Indicateur D6. Comment les fonds publics sont-ils alloués aux établissements ?
Les méthodes utilisées pour allouer et répartir les fonds publics aux établissements publics dans l’enseignement primaire et dans le premier cycle de l’enseignement secondaire varient fortement entre les pays membres de l’OCDE et les pays et économies partenaires.
C’est l’approche des formules de financement qui est la plus souvent utilisée dans les pays et économies membres et partenaires de l’OCDE. La plupart des pays appliquent ces formules à des degrés divers.
De nombreux critères d’équité se retrouvent dans les modes de financement, les plus courants étant ceux relatifs aux caractéristiques des élèves, en particulier les élèves de condition modeste et les élèves handicapés.
Remarque : La catégorie « Fonds au titre des dépenses générales » inclue les fonds sans allocation pour un type particulier de dépenses ou quand il n'est pas possible de les ventiler par catégorie de dépenses. La catégorie « Fonds au titre des autres dépenses de fonctionnement » n'est pas incluse ici, mais figure dans le graphique X3.D6.1.
Les méthodes utilisées pour l'allocation des fonds sont classées par ordre décroissant du nombre de pays qui les appliquent.
Source : OCDE (2021), tableau D6.1. Consulter la section « Source » pour tout complément d’information et l’annexe 3 pour les remarques et les données relatives aux autres dépenses de fonctionnement (https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2021_Annex3_ChapterD.pdf).
Contexte
Le niveau global du financement des établissements est important, certes, mais les modalités et la stratégie adoptées pour allouer ces fonds publics le sont tout autant. Les mécanismes régissant l’administration des fonds publics, leur répartition et leur suivi sont essentiels pour garantir que les moyens disponibles sont affectés là où ils sont les plus utiles (Burns et Köster, 2017[1]). Les choix faits lors de la conception des dispositifs de financement de l’éducation peuvent aussi contribuer à promouvoir l’équité entre les établissements ainsi que l’équité des résultats scolaires entre élèves.
Ces dernières années, l’organisation des systèmes d’éducation de l’OCDE est devenue plus complexe : elle se caractérise désormais par une gouvernance décentralisée, où les relations entre les multiples acteurs de niveaux de pouvoir différents sont plus fluides et se prêtent à la négociation (Burns et Köster, 2016[2]). Cette évolution peut influer sur les niveaux de pouvoir intervenant dans le financement de l’éducation. Elle peut aussi influer sur la complexité et la diversité des interactions entre niveaux de pouvoir, car chaque niveau concerné par le financement peut utiliser sa propre approche pour déterminer le montant à allouer aux établissements (ou au niveau de pouvoir le plus local) (Burns et Köster, 2017[1]), ses propres critères pour opérationnaliser le cadre de financement et ses propres mécanismes de répartition. Les diverses restrictions avec lesquelles les exécutifs régionaux ou locaux peuvent avoir à composer sont aussi révélatrices de l’autonomie, du pouvoir de décision conférés à ces exécutifs (Atkinson et al., 2005[3]).
Le cadre de financement de l’éducation repose sur quatre dimensions : les niveaux de pouvoir compétents, les règles utilisées pour allouer les fonds, les critères d’allocation des fonds et les mécanismes de leur répartition. Les différences qui s’observent entre les pays dans ces quatre dimensions entraînent de grandes différences dans les systèmes d’allocation des fonds aux établissements (ou au niveau de pouvoir le plus local) et dans la façon dont les questions d’équité sont abordées.
Le présent indicateur porte sur le cadre du financement public de l’enseignement primaire et du premier cycle de l’enseignement secondaire, et non sur le montant des ressources allouées à l’éducation (voir les analyses sur le montant des dépenses d’éducation dans les indicateurs C1, C2, C3, C4 et C6).
Autres faits marquants
Il est possible de répartir les pays et économies entre cinq groupes distincts selon le nombre de niveaux de pouvoir concernés et le nombre de niveaux qui financent directement (après transferts) l’éducation. Cela n’implique de similitude ni dans les méthodes d’allocation des ressources financières, ni dans les mécanismes utilisés pour répartir les fonds aux établissements (ou au niveau de pouvoir le plus local) dans ces groupes.
Les méthodes d’allocation varient assez sensiblement entre les dépenses en capital et les dépenses de fonctionnement. La liberté d’appréciation est nettement plus courante dans les dépenses en capital.
Les formules de financement concernent un pourcentage important des ressources affectées à l’enseignement primaire et au premier cycle de l’enseignement secondaire par les exécutifs locaux, mais les approches fondées sur la liberté d’appréciation, les coûts supplémentaires et les appels d’offres et la négociation sont nettement plus courantes qu’aux niveaux de pouvoir plus élevés.
C’est le mécanisme des dotations réservées qui est le plus courant de tous les mécanismes de financement. Ce mécanisme implique dans de nombreux cas que le niveau de pouvoir (ou les établissements) bénéficiaire ne jouit pas d’une grande autonomie dans l’affectation de ces fonds.
Méthodes utilisées pour allouer les fonds publics
Par méthode d’allocation des fonds alloués aux établissements d’enseignement (ou au niveau de pouvoir le plus local), on entend les modalités de décision relatives au montant des fonds à allouer aux exécutifs infrafédéraux ou infranationaux ou aux établissements (ou au niveau de pouvoir le plus local). Ce concept se distingue de celui relatif au transfert des fonds (qui correspond au mécanisme de financement). Quatre méthodes courantes sont retenues dans la présente analyse :
La liberté d’appréciation administrative repose sur l’évaluation des ressources dont chaque établissement ou exécutif infranational a besoin. Cette approche peut impliquer l’utilisation d’indicateurs, mais les fonds finalement alloués ne correspond pas nécessairement aux résultats de ces calculs, qui ne sont pas non plus nécessairement appliqués sans distinction à tous les établissements ou exécutifs infranationaux. Elle est souvent utilisée en combinaison avec l’approche des coûts supplémentaires (voir ci-dessous).
L’approche des coûts supplémentaires consiste à se baser sur l’historique des dépenses pour calculer le montant des fonds à allouer l’année suivante et à tenir compte de changements mineurs (dans l’effectif d’élèves, les infrastructures scolaires, le prix des intrants, etc.).
Les appels d’offres et la négociation impliquent que les établissements doivent rivaliser pour obtenir des fonds supplémentaires proposés dans le cadre d’un programme particulier ou démontrer qu’ils ont besoin de fonds supplémentaires.
L’approche des formules de financement consiste à utiliser des critères objectifs et une règle universelle pour calculer les fonds auquel chaque bénéficiaire peut prétendre. Les autorités compétentes suivent une procédure (ou formule) officielle pour déterminer les fonds publics à allouer, compte tenu d’une série de critères prédéfinis, qui portent dans la plupart des cas sur les intrants, les extrants ou la performance. Ces critères prédéfinis sont appliqués sans distinction à tous les bénéficiaires (établissements ou exécutifs infranationaux). Cette approche consiste à calculer le budget des établissements selon une formule mathématique constituée d’un certain nombre de variables, chacune dotée d’un coefficient propre. Ces formules sont généralement constituées de quatre groupes de variables : 1) l’effectif d’élèves et les années d’études ; 2) les besoins des établissements ; 3) les programmes de cours ; et 4) les caractéristiques des établissements.
Critères utilisés pour allouer les fonds
Plusieurs méthodes décrites ci-dessus dépendent de critères spécifiques. L’effectif d’élèves peut par exemple intervenir dans les approches fondées sur des formules de financement ou les coûts supplémentaires. Les critères retenus dans cette analyse portent sur tous les aspects quantitatifs ou qualitatifs utilisés pour déterminer les moyens (financiers, humains, matériels, etc.) à allouer à un exécutif infranational (le plus local, généralement) ou à un établissement donné.
Mécanismes de financement
Par mécanisme de financement, on entend les modalités selon lesquelles les fonds sont transférés entre les niveaux de pouvoir (ou entre des niveaux de pouvoir et les établissements). C’est en particulier la mesure dans laquelle l’entité qui reçoit les fonds est libre d’en disposer et de les répartir entre les postes de dépenses qui importe ici. Les mécanismes de financement sont sans rapport avec les méthodes d’allocation, et toutes les combinaisons entre mécanismes et méthodes sont possibles.
Dotations forfaitaires : fonds dont les bénéficiaires peuvent disposer à leur guise. Les bénéficiaires sont totalement libres de choisir les affectations de ces fonds. Par dotation forfaitaire, on entend la façon dont les fonds sont transférés, non dont ils sont alloués ; le montant des fonds transférés peut en effet varier selon les exécutifs infrafédéraux ou infranationaux ou les établissements.
Dotations conditionnelles : fonds que les bénéficiaires peuvent utiliser à leur guise, mais uniquement dans certaines catégories de dépenses (les frais de fonctionnement, par exemple). Cette approche laisse une grande liberté quant au pourcentage des fonds à affecter aux différentes catégories de dépenses, tels que la rémunération des personnels et les frais de fonctionnement, et aux montants à allouer à des niveaux de pouvoir inférieurs.
Dotations réservées : fonds à affecter obligatoirement à certains postes de dépenses de fonctionnement (développement professionnel des enseignants, fonds supplémentaires au titre de la prise en charge d’élèves ayant des besoins spécifiques, etc.). Le gouvernement central peut par exemple allouer des fonds à réserver à des postes de dépenses déterminés en fonction de ses choix politiques et laisser les exécutifs infrafédéraux ou infranationaux libres de prendre les décisions opérationnelles.
Dotations spécifiques : fonds que les bénéficiaires doivent affecter aux dépenses de fonctionnement dans des établissements (ou niveau de pouvoir le plus local) spécifiques. C’est le type de transfert le plus restrictif entre le gouvernement central et les exécutifs infranationaux ; il implique que les bénéficiaires ne sont guère, voire pas du tout libres de réaffecter les fonds à des établissements différents.
Dotations indirectes : fonds non gérés par les bénéficiaires (par exemple lorsque c’est une entité différente qui rémunère les enseignants ou finance les frais de fonctionnement). Dans ce cas, les fonds ne sont pas transférés aux établissements (ou au niveau de pouvoir le plus local). C’est le cas par exemple lorsque le gouvernement central rémunère directement les enseignants ou finance la construction ou la rénovation des bâtiments scolaires.
Niveaux de l’exécutif
Cet indicateur fait la distinction entre cinq niveaux différents de l’exécutif (ou autorités de l’éducation) intervenant dans les décisions sur le financement de l’éducation : le gouvernement central, l’exécutif des entités fédérées, les exécutifs provinciaux ou régionaux, les exécutifs infrarégionaux ou intercommunaux et les exécutifs locaux (voir la section « Définitions »). Toutefois, ces niveaux sont réduits à trois, à savoir le gouvernement central ou l’exécutif des entités fédérées, les exécutifs (ou autorités) provinciaux, régionaux, infrarégionaux ou intercommunaux et, enfin, les exécutifs locaux, dans cette description des cadres de financement de l’enseignement primaire et du premier cycle de l’enseignement secondaire afin de faciliter la comparaison entre les pays fédéraux et les pays unitaires.
Ces niveaux de pouvoir n’existent pas tous dans tous les pays et s’ils existent, ils n’interviennent pas nécessairement dans les décisions sur le financement de l’éducation. Dans certains cas, les niveaux de pouvoir intervenant dans ces décisions varient aussi selon le niveau ou la filière d'enseignement. Les pays se répartissent entre cinq groupes distincts selon le nombre de niveaux de pouvoir qui interviennent dans les décisions et le nombre de niveaux qui financent l’éducation directement (après transferts).
Dans un petit groupe de quatre pays (Autriche, Irlande,Pays-Bas et Turquie), un seul niveau de pouvoir (le gouvernement central) décide du financement des établissements (ou du niveau de pouvoir le plus local). C’est l’approche retenue en filière professionnelle dans le premier cycle de l’enseignement secondaire en Lituanie et dans l’enseignement primaire et le premier cycle de l’enseignement secondaire en Irlande et aux Pays-Bas.
Dans la majorité des pays, les décisions relatives l’allocation ou à la répartition des fonds sont prises par deux niveaux de pouvoir. Parmi ces pays, le gouvernement central transfère les fonds au niveau de pouvoir le plus local de tous ceux concernés, qui décide de tous les postes de dépenses en Australie, au Chili, en Corée, au Danemark, en Estonie, en Fédération de Russie (dans le premier cycle de l’enseignement secondaire en filière professionnelle), en Finlande, en Hongrie, en Lettonie, en Lituanie (dans l’enseignement primaire et le premier cycle de l’enseignement secondaire en filière générale), en Norvège, en Suède et en Turquie ; ces deux niveaux de pouvoir interviennent dans les décisions de financement dans un nombre plus limité de pays et d’économies, à savoir en Angleterre (Royaume-Uni), en Espagne (dans le premier cycle de l’enseignement secondaire), en France (dans l’enseignement primaire et le premier cycle de l’enseignement secondaire en filière générale), en Israël, au Mexique, en Slovénie et en Suisse.
Dans les autres pays et économies, trois niveaux de pouvoir interviennent dans les décisions relatives au financement de l’éducation. Le financement est partagé entre deux niveaux de pouvoir dans cinq pays, à savoir en Autriche, en Fédération de Russie (dans l’enseignement primaire et le premier cycle de l’enseignement secondaire en filière générale), en France (dans l’enseignement primaire), en Pologne et en République tchèque ; le financement est partagé entre les trois niveaux de pouvoir à l’étude en Allemagne, au Brésil, en Colombie, en Communauté française de Belgique, en Espagne (dans l’enseignement primaire), aux États-Unis et au Japon.
Remarque : Le diagramme représente les flux de financement public des établissements d'enseignement public entre les niveaux de gouvernement et le fournisseur final d'éducation (qui peut être un établissement d'enseignement ou le niveau de gouvernance le plus local). La taille des flèches n'est pas représentative de l'ampleur des flux - l'ampleur des flux peut varier considérablement, mais cela n'apparaît pas dans le diagramme.
Lorsque le financement relève de niveaux de pouvoir différents, ceux-ci peuvent être responsables du financement de catégories de dépenses spécifiques ou se répartir la responsabilité du financement de chaque catégorie de dépenses. En France par exemple, le gouvernement national rémunère les enseignants, tandis que les exécutifs locaux financent toutes les autres catégories de dépenses (après transferts des exécutifs national et régionaux) dans l’enseignement primaire. Il n’en va pas de même en Espagne, où le gouvernement central et les exécutifs régionaux se partagent la responsabilité du financement de toutes les catégories de dépenses dans le premier cycle de l’enseignement secondaire, car le gouvernement central gère directement les établissements d’enseignement dans les villes autonomes de Ceuta et Melila.
Les flux financiers qui s’observent dans chaque pays sont présentés sous forme schématisée dans les diagrammes de cet indicateur (voir des exemples de diagramme dans le Graphique D6.2). Chaque flèche représente un flux entre deux niveaux de pouvoir. Le sens de la flèche indique le niveau de pouvoir qui alloue les fonds et celui qui les reçoit. Ces diagrammes montrent le flux des fonds publics entre le gouvernement central et les établissements (ou le niveau de pouvoir le plus local). Ils montrent aussi les flux dans le sens inverse le cas échéant. Dans les diagrammes, la largeur des flèches ne varie pas selon le montant des transferts entre les niveaux de pouvoir (voir la répartition des fonds entre les niveaux de pouvoir dans l’indicateur C4).
Le diagramme des flux financiers de chacun des pays membres de l’OCDE et des pays et économies partenaires dont les données sont disponibles figure en version intégrale à l’annexe 3.
Les pays peuvent être regroupés selon les niveaux de pouvoir intervenant dans le financement de l’éducation, mais cela n’implique de similitude ni dans les méthodes d’allocation des fonds, ni dans les mécanismes utilisés pour répartir les fonds aux établissements (ou au niveau de pouvoir le plus local) dans ces groupes. En Finlande et en Turquie par exemple, un niveau de pouvoir alloue les fonds à un niveau inférieur, qui le répartit entre les différentes catégories de dépenses, mais l’autonomie de ce niveau inférieur est nettement plus grande en Finlande qu’en Turquie. En Finlande, le gouvernement central finance 25 % environ du total des dépenses publiques d’éducation. Les fonds sont alloués selon une formule de financement aux exécutifs locaux qui sont entièrement libres de les répartir entre les catégories de dépenses. En Turquie par contre, le gouvernement central utilise une approche qui combine liberté d’appréciation et coûts supplémentaires pour allouer aux exécutifs provinciaux les fonds à affecter aux dépenses de fonctionnement. Il combine aussi dotations conditionnelles, réservées, spécifiques et indirectes, de sorte qu’en Turquie, les exécutifs provinciaux ne jouissent pas d’une aussi grande autonomie budgétaire du fait des restrictions et des conditions dont les fonds sont assortis (voir le Tableau D6.1, le Tableau D6.2 et le tableau D6.5 disponible en ligne).
Méthodes utilisées pour allouer les fonds publics
Par méthode d’allocation des fonds alloués aux établissements d’enseignement (ou au niveau de pouvoir le plus local), on entend les modalités de décision relatives au montant des fonds à allouer aux exécutifs infrafédéraux ou infranationaux ou aux établissements (ou au niveau de pouvoir le plus local). Quatre approches sont adoptées à des degrés divers dans les pays : la liberté d’appréciation en matière administrative, les coûts supplémentaires, les appels d’offres et la négociation et les formules de financement (voir les définitions dans l’Encadré D6.1).
Les pays ne tendent pas à s’en tenir à une seule approche ; bon nombre d’entre eux en combinent au moins deux, voire davantage. En Estonie par exemple, l’approche retenue pour déterminer le budget à affecter aux différentes catégories de dépenses des établissements combine les coûts supplémentaires (à savoir l’historique des dépenses unitaires) et les formules de financement.
Les approches de financement et leur prévalence varient aussi par type de dépenses. Parmi les 31 pays membres de l’OCDE et pays et économies partenaires dont les données sont disponibles, l’approche la plus souvent retenue des quatre à l’étude est celle des formules de financement dans les dépenses de fonctionnement (en particulier, la rémunération des enseignants), mais celle de la liberté d’appréciation dans les dépenses en capital. L’approche fondée sur les appels d’offres et la négociation est rarement utilisée dans l’une ou l’autre catégorie de dépenses (voir le Graphique D6.1).
Il est fréquent d’associer plusieurs approches, mais les combinaisons varient sensiblement entre les pays et économies (et aucune tendance nette ne montre que ces combinaisons varient selon le nombre de niveaux de pouvoir intervenant dans l’affectation des fonds). Les quatre approches sont utilisées en Angleterre (Royaume-Uni), en Autriche, aux États-Unis, en France, en Espagne et en Slovénie. Six pays seulement s’en tiennent à une seule approche : la liberté d’appréciation est exclusivement utilisée au Mexique et les formules de financement le sont exclusivement au Brésil, en Finlande, en Israël, en Norvège et aux Pays-Bas. Les autres pays et économies combinent tous deux ou trois approches. Dans l’ensemble, il est très fréquent d’associer formules de financement et liberté d’appréciation. La combinaison de ces deux approches est utilisée dans 17 pays et économies et l’est exclusivement dans 4 d’entre eux (l’Allemagne, la Communauté française de Belgique, le Japon et la Lettonie).
Mécanismes de financement
Le mécanisme utilisé pour répartir les fonds se distingue de la méthode utilisée pour les allouer (et rien ne permet de déceler un lien entre des mécanismes et des méthodes d’allocation de fonds spécifiques). Cinq mécanismes principaux s’observent : les dotations forfaitaires, les dotations conditionnelles, les dotations réservées, les dotations spécifiques et les dotations indirectes (voir les définitions dans l’Encadré D6.1).
L’analyse des mécanismes de financement permet de comprendre comment les fonds sont transférés entre des niveaux de pouvoir ou entre un niveau de pouvoir et les établissements (ou le niveau de pouvoir le plus local). Elle est également révélatrice jusqu’à un certain point de l’autonomie laissée au niveau de pouvoir concerné (ou aux établissements) dans la répartition des fonds entre les catégories de dépenses.
Parmi les 31 pays membres de l’OCDE et pays et économies partenaires dont les données sont disponibles, c’est le mécanisme des dotations réservées qui est le plus courant : 26 pays et économies l’utilisent dans au moins une catégorie de dépenses (voir le tableau D6.5, en ligne). En d’autres termes, le niveau de pouvoir (ou les établissements) bénéficiaire ne jouit pas d’une grande autonomie dans l’affectation de ces ressources. Toutefois, la façon dont ce mécanisme le plus souvent utilisé s’applique varie sensiblement entre les catégories de dépenses. Un nombre similaire de pays allouent pour financer les dépenses générales des dotations soit forfaitaires (d’où une totale autonomie en matière de répartition) (13 pays et économies), soit réservées (15 pays). L’approche des dotations spécifiques est relativement courante dans les dépenses en capital, puisqu’elle est utilisée dans 11 pays et économies, mais l’est nettement moins dans la rémunération du personnel enseignant (en Hongrie uniquement) et du personnel non enseignant (en Hongrie, en Lituanie et en Turquie uniquement).
Les dotations réservées sont très courantes et sont même le seul mécanisme utilisé en Fédération de Russie et au Japon dans toutes les catégories de dépenses ; cinq pays seulement n’y recourent pas dans leur système de financement de l’éducation. Le seul mécanisme utilisé est celui des dotations forfaitaires en Finlande et en Norvège, celui des dotations indirectes au Mexique et celui des dotations conditionnelles au Brésil, alors que l’Australie utilise une combinaison de dotations conditionnelles et de dotations forfaitaires.
Dans la plupart des cas, plusieurs mécanismes sont combinés. Quatre pays (les États-Unis, la Hongrie, l’Irlande et Israël) utilisent les cinq mécanismes. Les 21 autres pays et économies en combinent deux, trois ou quatre. Aucune tendance nette ne s’observe au sujet des combinaisons (si ce n’est la prévalence du budget réservé) associées à des catégories de dépenses spécifiques.
Formules de financement des établissements d’enseignement
C’est l’approche des formules de financement qui est la plus fréquente dans les pays membres de l’OCDE et les pays et économies partenaires, dont la plupart y recourent à des degrés divers. Sur les 31 pays et économies dont les données sont disponibles, 6 pays seulement (le Danemark, la Hongrie, le Mexique, la République tchèque, la Suisse et la Turquie) ne l’utilisent dans aucune catégorie de dépenses. En revanche, 17 pays l’utilisent dans toutes les catégories de dépenses et 8 pays, dans certaines catégories de dépenses (voir le Tableau D6.1).
L’utilisation fréquente des formules de financement suggère que cette approche a un effet important sur le montant des fonds alloués aux exécutifs infrafédéraux ou infranationaux, aux établissements ou au niveau de pouvoir le plus local.
Utilisation de formules de financement par niveau de pouvoir
Ce sont les niveaux de pouvoir supérieurs (le gouvernement central ou national) qui utilisent le plus souvent les formules de financement dans toutes les catégories de dépenses. Il apparaît par exemple que parmi les 17 pays et économies dont les données sur les dépenses générales d’éducation sont disponibles, c’est sur la base de formules que le gouvernement central alloue la totalité des fonds publics aux établissements de l’enseignement primaire et du premier cycle de l’enseignement secondaire dans 5 pays et la majeure partie de ces fonds dans 12 pays (voir le Tableau D6.2).
La part des fonds publics qui est allouée selon des formules de financement est moindre aux niveaux de pouvoir inférieurs. Sur les 13 pays et économies dont les données sur les dépenses générales sont disponibles, les exécutifs locaux allouent en totalité les fonds publics sur la base de formules de financement dans un seul pays. Parmi les autres pays, les exécutifs locaux se basent sur des formules pour allouer une grande partie des fonds dans neuf pays, une certaine partie des fonds dans un seul pays et une partie négligeable dans deux pays. Les formules de financement jouent donc un grand rôle dans les fonds publics que les exécutifs locaux allouent aux établissements. Toutefois, d’autres approches sont plus courantes (en pourcentage des fonds alloués) dans les exécutifs locaux qu’aux niveaux de pouvoir supérieurs. Ce constat s’explique en partie par les responsabilités différentes des niveaux de pouvoir ou, plus simplement, par une plus grande tendance à la libre appréciation dans les décisions de financement (voir le Tableau D6.2).
Utilisation de formules de financement par catégorie de dépenses
Dans la grande majorité des pays et économies, les gouvernements centraux ou nationaux se basent sur des formules de financement pour allouer la totalité ou la majeure partie du financement dans toutes les catégories de dépenses, à l’exception des dépenses en capital. La catégorie des dépenses en capital est celle où les formules de financement sont les moins utilisées des quatre approches à l’étude. Il n’est donc pas surprenant qu’une moindre partie du financement dans cette catégorie soit déterminée selon des formules. La variation du pourcentage des fonds alloués par des formules de financement est proche de la variation qui s’observe dans l’utilisation de ces formules. Sur les cinq catégories de dépenses à l’étude, la rémunération des enseignants est par exemple la catégorie où les formules sont les plus utilisées et où la plus grande partie du financement est déterminée selon des formules. Les formules tendent donc à influer sur une grande partie du financement lorsqu’elles sont utilisées (voir le Graphique D6.3 et le Tableau D6.2).
Les exécutifs locaux sont moins susceptibles d’utiliser des formules de financement que le gouvernement central ou national, mais l’ampleur des différences varie selon les catégories de dépenses. La rémunération du personnel non enseignant est la catégorie de dépenses où la part des fonds alloués selon des formules varie le plus entre les niveaux de pouvoir. Le gouvernement central ou national se base sur des formules pour allouer la totalité ou la majeure partie du budget relatif à la rémunération du personnel non enseignant dans 15 pays et économies ; aucun pays n’utilise ces formules pour affecter une certaine partie ou une partie négligeable de ce budget à ce type de dépenses. Les exécutifs locaux se basent sur des formules pour allouer la totalité ou la majeure partie du financement dans cette catégorie de dépenses dans cinq pays et en allouer une certaine partie ou une partie négligeable dans trois pays. Les exécutifs locaux sont donc plus susceptibles de s’en tenir à la liberté d’appréciation pour allouer les fonds relatifs à la rémunération du personnel non enseignant. Il n’en va pas du tout de même dans les dépenses en capital, où la part des fonds allouée selon des formules de financement est moindre à tous les niveaux de pouvoir ; cette part varie toutefois peu entre les niveaux de pouvoir (voir le Tableau D6.2).
Source : OCDE (2021), tableau D6.2. Consulter la section « Source » pour tout complément d’information et l’annexe 3 pour les remarques (https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2021_Annex3_ChapterD.pdf).
Critères retenus pour remédier aux problèmes d’équité
L’équité dans l’éducation est un concept complexe, qu’il est difficile de définir. Il existe trois stratégies à envisager pour promouvoir l’équité dans l’éducation : favoriser l’égalité des chances, l’égalité de traitement ou l’égalité des résultats entre les élèves et les établissements (Castelli, Ragazzi et Crescentini, 2012[4]). Cet aspect se reflète dans les choix faits par les pays en matière de répartition du budget de l’éducation.
La dimension de l’équité dans le financement de l’éducation peut s’analyser soit horizontalement, soit verticalement. L’équité horizontale renvoie à l’affectation de moyens aux unités ayant des besoins similaires (élèves ou établissements), et l’équité verticale, à la répartition des moyens entre les unités ayant des besoins différents. Les objectifs de l’équité horizontale et de l’équité verticale peuvent être complémentaires. L’équité horizontale est évaluée selon la variabilité minimale de la répartition des moyens entre les élèves au profil similaire, et l’équité verticale, selon la différentiation de cette répartition en fonction des besoins spécifiques de groupes d’élèves différents (Burns et Köster, 2017[1]).
Les données présentées ci-dessous portent sur les critères utilisés par les pays lors de l’allocation des moyens. Ces critères peuvent être appliqués dans les approchées fondées sur les appels d’offres et la négociation, les formules de financement ou les coûts supplémentaires. Le choix des critères reflète les stratégies adoptées pour promouvoir l’équité et atteindre les objectifs de l’équité soit horizontale, soit verticale, ou de l’équité horizontale et verticale.
Différences de critères d’équité, par groupe de référence
Parmi les 31 pays membres de l’OCDE et pays et économies partenaires dont les données sont disponibles, les critères d’équité utilisés dans les différentes catégories de dépenses portent dans l’ensemble sur trois groupes de référence, à savoir la population (nationale, régionale, provinciale ou locale), les établissements ou l’effectif d’élèves. Les critères relatifs aux caractéristiques de la population locale sont les moins utilisés, tandis que ceux relatifs aux établissements et aux élèves sont plus courants. Sur les 26 pays et économies dont les données sur les fonds alloués par le gouvernement central ou national sont disponibles, 25 utilisent au moins un critère relatif aux caractéristiques des élèves, 23, au moins un critère relatif aux caractéristiques des établissements et 14, au moins un critère relatif aux caractéristiques de la population (voir le Tableau D6.3).
Source : OCDE (2021), tableau D6.3. Consulter la section « Source » pour tout complément d’information et l’annexe 3 pour les remarques (https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2021_Annex3_ChapterD.pdf).
Il est très fréquent que les pays utilisent ensemble plusieurs critères relatifs à des groupes de référence différents. Douze pays et économies combinent des critères dont au moins un porte sur chaque groupe (les élèves, les établissements et la population). Onze autre pays et économies combinent aussi des critères dont au moins un porte soit sur les caractéristiques des élèves, soit sur les caractéristiques des établissements. En d’autres termes, les pays et économies qui appliquent un critère relatif à la population en appliquent également un qui porte sur les caractéristiques des élèves ou des établissements. Le Danemark fait figure d’exception à cet égard : le nombre ou le pourcentage de personnes de condition modeste dans la localité et l’existence de localités dites reculées ou rurales comptent parmi les critères d’équité, mais aucun critère relatif aux élèves ou aux établissements n’est utilisé (voir le Graphique D6.4 et le Tableau D6.3).
Différences de critères d’équité, par caractéristique
Il est non seulement possible de regrouper les critères selon la population auxquels ils font référence, mais aussi selon cinq grandes caractéristiques sur lesquelles ils portent : la pauvreté (la population, les établissements et les élèves défavorisés, pauvres ou de condition modeste), le handicap (les élèves handicapés), la situation géographique (régions reculées, rurales ou riches), la condition d’allochtone (la population ou les élèves issus de l’immigration) et les minorités (les personnes issues de minorités et les établissements proposant des cours dans des langues minoritaires).
Les critères relatifs au handicap sont les plus souvent utilisés. Sur les 27 pays et économies dont les données sont disponibles, seul le gouvernement central ou national n’utilise pas ce critère en Angleterre (Royaume-Uni), au Danemark, au Mexique, en Norvège, en République tchèque et en Suède. Ces pays et économies tendent soit à laisser une grande autonomie aux niveaux de pouvoir inférieurs dans le financement des établissements (ou du niveau de pouvoir le plus local) (en Norvège et en Suède), soit à s’en tenir à la liberté d’appréciation plutôt qu’à des formules de financement (au Danemark, au Mexique et en République tchèque), soit à utiliser d’autres critères en matière d’équité (en Angleterre [Royaume-Uni]) (voir le Tableau D6.3).
De nombreux pays et économies accordent un soutien spécifique aux établissements ou aux localités qui se situent dans des régions soit reculées, soit riches, soit reculées et riches grâce à des critères de financement qui tiennent compte de ces particularités. Le gouvernement central ou national applique des critères géographiques dans l’affectation des fonds publics aux établissements (ou au niveau de pouvoir le plus local) dans 18 pays, mais n’en applique aucun dans 8 pays. Parmi les pays où des critères géographiques sont retenus, certaines différences s’observent quant à la nature des critères, qui portent soit sur les établissements (situés dans des localités reculées ou riches), soit sur les localités (situées dans des États, des régions, des provinces ou des municipalités reculées ou rurales). Les critères sont uniquement liés à la situation géographique des établissements dans huit pays et économies (en Angleterre [Royaume-Uni], en Australie, en Brésil, au Chili, en Corée, en France, en Lettonie et en Hongrie), mais uniquement liés à la ruralité ou à l’éloignement des localités dans quatre pays (en Colombie, au Danemark, en Israël et en Turquie). Les six autres pays (l’Estonie, la Fédération de Russie, l’Irlande, le Japon, la Pologne et la Suisse) utilisent les deux types de critères (voir le Tableau D6.3).
La plupart des pays tiennent compte dans une certaine mesure de la pauvreté. Sur les 28 pays et économies dont les données sont disponibles au sujet des critères utilisés par le gouvernement central ou national, 18 pays appliquent au moins un critère lié à la pauvreté et 10 n’en appliquent aucun. Le critère le plus souvent utilisé porte sur le nombre ou le pourcentage d’élèves de condition modeste, qui est appliqué par le gouvernement central ou national dans 14 pays et économies. Toutefois, il est très fréquent que les pays utilisent plusieurs critères liés à la pauvreté. Neuf pays et économies tiennent par exemple compte du nombre ou du pourcentage d’élèves de condition modeste et des établissements (ou du niveau de pouvoir le plus local) situés dans des communautés pauvres ou défavorisées (voir le Tableau D6.3).
Parmi les cinq grandes caractéristiques retenues pour regrouper les critères d’équité, la condition d’allochtone et les minorités sont les caractéristiques les plus rarement prises en considération par le gouvernement central ou national, même si elles sont retenues dans de nombreux pays. La condition d’allochtone compte parmi les critères du gouvernement central ou national dans 16 des 27 pays et économies dont les données sont disponibles. Lorsque la condition d’allochtone figure parmi les critères, c’est le plus souvent sur celle des élèves que sur celle de la population de la localité que portent les critères. En d’autres termes, le financement est ciblé sur les établissements qui accueillent proportionnellement beaucoup d’élèves issus de l’immigration et non sur ceux qui sont situés dans des régions du pays où les individus issus de l’immigration sont nombreux (voir le Tableau D6.3).
Pourcentage du financement alloué selon des critères d’équité
De nombreux critères peuvent être utilisés dans les formules de financement (ou autres méthodes d’allocation), mais les pays peuvent leur attribuer un coefficient de pondération spécifique, de sorte que les critères ont un effet variable sur la part concernée du budget. Il ressort de l’analyse du financement alloué par le gouvernement central ou national que chaque critère tend à avoir un impact modeste sur le montant ou le pourcentage concerné des fonds alloués. En moyenne, tous critères d’équité confondus, un critère d’équité a un effet important sur le financement dans 5 % des pays et économies qui l’appliquent, un impact modéré dans 20 % d’entre eux et un impact minime dans 50 % d’entre eux. Ce constat suggère que les critères d’équité ont en soi peu d’impact sur les fonds alloués aux établissements (ou au niveau de pouvoir le plus local) et que d’autres critères ont plus d’impact (voir le Tableau D6.3).
L’impact sur le financement varie selon les critères. Sur les 14 pays et économies où le gouvernement central ou national utilise le nombre ou le pourcentage d’élèves de condition modeste dans l’allocation des fonds, ce critère a sur les fonds alloués un impact modéré dans 6 pays et économies et un impact mineur dans 4 pays (l’impact est inconnu dans les 4 autres pays). À titre de comparaison, le nombre ou le pourcentage d’élèves handicapés a sur les fonds alloués un impact important dans trois pays et économies, un impact modéré dans sept pays et un impact mineur dans sept pays (l’impact est inconnu dans les quatre autres pays). En d’autres termes, le nombre ou le pourcentage d’élèves handicapés a plus d’impact que le nombre ou le pourcentage d’élèves de condition modeste dans les pays où ces critères sont utilisés (voir le Graphique D6.4).
Voir les définitions des bases de financement, des critères de financement et des mécanismes de financement dans l’Encadré D6.1.
Niveaux de pouvoir
Gouvernement central : par gouvernement central, on entend toutes les instances suprêmes qui prennent des décisions ou interviennent dans différents aspects du processus de décision.
Exécutif des entités fédérées : par entités fédérées, on entend les unités territoriales immédiatement sous le niveau central dans les pays fédéraux ou assimilés. Par exécutifs d’entités fédérées, on entend les instances de décision de ces unités territoriales. Ce niveau de pouvoir n’existe pas dans les pays unitaires.
Exécutifs provinciaux ou régionaux : la province ou la région est la première unité territoriale sous le niveau national dans les pays unitaires ou assimilés et sous le niveau des entités fédérées dans les pays fédéraux ou assimilés. Les exécutifs provinciaux ou régionaux sont les instances de décision de ces unités territoriales.
Exécutifs infrarégionaux ou intercommunaux : l’entité infrarégionale est la deuxième unité territoriale sous le niveau national dans les pays unitaires ou assimilés. Par exécutifs infranationaux ou intercommunaux, on entend les instances de décision de ces entités.
Exécutifs locaux : la municipalité ou la commune est l’unité territoriale la plus petite des pays qui est administrée par un exécutif. Par exécutif local, on entend les services en charge de l’éducation dans l’administration municipale ou un département spécifique dont la seule compétence est l’éducation.
Le présent indicateur repose sur les résultats de l’enquête relative aux cadres de financement administrée en 2020 par le Réseau de l’OCDE chargé de collecter et de diffuser des informations descriptives sur les structures, les politiques et les pratiques en matière d’éducation à l’échelon des systèmes (NESLI) dans 31 pays membres de l’OCDE et pays et économies partenaires, à savoir l’Allemagne, l’Angleterre (Royaume-Uni), l’Australie, l’Autriche, le Brésil, le Chili, la Colombie, la Communauté française de Belgique, la Corée, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, les États-Unis, la Fédération de Russie, la Finlande, la France, la Hongrie, l’Irlande, Israël, le Japon, la Lettonie, la Lituanie, le Mexique, la Norvège, les Pays-Bas, la Pologne, la République tchèque, la Slovénie, la Suède, la Suisse et la Turquie.
Les informations recueillies au sujet des cadres de financement portent uniquement sur les principaux mécanismes utilisés pour allouer et répartir les fonds publics à destination des établissements d’enseignement publics (ou au niveau de pouvoir le plus local). Il s’ensuit que l’analyse peut exclure une certaine partie du financement des établissements. Précisons que l’analyse porte sur la totalité du financement public des établissements publics dans la moitié environ des pays dont les données sont disponibles et sur la majeure partie de ce financement dans un tiers des pays. Voir l’annexe 3 (https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2021_Annex3_ChapterD.pdf) pour de plus amples informations et les remarques spécifiques aux pays.
References
[3] Atkinson, M. et al. (2005), School Funding: A Review of Existing Models in European and OECD Countries, National Foundation for Educational Research, Slough, https://www.nfer.ac.uk/publications/ESF01/ESF01.pdf (consulté le 25 mai 2021).
[1] Burns, T. et F. Köster (dir. pub.) (2017), The Funding of School Education : Connecting Resources and Learning, OECD Reviews of School Resources, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264276147-en.
[2] Burns, T. et F. Köster (dir. pub.) (2016), Governing Education in a Complex World, Educational Research and Innovation, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264255364-en.
[4] Castelli, L., S. Ragazzi et A. Crescentini (2012), « Equity in education: A general overview », Procedia - Social and Behavioral Sciences, vol. 69, pp. 2243-2250, https://doi.org/10.1016/j.sbspro.2012.12.194.
Date butoir pour les données : 17 juin 2021. Les mises à jour peuvent être consultées en ligne (https://doi.org/10.1787/eag-data-en). D’autres données désagrégées sont disponibles dans la Base de données de Regards sur l’éducation (http://stats.oecd.org).
Méthodes utilisées pour l'allocation des fonds publics aux établissements publics d'enseignement primaire (2019) |
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Allocation de tous les fonds publics provenant de l'ensemble des niveaux de l'exécutif à destination des établissements d’enseignement ou du niveau de pouvoir le plus local |
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Par méthodes utilisées pour l'allocation des fonds publics aux établissements d'enseignement (ou au niveau de pouvoir le plus local), on entend la façon dont sont prises les décisions relatives au montant des fonds à allouer aux exécutifs infranationaux ou aux établissements d'enseignement (ou au niveau de pouvoir le plus local). La méthode d'allocation se distingue de la façon dont les fonds sont effectivement transférés (que l'on appelle mécanisme de financement). |
La liberté d’appréciation administrative repose sur l’évaluation individuelle de la quantité de ressources dont chaque exécutif infranational ou établissement a besoin. Cette approche peut impliquer l’utilisation d’indicateurs, mais les fonds finalement alloués ne correspondront pas nécessairement aux résultats de ces calculs, qui ne seront pas non plus nécessairement appliqués sans distinction à tous les exécutifs infranationaux ou établissements d'enseignement. La liberté d’appréciation administrative est souvent utilisée en combinaison avec l’approche des coûts supplémentaires. |
L'approche des coûts supplémentaires consiste à se baser sur l’historique des dépenses pour calculer le montant des fonds à allouer l’année suivante, en apportant des modifications mineures pour tenir compte de changements spécifiques (par ex., dans l’effectif d’élèves, les infrastructures scolaires ou le prix des intrants). L'approche des coûts supplémentaires est souvent utilisée en combinaison avec celle de la liberté d’appréciation administrative. |
Les appels d’offres et la négociation impliquent que les exécutifs infranationaux ou les établissements d’enseignement rivalisent pour l’obtention de fonds supplémentaires proposés dans le cadre d’un programme particulier ou démontrent qu’ils ont besoin de fonds supplémentaires. |
L’approche des formules de financement consiste à utiliser des critères objectifs et une règle universelle pour calculer les fonds auxquels chaque établissement d’enseignement peut prétendre. Les autorités compétentes suivent une procédure (ou formule) officielle pour déterminer les fonds publics à allouer, compte tenu d’une série de critères prédéfinis, qui portent dans la plupart des cas sur les intrants, les extrants ou la performance. Ces critères prédéfinis sont appliqués sans distinction à tous les bénéficiaires (exécutifs infranationaux ou établissements d’enseignement). Cette approche consiste à calculer le budget des établissements selon une formule mathématique constituée d’un certain nombre de variables, chacune dotée d’un coefficient propre. Ces formules sont généralement constituées de quatre groupes de variables : i) l’effectif d’élèves et les années d’études ; ii) les besoins des établissements ; iii) les programmes de cours ; et iv) les caractéristiques des établissements. |
Source : OCDE (2021). Consulter la section « Source » pour tout complément d’information et l’annexe 3 pour les remarques (https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2021_Annex3_ChapterD.pdf). Les symboles représentant les données manquantes et les abréviations figurent dans le Guide du lecteur. |
Utilisation des formules de financement pour l'allocation des fonds publics aux établissements publics d'enseignement primaire (2019) |
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Part des fonds publics allouée sur la base de formules de financement, selon le niveau de l'exécutif dont proviennent ces fonds et la catégorie de dépenses |
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Tot (Totalité) : La totalité des fonds publics alloués aux établissements d'enseignement publics le sont sur la base de formules de financement : la totalité (ou la quasi-totalité) des fonds alloués par ce niveau de l'exécutif se basent sur une ou plusieurs formules de financement pour décider de l'allocation au niveau de pouvoir le plus local (ou aux établissements d'enseignement). |
Maj (Majeure partie) : La majeure partie des fonds publics alloués aux établissements d'enseignement publics le sont sur la base de formules de financement : la moitié au moins (mais pas la totalité) des fonds alloués par ce niveau de l'exécutif se basent sur une ou plusieurs formules de financement pour décider de l'allocation au niveau de pouvoir le plus local (ou aux établissements d'enseignement). |
Cert (Certaine partie) : Une certaine partie des fonds publics alloués aux établissements d'enseignement publics le sont sur la base de formules de financement : moins de la moitié des fonds alloués par ce niveau de l'exécutif se basent sur une ou plusieurs formules de financement pour décider de l'allocation au niveau de pouvoir le plus local (ou aux établissements d'enseignement). |
Negl (Partie négligeable) : Une partie négligeable des fonds publics alloués aux établissements d'enseignement publics le sont sur la base de formules de financement : une très petite part (en général, moins de 5 %) des fonds alloués par ce niveau de l'exécutif se basent sur une ou plusieurs formules de financement pour décider de l'allocation au niveau de pouvoir le plus local (ou aux établissements d'enseignement). |
Source : OCDE (2021). Consulter la section « Source » pour tout complément d’information et l’annexe 3 pour les remarques (https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2021_Annex3_ChapterD.pdf). Les symboles représentant les données manquantes et les abréviations figurent dans le Guide du lecteur. |
Critères d’équité appliqués par l'exécutif central ou des entités fédérées pour l’allocation des fonds publics aux établissements du primaire et du premier cycle du secondaire (2019) |
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Degré d'application de critères d'équité pour l'allocation des fonds publics par l'exécutif central ou des entités fédérées |
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Remarque : Ce tableau fait référence aux critères appliqués dans le cadre de toutes les méthodes d'allocation (c'est-à-dire ne se limite pas uniquement à ceux utilisés dans les formules de financement). Les informations relatives au degré d'application de ces critères par l'exécutif central ou des entités fédérées (soit les colonnes 2, 4 ,6, 8, 10, 12, 14, 16, 18, 20 et 22) peuvent être consultées en ligne. |
Imp (Important) : Une part importante des fonds totaux alloués se basent sur ce critère : celui-ci a un impact important sur le montant des fonds alloués par ce niveau de l'exécutif. Dans ce cas de figure, la moitié au moins des fonds alloués aux établissements d'enseignement (ou au niveau de pouvoir le plus local) par ce niveau de l'exécutif sont en général attribués en fonction de ce critère. |
Mod (Modéré) : Une part moyenne des fonds totaux alloués se basent sur ce critère : celui-ci a un impact modéré sur le montant des fonds alloués par ce niveau de l'exécutif. Dans ce cas de figure, au moins 10 % (approximativement), mais moins de la moitié, des fonds alloués aux établissements d'enseignement (ou au niveau de pouvoir le plus local) par ce niveau de l'exécutif sont en général attribués en fonction de ce critère. |
Min (Mineur) : Une part limitée des fonds totaux alloués se basent sur ce critère : celui-ci a un impact mineur sur le montant des fonds alloués par ce niveau de l'exécutif. Dans ce cas de figure, moins de 10 % des fonds alloués aux établissements d'enseignement (ou au niveau de pouvoir le plus local) par ce niveau de l'exécutif sont en général attribués en fonction de ce critère. |
Inc (Inconnu) : Une part inconnue des fonds totaux alloués se basent sur ce critère : celui-ci est appliqué pour l'allocation des fonds, mais la part de ces fonds en dépendant n'est pas connue. |
Source : OCDE (2021). Consulter la section « Source » pour tout complément d’information et l’annexe 3 pour les remarques (https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2021_Annex3_ChapterD.pdf). Les symboles représentant les données manquantes et les abréviations figurent dans le Guide du lecteur. |