3. Hacia una cultura de integridad pública en el Estado de México
El Estado de México está realizando esfuerzos para construir una cultura de integridad en la administración pública a nivel estatal y municipal. Para respaldarlo, podrían simplificarse y complementarse los estándares relativos a la ética pública y la gestión de conflictos de interés, de manera que puedan volverse un punto de referencia para los servidores públicos. Estos estándares requieren ponerse en práctica para alcanzar los cambios de conducta deseados. Es posible conducirse conforme a los estándares proporcionando orientación y asesoramiento oportuno, desarrollando las capacidades y apoyando a los empleados para que reconozcan y gestionen situaciones de conflicto de interés y dilemas éticos. En particular, un punto de entrada para desarrollar una cultura de integridad puede ser la revisión participativa del Código de Ética. Aunado a lo anterior, podría simplificarse el sistema de declaración patrimonial y fortalecer la protección a los denunciantes. Finalmente, el Estado de México podría desarrollar una encuesta al personal con el objeto de brindar una base empírica para las políticas de integridad, así como monitorear y evaluar su implementación.
La desconfianza de la ciudadanía hacia los servidores públicos y el gobierno es alta en el Estado de México (véase la Gráfica 3.1). Los datos disponibles sugieren que el grado de confianza en los gobiernos y la percepción sobre la integridad de sus acciones tiene la mayor influencia directa sobre los niveles de confianza en las instituciones públicas. La integridad refuerza la credibilidad y legitimidad del gobierno, además, facilita la acción de las políticas públicas (OCDE, 2017[1]). En el Estado de México, 57.5% de los ciudadanos considera la “corrupción” como uno de los problemas más apremiantes en el Estado de México, por encima de la “pobreza” (30.1%), “atención deficiente en los centros de salud y hospitales públicos” (19.9%) y “baja calidad de la educación pública” (10.8%). Además, en una comparación interna, 63.3% de la población del Estado de México considera que las prácticas corruptas en el Estado son “muy frecuentes”, superado solamente por la Ciudad de México con un 68.3% (INEGI, 2017[2]). De esa forma, el Estado de México, así como otras entidades federativas en la República Mexicana, se enfrentan al desafío de reconstruir la confianza ciudadana en las instituciones públicas a nivel estatal y municipal.
Fuente: INEGI (2017[2]), Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, https://www.inegi.org.mx/programas/encig/2017/ (consultada en Septiembre 2019).
Para construir una cultura de integridad en el sector público se requiere ir más allá de los requisitos normativos sobre valores y principios, y definir las sanciones adecuadas. Un primer paso es contar con leyes y estándares de conducta claros que consten por escrito. Sin embargo, esto exige un entendimiento común y compartido sobre el tipo de comportamiento que se espera de los funcionarios públicos en el desempeño de sus tareas diarias, al enfrentar dilemas éticos o confrontar situaciones de conflicto de interés. La implementación eficaz de este conjunto de reglas es, en consecuencia, la parte más desafiante del proceso de avanzar de un marco de integridad a una cultura de integridad.
La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública reconoce la importancia de establecer estándares de integridad y sanciones claras en casos de conductas inadecuadas, así como la necesidad de proporcionar información, capacitación y asesoría suficientes para que los servidores públicos apliquen eficazmente los estándares de integridad pública en su lugar de trabajo (OCDE, 2017[3]). La Recomendación ofrece orientación a los encargados de la toma de decisiones sobre el desarrollo y el aseguramiento de una cultura organizacional abierta que motive discusiones libres sobre dilemas éticos y contribuya a ventilar preocupaciones de integridad pública. Asimismo, sugiere que los organismos públicos inviertan en líderes de integridad pública que puedan brindar una orientación adecuada y estén dispuestos a demostrar su compromiso con la integridad y el combate a la corrupción.
El marco regulatorio del Estado de México sobre ética pública está alineado con el Sistema Nacional Anticorrupción de México
El Estado de México ha llevado a cabo los ajustes regulatorios requeridos para armonizar su marco normativo con la legislación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNAC). Particularmente, el Estado de México adoptó la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios (LRAEM), y la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México (LSAEM), así como un Código de Ética para servidores públicos del Gobierno del Estado de México y sus organismos auxiliares. Junto con otras legislaciones aplicables, estas definen los estándares para el comportamiento esperado de parte de los servidores públicos, así como las sanciones por su incumplimiento (véase el Cuadro 3.1). Este marco regulatorio de ética pública concuerda con el SNAC y las directrices del Gobierno Federal.
La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública anima a los países a garantizar que sus estándares de integridad sean aplicables “a los organismos legislativos, ejecutivos, administrativos y judiciales”, así como “a sus funcionarios, nombrados o elegidos, remunerados o no, temporales o permanentes a nivel de la administración central y subnacional”. En la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México (artículo 130), se define al servidor público como toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en alguno de los poderes del Estado, en órganos autónomos, en los ayuntamientos de los municipios y en los organismos auxiliares, así como en empresas de participación estatal o municipal, sociedades o asociaciones asimiladas a estas y en los fideicomisos públicos. Esta definición es válida para la aplicación de la LRAEMM. Como tal, los principios rectores del servicio público se aplican a todos los empleados públicos de acuerdo con la Recomendación de la OCDE.
Por su parte, el Código de Ética de los servidores públicos del Gobierno del Estado de México y sus organismos auxiliares (el Código de Ética), promulgado en el mes de abril de 2019, será aplicable a todas las personas que desempeñen un empleo, cargo o comisión, al interior de alguna de las dependencias u organismos auxiliares de la Administración Pública Estatal (artículo 2). A nivel municipal, la información proporcionada a la OCDE indica que actualmente solo 10 de 125 municipios reportan que han desarrollado un Código de Ética. Las regulaciones en el Estado de México ordenan a todas las instituciones públicas, incluidos los municipios, elaborar sus propios Códigos de Ética. Considerando que un porcentaje significativo de los servidores públicos trabajan en los municipios y que muchos servicios públicos vulnerables a la corrupción se brindan en este orden de gobierno, el Estado de México debería considerar darle un énfasis mayor a la promoción y apoyo de la ética pública en los municipios. La visibilidad, frecuencia y cercanía de las interacciones entre los servidores públicos y los ciudadanos, así como las empresas en este nivel, generan oportunidades para fortalecer la rendición de cuentas local y combatir la erosión en la confianza pública (véase la subsección “Sentar las bases de la integridad pública en el orden municipal” en este Capítulo 3).
Fuera del poder ejecutivo, el Código de Ética del Poder Judicial del Estado de México es aplicable a toda persona que desempeñe una labor, encargo o comisión en cualquiera de las unidades administrativas o jurisdiccionales del Poder Judicial del Estado de México (artículo 2). Por su parte, el poder legislativo se encuentra actualmente en proceso de desarrollar su propio Código de Ética.
El Estado de México podría llevar a cabo un esfuerzo para identificar los valores centrales del servicio público para esclarecerlos y desarrollar su apropiación por parte de los servidores públicos en los órdenes estatal y municipal
El Código de Ética del Poder Ejecutivo contiene quince principios y ocho valores del servicio público, que son en su mayoría consistentes con aquellos definidos en otras regulaciones aplicables, tanto a nivel federal como estatal (véase el Cuadro 3.2). Estos 23 valores y principios también son similares a aquellos que enfatizan la mayoría de los países miembros de la OCDE.
Sin embargo, aun cuando estén alineados con la legislación federal y estatal, algunos de los 23 principios y valores contenidos en el actual Código de Ética parecen repetitivos y pueden generar confusión entre los servidores públicos. La investigación conductual sugiere que un conjunto de valores o principios clave debe tener, idealmente, no más de siete elementos para facilitar así su memorización (OCDE, 2018[4]; Miller, 1955[5]). Además, los valores se enfocan en el nivel informal y en los aspectos sociales que moldean el comportamiento humano y, como tales, deben complementar los marcos regulatorios existentes, los cuales proporcionan el contexto formal. Así, en vez de seguir un enfoque encaminado a la exhaustividad y el rigor conceptual y legal, los valores en un código de ética deben ser sobre todo de relevancia práctica, y fáciles de recordar para los servidores públicos. Impulsados por esta consideración, países como Australia y Colombia, y más recientemente Brasil, han revisado su enfoque hacia los códigos de ética y han reducido significativamente el número de valores (véase el Recuadro 3.1). Del mismo modo, el Código de la Función Pública del Reino Unido establece solo cuatro valores de la función pública y el “Kodex VII” de Dinamarca define siete deberes centrales para orientar a los funcionarios públicos.
Revisión de los valores del Servicio Público Australiano (APS)
En el pasado, la Comisión Australiana de la Función Pública utilizó una declaración de valores expresada como una lista de 15 reglas. En el año 2010, el Grupo Consultivo sobre la Reforma de la Administración del Gobierno Australiano emitió su informe, en que reconoció la relevancia de contar con un marco de valores sólido y un liderazgo basado en valores para impulsar el desempeño. El informe recomendó revisar, así como hacer más estrictos y más memorables, los valores del APS. Los nuevos valores ahora forman la palabra en inglés “I CARE” (me importa):
El nuevo Código de Integridad de Colombia
En 2016, el Departamento Administrativo de la Función Pública comenzó un proceso para definir un Código General de Integridad. Por medio de un ejercicio participativo que involucró a más de 25 000 servidores públicos a través de distintos mecanismos, se seleccionaron cinco valores fundamentales:
Además, cada dependencia pública tiene la posibilidad de integrar hasta dos valores o principios adicionales para responder a las circunstancias específicas organizacionales, regionales y/o sectoriales.
Fuentes: Comisión Australiana de la Función Pública (2011), “Values, performance and conduct” [Valores, desempeño y conducta], www.apsc.gov.au/about-the-apsc/parliamentary/state-of-the-service/state-of-theservice-2010/chapter-3-values,-performance-and-conduct; Comisión Australiana de la Función Pública (2012), “APS Values” [Valores del APS], www.apsc.gov.au/aps-employment-policy-andadvice/aps-values-and-code-of-conduct/aps-values; Departamento Administrativo de la Función Pública, Colombia.
Por tanto, el Estado de México podría comenzar un proceso dirigido a identificar cuáles son los cinco a siete valores centrales que los servidores públicos consideran más relevantes, con cuáles se identifican y a cuáles aspiran. Para lograrlo, el Estado de México podría iniciar un proceso para simplificar los valores contenidos en el actual Código de Ética y, como resultado, mejorar su claridad y relevancia práctica, al mismo tiempo que se mantiene la congruencia con las disposiciones legales existentes, como se hizo en el estado de Nuevo León (véase el Recuadro 3.2). Por ejemplo, los cinco a siete valores seleccionados podrían integrarse en un manual práctico o caja de herramientas para complementar, no sustituir, el Código de Ética formal, de manera que el marco general estatal siga siendo congruente con el nacional. Dicha revisión, que es similar a la experiencia colombiana o la más reciente de Brasil, sería la oportunidad de buscar una fuerte participación e involucramiento por parte de los servidores públicos. Consultarles e involucrarlos en el proceso de elaboración a través de discusiones o encuestas puede ayudar a la construcción de un consenso sobre valores compartidos, así como aumentar su sentido de propiedad y cumplimiento del código. Para llegar al orden municipal, el Estado de México podría considerar la participación de los municipios en la revisión del Código de Ética y enfocarse en un solo conjunto de valores para los gobiernos estatal y municipal. Además, al igual que en Colombia (véase el Recuadro 3.1), las dependencias públicas y los municipios podrían ser invitados a agregar uno o dos valores específicos en una etapa posterior, si así lo consideran necesario. Estos valores adicionales podrían discutirse en un proceso interno y participativo.
El Código de Ética fue adoptado en agosto de 2016, gracias a la participación de diversos actores, en un procedimiento distinto del realizado a nivel federal y en otras entidades federativas de México. Se crearon grupos de enlace en las dependencias centrales y entidades paraestatales de la administración pública, los cuales se reunieron cada dos semanas durante un año. El trabajo estuvo a cargo de la Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública del Estado de Nuevo León para abordar diversos aspectos de la cultura organizacional. Dicho código se elaboró para sustituir al anterior del año 2005, así como al Código de Conducta de 2014.
Cada grupo de enlace desarrolló siete estándares éticos, y se discutieron escenarios hipotéticos para comprender mejor su contenido y alcance. Para redactar el Código de Ética, los funcionarios públicos recibieron apoyo de un especialista en ética del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), quien encabezó el proceso de elaboración. La meta era tener un código preciso y sucinto, fácil de comunicar y comprender, y un comportamiento inspirador basado en valores compartidos comunes.
El Código declara que su objetivo principal es defender los valores de legalidad, honestidad, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el ejercicio de los deberes y atribuciones de los servidores públicos. Estos deben cumplir con el sistema jurídico de Nuevo León, el cual regula el servicio público, así como con los siete estándares éticos y reglas de integridad. Cada estándar ético describe, de forma no exclusiva, tres modos de comportamiento esperados que deben cumplir los funcionarios públicos para no contravenir los estándares éticos. Los siete estándares éticos son: no a la corrupción; servicio; respeto y empatía; austeridad y sostenibilidad; innovación y eficiencia; inclusión; resolución justa y expedita; y transparencia. Se aplica a todos los individuos que trabajan y reciben un pago con recursos públicos, mientras se encuentren involucrados en actividades de servicio público.
Fuente: (OCDE, 2018[6]); Sitio de Internet del Gobierno del Estado de Nuevo León, http://codigodeetica.nl.gob.mx/.
Los Códigos de Conducta y Reglas de Integridad deben enfatizar la gestión de los conflictos de interés y mantenerse como documentos vivos para asegurar su relevancia y apropiación
Del mismo modo que distintas organizaciones enfrentan diversos contextos y llevan a cabo diferentes tipos de trabajo, típicamente enfrentan también una variedad de dilemas éticos y situaciones específicas de conflictos de interés. Particularmente, la experiencia de la OCDE sobre la gestión de conflictos de interés muestra que los funcionarios públicos deben contar con ejemplos de la vida real y conversaciones sobre la forma específica en que se pueden manejar las situaciones de conflicto. Los códigos de conducta organizacionales brindan la oportunidad de incluir ejemplos relevantes y concretos de las tareas cotidianas de la organización con las que los empleados puedan identificarse fácilmente (OCDE, 2009[7]).
De forma similar que en el ámbito federal, el Código de Ética del Estado de México requiere que todas las secretarías y organismos auxiliares emitan sus códigos de conducta, que incluyen Reglas de Integridad aún más detalladas y establecen las conductas que se esperan de los servidores públicos. Desarrollar e implementar los códigos de conducta puede brindar también un excelente punto de entrada para comenzar el trabajo sobre integridad pública en el orden municipal (véase la subsección “Sentar las bases de la integridad pública en el orden municipal” en este Capítulo 3).
El mandato de los Comités de Ética establece el desarrollo de una propuesta de estos Códigos de Conducta organizacionales y, junto con el Código de Ética, dirigir su implementación. Para garantizar la consistencia con el Código de Ética del Estado de México y entre los distintos Códigos de Conducta y Reglas de Integridad dentro de las secretarías del estado, la SECOGEM emitió directrices para apoyar a los Comités de Ética en sus labores.
Hay cuatro mejoras clave que podrían contribuir a fortalecer aún más los estándares contenidos en los Códigos de Conducta y las Reglas de Integridad. Primero, la SECOGEM debe asegurar que se ponga mayor énfasis en la gestión del conflicto de interés, el cual se encuentra en el centro de la defensa del interés público por sobre los intereses privados. El Código de Ética y los Códigos de Conducta, acordes con la LRAEM, definen brevemente lo que constituye un conflicto de interés potencial, aparente y real. Sin embargo, no especifican de manera concreta de qué forma se espera que reaccionen los servidores públicos al enfrentarse a una situación potencial de conflicto de interés más allá de exigir que llenen el formato de declaración de interés al ocupar un nuevo cargo y cada vez que consideren que pueda surgir un posible conflicto de interés. Aunque sea necesario desarrollar las competencias éticas específicas para identificar y gestionar estas situaciones mediante la capacitación, la práctica y mayor orientación (véase la sección “Asegurar que los estándares se traduzcan en un cambio práctico de conducta” en este Capítulo 3), los Códigos de Conducta y las Reglas de Integridad deben darle mayor prominencia a este tema en el contexto de la organización respectiva. Esto podría también contribuir a aclararle a los servidores públicos que hallarse en una situación de conflicto de interés no es en sí misma corrupción y que aprender a identificar y manejar dichas situaciones redunda a su favor. Esto también podría lograrse con el apoyo de manuales prácticos o cajas de herramientas, como el emitido en el orden federal por la SFP.
Segundo, en respuesta a la movilidad cada vez mayor entre los sectores público y privado (“puerta giratoria”), los países miembros de la OCDE han establecido reglas y procedimientos específicos para la gestión de conflictos de interés relativos al antes y después de ocupar un cargo público. Las reglas y procedimientos animan a los funcionarios e instituciones públicas a identificar y manejar de forma adecuada las posibles situaciones de conflicto de interés al cambiar de puesto e incluyen prohibiciones después de concluir el encargo, así como periodos de distanciamiento (cooling-off periods). En muchos casos, los países introducen en el sistema flexibilidad previa y posterior al encargo público imponiendo distintas restricciones en las dependencias y puestos del sector público, dependiendo del nivel de riesgo de los conflictos de interés potenciales. En general, los funcionarios políticos y públicos de alto nivel disfrutan de oportunidades de empleo posteriores a su encargo público, muy atractivas debido al poder que ejercen, la información y la experiencia que poseen, así como los fondos públicos que asignan. Además, sus elevados niveles de exposición les hacen más vulnerables al escrutinio público y de los medios en caso de abusar de sus restricciones de empleo previas y posteriores al cargo público que ocupan. Por ejemplo, en Alemania, la Ley del Servicio Público señala periodos de distanciamiento obligatorio después de ocupar un cargo público o de haber llegado a la edad de jubilación. Para los miembros del gobierno y de los secretarios de estado parlamentarios, el gobierno federal podría prohibir, ya sea de forma total o parcial, aceptar un empleo (remunerado o no) durante los 18 meses posteriores a haber dejado el encargo, en caso haber alguna inquietud respecto a que el nuevo empleo pueda interferir con intereses públicos. La decisión de establecer una prohibición se toma a la luz de una recomendación por parte de un órgano consultivo integrado por tres miembros (véase el Recuadro 3.3).
Existe una variación sustancial entre y dentro de los países que utilizan periodos de distanciamiento de acuerdo con el puesto, en lo que se refiere a los límites de tiempo adoptados. Por ejemplo:
En Australia, el Artículo 7 del Código de Conducta de Cabildeo establece un periodo de distanciamiento de 18 meses para ministros y secretarios parlamentarios, y de 12 meses para el personal del ministerio. Durante estos plazos, se prohíbe la participación en actividades de cabildeo de cualquier materia en la que hayan laborado durante los últimos 18 meses de empleo para los primeros, y en los últimos 12 meses en el caso de los segundos.
En Canadá, la Ley de Cabildeo prohíbe que “quienes tenían designado un cargo público” lleven a cabo la mayoría de las actividades de cabildeo por un periodo de cinco años.
En Italia, las disposiciones jurídicas específicas a nivel nacional (d.lgs.165/2001, art.53, c.16-ter, modificado por la Ley Anticorrupción no. 190/2012) evitan que los funcionarios públicos que hayan ostentado puestos directivos y de negociación en los tres años anteriores puedan realizar tareas relacionadas en una entidad del sector privado.
En Reino Unido, el Código Ministerial no permite a los ministros cabildear con el gobierno dos años posteriores a la separación de su encargo. Además, los ministros del Reino Unido y altos funcionarios de la corona deben obtener permiso del Comité Consultivo de Nombramientos de Negocios antes de ocupar un cargo nuevo remunerado o no dentro de los dos años posteriores a desocupar un encargo ministerial o de servicio a la corona.
En Estados Unidos, los funcionarios de contratación pública tienen la prohibición de aceptar contraprestaciones de contratistas durante un año posterior a su empleo gubernamental, en caso de haber desempeñado funciones de toma de decisiones respecto a un contrato asignado a ese contratista. También se les requiere dar a conocer cualquier contacto relativo a algún empleo no federal por parte de un licitante en una adquisición activa, ya sea que rechacen dichas ofertas laborales o bien se inhabiliten para seguir participando en la adquisición.
Al considerar la duración de los periodos de distanciamiento, los factores clave a considerar incluyen determinar si la extensión de dichos periodos es justa, proporcional y razonable considerando la gravedad de la posible falta. Es también necesario adaptar la duración de las restricciones dependiendo del tipo de área problemática y el nivel jerárquico. Por ejemplo, una prohibición para realizar cabildeo podría ser adecuada para un periodo específico, pero las restricciones de uso de información privilegiada deben ser de por vida, o hasta que dicha información sensible se vuelva pública.
Fuente: (OCDE, 2020[8]).
El Estado de México exige a los funcionarios públicos no utilizar información confidencial o privilegiada y prohíbe a los particulares contratar ex servidores públicos que posean información privilegiada hasta por el periodo de un año después de dejar el sector público. Sin embargo, los estándares no requieren periodos de distanciamiento después de dejar el sector público cuando se trate de asuntos relacionados con el cabildeo, o la participación en relaciones oficiales, o la interacción con ex subordinados o colegas en el sector público. Por tanto, el Estado de México podría considerar el establecimiento de un estándar de distanciamiento más amplio para evitar posibles situaciones de conflictos de interés, no necesariamente asociadas con la contratación de ex servidores públicos. Que un periodo de distanciamiento sea aplicable y cuál deba ser su duración podría depender del nivel del servidor público e, idealmente, de una evaluación de riesgo del puesto, en línea con las buenas prácticas en los países de la OCDE. Dada la escasez de expertos para ciertas tareas, podría ser necesario incluir la posibilidad de acortar el periodo de distanciamiento a cambio de requisitos que aumenten la transparencia y la rendición de cuentas de la persona. Por ejemplo, en España, los servidores públicos de alto nivel deben informar sobre sus planes de empleo futuro y solicitar la aprobación de un órgano consultivo (Transparency International, 2015[9]). Además, se requiere la aprobación de actividades privadas posteriores a un empleo público por parte de la Oficina de Conflictos de Intereses para un periodo de distanciamiento de dos años. En el Estado de México, la SECOGEM podría tomar las decisiones. Por supuesto, las sanciones relativas a la infracción de estos requisitos a la “puerta giratoria” deben garantizar la credibilidad de las reglas.
Tercero, los regalos son un tema sensible que puede generar situaciones de conflicto de interés. Sin importar su valor, pueden influir de manera indebida en el desempeño de los servidores públicos afectando su objetividad e imparcialidad. Conforme a la LRAEMM, está prohibido recibir regalos de una persona o una organización (artículo 7). El artículo 6 del Código de Ética, asimismo, enfatiza que los servidores públicos no pueden pedir ni aceptar regalos de ningún tipo. Sin embargo, el acuerdo reciente que establece las disposiciones para recibir, registrar y disponer de objetos recibidos detalla procedimientos claros sobre la forma en que los servidores públicos deben reportar los obsequios. Los códigos de conducta podrían abundar más sobre este acuerdo y enfatizar que si un servidor público recibe un regalo es mejor notificarlo que no hacerlo, ya que se expone al riesgo de malentendidos o incluso de extorsión. Sin duda, los regalos en ocasiones son dados de forma estratégica sin solicitar quid pro quo con el objeto de capturar a un servidor público –cuando eventualmente se solicita el quid pro quo, el servidor público ya está demasiado comprometido como para rechazar la petición, o bien está inconscientemente predispuesto a favor de quien le dio el obsequio– (OCDE, 2017[10]; OCDE, 2018[4]). Adicionalmente, el Estado de México podría considerar la aplicación de lecciones a partir de perspectivas conductuales para hacer que los recordatorios sobre el reporte de regalos para registro sean más eficaces (véase el Recuadro 3.4).
La Secretaría de la Función Pública (SFP) de México, en colaboración con el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) aplicaron perspectivas conductuales a la política de registro de regalos, con el fin de mejorar su cumplimiento. La SFP envió correos electrónicos con recordatorios a los funcionarios públicos que deben registrar los obsequios que reciben. De manera aleatoria, variaron el texto del mensaje. Se enviaron cinco tipos distintos de mensaje de recordatorio:
Legal: Es su obligación legal registrar los regalos recibidos.
Honestidad: Reconocemos su honestidad como funcionario público. Debe registrar sus obsequios. Demuestre su honestidad.
Imparcialidad: Recibir regalos puede comprometer su imparcialidad. Cuando reciba un obsequio, regístrelo.
Social: Sus colegas llevan a cabo más de 1 000 registros por año. ¡Siga su ejemplo!
Sanción: Si usted recibe un obsequio y no nos informa, alguien más lo hará. No se haga acreedor a sanciones. Registre sus regalos.
El estudio observó posteriormente el número de obsequios registrados en el periodo navideño (temporada alta de regalos) y lo comparó desde años anteriores con un grupo de control que no recibió ningún mensaje. El estudio demostró que el hecho de recibir un correo electrónico como recordatorio aumentó el número de regalos registrados. Sin embargo, algunos mensajes fueron más eficaces que otros: recordar a los servidores públicos sobre sus obligaciones legales y apelar a su imparcialidad y honestidad animó a más personas a registrar sus obsequios que hacer referencia a sanciones o a registros hechos por sus colegas.
Este ejemplo muestra que: (i) los pequeños empujones para motivar la conducta pueden aumentar el cumplimiento de una política existente, y (ii) apelar a los valores y a la integridad cambia el comportamiento de forma más efectiva que amenazar con sanciones. De hecho, sancionar a un empleado por aceptar un pequeño obsequio como una caja de chocolates, en vez de confiar que el obsequio no influirá en él de forma indebida, podría generar resentimiento. Si el empleado siente que no se confía en él, podría comenzar a aceptar pequeños regalos en secreto, sabiendo que dichas políticas son difíciles de monitorear, y por tanto desarrollar tolerancia al incumplimiento con la política de obsequios.
Fuente: (OCDE, 2018[4]; Fellner, Sausgruber and Traxler, 2013[11]), Santiago Steta (SFP), presentación en la reunión de los Altos Funcionarios Públicos de Integridad (SPIO) en París el 26 de noviembre de 2017.
Finalmente, las directrices actuales para elaborar los códigos de conducta podrían fomentar de manera explícita que deban ser siempre documentos dinámicos actualizados con regularidad, alineados con los riesgos emergentes, y discutirse entre los empleados de la organización, dirigidos por los Comités de Ética. Por ejemplo, se puede animar al personal a proponer cambios de forma continua a través de un buzón de sugerencias. Dichas propuestas ascendentes podrían considerarse regularmente y actuar al respecto. Consultar e involucrar a los servidores públicos en la elaboración y actualización del código de conducta mediante discusiones en grupos de enfoque, encuestas o entrevistas puede promover el consenso sobre el comportamiento esperado, aumentar los sentimientos de pertenencia y el cumplimiento del código, garantizar que el lenguaje sea comprensible y que los comportamientos incluidos sean relevantes para los empleados de la organización. Además, la SECOGEM podría animar a los actores externos, tales como los usuarios de servicios públicos y proveedores privados de bienes y servicios, a adoptar un papel activo en el proceso de elaboración y actualización de los Códigos de Conducta y las Reglas de Integridad. Primero, esto puede asegurar que tanto los usuarios como los proveedores conozcan la conducta que se espera de los funcionarios públicos y puedan pedirles cuentas sobre tal conducta. En segundo lugar, permite tomar en cuenta las percepciones y experiencias de los externos cuando están en contacto con servidores públicos en el desarrollo de los códigos.
Establecer los estándares correctos y asegurar su relevancia para los funcionarios públicos es el primer paso hacia la construcción de una cultura de integridad. El reto es la implementación eficaz de estos estándares y lograr el cambio deseado en la práctica y el comportamiento. Los ingredientes clave para construir una cultura de integridad en el Estado de México son: concientizar y lograr la participación de todos los funcionarios públicos, ofrecer orientación, capacitación y asesoría, así como dirigir con el ejemplo.
Desarrollar material de orientación para ayudar a los funcionarios públicos a identificar y gestionar los conflictos de interés
Las Directrices de la OCDE para la Gestión de Conflictos de Interés, de 2003, buscan contribuir con los países en la promoción de una cultura de servicio público para que los conflictos de interés se identifiquen y resuelvan o gestionen con base en la transparencia y la oportunidad, sin inhibir indebidamente la eficacia y eficiencia de los organismos públicos involucrados. La eficacia en la gestión del conflicto de interés radica en la comprensión de los funcionarios públicos sobre el concepto de intereses en conflicto, su capacidad para identificar tal situación cuando se encuentren en ella y su conocimiento sobre cómo y dónde reportarlas. Asimismo, necesitan confiar en el sistema y saber que reportar una situación de conflicto de interés no les ocasionará daño alguno.
No obstante, es frecuente que los empleados no puedan identificar que se encuentran en una situación de intereses en conflicto, o que se les ha colocado deliberadamente en una posición de conflicto de interés mediante obsequios, invitaciones o gratificaciones aparentemente insignificantes. Además, la práctica internacional y la evidencia experimental muestran que ellos podrían estar conscientes de los factores que pueden influir en sus decisiones, pero con frecuencia sobreestiman su capacidad de seguir siendo objetivos (OCDE, 2018[4]). Por ejemplo, como se mencionó anteriormente, los funcionarios públicos podrían recibir obsequios o invitaciones por parte de un proveedor, pero piensan que podrán seguir siendo capaces de tomar una decisión neutral y objetiva. Pero los seres humanos están programados para corresponder a los favores, incluso de manera inconsciente.
Incluso cuando una situación de conflicto de interés se haya identificado correctamente, los funcionarios públicos deben tener una idea clara sobre cómo proceder a denunciarla y gestionar adecuadamente la situación. Si bien el superior jerárquico es y debe ser el primero a contactar, puede ser bueno informar a los empleados que tienen la alternativa de encontrar orientación previa con un asesor ético de confianza, como podrían ser las unidades de integridad propuestas y descritas en el Capítulo 1.
Además de la falta de conocimiento respecto a la forma de reportar procedimientos, pueden existir aspectos psicológicos que impidan reportar la situación. Sin duda, el concepto de un conflicto de interés puede ser difícil de comprender. Los Estudios de Integridad de la OCDE, así como las entrevistas realizadas en el Estado de México, hallaron que los empleados frecuentemente malinterpretan una situación de conflicto de interés como sinónimo del delito de “tráfico de influencias”. Del mismo modo, afirmar que alguien tiene un conflicto de interés frecuentemente se entiende como una crítica moral, y no como la descripción de un conjunto de circunstancias. Para obtener eficacia de las políticas sobre conflicto de interés, es fundamental ayudar a que los funcionarios públicos entiendan que estar en una situación de conflicto de interés es un juicio sobre la situación y no sobre su integridad moral.
Por tanto, además de enfatizar la necesidad de la gestión de conflictos de interés en el Código de Ética y en los Códigos de Conducta y Reglas de Integridad, la Unidad de Prevención de la Corrupción de la SECOGEM podría considerar el desarrollo de material con orientación adicional enfocado a la aclaración de conceptos y sus implicaciones prácticas. Dichos materiales o directrices no deben tratar de abarcar todas las situaciones posibles en que pueda surgir un conflicto de interés y no deben hacer demasiado hincapié en las sanciones a las infracciones. En vez de ello, deben dar a los funcionarios públicos descripciones claras y realistas de aquellas condiciones que pueden generar una situación de conflicto de interés, así como los procedimientos para ayudar a la identificación y declaración de los intereses privados que producirían un conflicto de interés potencial. En línea con lo mencionado anteriormente, la SECOGEM está trabajando actualmente en la elaboración de un Manual de Ética Pública. Como referencia, Argentina ha implementado un simulador en línea, donde los funcionarios públicos pueden recibir orientación para evaluar si se encuentran en una situación de conflicto de interés (véase el Recuadro 3.5).
La Oficina Anticorrupción ha desarrollado un simulador de conflicto de interés para ofrecer asesoría y orientación en situaciones específicas de conflicto de interés.
Al seleccionar las respuestas a determinadas preguntas, los funcionarios públicos son guiados a través de un proceso en línea donde pueden evaluar si se encuentran en una situación real o potencial de conflicto de interés. El simulador está disponible para los servidores públicos actuales o futuros, y ex funcionarios. Si se detecta un conflicto de interés potencial, el simulador informa al funcionario sobre la norma aplicable de la Ley de Ética Pública y le indica buscar mayor asesoría por parte de la Oficina Anticorrupción.
El simulador es una herramienta útil que permite a los funcionarios aclarar cualquier duda acerca de alguna situación.
Fuente: (OCDE, 2019[12]), http://simulador.anticorrupcion.gob.ar/simulador.php?ciclo_id=1.
Finalmente, la mayoría de los países miembros de la OCDE buscan identificar aquellas áreas que se encuentran en mayor riesgo de corrupción y tratan de dar asesoría particular para evitar, gestionar y resolver situaciones de conflicto de interés. De ese modo, la unidad de integridad fortalecida podría tener un papel clave al brindar asesoría a los funcionarios públicos para gestionar el conflicto de interés. Además, podrían combinar la información obtenida mediante evaluaciones de riesgo de integridad ya contestadas y recurrir a convocar y motivar a los funcionarios públicos para que compartan ejemplos de situaciones de conflicto de interés, por ejemplo, durante las discusiones de grupo de enfoque o sesiones de capacitación preparadas por los Comités de Ética. Al hacerlo, una organización podría desarrollar una imagen muy clara y concreta sobre las áreas, procesos y puestos “en riesgo”, que son particularmente propensos a situaciones potenciales de conflicto de interés, y preparar orientación específica, así como implementar medidas para abordarlas, reduciendo al mismo tiempo el estigma frecuentemente asociado con las situaciones de conflicto de interés. La Unidad de Prevención de la Corrupción podría apoyar a los Comités de Ética a llevar a cabo esta orientación sobre la gestión de conflicto de interés adecuada a las particularidades de la organización correspondiente.
Apoyar a los funcionarios públicos para reconocer y procesar los dilemas éticos
Reconocer un conflicto de interés puede ser desafiante. Además, los dilemas éticos verdaderos no tienen una “solución” simple que lleve al comportamiento correcto; requieren tiempo para reflexionar sobre el dilema, documentar la ruta emprendida para decidir y la posibilidad de buscar orientación externa (Lewis and Gilman, 2005[13]). Por ejemplo, en Australia el modelo REFLECT brinda a los funcionarios públicos una serie de pasos y reflexiones generales y secuenciadas sobre cómo proceder (véase el Recuadro 3.6).
El Gobierno Australiano desarrolló e implementó estrategias para fortalecer la ética y la rendición de cuentas en la Función Pública Australiana (APS), tales como el Código de Conducta de los Cabilderos, y el registro de “terceros”, el Código de Asesores Ministeriales y la labor sobre gestión de denuncias y la libertad de información.
Para ayudar a los funcionarios públicos en el proceso de toma de decisiones al enfrentar dilemas éticos, la Comisión Australiana de la Función Pública desarrolló un modelo basado en el acrónimo en inglés REFLECT (Reflejar):
Fuente: Oficina del Comisionado de Protección del Mérito de Australia (2009), “Ethical Decision Making” [Toma de decisiones ética], http://www.apsc.gov.au/publications-and-media/current-publications/ethical-decision-making.
Una vez más, los Comités de Ética, especialmente si se transforman en Unidades de Integridad, como se recomienda en el Capítulo 1, podrían jugar un papel clave en brindar a los funcionarios públicos un lugar seguro. Dichos espacios protegidos son esenciales para apoyar a los empleados y ofrecerles una oportunidad para buscar asesoría al confrontar dilemas éticos, o en caso de dudas sobre el Código de Ética o el Código de Conducta y las Reglas de Integridad de sus organizaciones. Para cumplir con esta función, al menos un funcionario público debe recibir capacitación como asesor ético. La existencia de este recurso debe informarse con claridad al personal, e idealmente debe ser constante a lo largo del tiempo, de forma que el asesor ético pueda generar confianza dentro de la organización.
Optimizar iniciativas para informar, concientizar y capacitar a los funcionarios públicos sobre el Código de Ética, los Códigos de Conducta y las Reglas de Integridad
Crear conciencia, aumentar el conocimiento y las habilidades, así como cultivar el compromiso, son elementos esenciales de la integridad pública. Concientizar sobre los estándares, prácticas y desafíos de integridad ayuda a los funcionarios públicos a reconocer riesgos de integridad cuando estos surjan. Informar sobre los estándares, tanto al interior de la organización como al exterior con los actores interesados, permite que los estándares sean dinámicos y parte de la cultura organizacional. De la misma forma, la capacitación y orientación bien diseñadas proveen a los funcionarios públicos con el conocimiento y las habilidades para manejar adecuadamente los asuntos de integridad y buscar asesoría de expertos cuando sea necesario.
La Unidad de Prevención de la Corrupción reconoce que la información, concientización y fortalecimiento de capacidades contribuyen a promover el compromiso entre los servidores públicos y motivar el comportamiento adecuado para desempeñar sus funciones en beneficio del interés público. En 2019, la SECOGEM firmó un acuerdo con la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México para llevar a cabo siete conferencias magistrales sobre asuntos relativos a la ética en la administración pública, cultura de la legalidad, reglas de integridad, prevención del conflicto de interés y prevención de la corrupción, entre otros. Además, la Unidad de Prevención de la Corrupción brinda asesoría constante y ofrece capacitación sobre el combate a la corrupción, integridad y temas éticos a los servidores públicos que así lo soliciten. Actualmente, la Unidad brinda también capacitación y orientación especializada a los miembros de los Comités de Ética en las secretarías y organismos auxiliares del estado. Más recientemente, la SECOGEM comenzó a publicar en sus redes sociales, cada miércoles, una explicación de uno de los valores del servicio público. Si bien el Estado de México lleva a cabo actualmente las actividades antes mencionadas para promover la ética pública y la integridad, podrían implementarse más medidas para construir una cultura de integridad sólida.
Primero, con respecto a la comunicación y a la concientización, la SECOGEM podría apoyarse de la red de Comités de Ética propuesta, incluyendo a los de los gobiernos municipales, para acercarse a todas las instituciones públicas del estado, de forma que puedan ayudar a promover campañas de integridad y circular información dentro de cada dependencia. Además, el Estado de México podría complementar los esfuerzos actuales al diseñar campañas y asesorías más enfocadas. Por ejemplo, se pueden proporcionar casos concretos sobre el significado de un valor en particular para animar a los funcionarios públicos a reflexionar sobre este e interiorizarlo. Una asesoría bien formulada en forma de preguntas y respuestas que aborde un tema en específico también resulta útil (véase el Recuadro 3.7).
Un ejemplo de una herramienta tecnológicamente básica pero útil es la publicación “Respuestas a preguntas frecuentes acerca de aceptar obsequios, hospitalidad y otros beneficios”, elaborada por el Ministerio Federal del Interior en Alemania. Este catálogo de preguntas y respuestas no fue redactado exclusivamente por una dependencia de control, sino por un grupo de directores generales de cumplimiento en empresas grandes y medianas, ministerios federales y asociaciones. Como resultado, refleja no solamente una interpretación vertical impuesta sobre las reglas, sino también un entendimiento conjunto entre los sectores público y privado. La publicación contiene:
Información básica: ¿Los empleados de la administración federal tienen permitido aceptar obsequios? ¿A qué se refieren los obsequios, hospitalidad y otros beneficios?
Manejar los regalos: ¿Siempre se requiere aprobación para aceptar un regalo, incluso artículos promocionales? ¿Qué debo hacer si no estoy seguro si es legal dar o aceptar un obsequio?
Regalos en especie: ¿Puedo regalar un libro o una revista profesional relacionada con el área de experiencia del empleado?
Invitaciones, hospitalidad: ¿Es posible invitar a los empleados una comida buffet o un bocadillo durante o después de un evento especializado? ¿Es posible invitar a los cónyuges o parejas a eventos?
Pago de viáticos: ¿Es posible que un tercero pague los viáticos de un empleado? ¿Qué debe hacer un empleado federal si un socio de negocios le ofrece un viaje en taxi o en un auto rentado?
Viaje de delegación: ¿Qué debe tenerse en cuenta en las visitas de delegación o de fábrica? ¿Qué debe considerarse al solicitar el reembolso de viáticos para una visita de delegación o de fábrica?
Uso privado de descuentos: ¿Cuándo puede aprobarse el uso privado de descuentos? ¿Cuándo está prohibido el uso privado de descuentos?
En total, son 52 preguntas respondidas de una forma concisa y fácilmente accesible. Un índice de términos clave con hipervínculos actualizados facilita la búsqueda.
Fuente: Ministerio Federal del Interior de Alemania, “Private Sector/Federal Administration Anti-Corruption Initiative – Answers to frequently asked questions about accepting gifts, hospitality, or other benefits” [Iniciativa Anticorrupción del Sector Privado y la Administración Federal – Respuestas a preguntas frecuentes sobre aceptar obsequios, hospitalidad y otros beneficios], www.jaunde.diplo.de/contentblob/3809240/Daten/2296502/FragenkatalogKorruption.pdf.
Segundo, el Estado de México podría diversificar las capacitaciones específicas sobre integridad y ética para servidores públicos, enfatizando las implicaciones prácticas, más allá del mero cumplimiento legal. Para asegurar un cambio real en el comportamiento, la capacitación ética debe promover que los servidores públicos se conviertan en aliados para crear una cultura de integridad en el gobierno. Los estudios han demostrado que la capacitación sobre ética no debe considerarse un ejercicio de una sola vez, sino que necesita repetirse ya que las personas olvidan lo aprendido, las circunstancias pueden cambiar, las responsabilidades pueden aumentar o cambiar y la normatividad puede ser reformada, o bien, pueden promulgarse nuevas normas. Por estos motivos, los regímenes éticos más rigurosos se embarcaron en una estrategia que enfatiza la exposición a una capacitación constante de los funcionarios públicos (Gilman, 2005[14]). Canadá, por ejemplo, incluso ha instituido sesiones de capacitación continua de sus funcionarios públicos desde el momento en que son contratados hasta que dejan su puesto de trabajo, y las sesiones están disponibles en línea. Sin duda, junto con el Instituto de Profesionalización de los Servidores Públicos del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de México, la SECOGEM podría desarrollar un curso de integridad básica en línea, obligatorio para todos los empleados, incluyendo los de libre nombramiento (“confianza”). Los cursos en línea son una forma eficiente de alcanzar a una gran cantidad de funcionarios públicos a costos relativamente bajos y brindarles los fundamentos de las políticas de integridad. El Estado de México podría seguir el ejemplo de la República Eslovaca (véase el Recuadro 3.8).
La Agencia Nacional contra el Delito de la Dirección General de Policía del Ministerio del Interior de la República Eslovaca creó un Programa de Aprendizaje en Línea Anticorrupción, con el apoyo de la División de Integridad en el Sector Público de la Dirección de Gobernanza Pública de la OCDE. El programa fue diseñado con base en:
La Declaración del Programa de Gobierno de la República Eslovaca para los años 2016-2020.
Estándares internacionales anticorrupción, particularmente la Convención de la OCDE para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales y la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, así como otros instrumentos, manuales y recomendaciones de la OCDE.
El programa busca fortalecer la cultura de integridad y prevenir la corrupción en la República Eslovaca, y se divide en tres módulos que abarcan:
Cada módulo brinda información práctica y un cuestionario corto para evaluar la comprensión de los distintos elementos que se cubren en los módulos. El Programa de Aprendizaje en Línea Anticorrupción y sus tres módulos, así como los cuestionarios y respuestas relacionados con ello, apoyan el crecimiento profesional, la concientización y educación en el gobierno, empresas, sociedad civil y el público en general en un formato interactivo y accesible. Se encuentra disponible en los idiomas eslovaco e inglés.
Fuente: http://www.oecd.org/gov/ethics/integrity-publications/Slovakia%20e-learning%20brochure_EN.pdf.
Por otra parte, el Estado de México podría complementar un curso en línea con cursos de desarrollo de habilidades más profundos y específicos enfocados a tres grupos:
funcionarios públicos que trabajen en áreas de riesgo, por ejemplo, responsables de contrataciones, auditores, funcionarios públicos que atiendan directamente servicios orientados al usuario, tales como el otorgamiento de licencias o permisos
funcionarios públicos con responsabilidad de dirigir personal para reforzar su función como modelos de comportamiento ético (consulte la sección siguiente para obtener más detalles)
funcionarios públicos que trabajen en los Comités de Ética o la unidad de integridad reformada, como se recomienda en el Capítulo 1, para asegurar que estas unidades cuenten con las capacidades para abordar correctamente las cuestiones que se pongan a su consideración.
Estas capacitaciones específicas a profundidad podrían desarrollar habilidades para abordar dilemas éticos y situaciones de conflicto de interés. Podrían ser desarrolladas por las unidades de integridad reformadas con apoyo de la Unidad de Prevención de la Corrupción y el Instituto de Profesionalización de los Servidores Públicos del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de México para asegurar que las capacitaciones respondan a las necesidades de la organización correspondiente. El Estado de México debe asegurar que estas capacitaciones sean obligatorias para los funcionarios públicos apropiados y exigir que el entrenamiento se repita de manera periódica (por ejemplo, cada dos años). Además, un funcionario público que se cambie a otro organismo público deberá seguir con la capacitación en el nuevo organismo. Una vez más, estas capacitaciones deben ser también obligatorias para todos los funcionarios públicos, incluyendo a aquellos de libre nombramiento (“confianza”). Por supuesto, deben ser dinámicas e interactivas, como en el ejemplo de la Región de Flandes (véase la Recuadro 3.9).
En la capacitación en dilemas ofrecida por la Agencia para Funcionarios de Gobierno, se ejemplificaron a los servidores públicos situaciones prácticas en las que enfrentan una difícil decisión ética. El facilitador fomenta la discusión entre los participantes sobre la forma en que se puede resolver la situación para explorar las distintas opciones. De esa forma, el debate, y no la solución, es lo más importante. En el transcurso del debate, los participantes aprenderán a identificar distintos valores potencialmente en conflicto.
En la mayor parte de las capacitaciones, el facilitador utiliza un sistema de tarjetas. Él o ella explican las reglas y los participantes reciben cuatro “tarjetas de opción” impresas con los números 1, 2, 3 y 4. Se coloca una pila de “tarjetas de dilema” sobre la mesa, que describen situaciones y proponen cuatro opciones para solucionarlas. En cada ronda, uno de los participantes lee el dilema y las opciones. Cada participante indica su elección sosteniendo la “tarjeta de opción” con el número correspondiente y explica por qué la escogió. Después de esto, los participantes discuten las elecciones. El facilitador se mantiene neutral, fomenta el debate y sugiere opciones alternativas para abordar el dilema (por ejemplo: secuencia de eventos, límites de comportamiento inaceptable).
Un ejemplo de una situación de dilema es el siguiente:
Soy un analista de políticas públicas. El ministro necesita un informe dentro de la próxima hora. He estado trabajando en este asunto durante las dos semanas pasadas y ya debería haber terminado. Sin embargo, la información no está completa. Sigo esperando una contribución de otro departamento para verificar los datos. Mi superior me pide que envíe el informe urgentemente pues el jefe de gabinete le llamó. ¿Qué debo hacer?
Envío el informe, pero menciono que no deben tomarse decisiones basadas en ello.
No envío el informe. Si alguien pregunta por él, culparé al otro departamento.
No envío el informe. Doy un pretexto para explicar el retraso y prometo que lo enviaré mañana.
Otras situaciones de dilema podrían abarcar temas como conflictos de interés, ética, lealtad o liderazgo, por ejemplo.
Fuente: Sitio web del Gobierno flamenco, Omgaan met integriteitsdilemma’s, disponible en https://overheid.vlaanderen.be/omgaan-met-integriteitsdilemmas (en neerlandés).
Finalmente, el Estado de México podría implementar también iniciativas nuevas para informar sobre las reglas de integridad en organismos públicos. El uso regular de pequeños recordatorios sobre el comportamiento adecuado podría permitir la interiorización de las normas sociales y la construcción de una idea colectiva sobre el tipo de comportamiento que es socialmente indeseable. Además, el uso de claves contextuales podría aumentar la concientización sobre los riesgos en situaciones en que pueden presentarse engaños (Mazar and Ariely, 2006[15]). Sin embargo, el efecto de un recordatorio moral puede reducirse si una persona es expuesta a ello de manera frecuente, y en algún punto, el mensaje podría ya pasar inadvertido. No obstante, cuando los encargados de la elaboración de políticas colocan dichos mensajes cerca de las decisiones con riesgos de integridad –que frecuentemente no las toma la misma persona– pueden representar una diferencia significativa. La Unidad de Prevención de la Corrupción, junto con los Comités de Ética, podría, por tanto, revisar los procesos y procedimientos para la posible inserción de recordatorios morales oportunos. Por ejemplo, siempre que un funcionario público entre en funciones, cambie de puesto o comience un nuevo proyecto, podría requerírsele que firme la Carta Compromiso ya existente.
Desarrollar conciencia y habilidades de liderazgo ético con los administradores públicos
El ejemplo y liderazgo ético constante de los administradores es una de las principales fuentes de promoción y difusión de estándares de conducta. No pueden subestimarse las funciones de los líderes en la promoción y gestión activa de la integridad en sus organizaciones. La teoría de aprendizaje social sugiere que las personas aprenden unas de otras, a través de la observación, la imitación y el servir de ejemplo, y que la participación de los administradores en acciones poco éticas es el factor que influye más en el comportamiento antiético (Hanna, Crittenden and Crittenden, 2013[16]). Incluso los códigos de conducta, procesos y estructuras de integridad mejor diseñados se quedan cortos si los funcionarios públicos no se ven animados por administradores y líderes visiblemente comprometidos.
Para ser un líder ético, se requieren dos aspectos interrelacionados:
El líder necesita ser percibido por los empleados como una persona moral que comprende sus propios valores y los usa para tomar las decisiones correctas cuando se enfrenta a un dilema ético.
Los líderes necesitan ser percibidos como administradores morales que toman decisiones éticas abiertas y visibles, otorgan recompensas o imponen sanciones a otros con base en criterios éticos, hablan abiertamente sobre ética y dan a los empleados oportunidades para tomar sus propias decisiones éticas y les animan a buscar asesoría.
Las entrevistas realizadas en el Estado de México ilustran el compromiso al más alto nivel, entre otros, expresado en la apertura para realizar un Estudio de Integridad y comenzar un proceso enfocado a la mejora de los estándares y prácticas de integridad. No obstante, las entrevistas indicaron también que podrían reforzarse las habilidades de liderazgo y gestión ética en los niveles directivos intermedios.
Primero, la integridad podría ser parte de las habilidades requeridas en el proceso de contratación de administradores públicos y en sus evaluaciones de desempeño. En Canadá, el Perfil de Competencias Clave de Liderazgo define los comportamientos que se esperan de los líderes en el servicio público al construir un servicio público profesional, ético y apartidista. La competencia para “mantener la integridad y la gestión” destaca el papel de los líderes en la creación de un entorno laboral que busque y valore el asesoramiento, además de ejemplificar y animar la conducta ética. El Perfil de Competencia se toma en cuenta para la selección, aprendizaje, desempeño y gestión del talento de ejecutivos y altos directivos. El Estado de México podría inspirar sus políticas de liderazgo en esta experiencia canadiense y adaptar la idea a la normatividad y procedimientos actuales para contratar administradores (véase el Recuadro 3.10).
Una de las competencias clave de liderazgo con que se evalúa a los ejecutivos y líderes de alto nivel en Canadá es “Mantener la integridad y el respeto”. Esto significa que los líderes son ejemplo de prácticas éticas, profesionalismo e integridad. Construyen una cultura organizacional abierta en la que los empleados tienen la confianza de pedir consejo, expresar opiniones diversas y respetar el compañerismo. A continuación, se describen algunos ejemplos del comportamiento eficaz para mantener la integridad y el respeto en distintos niveles:
Viceministro
Valora y brinda asesoría auténtica y basada en evidencias en beneficio de los canadienses.
Se mantiene a sí mismo y a la organización conforme a los más altos estándares éticos y profesionales.
Es ejemplo e infunde compromiso con el servicio enfocado al ciudadano y el interés público.
Construye y promueve una organización bilingüe, incluyente y saludable, respetuosa de la diversidad de las personas y sus habilidades, y libre de acoso y discriminación.
Lleva a cabo una autorreflexión y actúa de acuerdo con su discernimiento.
Viceministro Adjunto
Valora y brinda asesoría auténtica y basada en evidencias en beneficio de los canadienses.
Se mantiene a sí mismo y a la organización conforme a los más altos estándares éticos y profesionales.
Es ejemplo e infunde compromiso con el servicio enfocado al ciudadano y el interés público.
Construye y promueve una organización bilingüe, incluyente y saludable, respetuosa de la diversidad de las personas y sus habilidades, y libre de acoso y discriminación.
Lleva a cabo una autorreflexión y actúa de acuerdo con su discernimiento.
Director General
Valora y brinda asesoría auténtica y basada en evidencias en beneficio de los canadienses.
Se mantiene a sí mismo y a la organización conforme a los más altos estándares éticos y profesionales.
Es ejemplo del compromiso con el servicio enfocado al ciudadano y el interés público.
Genera oportunidades para fomentar el bilingüismo y la diversidad.
Fomenta estrategias para promover una organización incluyente y saludable, respetuosa de la diversidad de las personas y sus habilidades, y libre de acoso y discriminación.
Lleva a cabo una autorreflexión y actúa de acuerdo con su discernimiento.
Director
Valora y brinda asesoría auténtica y basada en evidencias en beneficio de los canadienses.
Se mantiene a sí mismo y a la organización conforme a los más altos estándares éticos y profesionales.
Es ejemplo del compromiso con el servicio enfocado al ciudadano y el interés público.
Genera oportunidades para fomentar el bilingüismo y la diversidad.
Implementa prácticas para promover una organización incluyente y saludable, respetuosa de la diversidad de las personas y sus habilidades, y libre de acoso y discriminación.
Lleva a cabo una autorreflexión y actúa de acuerdo con su discernimiento.
Gerente
Valora y brinda asesoría auténtica y basada en evidencias en beneficio de los canadienses.
Se mantiene a sí mismo y a la organización conforme a los más altos estándares éticos y profesionales.
Es ejemplo del compromiso con el servicio enfocado al ciudadano y el interés público.
Apoya el uso de los dos idiomas oficiales en el lugar de trabajo.
Implementa prácticas para promover una organización incluyente y saludable, libre de acoso y discriminación.
Promueve y respeta la diversidad de las personas y sus habilidades.
Reconoce y responde a los asuntos relacionados con el bienestar en el lugar de trabajo.
Ejecuta decisiones de forma imparcial, transparente y apartidista.
Lleva a cabo una autorreflexión y actúa de acuerdo con su discernimiento.
Supervisor
Valora y brinda asesoría auténtica y basada en evidencias en beneficio de los canadienses.
Se mantiene a sí mismo y a la organización conforme a los más altos estándares éticos y profesionales.
Es ejemplo del compromiso con el servicio enfocado al ciudadano y el interés público.
Apoya el uso de los dos idiomas oficiales en el lugar de trabajo.
Implementa prácticas para promover una organización incluyente y saludable, libre de acoso y discriminación.
Promueve y respeta la diversidad de las personas y sus habilidades.
Reconoce y responde a los asuntos relacionados con el bienestar en el lugar de trabajo.
Ejecuta decisiones de forma imparcial, transparente y apartidista.
Lleva a cabo una autorreflexión y actúa de acuerdo con su discernimiento.
Fuente: Gobierno de Canadá, Perfil de Competencias Clave de Liderazgo y ejemplos de comportamientos eficaces e ineficaces, disponible en https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/professional-development/key-leadership-competency-profile/examples-effective-ineffective-behaviours.html.
Segundo, los administradores públicos con responsabilidad de gestión de personal deben recibir una formación que genere conciencia sobre su responsabilidad al gestionar conflictos de interés y de brindar asesoría en caso de que sus subordinados se enfrenten a dudas o dilemas éticos. Estas capacitaciones deben corresponder a su nivel de responsabilidades. Sin duda, el superior jerárquico directo debe ser la primera instancia a la que acudan los funcionarios públicos en caso de tener dudas, asimismo, juega el papel más importante en la promoción de una cultura de discusión abierta e integridad. Por ejemplo, no hay mejor incentivo para que los funcionarios públicos declaren una situación de conflicto de interés que haber visto a su superior jerárquico manejar una situación así de forma transparente. Por ello, las capacitaciones podrían preparar a los administradores para convertirse en un modelo a seguir, para informar a su personal que los errores son humanos y que pueden conversar libremente con ellos, así como a conocer las regulaciones de integridad aplicables y los factores de riesgo en sus áreas de trabajo.
Finalmente, las evaluaciones de desempeño periódicas pueden ser útiles para crear un espacio en que los administradores y su personal puedan discutir los asuntos de integridad en un ambiente de confianza para compartir dudas relativas a posibles situaciones de conflicto de interés o dilemas éticos. Las evaluaciones de desempeño pueden utilizarse también para transmitir las expectativas relacionadas con los valores y comportamientos que deben estar presentes al desempeñar las actividades diarias. Durante estas reuniones, también podría ser útil conversar sobre asuntos generales relativos a la división del trabajo, trabajo en equipo, etcétera. Si se toma en serio y no como un ejercicio de “marcar casillas”, dicha conversación regular podría promover que la integridad sea una de las prioridades del desempeño profesional y puede brindar la oportunidad de ir más allá de la evaluación de objetivos pasados y metas futuras para los empleados (OCDE, 2017[17]). En el Estado de México, las instituciones públicas llevan a cabo evaluaciones del desempeño de los servidores públicos cada seis meses. A los servidores públicos se les informa de su desempeño al final de la evaluación, antes de firmarla. La Unidad de Prevención de la Corrupción, junto con la Unidad de Administración de Recursos Humanos, podrían diseñar un procedimiento que dedique una sección a la integridad, por ejemplo, recordando los principios y valores de la función pública, invitando a los empleados a hablar sobre ética y preparar un plan de desarrollo de capacidades que incluya a todos los funcionarios públicos, incluyendo aquellos de libre nombramiento, sobre las políticas de integridad tales como la gestión de los conflictos de interés o dilemas éticos de los empleados.
Sentar las bases de la integridad pública en el orden municipal
Si bien la integridad es un tema de preocupación en todos los ámbitos de gobierno, las oportunidades para ciertos tipos de corrupción pueden ser más marcadas en los órdenes subnacionales. Las responsabilidades de los gobiernos subnacionales de brindar una gran cantidad de servicios públicos (por ejemplo: seguridad, manejo de residuos, servicios generales, otorgamiento de licencias y permisos) aumentan la frecuencia y franqueza de las interacciones entre autoridades gubernamentales y los ciudadanos y empresas, lo cual crea oportunidades para probar la integridad de los gobiernos subnacionales (OCDE, 2017[18]). Por ejemplo, en México 8 de los 10 trámites que se perciben como los más corruptos implican competencias distribuidas en los distintos órdenes de gobierno o se encuentran bajo la responsabilidad directa de los municipios (véase el Cuadro 3.3).
En el ámbito municipal en el Estado de México, un desafío importante es adoptar un enfoque realista que considere las realidades locales, capacidades y también las oportunidades. Además, este orden de gobierno requiere una distinción mucho más clara que para los órganos estatales sobre las medidas que pertenecen al nivel político, esto es, los presidentes municipales electos y el personal de la administración municipal. Para la administración pública, el involucramiento de los municipios en la selección de unos pocos valores para desarrollar herramientas prácticas, como se mencionó anteriormente, podría crear un buen punto de entrada para promover una discusión sobre los valores y principios que deben regir a las administraciones locales. Sobre esta base, los municipios pueden estar apoyados por la Unidad de Prevención de la Corrupción al desarrollar sus propios Códigos Municipales de Conducta, que serían el instrumento para considerar los riesgos locales y los factores contextuales. Tal apoyo tendría una naturaleza de cooperación, para respetar la autonomía municipal. En Perú, el Instituto de Gobernanza de Basilea, con la contribución de la OCDE, creó una metodología para gobiernos regionales que enfatiza la participación de los funcionarios públicos durante el proceso de desarrollo e implementación de un código de conducta local, desde la evaluación del contexto de integridad de la entidad hasta la divulgación del propio código (Basel Institute on Governance, 2018[19]). El Estado de México podría basarse en esta metodología, adaptándola a sus propias necesidades y contexto.
Además, al considerar a los presidentes municipales electos, las entrevistas realizadas en el Estado de México con representantes de los municipios y de la sociedad civil, sugieren que el desarrollo de habilidades básicas en la administración pública y un entendimiento sobre cómo funciona la administración pública serían esenciales para sentar las bases de las políticas de integridad. Como tal, el Estado de México podría considerar aplicar un programa similar de desarrollo de capacidades para funcionarios electos como el que tiene Colombia (véase el Recuadro 3.11).
La Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) de Colombia organiza y lleva a cabo seminarios de inducción a la administración pública para los gobernadores y alcaldes electos. Cada cuatro años, durante una semana, antes de su toma de posesión, todos los gobernadores y alcaldes del país se reúnen en Bogotá para recibir orientación sobre diversos temas de la administración pública. Uno de los principales propósitos de estos seminarios es promover la articulación de los planes de gobierno de las administraciones locales entrantes con el Gobierno Nacional y el Plan Nacional de Desarrollo. La asistencia a estos seminarios es obligatoria y es uno de los requisitos para ocupar el cargo (artículo 31 de la Ley 489 de 1998).
Representantes de diversas instituciones gubernamentales participan también en este espacio para impartir capacitación directamente sobre temas como planeación estratégica, compras eficientes, administración financiera, cooperación internacional, entre otros. Además de estas pláticas generales, los gobernadores y alcaldes participan en talleres específicos para sus regiones y municipios.
Estos seminarios son parte de la estrategia llamada Elijo saber: Candidatos formados, gobiernos exitosos, encabezada por la ESAP, el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento Administrativo de la Función Pública, con el apoyo de diversas entidades incluyendo la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones y el Consejo Nacional Electoral. Dentro del marco de esta estrategia, los candidatos a alcalde y gobernador reciben capacitación virtual y presencial en temas relacionados con el régimen político electoral, la gestión del desarrollo territorial y la administración pública local.
Adicionalmente, como parte de las actividades promovidas por el gobierno nacional para apoyar la gestión del desarrollo territorial, el Departamento Administrativo de Función Pública (DAFP) desarrolló un Espacio Virtual de Asesoría (EVA). Con ayuda del EVA, los funcionarios públicos, incluyendo gobernadores y alcaldes, pueden solicitar información y recibir orientación sobre las distintas políticas promovidas por la entidad, incluyendo empleo público, participación ciudadana y transparencia, y estructura organizacional, entre otras.
Mejorar el desempeño de los gobiernos locales sigue siendo un reto. De acuerdo con datos de la Procuraduría General, 550 alcaldes y 21 gobernadores fueron sancionados durante los dos años pasados. Tan solo analizando la información de 2017, 86 alcaldes fueron sancionados, 53 de ellos por cometer una falta grave y 26 una falta muy grave, de acuerdo con el Código Disciplinario Único (Procuraduría General de la Nación, s.f.), mientras que no hay datos sobre gobernadores sancionados durante 2017.
Fuentes: Departamento Administrativo de la Función Pública (2015), En Bogotá avanza capacitación a Gobernadores y Alcaldes electos de todo el país en el marco de la estrategia Elijo Saber, https://www.funcionpublica.gov.co/web/guest/noticias/-/asset_publisher/mQXU1au9B4LL/content/en-bogota-avanza-capacitacion-a-gobernadores-y-alcaldes-electos-de-todo-el-pais-en-el-marco-de-la-estrategia-elijo-saber?from=2017/04, consultado en septiembre de 2019; La FM (2019), Procuraduría ha sancionado a 1.200 funcionarios de elección popular en dos años, https://www.lafm.com.co/judicial/procuraduria-ha-sancionado-1200-funcionarios-de-eleccion-popular-en-dos-anos, consultado en septiembre de 2019; Procuraduría General de la Nación (s.f.), Sistema de Información de Registro de Sanciones y Causas Inhabilidad – SIRI, http://www.anticorrupcion.gov.co/Paginas/indicador-sanciones-disciplinarias.aspx, consultado en septiembre de 2019; Federación Colombiana de Municipios (2015), A través de la estrategia Elijo saber se capacitará a ciudadanos de todo el país, https://www.fcm.org.co/?p=2984, consultado en septiembre de 2019.
La mayoría de los ciudadanos encuestados perciben que denunciar una conducta irregular es inútil y una pérdida de tiempo
De acuerdo con la última Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental del INEGI, en promedio 82.6% de los ciudadanos que son víctimas de actos de corrupción en México no los denuncian. En el caso del Estado de México, aunque la tasa de no denuncia está ligeramente por abajo del promedio nacional, sigue siendo considerablemente alta (77.3%) (véase la Gráfica 3.2).
Nota: La población encuestada incluye ciudadanos de al menos 18 años de edad que viven en zonas urbanas de al menos cien mil habitantes.
Fuente: INEGI (2017), Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, https://www.inegi.org.mx/programas/encig/2017/ (consultada en septiembre de 2019).
De acuerdo con otra pregunta de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2017, es posible identificar algunas de las razones por las que las víctimas de actos de corrupción en México no hicieron la denuncia correspondiente a las autoridades. De las personas que no denunciaron, cerca de la mitad lo consideró una acción inútil o una pérdida de tiempo, mientras que 15% no lo hizo porque se benefició del acto, y 14% porque consideraron que la corrupción es una práctica común (véase la Gráfica 3.3). Resulta interesante que solo 5.7% no denunció por miedo a represalias y solamente el 5.4% dijo que no sabía ante qué instancia había que hacer la denuncia. Sin embargo, dado el contexto de las actividades del crimen organizado, especialmente en algunos municipios, y de acuerdo con entrevistas realizadas en el Estado de México, no debe descartarse el “miedo” como motivación para no denunciar. Esto es especialmente cierto debido a que los resultados de las encuestas se aplican a pequeñas prácticas de corrupción, en las que los ciudadanos se vuelven víctimas de soborno, no a grandes esquemas de corrupción en que el crimen organizado podría estar involucrado directamente o usado como un mediador o un mecanismo de cumplimiento (Vannucci, 2002[20]; Boehm and Lambsdorff, 2009[21]).
Nota: La población encuestada incluye ciudadanos de al menos 18 años de edad que viven en zonas urbanas de al menos cien mil habitantes.
Fuente: INEGI (2017), Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, https://www.inegi.org.mx/programas/encig/2017/ (consultada en septiembre de 2019).
Desafortunadamente, no existe evidencia de una encuesta similar por parte de los funcionarios públicos. Dicha evidencia, sin embargo, podría ser obtenida por el Estado de México en el contexto de una encuesta al personal como se recomienda a continuación. En este contexto de una cultura de baja denuncia y poca credibilidad en las instituciones públicas, es necesario que el Estado de México fortalezca sus medidas de protección a denunciantes, con el objeto de fomentar la integridad y evitar transgresiones (OCDE, 2009[7]).
El Estado de México podría fortalecer la protección a los denunciantes al establecer salvaguardas específicas contra represalias después de denunciar una conducta irregular
El primer elemento esencial al crear una cultura organizacional abierta en los organismos públicos es establecer las condiciones adecuadas para que los funcionarios públicos discutan libremente sobre dilemas éticos, preocupaciones de integridad pública y errores. La protección de los denunciantes que reportan las faltas de conducta de los servidores públicos es un componente importante de cualquier sistema de integridad. Para promover la denuncia de comportamientos irregulares y actos de corrupción, es esencial construir un apoyo visible dentro de las organizaciones, así como un entorno seguro para los denunciantes. Ofrecer directrices claras para presentar quejas y asegurar que los denunciantes estén protegidos contra cualquier tipo de represalias, tales como intimidación, violencia, acoso e incluso el despido, es un esfuerzo necesario para salvaguardar el interés público por sobre cualquier lealtad personal y promover una cultura de integridad pública.
En el Estado de México, los servidores públicos y cualquier ciudadano pueden utilizar distintos canales para informar de actos de corrupción y conductas irregulares. Los servidores públicos o cualquier individuo pueden reportar las faltas de conducta, incluso de forma anónima a través del Sistema de Atención Mexiquense, SAM, administrado por la SECOGEM. El SAM es una plataforma electrónica para la presentación de quejas, sugerencias o reconocimientos en relación con trámites, servicios o funcionarios públicos de las secretarías y organismos auxiliares del Poder Ejecutivo del Estado de México.
Además, los servidores públicos y los particulares pueden presentar cualquier queja fundamentada en caso de una violación al Código de Ética, así como a los Códigos de Conducta y Reglas de Integridad, a los Comités de Ética. El Comité tiene la obligación de recibir las denuncias y enviarlas a la autoridad responsable de la investigación. Los Comités de Ética de los organismos públicos del Estado de México pueden acceder al Sistema de Delaciones vinculado al SAM para registrar directamente las denuncias, sugerencias y reconocimientos recibidos. Durante 2021, la SECOGEM emitirá un protocolo que detalla los procedimientos que los Comités de Ética deben seguir para la recepción, registro y procesamiento de las denuncias, sugerencias y reconocimientos.
Este protocolo establece también que todos los miembros de los Comités de Ética deben firmar una cláusula de confidencialidad sobre el manejo de la información a la que tienen acceso, con el objeto de salvaguardar la confidencialidad y el anonimato de los denunciantes. También informa sobre la posibilidad de que cualquier denunciante se mantenga en el anonimato, considerando las disposiciones de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios y la Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados del Estado de México y Municipios.
No obstante, tal como se enfatizó en el Capítulo 1, y del mismo modo que en otros países de la OCDE, el Estado de México debe considerar la reforma a la normatividad y enfatizar que los Comités de Ética pueden asesorar a los posibles denunciantes respecto a sus derechos y canales de denuncia, pero no deben recibir denuncias ellos mismos.
Aunado a lo anterior, aunque las denuncias pueden ser anónimas, el Estado de México no ofrece protecciones adicionales si la identidad del denunciante se revela eventualmente. En este sentido, el Estado de México podría considerar la modificación al marco legal para prohibir específicamente las represalias laborales, tales como el despido injustificado de los denunciantes tanto del sector público como del privado, y la revocación del contrato de un denunciante. Estas protecciones deben garantizarse, incluso si las denuncias no derivan en procesos penales, sino en una investigación administrativa. Es más probable que los denunciantes reporten hechos relevantes si saben que estarán protegidos, independientemente de las decisiones de la autoridad sobre la investigación y sanción a las personas a quienes se refieran dichas denuncias.
El Estado de México podría considerar el establecimiento de regulaciones amplias para la protección de servidores públicos y ciudadanos que denuncien actos de corrupción. Estos procedimientos deben guiar las acciones de los servidores públicos y los particulares que sean testigos de actos de corrupción indicando claramente a quién deben acudir de forma interna, a qué institución pueden acudir externamente, cuáles son los canales disponibles para su denuncia y las protecciones que la ley ofrece después de denunciar.
Al definir el alcance de la divulgación protegida, los países deben buscar el equilibrio al evitar hacer el alcance demasiado detallado o muy amplio (OCDE, 2016[22]). Un enfoque detallado en exceso podría permitir muchas elecciones a discreción y convertirse en un impedimento para quienes no cuentan con conocimientos de las disposiciones jurídicas aplicables. Por otro lado, un alcance amplio podía ser muy impreciso y desanimar a las personas para hablar de forma abierta dentro de la organización. Para ayudar a que el alcance de la aplicación de una ley de protección a denunciantes sea más comprensible, el Estado de México podría revisar su marco jurídico. Una óptica más equilibrada para delinear las divulgaciones protegidas podría brindar una definición que sea clara, amplia y también detallada, tal como lo establece la legislación del Reino Unido (véase el Recuadro 3.12).
Divulgaciones que califican para la protección
(1) En esta parte, una “divulgación protegida” se refiere a toda divulgación de información que, en la creencia razonable del trabajador que efectúa la divulgación, tiende a mostrar uno o más de los siguientes puntos:
(a) que se ha cometido, se está cometiendo o podría cometerse un delito,
(b) que una persona ha incumplido, está incumpliendo o podría incumplir con alguna obligación legal a la que está sujeto,
(c) que ha ocurrido, está ocurriendo o podría ocurrir un error judicial,
(d) que la salud o la seguridad de una persona ha sido, está siendo o podría ser puesta en peligro,
(e) que el medio ambiente ha sido, está siendo o podría ser dañado, o
(f) que la información tendiente a demostrar un asunto que se ubique en cualquiera de los párrafos anteriores ha sido, está siendo o podría ser ocultada de forma deliberada.
(2) Para efectos del inciso (1), es irrelevante si la falta correspondiente ocurrió, ocurre o podría ocurrir en el Reino Unido o en otro lugar, y si la ley aplicable a dicha falta es la del Reino Unido o la de cualquier otro país o territorio.
(3) La divulgación de información no es una divulgación procedente si la persona que la realiza comete una falta al hacerlo.
(4) Una divulgación de información respecto a la cual podría alegarse el privilegio profesional legal (o, en Escocia, la confidencialidad entre el cliente y el asesor jurídico profesional) no es una divulgación procedente si es hecha por la persona a quien se ha revelado la información en el proceso de obtener asesoría jurídica.
(5) En esta parte “la falta correspondiente”, en relación con una divulgación procedente, se refiere al asunto que se adecue a los párrafos (a) a (f) del inciso (1).
Fuente: Reino Unido (1998), Ley de Divulgación de Información de Interés Público, artículo 1.
Finalmente, podrían emprenderse campañas de información mediante distintos canales para asegurar que los funcionarios públicos y las personas estén bien informados sobre la instancia a la que pueden contactar si deciden denunciar una conducta irregular y sobre las protecciones disponibles para ellos en caso de hacerlo. La disponibilidad de los canales no es suficiente para fomentar la denuncia. En vez de ello, el proceso debe estar acompañado de directrices y explicaciones claras de los procedimientos con el fin de asegurar que los denunciantes estén bien informados, minimizando los incentivos negativos para mantenerse en silencio.
Una verificación eficaz de la información registrada por los servidores públicos en sus declaraciones fiscal, de situación patrimonial y de intereses podría permitir una mejor detección de posibles situaciones de conflicto de interés y enriquecimiento ilícito
La Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios contiene disposiciones relativas a la divulgación de intereses financieros y no financieros. Si bien está relacionado, este requisito, dirigido a la divulgación estática por medio de un formato, no debe equipararse a la necesidad de gestionar de forma dinámica las situaciones de conflicto de interés, como se enfatiza anteriormente. En particular, el capítulo 3 de la Ley señala que todos los funcionarios públicos a nivel estatal y municipal deben enviar tres tipos de formatos de divulgación: declaraciones fiscal, de situación patrimonial y de intereses (véase el Cuadro 3.4). Las tres declaraciones deben enviarse de forma electrónica. Si un municipio no cuenta con las tecnologías necesarias para llenar los formatos electrónicos, se pueden utilizar formatos impresos; en dichos casos, los órganos internos de control son responsables de su digitalización en los sistemas correspondientes (sistema de evolución patrimonial, de declaración de intereses y constancia de presentación de declaración fiscal). Sin embargo, esta alternativa ya no fue necesaria en 2020.
La experiencia internacional ha demostrado que saber que alguien verifica el contenido de las declaraciones puede animar a los servidores públicos a cumplir con los requisitos de divulgación y disuadir a los declarantes de abstenerse intencionalmente de declarar información o de hacer declaraciones falsas (Rossi, Pop and Berger, 2017[23]). Sin embargo, verificar el contenido de todas las declaraciones presentadas puede ser demasiado costoso y consumir mucho tiempo. Es por esta razón que los países han optado por diversas estrategias y el uso de la tecnología para llevar a cabo verificaciones de las declaraciones de situación patrimonial y de intereses (véase el Cuadro 3.5).
En el Estado de México, conforme a la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios, se promueve que la SECOGEM y los órganos internos de control lleven a cabo una verificación aleatoria de las declaraciones de situación patrimonial, las declaraciones de intereses y el acuse de presentación de las declaraciones fiscales. Si no existe una anomalía o inconsistencia obvia, la SECOGEM y los órganos internos de control emiten una certificación que será registrada en el sistema correspondiente. De otro modo, se procede a iniciar la investigación correspondiente.
Además, el artículo 37 de la Ley establece que la SECOGEM y los órganos internos de control pueden llevar a cabo investigaciones o auditorías para verificar la evolución de los activos declarados por los servidores públicos. En los casos en que la declaración de situación patrimonial refleje un aumento en los activos del servidor público que no pueda explicarse o justificarse por la remuneración que recibe, la SECOGEM y los órganos internos de control podrían solicitar aclaración sobre el origen de los recursos. Si no se justifica, tendrán que presentar un informe al Fiscal General correspondiente.
Para llevar a cabo estas funciones, la SECOGEM podría firmar acuerdos con distintas autoridades que cuenten con datos, información o documentos disponibles para verificar la información declarada por los servidores públicos, tales como el Servicio de Administración Tributaria (SAT) o la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). De manera ideal, estas verificaciones serían automáticas, asegurándose de que las bases de datos sean compatibles y puedan comunicarse directamente entre sí.
Además, para permitir el control social, las declaraciones de situación patrimonial y de intereses deberían ponerse a disposición del público, idealmente en un formato de datos abierto y reutilizable. Se pueden hacer excepciones para los objetos que, de hacerse públicos, podrían afectar la vida privada o los datos personales protegidos por la normatividad federal y local. Estas acciones buscan promover la rendición de cuentas y la participación ciudadana en el proceso de supervisión de los servidores públicos, así como generar mayor confianza en el gobierno.
En el Estado de México, el cumplimiento del requisito de presentar las declaraciones es muy alto, alcanzando 99.6%, incluyendo a los municipios. En 2019, se recibieron 132 008 declaraciones y, en 2020, se alcanzaron 180 078. No obstante, a pesar de las verificaciones no se ha detectado ni un solo caso de enriquecimiento ilícito a través de estas declaraciones; algunas declaraciones (377 en 2019) no se presentaron en tiempo, pero no fue necesario aplicar sanciones.
El Estado de México debería considerar adoptar un enfoque basado en riesgos al definir el alcance de las personas que deben declarar
La divulgación actual de la situación patrimonial e intereses en el Estado de México, así como el requisito de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), es mucho más amplia que aquellas que se aplican usualmente en los países miembros de la OCDE, debido a que se aplica a todos los niveles y jerarquías de servidores públicos (OCDE, 2017[17]).
Hay diversos factores problemáticos con una cobertura tan amplia, como la imposibilidad de gestionar adecuadamente y, sobre todo, como se menciona con anterioridad, de verificar de manera efectiva la información contenida en las declaraciones. De hecho, no se han descubierto casos de enriquecimiento ilícito por medio de declaraciones. Además, como se comentó anteriormente, gestionar el conflicto de interés requiere un enfoque más dinámico al concientizar, orientar y brindar asesoría a los funcionarios públicos. Quizá sea más importante considerar, sin embargo, que exigir a todos los funcionarios llenar una declaración puede tener un impacto negativo en la moral de los servidores públicos y en la meta de lograr una cultura de integridad. De forma similar a la situación a nivel federal y en otras entidades federativas en México, se pone énfasis en la desconfianza y esto puede afectar la posibilidad de reclutar o retener al mejor talento.
Por lo tanto, el Estado de México podría iniciar un diálogo con el gobierno federal y el Congreso para promover reformas a la LGRA, en línea con las buenas prácticas de la OCDE (véase el Recuadro 3.13) e identificar, con base en los criterios inspirados por las evaluaciones de riesgo, a los funcionarios públicos que deban presentar declaraciones de situación patrimonial e intereses:
con base en la jerarquía dentro del ejecutivo (por ejemplo, todos los funcionarios a nivel de director y superiores)
con base en su puesto (secretario, subsecretario, director, etcétera)
con base en las atribuciones y funciones que ejercen (toma de decisiones administrativas, otorgamiento de contratos, adquisiciones públicas, inspección fiscal, etcétera)
con base en el riesgo de corrupción de las actividades en las que están involucrados (declarantes basados en su papel y el riesgo de que puedan involucrarse en una actividad corrupta que implique licencias de construcción, contratos de infraestructura, aduanas, etcétera)
con base en el hecho de que son clasificados como Persona Políticamente Expuesta (PPE), de acuerdo con el Grupo de Acción Financiera sobre Lavado de Dinero.
Desde 1988, los funcionarios públicos franceses están obligados a declarar sus activos para evitar el enriquecimiento ilícito. Hasta finales de 2013, la Comisión para la Transparencia Financiera en la Política era responsable de controlar las declaraciones. A consecuencia de varios escándalos, la Autoridad Superior para la Transparencia de la Vida Pública (Haute autorité pour la transparence de la vie publique, HATVP) fue creada con una autoridad jurídica más amplia para asegurar la auditoría eficaz de las declaraciones de situación patrimonial y de intereses.
La HATVP recibe y audita las declaraciones de situación patrimonial y de intereses de 14 mil políticos de alto rango y funcionarios públicos de nivel directivo:
Funcionarios importantes elegidos a nivel local y sus principales asesores.
Asesores del presidente, miembros del gobierno y presidentes de la Asamblea Nacional y el Senado.
Funcionarios públicos de alto rango nombrados por el Consejo de Ministros.
Directores Generales de empresas estatales o propiedad parcialmente del Estado.
Las declaraciones de situación patrimonial deben presentarse en línea al ocupar un encargo, cuando ocurra un cambio sustancial en el patrimonio o al dejarlo. La información enviada en la declaración se refiere a bienes inmuebles, bienes muebles (por ejemplo: activos financieros, seguros de vida, cuentas bancarias, vehículos), y cualquier préstamo o deuda financiera existente. La HATVP verifica las declaraciones e investiga omisiones posibles o variaciones inexplicables en el patrimonio mientras se ocupa el puesto. Todas las declaraciones son controladas sistemáticamente para algunas poblaciones específicas, como los miembros del gobierno y los miembros del parlamento. Para servidores públicos que llevan a cabo otras funciones, se establece un plan con controles sistemáticos para funciones específicamente señaladas y controles aleatorios para otras. La HATVP tiene derecho a remitir casos al fiscal para su investigación por la vía penal. Además, supervisa el procedimiento de verificación fiscal para los miembros del gobierno.
Fuente: Basado en información proporcionada por la Autoridad Superior para la Transparencia de la Vida Pública.
La SECOGEM podría considerar ampliar el alcance de la aplicación de las encuestas a sus funcionarios a otras secretarías y organismos auxiliares del Estado
Diseñar, monitorear y evaluar las políticas de integridad requiere contar con información. Los datos administrativos, que son recabados por las unidades de gobierno para efectos administrativos, pueden proveer observaciones importantes, pero para comprender mejor los desafíos relacionados con la integridad y obtener información sobre cómo perciben y viven los ciudadanos, el sector privado y los funcionarios públicos los temas relativos a la integridad pública, los datos administrativos tienen que ser complementados con encuestas.
En México, el INEGI aplica distintas encuestas en hogares y el censo nacional, las cuales ofrecen información sobre los ámbitos nacional, regional, estatal y municipal acerca de temas sociales, políticos y económicos, así como sobre la percepción de los ciudadanos en distintos asuntos. En el tema de Gobierno, es posible encontrar distintos indicadores relacionados con temas de transparencia y anticorrupción. Específicamente, la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, que se aplica cada dos años desde 2011, ofrece información sobre la relación entre los ciudadanos mexicanos y las autoridades públicas mediante trámites, pagos, servicios públicos y otros. Además de proporcionar información a nivel nacional, ofrece también estadísticas por región y por estado. Entre sus indicadores hay información relativa a experiencias de corrupción y denuncia ciudadana, lo cual puede resultar útil para que el Estado de México identifique posibles debilidades y acciones de mejora en la lucha contra la corrupción. Además, el INEGI, en su Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales, provee información sobre las sanciones a los servidores públicos de acuerdo con el tipo de comportamiento. Esta información también podría ser útil para fortalecer la lucha en contra de la corrupción.
Aparte de las encuestas ciudadanas, las aplicadas al personal también pueden generar evidencia para las políticas de integridad; apoyan en la evaluación de las capacidades y riesgos a la integridad de los funcionarios públicos y permiten identificar los valores y desafíos que afectan sus decisiones. Los encargados de la elaboración de políticas públicas están interesados en saber si estas encuentran eco en los funcionarios públicos, cambian sus actitudes y comportamientos, y si son útiles para alcanzar la meta de política pública de garantizar una cultura de integridad en el sector público. Las encuestas al personal podrían también apoyar la evaluación diagnóstica antes de diseñar las políticas de integridad. De hecho, muchos países miembros de la OCDE monitorean sus políticas de integridad utilizando encuestas al personal. En Países Bajos, por ejemplo, una encuesta detallada para el personal es un aspecto fundamental del establecimiento de la agenda para las políticas de integridad a futuro (véase el Recuadro 3.14).
Desde el año 2004, el Ministerio del Interior de Países Bajos observa constantemente el estado de la integridad en el sector público neerlandés. Para este fin, los titulares de cargos políticos, secretarios generales, directores y funcionarios son encuestados en el gobierno central, provincias y municipios utilizando métodos mixtos, incluyendo encuestas en línea de muestra amplia y entrevistas a profundidad.
El monitor de integridad apoya a los encargados de la elaboración de políticas públicas en Países Bajos en el diseño, implementación y comunicación de las políticas de integridad. Los resultados de cada monitor se informan al parlamento. El ministro del interior utiliza al monitor para crear conciencia ética, detectar brechas en la ejecución y comprometer a la administración pública descentralizada para asumir responsabilidad por las regulaciones de integridad. Las percepciones de aplicaciones previas del monitor han ayudado a identificar prioridades para los esfuerzos anticorrupción y cambiar las políticas de integridad de la prohibición a la creación de una cultura organizacional de integridad.
Fuente: Presentación hecha por Marja van der Werf (Ministerio del Interior y de Relaciones del Reino de Países Bajos) dada en la reunión del Grupo de Trabajo de la OECD de Altos Funcionarios Públicos de Integridad (28 de marzo de 2017, Paris). Lamboo T. & De Jong, J. (2015): Monitoring Integrity. The development of an integral integrity monitor for public administration in the Netherlands [Monitorear la integridad. El Desarrollo de un monitor de integridad integral para la administración pública en Países Bajos]. In Hoekstra, A. & Huberts, L. Gaisbauer, I. (eds.), ‘Integrity Management in the Public Sector. The Dutch Approach’ [Gestión de la integridad en el sector público. El enfoque neerlandés].
Una encuesta al personal del sector público, administrada centralmente y que abarque varios aspectos de la función pública, tiene la ventaja de relacionar las respuestas entre sí y después comparar entre dependencias. En el Reino Unido, la Encuesta a Empleados de la Administración Pública entrevista cada año a casi 300 000 empleados de 98 organismos. Entre los aspectos que abarca la encuesta se encuentran el compromiso del empleado, la confianza en el liderazgo y el trato justo. La repetición de las mismas preguntas en intervalos regulares permite realizar comparaciones con el paso del tiempo. Las respuestas afirmativas a la pregunta ¿Tiene usted confianza de que en caso de plantear una inquietud conforme al Código del Servicio Público en [su organización] será investigada adecuadamente?, por ejemplo, han ido en aumento de 58% en 2009 a 70% en 2017 –indicando potencialmente éxito en las políticas de integridad de Reino Unido–. En Colombia se recaba información similar por parte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), que lleva a cabo anualmente una Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Nacional. La encuesta contiene una sección sobre “prácticas irregulares”, con preguntas sobre la eficacia de las iniciativas específicas sobre integridad. En general, 19 países de la OCDE realizan encuestas al personal administradas de forma central en toda la administración pública; muchas de ellas incluyen preguntas relativas a la integridad (OCDE, 2017[24]).
En el Estado de México, los Comités de Ética, como parte de sus programas anuales de trabajo, llevan a cabo una evaluación del Código de Ética, el Código de Conducta y las Reglas de Integridad. La evaluación está diseñada para aplicarse a todos los servidores públicos del gobierno del Estado de México y detecta áreas de oportunidad para fortalecer la comunicación de estos instrumentos éticos. La evaluación se lleva a cabo a través del Sistema de los Comités de Ética (SICOE). La SECOGEM ha aplicado dos encuestas para medir las percepciones y el nivel de conocimiento de sus servidores públicos en relación con temas del entorno laboral y no discriminación, así como el Código de Conducta. Por medio de estas encuestas, se recabaron más de 750 evaluaciones, lo que ha permitido que la secretaría compile información relevante y novedosa para los procesos de toma de decisiones.
Siguiendo con esta buena práctica y con la finalidad de ampliar la información del INEGI con las percepciones de los servidores públicos, la SECOGEM podría aumentar el alcance de las encuestas aplicadas a sus funcionarios públicos a todas las dependencias y organismos auxiliares del Estado de México, incluyendo los municipios. Además, el gobierno del Estado de México podría aprovechar la Evaluación Anual del Código de Ética, Código de Conducta y Reglas de Integridad, aplicada por los Comités de Ética, como parte de su Programa Anual de Trabajo, para conocer qué tan familiarizados están los servidores públicos con los valores y principios de la función pública. Esta información es esencial para definir el grado de conocimiento sobre estándares éticos en el estado, lo cual también permitirá a las autoridades diseñar e implementar nuevas actividades de concientización sobre las reglas de integridad.
Adicionalmente, esta información podría utilizarse para actualizar el marco de integridad pública al incorporar algunas de las principales inquietudes y expectativas de los servidores públicos. Las percepciones de estos podrían canalizarse como aportaciones para la revisión y mejora de las reglas de integridad que lleven a un mejor entendimiento y a una mayor apropiación de los estándares éticos en el Estado de México (OCDE, 2009[7]).
Establecer estándares altos de integridad en el Estado de México
El Estado de México podría identificar, en un proceso participativo, de cinco a siete valores que los servidores públicos consideren de mayor relevancia, con los cuales se identifican y a los cuales aspiran. Para lograrlo, podría iniciarse un proceso con el fin de simplificar los valores contenidos en el actual Código de Ética y, como resultado, mejorar su claridad y relevancia práctica, al mismo tiempo de mantener la congruencia con las disposiciones legales existentes.
El Estado de México podría considerar poner mayor énfasis en promover y apoyar la ética pública en los municipios. Para llegar al orden municipal, el Estado de México podría considerar la participación de los municipios en la identificación de los valores principales y aspirar a un solo conjunto de valores para los gobiernos estatal y municipal.
La SECOGEM debe asegurar que se ponga mayor énfasis en la gestión del conflicto de interés. Los códigos de conducta y las reglas de integridad deben darle un lugar más prominente a este tema en el contexto de cada organismo. En particular, el Estado de México podría considerar el establecimiento de un estándar de distanciamiento más amplio para evitar posibles situaciones de conflictos de interés, no necesariamente asociadas con la contratación de ex servidores públicos.
Los códigos de conducta podrían abundar más sobre el acuerdo que establece disposiciones para recibir, registrar y disponer de regalos, y aplicar lecciones de estudios conductuales para hacer más eficaces los recordatorios sobre el reporte de regalos.
Las directrices actuales para elaborar los códigos de conducta podrían fomentar de manera explícita que estos sean siempre documentos dinámicos que se actualicen con regularidad, alineados con los riesgos emergentes, y discutirse entre los empleados de la organización, dirigidos por los Comités de Ética. Por ejemplo, se puede animar a los empleados a proponer cambios de forma continua.
La SECOGEM podría animar a actores externos, como los usuarios de servicios públicos y proveedores privados de bienes y servicios, a que adopten un papel activo en el proceso de elaboración y actualización de los códigos de conducta y las reglas de integridad.
Asegurar que los estándares se traduzcan en un cambio práctico de conducta
La Unidad de Prevención de la Corrupción de la SECOGEM podría desarrollar material de orientación adicional enfocado a la aclaración de conceptos y sus implicaciones prácticas.
Los Comités de Ética, especialmente si se transforman en Unidades de Integridad, como se recomienda en el Capítulo 1, podrían jugar un papel clave en proporcionar orientación a los funcionarios públicos sobre la gestión de conflictos de interés, así como combinar información ya obtenida de evaluaciones de riesgos de integridad, y del involucramiento y la participación de los servidores públicos, al compartir ejemplos de situaciones de conflictos de interés.
Al hacerlo, una organización podría desarrollar una imagen muy clara y concreta sobre las áreas, procesos y puestos “de riesgo”, que son particularmente propensos a situaciones potenciales de conflicto de interés, y preparar orientación específica, así como implementar medidas para abordarlas, reduciendo al mismo tiempo el estigma frecuentemente asociado con las situaciones de conflicto de interés.
La Unidad de Prevención de la Corrupción podría apoyar a los Comités de Ética para llevar a cabo orientación sobre la gestión de conflictos de interés, a la medida de las especificidades de la organización correspondiente.
Los Comités de Ética fortalecidos podrían jugar un papel clave proporcionando a los servidores públicos un espacio seguro para expresar preocupaciones y dudas. Para cumplir con esta función, al menos un servidor público debe recibir capacitación para fungir como asesor ético. La existencia de este puesto debe informarse con claridad al personal e idealmente permanecer constante a lo largo del tiempo, de forma que el asesor ético pueda generar confianza dentro de la organización.
El Estado de México podría diversificar las capacitaciones específicas sobre integridad y ética para servidores públicos, enfatizando las implicaciones prácticas, más allá del mero cumplimiento legal.
Junto con el Instituto de Profesionalización de los Servidores Públicos del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de México, la SECOGEM podría desarrollar un curso de integridad básica en línea, obligatorio para todos los empleados, incluyendo los de libre nombramiento (“confianza”).
El Estado de México podría complementar un curso en línea con otros cursos de desarrollo de habilidades más profundos y específicos, desarrollados por las unidades de integridad reformadas con apoyo de la Unidad de Prevención de la Corrupción y el Instituto de Profesionalización, dirigidos a tres grupos:
funcionarios públicos que trabajen en áreas de riesgo, por ejemplo, los responsables de contrataciones, auditores, funcionarios que atiendan directamente servicios orientados al usuario, como el otorgamiento de licencias o permisos;
funcionarios públicos con responsabilidad de dirigir personal, para reforzar su función como modelos de comportamiento ético; y,
funcionarios públicos que trabajen en los Comités de Ética o la unidad de integridad reformada, como se recomienda en el Capítulo 1, para asegurar que esas unidades cuenten con las capacidades para abordar correctamente las cuestiones que se pongan a su consideración.
Estas capacitaciones específicas a profundidad podrían desarrollar especialmente habilidades para abordar dilemas éticos y situaciones de conflicto de interés, ser obligatorias para servidores públicos identificados y requerir que la capacitación sea constantemente repetida (por ejemplo, cada dos años).
El Estado de México podría implementar también iniciativas nuevas para informar sobre las reglas de integridad en organismos públicos. El uso de pequeños recordatorios periódicos sobre el comportamiento adecuado podría promover la interiorización de las normas sociales y la construcción de una idea colectiva sobre el tipo de comportamiento que es socialmente indeseable. La Unidad de Prevención de la Corrupción, junto con los Comités de Ética, podría, por tanto, revisar los procesos y procedimientos para la posible inserción de recordatorios morales oportunos.
Podrían reforzarse las habilidades de liderazgo y gestión ética en los niveles directivos intermedios.
Primero, la integridad podría ser parte de las habilidades requeridas en el proceso de contratación de administradores públicos y en sus evaluaciones de desempeño.
Segundo, los administradores públicos con responsabilidad de gestión de personal deben recibir capacitación dirigida a generar conciencia sobre su responsabilidad de gestionar conflictos de interés y proporcionar asesoría en caso de que sus subordinados se enfrenten a dudas o dilemas éticos.
El involucramiento de los municipios en la selección de unos pocos valores para desarrollar herramientas prácticas podría crear un buen punto de entrada para promover una discusión sobre los valores y principios que deben regir a las administraciones locales. Sobre esa base, los municipios pueden estar apoyados por la Unidad de Prevención de la Corrupción al desarrollar sus propios Códigos Municipales de Conducta, que serían el instrumento para identificar los riesgos locales y los factores contextuales.
El Estado de México podría implementar un programa de desarrollo de capacidades sobre administración pública para funcionarios electos, incluyendo gestión de la integridad.
Fortalecer el marco para fomentar la denuncia de actos de corrupción y garantizar la protección a los denunciantes
El Estado de México debe enfatizar que los Comités de Ética pueden brindar orientación a denunciantes potenciales respecto a sus derechos y canales de denuncia, pero no deberían recibir denuncias por sí mismos.
El Estado de México podría establecer regulaciones amplias para la protección de servidores públicos y ciudadanos que denuncien actos de corrupción. En particular, podría modificar el marco legal para prohibir, específicamente, represalias laborales como el despido sin justificación de denunciantes del sector público y privado, y la revocación del contrato del denunciante. Estas protecciones deben estar garantizadas, aún si las denuncias no terminan en procedimientos penales, y solo en investigaciones administrativas.
Para ayudar a que el alcance de la aplicación de una ley de protección a denunciantes sea más comprensible, el Estado de México podría revisar su marco jurídico. En particular, la definición de las denuncias protegidas debe ser balanceada, clara, integral y detallada.
Podrían emprenderse campañas de información mediante distintos canales para asegurar que los funcionarios públicos y las personas estén bien informados sobre la instancia que pueden contactar si deciden denunciar una conducta irregular, así como sobre las protecciones disponibles para ellos en caso de hacerlo.
Maximizar la utilidad de las declaraciones fiscal, de situación patrimonial y de intereses
La SECOGEM podría firmar acuerdos con distintas autoridades que cuenten con datos, información o documentos disponibles para verificar la información declarada por los servidores públicos, tales como el SAT o la CNBV. De manera ideal, estas verificaciones serían automáticas, asegurándose de que las bases de datos sean compatibles y puedan comunicarse directamente entre sí.
Para permitir el control social, las declaraciones de situación patrimonial y de intereses deberían ponerse a disposición del público, idealmente en un formato de datos abierto y reutilizable. Se pueden hacer excepciones para los objetos que, de hacerse públicos, podrían afectar la vida privada o los datos personales protegidos por la normatividad federal y local.
El Estado de México podría iniciar un diálogo con el gobierno federal y el Congreso para promover reformas a la LGRA, en línea con las buenas prácticas de la OCDE, e identificar, con base en los criterios inspirados por las evaluaciones de riesgo, a los funcionarios públicos que deban presentar declaraciones de situación patrimonial e intereses.
Hacia políticas de integridad basadas en evidencia
La SECOGEM podría aumentar el alcance de las encuestas aplicadas a sus funcionarios públicos a todas las dependencias y organismos auxiliares del Estado de México, incluyendo los municipios, con el propósito de conocer qué tan familiarizados están los servidores públicos con los valores y principios de la función pública. En particular, la SECOGEM podría diseñar encuestas relativas al Código de Ética, la gestión de situaciones de conflicto de interés y los Comités de Ética, entre otros. Esta información podría utilizarse para llevar a cabo una actualización del marco de integridad pública al incorporar algunas de las principales inquietudes y expectativas de los servidores públicos.
Referencias
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[17] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en México: Adoptando una postura más firme contra la corrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264280687-es.
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[1] OCDE (2017), Trust and Public Policy: How Better Governance Can Help Rebuild Public Trust, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264268920-en.
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[7] OCDE (2009), Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation, (GOV/PGC/GF(2009)1), OCDE, París.
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[9] Transparency International (2015), “Cooling-Off Periods: Regulating The Revolving Door”, https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/helpdesk/Cooling_off_periods_regulating_the_revolving_door_2015.pdf (consultado el 9 de marzo de 2018).
[20] Vannucci, A. (2002), “The governance mechanisms of corrupt transactions Donatella della Porta and Alberto”.