de las principales características del marco regulatorio actual. En particular, el análisis se enfoca en la red y las condiciones de competencia, exclusividad de las concesiones, esquemas de tarifas y otros temas sobre regulación económica. Por último, se presentan ejemplos de mejores prácticas en relación con los marcos regulatorios de la industria ferroviaria en los Estados Unidos y Canadá.
copy the linklink copied!Desarrollo de las vías ferroviarias desde el siglo XIX a 1994
La primera principal línea ferroviaria de México se inauguró en 1873, una vía ferroviaria de transporte de carga y pasajeros que conectaba la Ciudad de México al puerto de Veracruz en el Golfo de México. La línea estaba financiada con capital británico por the Mexican Railway Company Limited (Ferrocarril Mexicano, que también es el nombre oficial del operador de transporte de carga actual Ferromex, el cual posee concesiones en otras partes de la red). Bajo los términos de la concesión, otorgada por el Gobierno Imperial en 1864, la compañía recibía un subsidio anual para operar la línea por un periodo de 25 años. Las tarifas tanto para los servicios de carga como de pasajeros se sometieron a revisión del gobierno cada dos años. La vía ferroviaria era redituable pero solo de manera moderada, por lo que pagó dividendos a partir de 1902. Se vio extensamente dañada entre 1914 y 1919 durante la Revolución Mexicana y la ocupación del puerto por tropas estadounidenses (Donly, 1920[1]).
En la década de 1880, se construyeron tres vías ferroviarias para servir a la meseta central y al norte del país, bajo concesiones que proporcionaron subsidios para la construcción de las líneas y periodos de 10 años de libertad de competencia a partir de nuevas concesiones ferroviarias. Estas tres vías ferroviarias fueron las siguientes (los lugares mencionados se indican en la Figura 3.1, Figura 3.2 y la Figura 3.3).
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Ferrocarril Nacional, de la Ciudad de México al noreste, a través de San Luis Potosí y Saltillo y Monterrey a Laredo en la frontera estadounidense.
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Ferrocarril Central Mexicano con una línea desde la Ciudad de México a León más tarde consolidada con más concesiones. Estas son: 1) una línea a El Paso en la frontera estadounidense, 2) una desviación a Manzanillo en la costa del Pacífico a través de Guadalajara y 3) dos desviaciones al puerto de Tampico en la costa del Golfo, una desde Aguascalientes por medio de San Luis Potosí y la otra desde Torreón vía Monterrey.
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Ferrocarril Internacional Mexicano, desde el cruce de Piedras Negras – Eagle Pass en la frontera estadounidense a Torreón en la línea central al área minera de Durango en la región central occidental.
Las condiciones de la concesión cubrieron la transportación libre de tarifas para equipo de correo y militar y tarifas concesionarias de pasajeros para funcionarios del gobierno y personal militar. Las tarifas generales se sometieron a revisión de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas cada tres años (Donly, 1920[1]).
Después de varios acuerdos de concesión fallidos, el Ferrocarril Nacional de Tehuantepec en el sur del país se construyó entre 1892 y 1894 del Golfo de México al Océano Pacífico a través del Istmo de Tehuantepec bajo concesión a un socio estadounidense. A la finalización, la concesión fue comprada y se volvió parte de un acuerdo con una compañía británica para desarrollar puertos en ambas costas. Las vías ferroviarias operaron exitosamente, transportando azúcar procedente de Hawái y productos de la costa oeste de Canadá y Estados Unidos a puertos del Atlántico, a pesar de la fuerte competencia del Canal de Panamá, hasta que se vieron dañadas extensamente en 1913 durante la revolución (Donly, 1920[1]).
El Ferrocarril Interoceánico recibió una concesión para correr de Veracruz a Acapulco en la costa Pacífico en 1878 y abrió finalmente una línea desde Veracruz hasta la Ciudad de México en 1891. El Ferrocarril de Veracruz al Istmo recibió una concesión en 1891 y unió Ferrocarriles Mexicanos en Córdoba al Ferrocarril Nacional de Tehuantepec en el sureste. El Ferrocarril Panamericano recibió una concesión en 1901 para correr de la costa del Pacífico del Ferrocarril Nacional de Tehuantepec a la frontera con Guatemala (Bach, 1939[2]).
En 1903, el Secretario de Finanzas del Presidente Porfirio Díaz comenzó una política de tomar las vías ferroviarias bajo control estatal en un interés estratégico nacional y de defensa, adquiriendo una participación gubernamental de control del Ferrocarril Nacional. En 1908 esta se fusionó con una serie de vías ferroviarias de líneas principales, secundarias y de vía angosta a través del país, creando la compañía Ferrocarriles Nacionales de México (FNM) en 1909, para ejercer control sobre las principales líneas troncales a través de una propiedad de acciones mayoritaria (Donly, 1920[1]).
Entre 1929 y 1937 el Estado tomó el control mayoritario del resto de las vías ferroviarias de México. Las compañías tenedoras privadas en FNM fueron expropiadas en 1937 en una nacionalización no disputada de un sistema a partir del cual los propietarios privados ya no esperaban generar ganancias (Bach, 1939[2]). Las cinco vías ferroviarias regionales propiedad del Estado se consolidaron en FNM en 1987, que se compuso después legalmente por tres vías ferroviarias: Nacionales de México (NdeM), la mayor parte, Ferrocarril Chihuahua-Pacífico (Chepe) y Ferrocarril del Pacífico (FdelP).
A inicios de 1990, México estaba experimentando un problema en las vías ferroviarias similar al que presentaban otros países de América Latina. FNM ofrecía un mal servicio, no era muy productiva y presentaba un déficit de más de quinientos mil millones de dólares estadounidenses anuales. La respuesta del gobierno, similar a la que siguió en Argentina y Brasil, fue dividir FNM en partes independientes y ofrecerlas en concesiones para que fueran operadas por el sector privado. La estrategia fue acordada por una Comisión Interministerial para la Reestructuración establecida en 1995 (Gobierno de México, 1995[3]), basada en una revisión del gobierno que consideró un rango de opciones para reformar el sector ferroviario. El gobierno volvió su primera prioridad facilitar la inversión en las vías ferroviarias del sector privado dado que el sector público no estaba en una posición de proporcionar el financiamiento necesario (COFECE, 2016[4]).
copy the linklink copied!Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario de 1995 y Concesiones ferroviarias de México
Concesiones de las vías ferroviarias
En 1995, el gobierno reformó las vías ferroviarias por estatuto a través de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. Este estatuto estableció que la red ferroviaria nacional se dividiera en un número pequeño de concesiones exclusivas de vías ferroviarias de transporte de carga integradas verticalmente. El estatuto le otorga la responsabilidad regulatoria primaria a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). También se otorgan facultades específicas relativas a las tarifas ferroviarias y a los problemas de competencia a la Comisión Federal de Competencia Económica de México (COFECE). La ley es complementada con disposiciones más detalladas en regulaciones por el Estatuto de Servicios Ferroviarios publicado por la Secretaría en 2010, actualizado en 2011 y 2016.
La ley de 1995 autoriza a la SCT otorgar concesiones a compañías privadas para operar las líneas ferroviarias bajo las condiciones estipuladas por la Secretaría y dispuestas en los títulos de concesión. Los términos de acceso a la infraestructura ferroviaria son establecidos por tres elementos: la ley, los estatutos y los acuerdos de títulos de concesión, en conjunto. Los títulos de concesión tienen la importancia más práctica; véase por ejemplo el documento del título para la concesión del noreste, la primera que se emitió (SCT, 1997[5]). Las concesiones se emitieron entre 1997 y 1999 y todas siguen el mismo formato, con algunas variaciones en los contenidos de sus cláusulas. La ley limita los términos de concesiones iniciales a 50 años, con la posibilidad de extenderse por un máximo de 50 años adicionales (Allen, 2001[6]).
Las concesiones se diseñaron para maximizar el ingreso producido por la venta de las rentas y, por lo tanto, proporcionaron periodos largos de acceso exclusivo a los mercados. Los tres títulos de concesión principales establecen periodos exclusivos para la operación de servicios de carga en las líneas bajo concesión, inicialmente por 30 años. Las ventas produjeron aproximadamente USD 3 mil millones (a precios de 2014). Se creó competencia entre las concesiones para atender la Ciudad de México, Monterrey y el Puerto de Veracruz en la estructura de las redes bajo concesión.
Algunos derechos de uso de vías y de arrastre limitados también se incluyeron en los títulos de concesión, algunos para proporcionar competencia, la mayoría por razones operativas más prácticas. La mayoría están limitadas a productos específicos, rutas, itinerarios y pares de origen-destino específicos (excluyendo el transporte entre puntos intermedios). En la tabla 3.3 que figura a continuación se resumen los derechos incorporados en uno de los acuerdos de concesión, dando una indicación de la gama de fines para los que se establecieron los derechos. En algunos casos, permiten que plantas industriales específicas estén comunicadas por dos concesiones utilizando las vías de ambos para que, por ejemplo, un solo operador ferroviario pueda atender a todas las plantas de la compañía. En otros casos, proporcionan acceso a un parque o zona industrial a concesiones alternativas, algunas veces mencionando el objetivo explícito de fomentar la competencia entre las concesiones. Unas cuantas de estas incluyen segmentos largos de líneas troncales, otras incluyen acceso a patios de carga adyacentes, en algunos casos simplemente proporcionan servicios de cambio para el último tramo del tráfico interlineal. Algunos de los derechos garantizan la conexión con las vías ferroviarias estadounidenses a través de patios en los puntos de cruce fronterizos. Algunos de los derechos proporcionan alivio temporal de la congestión en las líneas troncales o acceso temporal a las instalaciones que se espera que replique la segunda concesión.
En tres casos, los derechos de uso de vías se incluyeron en los títulos de concesión para proporcionar derechos para interconectar líneas aisladas retenidas por una concesión sobre la líneas de otra concesión. Sobre el Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec en el sur del país, se proporcionaron derechos de acceso general para las dos concesiones adyacentes para dar servicios sobre esta línea.
La naturaleza limitada de la mayoría de los derechos de uso de vías obligatorios se diseñó para proteger al mercado general de cada concesión y maximizar su valor. Las concesiones también permiten usar derechos de vías en una base voluntaria para gestionar las interrupciones y las secciones congestionadas de la vía (Regulación 107).
El gobierno decidió reestructurar la red ferroviaria nacional en tres redes grandes, regionalmente distintas de líneas troncales con una vía ferroviaria terminal compartida para la región metropolitana de la Ciudad de México (SCT, 1997[5]). Las tres concesiones principales son la del Noreste, Norte-Pacífico y Sureste, establecidas por órdenes promulgadas por el Gobierno (Gobierno de Mexico, 1996[7]). A pesar de la concentración geográfica de los activos, las concesiones no tienen derechos a un territorio geográfico sino solo a la red designada y a la superposición de redes. Siete concesiones de carga más pequeñas se establecieron en líneas con bajos niveles de tráfico, tres de las cuales se otorgaron a los principales titulares de concesiones. Las concesiones se otorgaron entre 1996 y 1999 y la transferencia a los nuevos operadores comenzó en 1997 y se completó en 1999 (ITF, 2014[8]).
Las tres concesiones principales se otorgaron de la siguiente manera.
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La línea del Noreste, dejada a Kansas City Southern de México (KCSM), inicialmente Transportación Ferroviaria Mexicana (TFM), que operaba la denominada “golden line” (línea de oro) de la Ciudad de México a Saltillo, Monterrey y la frontera estadounidense en Nuevo Laredo, junto con las líneas a los puertos del Golfo de Veracruz y Tampico y el puerto del Pacífico de Lázaro Cárdenas. La concesión representó el 19% de los kilómetros de ruta de la red nacional y más del 40% de las toneladas-km de carga transportadas y se vendió en USD 1.4 mil millones en junio de 1997 (Allen, 2001[6]). TFM también aceptó pagar 0.5% del ingreso operativo neto al gobierno en cada uno de los primeros 15 años y 1.5% para el resto de la concesión (Railway Gazette, 1997[9]). TFM fue un consorcio de la compañía naviera marítima más grande de México, Transportación Marítima Mexicana (TMM) y Kansas City Southern Industries, que compró TMM en 2005.
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Ferrocarril Mexicano (Ferromex) compró la concesión del Norte-Pacífico a finales de 1997, que cubre la costa del Pacífico y las rutas centrales de la Ciudad de México a cinco de los cruces fronterizos estadounidenses, con líneas de conexión de Torreón vía Monterrey al puerto del Golfo de Altamira y de Guadalajara al puerto del Pacífico de Manzanillo. Otros cuatro puertos del Pacífico son atendidos por la línea principal costera. Ferromex opera en la parte más grande de la red ferroviaria de México. La compañía es una subsidiaria del consorcio minero, Grupo México, la compañía más grande de México y la línea ferroviaria Union Pacific, que posee una participación del 26%. La concesión vendió un poco menos de la mitad del valor de la concesión del noreste, véase la Tabla 3.1. Ferromex también compró dos concesiones de carga más pequeñas: la concesión de Ojinaga-Topolobampo que corre de la frontera estadounidense a la costa del Pacífico y cruzando Ferromex dos líneas troncales norte-sur; y la concesión de Nacozari que conecta una mina en Sonora al punto de cruce fronterizo estadounidense de Ferromex en El Paso. También posee una concesión en el noroeste que administra principalmente servicios de pasajeros para turistas, la denominada línea “El Chepe” a través del Cañón del Cobre entre Chihuahua y Los Mochis. Ferromex también opera el servicio de pasajeros Tequila Express, principalmente para turistas, de Guadalajara a Amatitán.
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Ferrosur compró la concesión del sureste y la concesión de la línea secundaria del sur en 1998, operando las líneas del sur de la Ciudad de México a los puertos del Golfo de Veracruz y Coatzacoalcos. Ferrosur es un consorcio de intereses bancarios e industriales y fue adquirido por Ferromex por USD 245 millones en acciones en 2005 (véase la sección de Fusiones y Adquisiciones a continuación). Ferrosur recibió la concesión de Oaxaca y el Sur en 2005, pero para 2008 encontró antieconómica parte de la línea. La SCT retomó la concesión en propiedad del Estado en 2012 y recibió el Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec en 2018.
El acceso al área metropolitana de la Ciudad de México y el Valle de México circundante cuenta con un acceso de vías neutral y una compañía terminal, Ferrocarril y Terminal del Valle de México (Ferrovalle), propiedad conjunta de KCSM, Ferromex, Ferrosur y el gobierno. Esta también aloja a un operador de pasajeros suburbano, el Ferrocarril Suburbano de la Zona Metropolitana del Valle de México, que se otorgó en concesión a Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles S.A (CAF) en 2005.
Las líneas ferroviarias de carga más pequeñas son las siguientes.
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Línea Coahuila-Durango (LFCD) en el centro y norte que brinda servicio a plantas de acero y minas, entre otras. La concesión se compró en 1998 por intereses de acero y mineros que incluyen Altos Hornos de México y Peñoles y ahora está bajo el control de Industriales Peñoles. Para la operación de las líneas se contrató a Ferrocarril Genesee y Wyoming (Middleton, Smerk and Diehl, 2007[10]).
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El Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec (FIT) en el sur, que une al pequeño puerto del Pacífico de Salina Cruz con la red de Ferrosur en Medias Aguas (100 km al sur del puerto del Golfo de Coatzacoalcos). Esta es una vía ferroviaria propiedad estatal federal establecida en 1999. No opera trenes por sí misma pero proporciona derechos de uso de vía generales a otros operadores, principalmente Ferrosur. Las operaciones se rentaron inicialmente a la concesión de la Compañía de Ferrocarriles Chiapas-Mayab (FCCM) pero cambiaron a Ferrosur en 2007.
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La concesión de FCCM se otorgó en 1999, con una línea a través de la costa del Pacífico de Chiapas cerca del pequeño puerto del Pacífico de Salina Cruz a Guatemala y otro desde la refinería petrolera en el puerto del Golfo de Coatzacoalcos a la Península de Yucatán. La concesión incluye derechos de uso de vías para utilizar las líneas de Ferrosur y del Istmo entre Coatzacoalcos y Salina Cruz (vía Medias Aguas). La concesión la compró Ferrocarril Genesee and Wyoming, vendida a Viabilis Holdings en 2008 y retomada por el estado en 2016.
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La Vía Corta Tijuana-Tecate, que corre 50 km entre las ciudades de Tijuana y Tecate en la frontera con California. La línea ferroviaria es propiedad del estado de Baja California y operada por la Administradora de la vía corta Tijuana Tecate (Admicarga), que tiene planes de establecer una nueva línea al puerto de Ensenada.
Fuente: (SCT, 2015[11]), Anuario Estadístico Sector Comunicaciones y Transportes 2014, http://www.sct.gob.mx/fileadmin/DireccionesGrales/DGP/estadistica/Anuarios/Anuario_2014.pdf (acceso el 3 de marzo de 2019).
Los derechos de uso de vías obligatorios principales que se designaron en los anexos a los títulos de concesión para facilitar la interconexión se enumeran en la Figura 3.2, con el número total de derechos de acceso designados entre las concesiones enumeradas en la Tabla 3.4, en la siguiente sección.
Algunos de los derechos diseñados para promover la interconexión se implementaron sin retraso, atendiendo a plantas industriales específicas o conectando redes fragmentadas (el caso de Durango-Coahuila y Chiapas-Mayab). Sin embargo, hubo negociaciones detenidas entre las concesiones en términos de uso para muchos de los derechos. Los más significativos de estos derechos de uso de vías obligatorios detenidos fueron para que KCSM utilizara las vías de Ferromex de Mariscala (cerca de Querétaro) a Guadalajara (segunda ciudad de México) y dar acceso a Ferromex al segmento de KCSM que va de Viborillas a Ramos Arizpe, en la principal línea al norte de los centros industriales y comerciales de Saltillo y Monterrey. Las negociaciones sobre la implementación de estos derechos se prolongaron y no se resolvieron hasta 2011, en el contexto de la adquisición de Ferrosur por Grupo México, propietario de Ferromex.
Fuente: ARTF (2018[12]), Anuario Estadístico Ferroviario 2017, https://www.gob.mx/artf/acciones-y-programas/anuario-estadistico-ferroviario-2017-152797 (acceso el 31 de enero de 2018).
Fusiones y adquisiciones
Grupo México inicialmente propuso adquirir Ferrosur en 2002 pero la adquisición fue rechazada por la COFECE. En 2005, Grupo México compró Ferrosur por USD 300 millones, pero la adquisición contó con la oposición de KCSM y en 2006, la COFECE se pronunció en contra de la compra. La decisión fue apelada y un tribunal en 2011 por fin permitió avanzar en la adquisición, con Ferromex y KCSM aceptando los términos para ejercer los derechos de acceso en secciones críticas de vía sentando las bases para la aprobación. Por ejemplo, estos derechos establecen que la planta de automóviles de Honda en Celaya, entre Querétaro y Guadalajara, sea atendida por KCSM en un tramo corto de la vía de Ferromex. Grupo México posee ambas concesiones, pero Ferromex y Ferrosur retienen sus identidades separadas (y las concesiones por sí mismas permanecen separadas). Durante el mismo periodo, se autorizó a KCSM comprar a los otros inversionistas en TFM y ahora es el principal propietario de la concesión. Como resultado, México tiene ahora efectivamente dos grandes empresas de transporte ferroviario de mercancías - KCSM y Ferromex/Ferrosur - junto con las concesiones más pequeñas.
Tras el extenso daño del huracán en la línea de Chiapas en 2005, Genesee and Wyoming cesó operaciones y propuso devolver la concesión de Chiapas-Mayab a la propiedad del Estado en 2007. Esto fue rechazado por la SCT, que acusó al ferrocarril del Istmo de operar las líneas. La concesión se vendió a Viabilis Holding en 2008 y la duración de la concesión se extendió de 30 a 50 años en vista de la inversión requerida para reconstruir la línea de Chiapas, y la exclusividad de los derechos de concesión se extendieron de 18 a 30 años. La licencia de Viabilis se rescindió en 2016; sin embargo, se devolvió la concesión al Estado. Las líneas del Istmo y Chiapas-Mayab son importantes para los planes del desarrollo del sureste, la región más pobre de México. En 2018, el gobierno integró la vía ferroviaria de Chiapas-Mayab y la concesión de Oaxaca y Sur en la concesión del Istmo de Tehuantepec (Figura 3.3). Esto incluye los derechos de uso de vía generales de los 100 km de la línea de Ferrosur que une a la vía ferroviaria del Istmo de Medias Aguas a Coatzacoalcos (Gobierno de Mexico, 2018[13]).
Fuente: ARTF (2018[12]), Anuario Estadístico Ferroviario 2017, https://www.gob.mx/artf/acciones-y-programas/anuario-estadistico-ferroviario-2017-152797 (acceso el 31 de enero de 2018).
Exclusividad
Las principales concesiones se otorgaron por 50 años. La Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario establece que las concesiones se otorguen por un máximo de 50 años con una opción de renovación en una o más etapas por un máximo de 50 años adicionales en total. La exclusividad para correr trenes en las redes en concesión se otorgó en los acuerdos de concesión para las tres vías ferroviarias troncales por periodos de 30 años, para proteger el valor de las concesiones y salvaguardar el incentivo para invertir en la infraestructura. Las concesiones más pequeñas se otorgaron por periodos de 30 años, con derechos exclusivos por 18 años, véase la Tabla 3.2.
La concesión del Norte-Pacífico de Ferromex se extendió cinco y medio años en 2017 como contraprestación para el refinanciamiento de un desvío de 25 km alrededor de la ciudad de Celaya (Gobierno de Mexico, 2017[14]). Los desvíos de las líneas Ferromex y KCSM que pasan por Celaya, para evitar las zonas centrales de la ciudad, formaban parte del plan nacional de inversiones en infraestructura del Gobierno para el quinquenio 2014-2018. Las inversiones debían financiarse con fondos públicos,sin embargo, tras el inicio de la construcción del desvío de la línea de concesión del Pacífico Norte, una fuerte caída de los precios del petróleo limitó gravemente las finanzas públicas, lo que llevó al Gobierno a buscar un acuerdo de financiación alternativo con Ferromex. Los derechos exclusivos de la red en concesión se ampliaron de manera similar por cinco años y seis meses, hasta un total de 33.5 años.
Derechos de uso de vías y arrastre obligatorios como excepciones a la exclusividad
Se contemplaron derechos de uso de vías y de arrastre en los anexos de los acuerdos de concesión como una excepción a la exclusividad otorgada al titular de la concesión. Estos derechos de uso de vías permiten a otro titular de concesión operar servicios de carga sobre las vías de la concesión. Las disposiciones para los derechos de uso de vías se estipularon de la siguiente manera:
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Se designaron derechos de uso de vía obligatorios en los acuerdos de concesión para titulares de concesión específicos para que fueran capaces de negociar acuerdos de acceso, principalmente por lugares, productos e itinerarios con la concesión relacionada en una base voluntaria. Las secciones de la vía involucradas son identificadas más o menos simétricamente en los acuerdos de concesión correspondientes, con el Anexo 9 que establece las obligaciones de la concesión para proporcionar derechos de uso de vías a otros y el Anexo 10 que estipula los derechos del titular de la concesión que espera disfrutar en otras partes de la red nacional (véase la Tabla 3.3, Tabla 3.4 y la Table 3.5).
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Se otorgó a la línea ferroviaria Coahuila-Durango derechos de uso de vías, para productos e itinerarios específicos, para operar trenes sobre una sección de la línea principal de Ferromex con el objetivo de unir las dos partes de su concesión.
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En el sur, la concesión de Chiapas-Mayab incluyó derechos de uso de vías generales para unir sus dos líneas usando la línea Ferrosur entre el puerto del Golfo de Coatzacoalcos y Medias Aguas y la línea ferroviaria del Istmo entre Medias Aguas y los puertos del Pacífico de Salina Cruz. Posteriormente, se otorgó a Ferrosur derechos de uso de vía generales para correr sus trenes sobre la línea ferroviaria del Istmo con el objetivo de llegar al puerto de Salina Cruz.
El gobierno se reservó el derecho en los acuerdos de concesión para asignar derechos de uso de vía adicionales para trenes de pasajeros. También tiene la posibilidad de asignar derechos de uso de vías y arrastre adicionales para trenes de carga en el interés público, condicionado por la viabilidad económica y técnica desde el punto de vista de la concesión, el tráfico internacional y basándose en la reciprocidad. Hasta el momento, no se ha especificado ninguna prueba de viabilidad económica ni se han realizado otorgamientos de derecho de uso de vía o arrastre. Estas disposiciones se establecen en el Artículo 1.4.2 de los acuerdos de concesión.
Los derechos de uso de vías generales aplicados a la línea ferroviaria del Istmo y Ferrosur en el sur se han utilizado con regularidad desde el otorgamiento de las concesiones. La línea ferroviaria de Coahuila-Durango realiza un uso regular de sus derechos a la vía de Ferromex pero los encuentra altamente restrictivos. Otros derechos de uso de vías y arrastre han demostrado ser problemáticos, sin embargo, se utilizan con regularidad, como lo ejemplifican las negociaciones prolongadas entre KCSM y Ferromex que se describieron en la sección previa.
El derecho exclusivo para transportar carga se ha convertido en una sola concesión, que finaliza en 2015 para la línea ferroviaria de Coahuila-Durango. No ha entrado otra concesión en los mercados servidos por esta línea ferroviaria.
Protección de transportistas cautivos
Para proteger transportistas cautivos, donde la COFECE determina una ausencia de competencia efectiva, la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario (Artículo 47) establece que los transportistas soliciten la imposición de tarifas reguladas o que el regulador tome la iniciativa de imponer dichas tarifas.
Los títulos de concesión establecen que los derechos de uso de vías y de arrastre sean otorgados en cualquier parte de la red ferroviaria a solicitud de los usuarios, o usuarios potenciales, donde la COFECE determine la ausencia de competencia efectiva. Esto está sujeto al Artículo 3 de los títulos de concesión y se detalla en el Anexo 9 de cada concesión. Estos derechos pueden sustituir las tarifas reguladas estipuladas en la Ley. Dichos derechos de uso de vías y de arrastre son específicos al trayecto y los productos para los cuales se considera que no existen alternativas viables y aplican a un origen y destino específicos, por lo que no pueden atenderse puntos intermedios. Pueden asignarse a las vías de una concesión solo después de que haya transcurrido un periodo de 20 años desde el otorgamiento de la concesión y entran en vigor un año después de la decisión de otorgar los derechos de uso de vías o de arrastre.
La protección de los transportistas cautivos por esta cláusula del título de concesión es una alternativa a la facultad general del regulador para imponer tarifas en situaciones donde no existe competencia efectiva, para la cual no aplica el periodo de excepción de 20 años. La COFECE (2016[4]) interpreta el periodo de excepción de 20 años del ejercicio de estos derechos de uso de vías y de arrastre como concesiones con excepciones a partir de la aplicación de tarifas reguladas bajo el Artículo 47 de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, lo que parecería contrarrestar la intención de la Ley. Independientemente de la orientación de estos puntos de vista, la ARTF enfrentará un incremento en la demanda de sus funciones y recursos dado que el periodo de 20 años de exclusividad expirará relativamente pronto para la mayoría de las concesiones (véase la Tabla 3.2).
Derechos de usos de vías negociados además de aquellos obligatorios en los títulos de concesión
Desde que se otorgaron las concesiones, los titulares de las mismas han acordado de mutuo acuerdo una serie de derechos de vía adicionales. Ferromex ha concedido a KCSM algunos derechos de vía que extienden los incluidos en los títulos de concesión a zonas adyacentes en cuatro casos. KSM ha concedido privilegios muy limitados de naturaleza similar a Ferromex en dos casos y derechos que ayudan a descongestionar las líneas en un área metropolitana en un caso. Ferrosur otorgó a Chiapas-Mayab derechos de uso de 420 km de sus vías (COFECE, 2016[4]).
copy the linklink copied!Enmiendas a la Ley del 2015 y establecimiento de la Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario
Objetivos de la red
Las reformas ferroviarias de 1995 alcanzaron una recuperación completa en el desempeño del sector ferroviario mexicano (ITF, 2014[16]). Concesiones lucrativas reemplazaron una línea ferroviaria administrada por el Estado que operaba a un déficit grande y creciente. Los titulares de concesiones invirtieron en material móvil ferroviario e infraestructura, mejorando enormemente los servicios de carga y facilitando el crecimiento económico y en particular un gran volumen de inversión interna en la industria automotriz.
Sin embargo, el uso incompleto de derechos de uso de vías y de arrastre estipulados en los acuerdos de concesión puede indicar un potencial no explotado para mayores mejoras en la eficiencia y calidad del servicio. El Artículo 35 de la ley de 1995 establece los servicios de interconexión entre las concesiones a través del uso de estos derechos y existieron críticas de que el sistema no estaba funcionando conforme a lo propuesto como una red nacional. La insatisfacción se exacerbó con la incapacidad de las concesiones para acordar los términos para el uso de algunos de los derechos de uso de vías obligatorios más prominentes en los acuerdos de concesión y el rechazo posterior en la corte de las condiciones impuestas por la SCT para usar estos derechos. Algunos transportistas también vieron la capacidad de las autoridades para implementar la protección de tarifas abusivas proporcionada por el Artículo 47 de la ley como inadecuada. Al mismo tiempo, se rechazaron las propuestas para cesar la operación de algunas líneas de carga no lucrativas, por ejemplo, la que atravesaba la Ciudad de Oaxaca que fue rechazada por el gobierno, ya que contrarrestaba los objetivos de desarrollo nacionales; así como el final de los servicios de pasajeros en todas salvo en tres líneas fue lamentada por el público y percibida por personas menos familiarizadas con los mercados ferroviarios como un signo de fracaso.
Esto condujo a una serie de enmiendas a la ley de 1995, propuesta en 2013 por legisladores en la Cámara de Diputados. El refuerzo de las disposiciones para utilizar los derechos de uso de vías se propuso en conjunto con los derechos adicionales para tener acceso a las redes en concesión. De haberse adoptado todas las propuestas, la erosión resultante de la explosividad podría haber visto reducido el valor de las concesiones de manera significativa, lo que pondría en riesgo inversiones futuras de los titulares de las concesiones principales. Tras una discusión en el Senado en 2014, se descartaron las propuestas para derechos de acceso adicionales, reteniendo las enmiendas para reforzar las cláusulas existentes en la ley y añadiendo propuestas para incrementar la capacidad del Gobierno para implementar derechos de uso de vías y protección de tarifas a través del establecimiento de la Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario (ARTF). Estas enmiendas fueron adoptadas y la ley fue modificada en 2015. Hubo más modificaciones a la ley, adoptadas en 2016 y 2018, lo que añadió precisión sobre los procedimientos para notificar información regulatoria a la Agencia.
Las enmiendas de 2015 realizan algunas adiciones significativas a los objetivos de la ley, que se estipulan en el Artículo 1, añadiendo garantía de interconexión entre las líneas ferroviarias, el establecimiento de condiciones de competencia en los servicios ferroviarios y eficiencia operativa. Aunque la interconexión y la competencia pueden mejorar la eficiencia operativa, también pueden resultar difíciles de reconciliar con la recuperación de los costos de inversión en la infraestructura. La obligación más importante de la ARTF es encontrar el equilibrio más efectivo entre estos objetivos para fomentar el desarrollo a largo plazo de servicios ferroviarios sustentables y de alta calidad. Lograr este equilibrio resulta un desafío en todas las jurisdicciones y es la razón por la cual los reguladores ferroviarios especializados se han establecido en muchos países, como ente adicional a las autoridades en competencia. Aunque ahora se indica claramente la importancia de percibir al sistema ferroviario como una red nacional en la ley y de fomentar los servicios de interconexión a través de las concesiones, sigue siendo esencial la eficiencia y la preservación de los incentivos para la inversión privada a partir de las concesiones.
Tarifas y competencia
Los grandes costos fijos y los costos marginales relativamente bajos del transporte ferroviario significan que el uso más eficiente del sistema se realiza cuando la carga se cobra en relación inversa a la elasticidad de su precio. Es decir, la carga que no se puede transferir fácilmente al transporte por carretera o marítimo se cobra en la medida que pueda soportar mientras siga siendo competitivo en el mercado, mientras que la carga que puede cambiarse fácilmente se cobra más cerca del costo marginal del transporte. Diferenciar el cobro de esta manera para recuperar costos y proporcionar una ganancia razonable maximiza el valor del servicio ferroviario para la sociedad en general. Este resultado lo demostró un siglo atrás el economista Frank Ramsey y se desarrolló en la base para regular los precios cobrados por monopolios naturales 30 años más tarde por Marcel Boiteux (Ramsey, 1927[17]) (Boiteux, 1956[18]). Esto sienta la base para la regulación de las tarifas ferroviarias en México y el resto de Norteamérica y muchos otros países.
Podría decirse que un solo operador ferroviario a lo ancho de la red podría ser más eficiente, pero los grandes mercados pueden respaldar la competencia en los servicios ferroviarios, y la competencia es la manera más efectiva de moderar los precios y mejorar los servicios. Esto está integrado en la estructura de las concesiones mexicanas, donde dos concesiones atienden a los mercados más grandes y en el Valle de México la concesión de propiedad conjunta proporciona igual acceso a las 3 concesiones. En EE.UU., el Consejo de Transporte Terrestre bajo la presión del Departamento de Justicia introdujo una moratoria sobre las fusiones entre las Ferroviarias de Clase 1 de EE.UU en 2000 para preservar este tipo de reglas en materia de competencia riel a riel en 2001. La moratoria puso a los solicitantes de la fusión la responsabilidad de la prueba de que el efecto de una fusión sería competitivo en lugar de anticompetitivo (Pittman, 2017[19]). En el resto de la red mexicana, el derecho exclusivo para proporcionar servicios ferroviarios permite a las líneas ferroviarias aplicar la determinación de precios Ramsey-Boiteux y cubrir los costos de manera eficiente.
En contraste en la mayor parte de Europa, las líneas ferroviarias cobran precios de carga cerca del costo marginal y abren disposiciones de acceso en conformidad con la ley de la Unión Europea de promover una competencia más atomística para transportar carga. Esta es la posible causa por la cual el transporte de carga contribuye poco o casi nada a los costos fijos en la mayor parte de Europa (véase la Tabla 3.6 para un ejemplo del Reino Unido). Los trenes de pasajeros son el principal usuario de la mayoría de las redes ferroviarias en Europa; tienen prioridad sobre la carga que a menudo se relega a itinerarios fuera de las horas pico y líneas secundarias. El tráfico de pasajeros cubre costos fijos, a un mayor o menor grado, con una gran parte de costos de infraestructura cubiertos por presupuestos gubernamentales. En principio, ninguna carga se transporta por debajo del costo marginal, pero ha sido políticamente controversial en ocasiones cobrar costos de desgaste natural a trenes pesados que transportan, por ejemplo, acero. Un ejemplo, cuando la línea de carga Betuwe que atiende Rotterdam abrió en 2007, el Ministro de transporte intervino para reducir los precios por debajo de los costos marginalespara las cargas más, y fue obligado por el regulador a proporcionar una compensación al administrador de la infraestructura por la pérdida de ingresos. Una Oficina de la Auditoría General nacional informa que el Ministerio gastó EUR 17 millones entre 2006 y 2013 para compensar tarifas menores e incentivos tarifarios (Algemene Rekenkamer, 2016[20]).
La Oficina de Regulación Ferroviaria del Reino Unido (ahora Oficina de Trenes y Carreteras, ORR), en 2006, revisó las oportunidades de cobrar un aumento sobre el costo marginal en la transportación de carbón y otras cargas pesadas. El objetivo era ayudar a cubrir los costos fijos cobrando más en los mercados que habían tenido crecimiento. No obstante, la ORR encontró los mercados demasiado frágiles para sostener dichos cargos y concluyó que el operador determinaría mejor las elasticidades de demanda que el regulador. La contribución de la carga a los ingresos totales de Network Rail, el operador de la infraestructura en el Reino Unido es solo alrededor del 0.5%, véase la Tabla 3.6. Los resultados preliminares de la revisión periódica realizada por ORR, de los últimos 5 años de los planes de negocio de Network Rail, publicada en junio de 2018, confirman que no incrementará la contribución del flete ferroviario. La ORR propone que los cargos variables de acceso a la red para los fletes tengan un tope, de modo que sólo aumenten para reflejar los costos totales del desgaste de la red (como lo exige la legislación) hacia el final del período de control, que va de 2024 a 2029(ORR, 2018[21]).
La determinación de precios por Ramsey-Boite es el punto de partida para cobros eficientes, donde los servicios ferroviarios de carga deben cubrir el costo total de la red, como en México, Canadá, y EE.UU.. Los reguladores pueden necesitar intervenir para proteger a los transportistas cautivos y promover la interconexión, pero esto debe realizarse caso por caso ya que no existe una fórmula de determinación de precios alternativa simple que pueda aplicarse a través de la red.
Responsabilidades para la regulación económica
La Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario enmendada asigna obligaciones específicas a la ARTF en el Artículo 6 Bis. La ARTF es responsable de garantizar la interconexión y de establecer condiciones de acceso y cobros de interconexión cuando las concesiones sean incapaces de llegar a un acuerdo sobre los derechos de uso de vías o de arrastre. La ARTF también está a cargo de recopilar información y desarrollar herramientas para estar en la postura de ejercer su autoridad.
El Artículo 36 de la ley requiere que los titulares de concesiones proporcionen a otros titulares de concesiones servicios de interconexión y derechos de uso de vías o de arrastre asociados como contraprestación para una compensación justa. La ARTF es responsable de establecer los derechos de acceso y los cargos donde estos no se acuerden de forma voluntaria.
El Artículo 36 de la ley estipula que la Agencia debe establecer los derechos de uso de vías obligatorios en rutas específicas cuando la COFECE encuentre una ausencia de competencia efectiva en un área específica. Estos derechos serán para productos específicos y puntos de origen y destino específicos. Las condiciones impuestas deben considerar los principios reconocidos internacionalmente y la Agencia puede consultar con la COFECE para realizar su determinación.
El Artículo 36 también otorga a los transportistas el derecho de elegir, cuando se involucre el transporte sobre las líneas de dos concesiones, entre pagar las tarifas establecidas independientemente por los dos titulares de las concesiones para cada parte de la ruta o una tarifa establecida para la totalidad de la ruta por uno u otro de los titulares de la concesión. La ley omite especificar qué acción podría tomar un transportista si ninguna concesión propone una tarifa o si las propuestas son inaceptables, y no se identifica una función para la Agencia (o para la COFECE) en la ausencia de un acuerdo. Esta es una brecha en la legislación que debe cerrarse.
El Artículo 46 estipula que las concesiones establezcan las tarifas libremente. Esto es esencial para la sustentabilidad financiera, liberar las tarifas de los controles fue el único factor más importante en la recuperación de las líneas ferroviarias de carga en EE.UU. tras la reforma de 1980 bajo la Ley Staggers. Aproximadamente la mitad de toda la carga en México es transportada bajo contratos negociados confidencialmente. En Estados Unidos la proporción es mayor.
El Artículo 47 proporciona protección de tarifas abusivas para transportistas cautivos, lo que requiere que la agencia establezca por su cuenta o a solicitud de una parte afectada, la base para las tarifas reguladas en casos donde la COFECE identifique una ausencia de competencia efectiva.
En julio de 2018, la Agencia emitió una propuesta de tarifas para transportistas cautivos para recibir comentarios de los actores interesados. La base para las tarifas eventualmente acordada bajo esta propuesta podría también establecer la base para los cargos de acceso bajo los Artículos 35 y 36 de la ley. Esto llenará una brecha en las herramientas para implementar los derechos de acceso estipulados en la ley.
Al mismo tiempo, la primacía otorgada al acuerdo voluntario por la ley, las circunstancias limitadas en las que la Agencia puede intervenir y el procedimiento que seguirá para identificar circunstancias específicas en las cuales la competencia (por tren y carretera) es insuficiente, protege las concesiones de una interferencia indebida en su libertad para establecer los precios.
copy the linklink copied!Enmiendas adicionales a la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario
En junio de 2016, el Artículo 8 Bis se añadió a la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. Establece que para otorgar títulos de concesión nuevos o extensiones, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes debe entregar a la Secretaría de Finanzas un informe con la rentabilidad económica del proyecto, junto con los documentos de apoyo. El documento debe incluir la contribución regulatoria que debe ser pagada por el concesionario. La Secretaría de Finanzas tendrá 30 días naturales para aprobarlo o rechazarlo. Asimismo, el proyecto tendría que ser registrado en la lista de programas y proyectos de inversión de la Secretaría de Finanzas cuando considere la inversión pública como parte del financiamiento del proyecto.
Las enmiendas de 2018 de la ley incluyen modificaciones al Artículo 46 relativas a la sección de tarifas. Ahora todas las modificaciones a las tarifas máximas tendrán que registrarse previamente con la ARTF detallando el servicio que se proporcionará para cada una, con excepción de aquellas acordadas entre los concesionarios y los usuarios. Estas deben estar disponibles en todo momento para la Agencia. Los concesionarios tendrán que registrar con la Agencia, la lista de servicios y cargos y sus reglas de aplicación.
Con el fin de modificar la tarifa máxima, el concesionario tendrá que justificarla, y la Agencia será capaz de proporcionar sus recomendaciones. Cuando la agencia considere conveniente, puede solicitar la opinión de la COFECE en términos de competencia.
copy the linklink copied!Práctica internacional sobre regulación y gobernanza del sector ferroviario
La práctica internacional para establecer los principios para regular las tarifas y los derechos de uso de vías resulta relevante y se estipula en la Ley Reglamentaria de Servicio Ferroviario como un factor que debe tomar en cuenta la ARTF al tomar decisiones regulatorias. Dada la estructura de las ferroviarias en México y la dominancia del transporte de carga, EE.UU. y Canadá son las jurisdicciones más relevantes para la comparación. No obstante, existen dos diferencias significativas entre México y los otros sistemas ferroviarios de Norteamérica. Primero, las vías ferroviarias estadounidenses y canadienses no tienen contratos con el gobierno para definir derechos específicos de las vías ferroviarias y los reguladores pueden implementar remedios regulatorios independientemente de tales consideraciones. La regulación mexicana tendrá que buscar un balance entre hacer cumplir los derechos y obligaciones contractuales y la capacidad para regular la conducta en otros terrenos. Segundo, la división modal en el transporte de carga tiene un peso más fuerte hacia los camiones en México que en EE.UU. o Canadá, véase la Figura 3.4. La mayoría de las concesiones mexicanas enfrentan más competencia con camiones que las vías ferroviarias estadounidenses o canadienses, reduciendo el rango de situaciones donde es probable que no exista una competencia efectiva. La mezcla de bienes de consumo en México es mucho más susceptible a la competencia con los camiones que en Estados Unidos o Canadá, véase la Figura 3.5. El punto de partida para la regulación es inherentemente diferente en México debido a que la suposición subyacente de competencia efectiva válida en la mayoría de los mercados en EE.UU., será incluso más prevaleciente en México.
La regulación estadounidense y canadiense refleja las implicaciones de los costos fijos relativamente altos y de los bajos costos marginales en la prestación de servicios ferroviarios. Si las ferroviarias deben recuperar sus costos fijos deben ser capaces de cobrar tarifas que, en total, se alejen lo suficiente de los costos marginales para crear una diferencia entre los costos marginales y costos fijos. Esto ha resultado en un enfoque de determinación de precios Ramsey a las tarifas ferroviarias en EE.UU. y Canadá, lo que significa que cada transportista paga precios que están por encima de los costos marginales conforme lo permita su elasticidad del precio de demanda, limitada por el potencial de que los reguladores intervengan para evitar el abuso del poder del mercado y una discriminación indebida por razones ajenas al mercado. El enfoque estadounidense ha conducido a un amplio rango de tarifas promedio por bien de consumo y de razones de ingresos respecto al costo variable (véase la Figura 3.6). No obstante, observe que la metodología utilizada por el regulador estadounidense para medir los costos variables se ha sometido a una intensa crítica, véase, por ejemplo, (McCullough, 2008[23]) y (Huneke, 2017[24]).
Fuente: AAR (2019[25]), Rail Traffic Data, Association of American Railroads, https://www.aar.org/data-center/rail-traffic-data/ (acceso el 5 de marzo de 2019); RAC (2013[26]), 2014 Rail Trends, https://www.railcan.ca/wp-content/uploads/2016/10/2014_RAC_RailTrends.pdf (acceso el 5 de marzo de 2019); SCT (2015[11]) Anuario Estadístico Sector Comunicaciones y Transportes 2014, http://www.sct.gob.mx/fileadmin/DireccionesGrales/DGP/estadistica/Anuarios/Anuario_2014.pdf. (acceso el 3 de marzo de 2019). ITF (2018[27]), ITF Transport Statistics-Goods Transport, https://doi.org/10.1787/trsprt-data-en.
Nota: México y los Estados Unidos se indican en % de toneladas y Canadá en % de vagones completos.
Fuente: STB (2018[28]), Statistics of Class 1 Freight Railroads, https://www.stb.gov/Econdata.nsf/M%20Statistics%20of%20Class%201%20Feight%20RR?OpenPage (acceso 5 de marzo de 2019); RAC (2013[26]), 2014 Rail Trends, https://www.railcan.ca/wp-content/uploads/2016/10/2014_RAC_RailTrends.pdf (acceso el 5 de marzo de 2019); SCT (2014[29]), Anuario Estadístico, Sector Comunicaciones y Transporte 2013, http://www.sct.gob.mx/fileadmin/DireccionesGrales/DGP/estadistica/Anuarios/Anuario-2013.pdf.
La Figura 3.6 aclara que existe un amplio rango de precios (ingreso/tonelada-km) y razones de cobertura de costos fijos en el sistema ferroviario estadounidense general en la actualidad. Por ejemplo, los alimentos viajan a una razón promedio de 168%, muy por debajo del 180% que, en promedio, reflejaría la cobertura total de los costos fijos. Si la razón de los alimentos se incrementara al 180%, tendría que cobrarse más a parte del tráfico, incrementando precios al consumidor de los alimentos y algunos ya sea que no se moverían o se verían forzados a cambiarse a camiones, lo que nuevamente incrementaría los precios. En contraste, los químicos se mueven a una razón de 234%. Por supuesto, a la industria química le gustaría pagar menos, pero el hecho es que los precios cobrados no ponen precio al tráfico fuera del mercado o vuelven a la industria química no competitiva, y la determinación de precios asegura que, entre otras cosas, el tráfico de alimentos pueda moverse al 168% sin colapsar las finanzas de las vías ferroviarias. Observe que la Figura 3.6 se basa en los ingresos enmascarados que, en promedio, son alrededor del 25% mayores que los ingresos reales, a pesar de que el porcentaje excesivo varía entre 10% y 50% dependiendo del bien de consumo. La importancia básica de la figura es el amplio rango de precios y que permanece la variación en las razones de cobertura.
Fuente: STB (2019[30]), Carload Waybill Sample (nivel de 2 dígitos STCC), https://www.stb.gov/stb/industry/econ_waybill.html (acceso el 6 de marzo de 2019).
Metodologías estadounidenses
Los gobiernos de EE.UU. y Canadá han adoptado un enfoque hacia la regulación que acepta los principios de determinación de precios Ramsey y que se enfoca en tratar de limitar el abuso del poder de mercado en circunstancias donde existe poder del mercado (en Estados Unidos), o en proporcionar herramientas regulatorias a los transportistas como un arbitraje de oferta final, interconexión, o quejas del nivel de servicio (en Canadá) para equilibrar las relaciones entre los transportistas y las ferroviarias.
En Estados Unidos esto se realiza principalmente regulando tarifas específicas donde se encuentre que exista abuso de parte de un transportista cautivo particular, definido como un transportista que carece de alternativas económicas, intramodales o intermodales, a la ferroviaria que brinda servicio. En otras palabras, se permite a las ferroviarias, y de hecho se espera que ajusten sus precios (discriminar o participar en una determinación de precios diferencial) entre los transportistas en las tarifas aplicadas, incluyendo para el transporte de los mismos bienes de consumo, con el fin de ser capaz de cubrir los costos y operar obteniendo una ganancia en general.
El enfoque estadounidense hacia la regulación ferroviaria se originó en 1887 con la creación de la Comisión Interestatal de Comercio (ICC). Basándose en la reacción populista a los abusos de los “Barones ferrocarrileros” a mediados de 1800, los precios ferroviarios y las prácticas de cobro se controlaron en muchas formas que estaban propuestas para refrenar a los propietarios de ferroviarias, para proteger otros modos de transporte, proteger a ciertos transportistas o clases de transportistas y obligar a las ferroviarias a absorber las cargas sociales dentro de sus actividades comerciales. La regulación estadounidense se extendió con los años para cubrir los camiones y los barcos de carga e intentó, sin mucho éxito, ajustarse a las nuevas condiciones competitivas que emergieron después de la Segunda Guerra Mundial. Como resultado, para la década de 1970, todo el sistema ferroviario estadounidense se encontraba en malas condiciones financieras.
El gobierno dio dos pasos para cambiar la situación: primero se creó Amtrak en 1971 para trasladar la carga de las pérdidas generadas por el transporte de pasajeros a manos del gobierno federal y estatal; y, segundo, los ferrocarriles estadounidenses se desregularon sustancialmente a través de la Ley Staggers de 1980 (los camiones y las aerolíneas se desregularon casi al mismo tiempo) para permitir que los mercados de transporte respondieran a las fuerzas del mercado. El Congreso estadounidense reforzó más esta tendencia hacia la desregulación en 1995 cuando abolió la vieja ICC y creó un regulador nuevo, el Consejo de Transporte Terrestre (STB), con un alcance más estrecho para hacer cumplir la regulación.
Además de facilitar el abandono y permitir más flexibilidad en la fijación de tarifas, el STB exentó totalmente de la regulación a todas las tarifas ferroviarias para contratos voluntarios entre transportistas y ferroviarias. Los contratos voluntarios con frecuencia incluyen condiciones de inversión de la ferroviaria y el transportista, compromisos de calidad de servicio, volúmenes mínimos por ser transportados y servicios auxiliares como empaque y almacenamiento que reflejan un balance de intereses complejo para el cual es innecesaria, torpe y/o inapropiada la regulación. Un número específico de bienes de consumo o grupos de bienes de consumo (la mayoría productos agrícolas) y algunos tipos de servicios (intermodales y vagones de carga) también han resultado excluidos debido a que se asume que la competencia de carreteras y/o barcos constituye una restricción poderosa en la determinación de precios ferroviarios. El uso extenso de excepciones se ve motivado en parte por la preocupación de que la regulación con frecuencia causa más daños que beneficios, como claramente lo demostraron los muchos años de regulación excesiva.
El STB generalmente no prescribe acceso competitivo. La filosofía de la Ley Staggers es que se debe asumir que existe la competencia adecuada y que la regulación debe utilizarse solo para corregir casos de abuso del poder del mercado. En general, el STB estima que solo 10% de todo el tráfico de carga ferroviaria estadounidense se somete a alguna forma de regulación (Huneke, 2017[24]). Se asume que las tarifas y el servicio en el otro 90% del tráfico están restringidos por la competencia, que puede provenir de los transportistas por carretera o barco (competencia intermodal) para algunos bienes de consumo o de otras ferroviarias (competencia intramodal) para otros bienes de consumo. Respecto a la competencia intermodal e intramodal, tanto la competencia paralela (dos transportistas que atienden el mismo par de origen-destino) como la competencia geográfica (dos transportistas que atienden el mismo origen y/o que atienden el mismo destino) han demostrado ser efectivas para proteger a los transportistas de conductas anticompetitivas de las ferroviarias (Mac Donald, 1989[31]) y (Mac Donald, 1987[32]).
Las tarifas para los bienes de consumo no exentos y los servicios que podrían potencialmente ser regulados se someten a un régimen regulatorio que se ha denominado determinación de precios del mercado con límites (CMP), cuyo propósito es buscar un equilibrio entre las fuerzas del mercado y el potencial de abuso del poder del mercado donde este existe (ICC, 1985[33]) y (STB, 2006[34])
Se deben cumplir dos condiciones iniciales antes de que el STB pueda regular las tarifas cobradas por una ferroviaria a un transportista:
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Se ha demostrado la ausencia de competencia efectiva de otras ferroviarias, camiones o barcos.
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La tarifa para el tráfico en cuestión posee una relación existente o propuesta de ingreso respecto al costo variable que es mayor al 180%.
Si se cumplen estas dos condiciones, los transportistas pueden solicitar protección al STB de la tarifa basándose en uno de los tres fundamentos:
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La compañía ferroviaria se gestiona de manera ineficiente y no se debe forzar a los transportistas a pagar el precio de esto;
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La compañía ferroviaria está obteniendo “ganancias económicas” y los transportistas no deben verse forzados a contribuir con estas;
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La tarifa cobrada excede el “costo independiente” de servir al transportista, donde esto significa el costo teórico de crear una ferroviaria completamente separada para servir solo para el tráfico del transportista.
En la práctica, hasta ahora las audiencias tarifarias de STB se han realizado casi exclusivamente bajo la disposición de costeo independiente de las regulaciones. La prueba de costeo independiente está diseñada para evaluar la presencia de subsidios cruzados. Aunque resulta controversial, es un componente estándar de algunos regímenes regulatorios para algunos sectores de infraestructura alrededor del mundo, quizá más ampliamente utilizado en el sector postal. Este se basa en (Faulhaber, 1975[35]), y hay más análisis disponibles en (Baumol, 1987[36]), (ACCC, 2014[37]) and (Decker, 2018[38]).
Por lo normal el STB no actúa por voluntad propia, sino que en su lugar actúa cuando un transportista presenta una queja. Gran parte de la regulación estadounidense se basa en última instancia en procedimientos contenciosos con el STB emitiendo una decisión después de escuchar el argumento de todas las partes. Los procedimientos del STB están abiertos para todos y cualquier parte que desee ser escuchada puede solicitar comparecer o puede presentar el material que considere relevante. Aunque el enfoque es necesariamente en las cuestiones relevantes a la determinación de precios del mercado con límites y en particular a la prueba de costeo independiente, se puede plantear y considerar cualquier otro tema potencialmente relevante.
Las decisiones del STB pueden apelarse si se puede demostrar que violan los procedimientos de la agencia u otras leyes federales, pero los hallazgos de la agencia son de hecho generalmente aceptados por las cortes como correctos. Existe una presunción en las cortes de que la agencia está mejor calificada para tomar decisiones basándose en el juicio económico, como lo es el caso con los reguladores y las agencias de expertos en otros sectores de la economía estadounidense, el denominado estándar Chevron de deferencia administrativa (Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U.S. 837, 1984). En los casos donde la tarifa cobrada se encuentra por arriba del costo independiente, el remedio ha sido una orden del STB para que la ferroviaria reduzca la tarifa y reembolse los cobros excesivos.
El STB está consciente de la oportunidad de la discusión y mediación como una forma de prevenir la regulación formal y proporciona el soporte técnico para la discusión y mediación del transportista/empresa ferroviaria, en caso de que ambas partes lo soliciten. Para esto, utiliza un equipo de expertos independiente de aquellos que participan en la elaboración de las determinaciones regulatorias.
La vieja Comisión Interestatal de Comercio estadounidense solía intentar realizar asignaciones promedio de costos fijos basándose en las participaciones de toneladas y ton-km, o en las participaciones de los vagones de carga y vagón-km, o en las participaciones de ingresos. La Comisión eventualmente renunció, en parte porque el método para calcular los costos variables contra los fijos era tan poco confiable y en parte porque se volvió evidente que el método podría determinar un menor precio para los bienes de consumo con altos precios y un mayor precio para los bienes de consumo con bajos precios y ahuyentar a la ferroviaria (Kahn, 1971[39]).
La regulación estadounidense acepta la determinación de precios de Ramsey y desde la Ley Stagger de 1980 permite a las ferroviarias negociar las tarifas en contratos confidenciales, enfocándose en identificar y rectificar casos en los que se ha abusado del poder de mercado. Los procedimientos regulatorios imponen un esfuerzo sustancial sobre el transportista para establecer el abuso (y en la compañía ferroviaria para defender sus tarifas). Producir estimados de costos independientes que escapen al escrutinio del STB y en una apelación de corte resulta oneroso, requiriendo algunas veces contratos de consultoría multimillonarios en dólares (Pittman, 2010[40]). Tanto la utilidad del 180% de la razón del costo marginal como esta aplicación de la prueba de costo independiente se han desafiado sin fundamento económico, incluyendo en una revisión del Consejo de Investigación de Transporte de la Academia Nacional de Ciencias (TRB) (TRB, 2015[41]).
El TRB recomendó el desarrollo de una herramienta de análisis más confiable que compararía los precios disputados con aquellos cobrados en mercados ferroviarios con una situación competitiva similar, diciendo que esta herramienta reemplazaría los métodos actuales que elaboran estimados artificiales y arbitrarios del costo del embarque ferroviario. Sin embargo, los estudios econométricos requeridos para realizar una comparación directa del desempeño contra los mercados competitivos también requerirían un esfuerzo sustancial y no se han adoptado las recomendaciones. (Pittman, 2010[42]), (Pittman, 2010[40]) y (Pittman, 2016[43]) ha argumentado que dicha comparación otorgaría un incentivo para que las ferroviarias incrementen sus precios en mercados competitivos, y ha propuesto un límite máximo específico para bienes de consumo en las tarifas o márgenes como un mecanismo adicional de reemplazo candidato (la mayoría de los “transportistas cautivos” en EE.UU. embarcan uno de solo tres bienes de consumo: carbón, granos o químicos a granel.)
El STB continúa investigando mejorías potenciales para abordar las dificultades identificadas por el TRB, véase el Recuadro 3.1. Brevemente, los regímenes regulatorios actualmente utilizados no son ideales, sino que aún quedan por desarrollarse mejores métodos.
Reducción de tarifas: son necesarios procedimientos más apropiados, confiables y útiles
Aunque la Ley de Escalonamiento permite a los transportistas la capacidad de desafiar tarifas inusualmente altas, el comité encontró que la fórmula utilizada para identificar tarifas altas es poco confiable, económicamente inválida y onerosa de utilizar, con lo que de esta manera niega a grandes números de transportistas el acceso a protecciones de tarifas máximas de la ley. El problema radica en el requisito de la ley de que los reguladores estimen el costo independiente de transportar embarques ferroviarios cuando la mayoría de los costos ferroviarios son compartidos por tráfico y no son rastreables a los embarques individuales bajo disputa. Cuando se aprobó la Ley Staggers del Ferrocarril, se había regulado toda la determinación de precios ferroviarios y por tanto, no había tarifas determinadas competitivamente que pudieran servir como parámetros de comparación para evaluar la razonabilidad de las tarifas en los mercados sin una competencia efectiva. Tres décadas más tarde, se encuentran datos extensos sobre las tarifas basadas en el mercado para dichos propósitos.
El comité del estudio recomienda que el Congreso prepare la derogación de la fórmula actual para analizar las tarifas respecto a la elegibilidad para la reducción de tarifas dirigiéndose al Departamento de Transporte estadounidense para que desarrolle una herramienta de análisis más confiable que compare las tarifas disputadas con aquellas cobradas en los mercados ferroviarios competitivos. Esta herramienta reemplazaría los métodos actuales que realizan estimados artificiales y arbitrarios del costo del embarque ferroviario.
Los métodos de adjudicación actuales pueden costar millones de dólares para la litigación y algunos han tomado años para resolverse, desalentando a los transportistas con reclamos más pequeños de buscar la reducción de tarifas. Se han introducido métodos simplificados que están diseñados para ser válidos económicamente y prácticos de utilizar, pero se han utilizado muy raras veces. En efecto, el sistema posee el efecto de salvaguardar los ingresos ferroviarios volviendo demasiado oneroso que los transportistas litiguen un caso. Por consiguiente, a los transportistas se les niega un acceso igualitario y efectivo a las protecciones en las tarifas máximas de la ley.
El comité del estudio recomienda que las audiencias del STB utilizadas para resolver la razonabilidad de las tarifas impugnadas sean reemplazadas con audiencias de arbitraje que imponen resoluciones más rápidas y más económicas de los casos tarifarios. El comité también recomienda que los árbitros cuenten con las facultades para proponer el remedio de cambiar recíprocamente dichas tarifas que se encuentran no razonables. Como se destaca previamente, el comité presenta una prueba candidato basándose en una comparación de la tarifa pagada por el “transportista cautivo” con las tarifas pagadas en embarques comparables en escenarios más competitivos; el informe incluye un documento (Wilson and Wolak, 2016[44]) que sugiere la forma en la que esto podría implementarse.
La determinación de adecuación de ingresos anual no sirve para un propósito constructivo
La Ley Staggers del Ferrocarril requiere que el STB mantenga los estándares y los procedimientos para hacer determinaciones anuales respecto a si las ganancias de cada ferrocarril de Clase I son suficientes para atraer capital. Esta evaluación anual de la adecuación de los ingresos se ha convertido en un ritual, al tiempo que ofrece poca información sustantiva para los reguladores y los encargados de formular políticas en la vigilancia de las condiciones económicas y competitivas de la industria.
El comité del estudio recomienda que el STB descontinúe la publicación de informes anuales sobre la adecuación de ingresos de las ferroviarias individuales y que los reemplace con estudios periódicos de las condiciones económicas y competitivas en la industria.
Desde el momento en que se publicó el estudio del TRB, la decisión más reciente del STB en una audiencia tarifaria (Consumers Energy) indicó una disponibilidad del Consejo para considerar utilizar el estándar de adecuación de ingresos además de o en lugar de la prueba de costo independiente proyectada, un cambio que podría añadir una nueva relevancia a los informes anuales.
Revisión estratégica de los programas de datos del STB con un enfoque en el monitoreo de la calidad del servicio
Hasta la Ley Staggers del Ferrocarril, todo el tráfico ferroviario se transportaba en un carruaje común, y todas las tarifas y otros términos de servicio se publicaban al público y eran en un gran grado similares. La Ley posibilitó que las ferroviarias suministraran servicio por contrato privado, pero retuvo la obligación de las ferroviarias para responder a solicitudes para un servicio de transportista común para algunos tipos de tráfico. No obstante, los reguladores no cuentan con medios confiables para monitorear la respuesta de las ferroviarias. El estudio fundamenta que los datos utilizables sobre calidad del servicio se recolecten con regularidad para respaldar esta función de monitoreo. En particular, los datos específicos de embarques son necesarios para determinar cómo el servicio proporcionado en carga común se compara con la carga contratada.
Fuente: (TRB, 2015[41]), Modernizing Freight Rail Regulation, http://www.trb.org/Publications/Blurbs/172736.aspx. (acceso el 1 de mayo de 2019); Consumers Energy v. CSX Transport, Surface Transportation Board, Decision, Docket No. NOR 42142, 11 January 2018, https://www.stb.gov/Decisions/readingroom.nsf/UNID/06AECC5B958B8C748525821200795A5A/$file/46230.pdf (acceso el 4 junio de 2019).
Regulación canadiense
La regulación canadiense cuenta con un conjunto de parámetros definido con menor claridad para delimitar las circunstancias en las que las tarifas pueden regularse, pero el concepto rector es similar al de EE.UU.. Bajo la Política Nacional de transportación Canadiense, la competencia y las fuerzas del mercado, ambas dentro y entre los diversos modos de transportación, son los agentes principales para garantizar servicios de transportación viables y efectivos. La regulación se utiliza para alcanzar resultados económicos o sociales que no pueden alcanzarse por medio de la competencia y las fuerzas del mercado únicamente. La política se dirige a garantizar que dicha intervención no favorezca indebidamente, o reduzca las ventajas inherentes de cualquier modo de transportación particular. Los remedios regulatorios canadienses (interconexión, arbitraje de oferta final, nivel de adjudicación de servicio y arbitraje) se encuentran disponibles independientemente de la salud financiera de los transportadores ferroviarios y se diseñan fundamentalmente para proporcionar a los transportistas un apalancamiento adicional en sus negociaciones con las ferroviarias o con opciones ferroviarias más competitivas.
Canadá no utiliza estándares numéricos explícitos para razones de ingreso/costo. Recolecta información de costos e ingresos detallada, pero no pone disponible la información al público. Los datos presentados por el Ministerio de Transporte se retienen confidenciales dado que el sistema ferroviario es esencialmente un duopolio; cada transportista podría estimar la información confidencial del otro realizando una resta simple del total. La Agencia de Transportación Canadiense (CTA) sí requiere que los costos unitarios y los manuales de costos utilizados en los procedimientos regulatorios sean aprobados por la CTA. No obstante, la información sobre las ferroviarias individuales en circunstancias similares en EE.UU. es publicada en las Estadísticas de los ferrocarriles Clase 1 estadounidenses.
La CTA se apoya, más que el STB, en los mecanismos alternativos de solución de conflictos (facilitación, mediación y arbitraje). La CTA posee un rango amplio de mecanismos alternativos para la resolución de disputas, incluyendo:
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Mediación, cuando una agencia mediadora ayuda a las partes a resolver sus diferencias a través de la negociación (en persona o por teleconferencia). La mediación se ofrece como una alternativa a la adjudicación en cualquier asunto en el que ambas partes acepten seguir este método.
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Arbitraje de ofertas finales, donde un transportista insatisfecho con las tarifas ofrecidas por un ferrocarril puede solicitar el arbitraje de la disputa. Tanto el ferrocarril como el transportista deben someter sus propuestas finales junto con el material de justificación. El árbitro debe considerar si el transportista dispone de un “medio de transporte alternativo, efectivo, adecuado y competitivo para sus bienes” así como cualquier otra consideración que se crea relevante. El árbitro debe elegir entre las dos propuestas y no debe dar razones de la decisión, que es final y vinculante. Esto crea fuertes incentivos tanto para el transportista como para la ferroviaria para elaborar propuestas razonables, ya que mientras menos razonable resulte una propuesta, es menos probable que sea adoptada por el árbitro.
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El arbitraje de la oferta final para el nivel de servicio ferroviario se lleva a cabo donde un transportista no puede acordar los términos de un contrato de servicio con la ferroviaria. El árbitro no está limitado, en este caso, a seleccionar la oferta de la ferroviaria o el transportista y puede establecer sus propias condiciones.
Con excepción de los movimientos de granos del oeste canadiense a ciertos destinos, donde Canadian National (CN) y Canadian Pacific (CP) están sujetas a ingresos máximos bajo la ley (esencialmente al fijar una tarifa promedio por tonelada, ajustada por el volumen de grano movido), la CTA tiene poderes limitados para imponer tarifas.
La Ley de Transporte Canadiense ofrece tres disposiciones que lidian con el poder del mercado de los ferrocarriles al facilitar el acceso competitivo, es decir, interconexión regulada e interconexión extendida (secciones 127-128); Tarifa de línea competitivas (secciones 129-136); y Derechos de paso (sección 138).
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La disposición acerca de la interconexión ha existido en la ley desde el cambio del siglo pasado y es la única disposición de acceso competitivo con uso significativo. Bajo estas disposiciones, un transportista tiene derecho a requerir que una ferroviaria arrastre su tráfico hasta el punto de interconexión de la ferroviaria competidora si el punto de interconexión se encuentra a menos de 30 kilómetros (ya sea del origen o del destino o ambos). Este movimiento está sujeto a las tarifas prescritas por la regulación, que por lo menos deben cubrir los costos variables del movimiento. Recientemente, como resultado de la cosecha excepcional en Canadá del Oeste, este límite ha incrementado a 160 kilómetros en las Praderas, un régimen que podría desaparecer dos años después de la entrada en vigor de esta disposición.
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La tarifa de línea competitiva (CLR) se estableció en 1987 para permitir a un transportista contactar a dos ferroviarias para mover su tráfico a una tarifa especificada por la agencia sobre distancias mayores a los límites de interconexión (la CLR no puede aplicarse para más de 50% de la distancia total o 1 200 kilómetros, lo que fuera mayor). Esta disposición ha tenido un uso muy limitado. El requisito para que la ferroviaria de conexión competidora acepte formalmente mover el tráfico del transportista cautivo, más allá del intercambio al cual debe establecerse la CLR, se percibe como un obstáculo importante.
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La disposición de los derechos de paso se ha implementado desde 1967 y la agencia puede otorgarlos sobre una base de caso por caso. Los derechos de paso permiten a una ferroviaria federal operar sus trenes y personal sobre la(s) líneas de otra ferroviaria federal a una tarifa regulada, pero no solicita el tráfico a través de las líneas ferroviarias de la ferroviaria huésped. No obstante, no ha existido nunca una aplicación exitosa de tales derechos por la agencia. Se debe observar que existen muchos ejemplos de ferroviarias que negocian exitosamente los derechos de paso en una base comercial voluntaria (p. ej., el acuerdo en el área de Vancouver).
Además, la CTA puede establecer las condiciones y las tarifas que serán pagadas, por los proveedores de servicios de pasajeros públicos (vía ferrocarril, autoridades de tránsito urbanas) para el uso de las instalaciones ferroviarias.
Tráfico de intercambio
Tanto en EE.UU. como en Canadá, si una ferroviaria no puede proporcionar servicio de extremo a extremo, se debe realizar un intercambio de tráfico con una ferroviaria (o ferroviarias) que atiendan el destino si debe realizarse el embarque. En muchos casos, los transportistas o las ferroviarias han adquirido que el tráfico intercambiado se facture por separado (denominado tarifas de la “Regla 11”) para que ninguna ferroviaria tenga información sobre lo que la otra está cobrando. En caso de que un transportista se queje, podría ser posible que el STB encuentre que la tarifa total o cualquier porción de la misma es demasiado alta.
En Estados Unidos una condición esencial de ser un transportista común es que el ferrocarril debe transportar todo el tráfico que se encuentra en oferta en términos razonables y que la ferroviaria debe ofrecer una tarifa razonable por hacerlo. Si una ferroviaria no puede transportar el tráfico del origen al destino (los estimados del tráfico intercambiado entre las ferroviarias estadounidenses varían entre 20 y 40%), entonces debe ofrecer al transportista la oportunidad de utilizar una conexión a otro tren o trenes, de nuevo, bajo términos razonables. No obstante, si existe más de una ruta posible, el transportista no tiene derecho a requerir una ruta preferida mientras que al mismo tiempo solicite una tarifa menor, debido a que esto complicaría severamente la planeación de la ruta de todos los trenes involucrados. Si la tarifa ofrecida es razonable, eso es suficiente. Pueden existir excepciones ilimitadas a esta regla si existen “instalaciones esenciales” involucradas y cuando el ferrocarril niegue el uso de las instalaciones o demande un precio por el uso de instalaciones esenciales que es irracionalmente alto.
En Canadá, si el tráfico ha de circular por una ruta continua y partes del mismo son operadas por dos o más compañías ferroviarias, éstas, a petición del cargador, acordarán una tarifa conjunta y el reparto de la misma, o bien celebrarán un contrato confidencial. Si las ferroviarias no pueden llegar a un acuerdo, el cargador puede solicitar que la CTA resuelva el asunto. La agencia no ha tenido ninguna solicitud de este tipo en años, si es que alguna vez la tuvo.
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