Synthèse : Préserver la pertinence et l’impact de la coopération pour le développement face à des enjeux de taille
Pour les acteurs du développement international, apporter un soutien approprié et ciblé est de plus en plus difficile. Les budgets d'aide doivent répondre à des demandes en hausse et les pénuries de financement s'aggravent. Ces tensions placent la coopération pour le développement au cœur d’un débat et d'une réflexion salutaires. Les acteurs du développement sont appelés à adapter leurs politiques, leurs stratégies et leurs partenariats dans un esprit de solidarité mondiale. La présente synthèse met en lumière les défis et les opportunités qui se dégagent de cette nouvelle réflexion sur le système d'aide. Elle propose des pistes pour venir à bout des difficultés qui obstruent la concrétisation des engagements, soutenir une transformation pilotée au niveau local dans les pays partenaires, moderniser les modalités d’action et les pratiques de gestion financière, revoir l’équilibre des pouvoirs et trouver un terrain d’entente sur lequel bâtir des partenariats.
Depuis 2020, des crises continues et parfois simultanées sapent les avancées du développement et soumettent le système de développement international à des tensions auxquelles il n’avait parfois jamais été exposé. Les bouleversements mondiaux – pandémie de COVID-19, guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine, prise de conscience croissante du rétrécissement de la fenêtre d’action climatique, et évolution d'un paysage géopolitique marqué par un renforcement de la polarisation et de la concurrence – suscitent en outre des interrogations et des réflexions quant aux capacités et à l’efficacité de la politique et des pratiques du développement international. Ce constat n’est pas nouveau. Le système actuel de coopération pour le développement est le produit d'une remise en question et d’une réévaluation menées de manière quasi-ininterrompue au fil des ans. La recherche d'un terrain d’entente, de normes et de principes communs existait déjà bien avant l’époque actuelle, caractérisée par l’ampleur colossale des besoins à combler. Les crises contemporaines et les demandes nouvelles ne font toutefois que rendre plus impérieuse la nécessité d'optimiser le potentiel du système.
On observe une cristallisation des débats autour de la nécessité de procéder à une refonte en profondeur du système de développement international
Les contributions à cette 60e édition du rapport phare Coopération pour le développement révèlent la cristallisation des débats autour de la nécessité de procéder à une refonte en profondeur du système de développement international. Les missions et les capacités de ses principaux acteurs, ainsi que leurs motivations et la cohérence entre leurs actions alimentent une réflexion nouvelle, et la question de l’accroissement et de l'optimisation de l’instrument majeur qu’est l'aide publique au développement (APD)1 en vue d’atteindre les objectifs se pose avec une acuité renouvelée dans les débats (Calleja et Gavas, 2021[1] ; Kharas, 2021[2] ; Klingebiel et Reid-Henry, 2022[3] ; Mélonio, Naudet et Rioux, 2022[4]). Il ressort des contributions au présent rapport qu’il est demandé au système de s’attaquer tout à la fois au racisme, à l’héritage colonial, à une prise de décision exercée du sommet vers la base, aux déséquilibres dans les rapports de force et aux nouvelles dépendances à l'égard de l’aide étrangère (Omlo et al., 2022[5] ; Comité du développement international, 2022[6] ; Peace Direct et al., 2021[7]). Les contributeurs insistent également sur l’importance de donner un rôle prédominant aux pays en développement, et sur le fait que ce sont ces derniers qui doivent être responsables et comptables, au plan intérieur, des politiques sources de transformation, de la bonne gouvernance et de la lutte contre la corruption. Les membres du Comité d'aide au développement (CAD) encouragent les partenaires2 et la communauté du développement international dans son ensemble à faire part de leurs opinions sur les moyens de surmonter les obstacles stratégiques et financiers et les difficultés de mise en œuvre, et d’y parvenir en incluant systématiquement la perspective d'un pays partenaire, et apprécient cette diversité d’opinions. Le Comité diffuse les règles, les normes et les débats en cours auprès d’un large éventail de parties prenantes. Il ancre les stratégies et les plans dans un engagement à l’appui d'une coopération pour le développement reposant sur des valeurs, cohérente, inclusive et efficace, qui accorde la priorité aux domaines dans lesquels les besoins sont les plus élevés.
Les budgets et les capacités de l'aide sont soumis à des pressions sans précédent, alors que les avancées stagnent en direction du Programme à l’horizon 2030.
Le Programme de développement durable des Nations Unies à l'horizon 2030 ainsi que l’Accord de Paris sur le climat concrétisent l’engagement des pays, réciproque et envers leurs citoyens, de s’employer activement à instaurer un avenir meilleur (ONU, 2015[8] ; 2015[9]). Ils reposent sur la conception selon laquelle la résolution des grands défis systémiques et des crises politiques, économiques, sociales et environnementales d'ampleur mondiale nécessite la coopération. La concrétisation de cette vision et de ces objectifs ambitieux n’est cependant pas chose aisée. Les progrès sont inégaux et les nouveaux défis qui se font jour rapidement éclipsent ou sapent souvent les résultats positifs déjà atteints.
Pas moins de 90 % des pays ont enregistré une diminution de leur valeur d’Indice de développement humain en 2021 (PNUD, 2022[10]). On estime à 100 millions le nombre de personnes à avoir basculé dans l’extrême pauvreté suite à la pandémie de COVID-19 (Gerszon Mahler et al., 2020[11]) et la guerre en Ukraine devrait en entraîner quelque 40 millions supplémentaires (Mitchell, Hughes et Huckstep, 2022[12]). Faute d’être maîtrisés, le changement climatique et les conditions climatiques extrêmes feront plonger 130 millions de personnes dans l’extrême pauvreté d'ici 2030 (Banque mondiale, 2022[13]). La famine et les conflits violents sont également en hausse. Ils alimentent la fragilité et détournent, dans certaines régions en développement telles que l’Afrique de l’Ouest et la Corne de l’Afrique, les ressources des priorités de développement au profit d’interventions en lien avec les conflits internes (voir le Chapitre 2) (OCDE, 2023[14] ; PNUD, 2022[10] ; Banque mondiale, 2022[15] ; FMI, 2022[16] ; ONU, 2022[17]). Certaines populations parmi les plus vulnérables se retrouveront au croisement de deux ou de plusieurs de ces crises.
Les crises ont des conséquences considérables sur les budgets d’APD, leurs priorités et leur mise en œuvre. Les besoins quasi continus de reconstruction à la suite de catastrophes et de réparations d’urgence d’infrastructures vulnérables au changement climatique, la fragilité croissante, les conflits violents et les catastrophes humanitaires, et l’augmentation constante des besoins empiètent sur l’offre de financements nécessaires pour atteindre les autres objectifs de développement. Dans son « Point de vue », Amina Mohammed insiste sur l’urgence de la situation, en expliquant que 94 pays, soit quelque 1,6 milliard d’habitants, sont gravement exposés à au moins une dimension de cette crise multiforme et sont incapables d’y faire face. Les contributeurs au rapport préviennent que les Objectifs de développement durable (ODD) ne pourront être atteints d’ici les sept années restantes jusqu’en 2030 que si un financement abordable est mis à la disposition des pays en développement. Or, ce financement est rare et des demandes concurrentes risquent de détourner l’APD de sa mission fondamentale. Les crises grèvent les budgets de l’aide qui sont devenus plus fluctuants (voir le Chapitre 8), ce qui compromet les investissements dans le développement et la transition climatique à long terme. Des coupes budgétaires, des réaffectations de ressources et des clôtures de programmes inopportunes et mal communiquées exposent également les acteurs de la coopération pour le développement à des critiques et peuvent saper la confiance (voir le Chapitre 2).
Des demandes concurrentes risquent de détourner l’APD de sa mission fondamentale.
Si le CAD avait collectivement atteint l'objectif de 0.7 % en 2021, son APD totale se serait élevée à 389 milliards USD – plus du double que le montant de 185.9 milliards USD atteint dans les faits, qui représente 0.33 % du revenu national brut (RNB) collectif (voir le Chapitre 8). Les tendances du financement provenant de donneurs non membres du CAD sont elles aussi préoccupantes. D’autres fournisseurs parmi ceux qui communiquent leurs données à l’OCDE ont également réduit leurs budgets consacrés à la coopération pour le développement (OCDE, 2022[18]). Les tendances à long terme de l'aide globale au développement font en effet état d’une baisse des ressources dans les pays en développement (voir le Chapitre 8). L'aide-pays programmable en particulier a diminué, alors qu'une proportion croissante des budgets d’APD est allouée aux coûts encourus dans les pays donneurs au titre de l'aide aux réfugiés, au financement de l’aide humanitaire et aux dépenses liées aux biens publics mondiaux (BPM). La croissance des dépenses d’APD enregistrée en 2020-21 a essentiellement profité à la lutte contre le changement climatique, la prise en charge des coûts des réfugiés, la sécurité alimentaire et la lutte contre les maladies infectieuses, dans le cadre de la réponse à la pandémie de COVID-19. La qualité de la coopération et l’engagement en faveur de l’efficacité peuvent pâtir de la réaffectation des ressources à une réponse à une crise immédiate (PMCED, 2022[19]).
À un échelon plus global, certaines tendances, telles que la morosité des finances mondiales, la polarisation géopolitique et l’accélération de la détérioration du climat, augurent mal de l'accroissement du financement du développement et des investissements nécessaires pour inverser les revers récents en matière de développement (OCDE, 2022[20]). En un mot, les besoins mondiaux atteignent des sommets au moment même où les financements nécessaires pour y répondre sont les plus difficiles à trouver. D'après les projections de l’OCDE, le produit intérieur brut (PIB) mondial en 2023 sera inférieur d’au moins 2 800 milliards USD aux prévisions de décembre 2021 (OCDE, 2022[21]). De nombreux pays les moins avancés et à faible revenu risquent de dépendre plus largement des dons et des prêts concessionnels en raison de la diminution de leurs recettes fiscales, de l'augmentation du coût de la dette et du tarissement des autres sources de financement du développement (voir le Chapitre 8) (OCDE, 2022[20]).
Pour respecter leurs contributions déterminées au niveau national, les pays d’Afrique ont besoin d'un financement climatique cumulé de 1 600 milliards USD entre 2020 et 2030 – soit 128 milliards USD par an en moyenne (Gable et al., 2022[22]). De nombreux pays en développement creusent de plus en plus leur dette pour financer leur action visant à atténuer le changement climatique et à s'adapter à ses effets, ainsi que pour compenser les pertes et préjudices (voir le « Coup de projecteur » n °3). L'accès aux financements climatiques, que ce soit via les budgets d’aide traditionnels ou des fonds spécifiques du financement climatique, constitue un défi majeur. Si les fonds climatiques tentent de simplifier leurs processus, des efforts supplémentaires sont nécessaires. Les États insulaires du Pacifique ont encore du mal à avoir accès aux financements climatiques en raison des réformes qu’ils doivent accomplir pour se conformer à leurs exigences, lesquelles sollicitent lourdement leurs faibles capacités (voir le « Coup de projecteur » n° 23) (Fouad et al., 2021[23]). La Première ministre de la Barbade, Mme Mia Mottley, a parlé au nom des dirigeants de nombre de pays en développement qui ploient sous le fardeau de la dette afin de financer les coûts d'adaptation et d'atténuation sur leur territoire, en plus des coûts liés à la compensation des pertes et des préjudices lorsqu’elle a déclaré que l’architecture actuelle ne fonctionnait tout simplement pas et ne pouvait fonctionner en l’état. Elle réclame des plans innovants à l’appui du financement climatique, tels que ceux décrits dans l’Initiative de Bridgetown (voir l’Encadré 2.1 au Chapitre 2).
Les institutions créées au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, qui constituent l’ossature de l’ordre international actuel, sont en difficulté et font face à des remises en cause (Mélonio, Naudet et Rioux, 2022[4] ; OCDE, 2020[24] ; 2019[25]). Dans un contexte où coexistent différents modèles de développement et où l’influence mondiale et l’accès aux marchés et aux chaînes d’approvisionnement sont soumis à une concurrence croissante, les contributeurs au rapport s'interrogent sur l’impact qu’auront ces tensions sur les engagements de promouvoir les droits des personnes, le développement durable et les objectifs sociaux, économiques et environnementaux du Programme à l’horizon 2030 (voir le Chapitre 2).
La fourniture d’une APD de qualité à l’appui du développement nécessite une solide analyse de l’économie politique, l'appropriation et le pilotage du développement par les pays partenaires aux échelons national et local, la concrétisation des engagements essentiels et l’application des bonnes pratiques, et la mise à profit des enseignements et des données relatifs aux méthodes efficaces – autant de critères qui s’expriment différemment dans chacun des 141 pays éligibles à l’APD. Ainsi, une appropriation à large assise des plans de développement, un facteur essentiel de réussite (voir les Chapitres 2 et 20, et le « Coup de projecteur » n °22) est peut-être moins courante dans les pays autocratiques, ce qui contraint les donneurs à revoir leurs stratégies de développement et leurs dotations à un moment où les apports d'aide vers ces contextes sont en hausse. La part de l'aide bilatérale allouée aux pays autocratiques est passée de 64 % en 2010 à 79 % en 2019, tandis que l'aide humanitaire aux autocraties fermées a été multipliée par 19 au cours de cette même décennie (OCDE, 2022[26]).
La réflexion sur le système d'aide met en lumière les obstacles à surmonter pour mieux s'attaquer aux défis mondiaux communs et les opportunités à saisir pour y parvenir
Si le système de développement international a été amélioré et renforcé au fil du temps, il est aujourd'hui soumis à de nouvelles demandes changeantes et complexes. Les contributions au présent rapport témoignent des obstacles à l’amélioration de la coopération pour le développement, et des opportunités pouvant être saisies à cette fin. S’il n’existe pas de consensus sur la façon de procéder, plusieurs thèmes communs ressortent des contributions d’experts, qui portent notamment sur le pouvoir, les partenariats et la nécessité que toutes les sources de financement – pas uniquement l’APD – soient alignées et visent le développement durable et la transformation économique.
Il est notamment question de la demande faite à l’APD de mener à bien de multiples programmes d'action d’ampleur mondiale, qui vont de la lutte contre les migrations et les pandémies mondiales aux initiatives plus vastes visant à garantir l’accès aux biens publics mondiaux. D'après certaines estimations, la part de l’APD allouée à des objectifs similaires à l’accès aux BPM est passée de 30 % en moyenne de l’APD bilatérale des membres du CAD entre 2006 et 2010 à environ 57 % entre 2016 et 2020 (voir le Chapitre 8). L'utilisation de l’APD à l’appui des BPM ne va toutefois pas sans difficultés et suscite des controverses, compte tenu des besoins et de la demande non satisfaite d’investissements d’APD dans les objectifs et les priorités de développement à l’échelon national, et de la nécessité absolue de maintenir la priorité sur la pauvreté et les inégalités aux niveaux local et mondial (voir les Chapitres 3 et 4). Par ailleurs, si seuls certains pays sont éligibles à l’APD telle qu’elle est actuellement définie, le soutien aux BPM exige des investissements dans les pays avancés et non éligibles à l’APD. La communauté internationale doit convenir de règles, de limites, de sources et de mécanismes de financement clairs pour les BPM (y compris la préparation aux pandémies) au-delà de l’APD. Dans son « Point de vue », Abdoulaye Mar Dieye estime que la principale valeur de l’APD réside dans sa capacité de contribuer à l’atténuation des risques engendrés par les évolutions mondiales et dans les investissements dans les biens mondiaux et les biens communs mondiaux. L'analyse des opportunités offertes par l’utilisation de l’APD au lieu d’autres apports internationaux publics et privés pour garantir l’accès aux biens publics mondiaux, ainsi que des arbitrages y afférents, devra être un élément important de l'établissement des normes et de l’architecture des BPM3 (OCDE, 2019[25]).
Un autre thème plus vaste, d’une importance fondamentale et qui concerne le système dans son ensemble est celui de la nécessité, pour les acteurs de la coopération pour le développement, de s’interroger sur le bien-fondé de leurs objectifs et sur la possibilité de les atteindre dans certains contextes, et de chercher à savoir si leur APD n’a pas pour conséquence de pérenniser des institutions et des pratiques inefficaces.
Un autre thème plus vaste, d’une importance fondamentale et qui concerne le système dans son ensemble est celui de la nécessité, pour les acteurs de la coopération pour le développement, de s’interroger sur le bien-fondé de leurs objectifs et sur la possibilité de les atteindre dans certains contextes, et de chercher à savoir si leur APD n’a pas pour conséquence de pérenniser des institutions et des pratiques inefficaces. Sur la base de l’analyse de 315 évaluations de l’efficacité de l’aide en Afghanistan, au Mali et dans le Soudan du Sud, Zürcher exhorte les fournisseurs à prendre en compte les coûts d’opportunité liés aux investissements réflexes dans les situations où les besoins semblent les plus importants, en particulier dans les contextes fragiles, caractérisés par de faibles institutions et une sécurité insuffisante (voir le « Coup de projecteur » n °10). Il leur recommande d’allouer les ressources d’aide à des secteurs qui affichent une probabilité raisonnable de réussite, lorsque des données d’observation montrent que celle-ci est extrêmement faible dans les contextes cités précédemment. De même, Adeyi affirme que le soutien aux services et aux produits de santé de base, dont chaque pays devrait être responsable au premier chef, crée des dépendances qui nuisent à la redevabilité des gouvernements nationaux en matière de santé et perpétue la fragilité des systèmes de santé (voir le « Coup de projecteur » n °6). Il propose de remettre en cause la situation actuelle, certes familière et confortable mais inefficace, et de rendre les pays comptables et responsables de leur santé et leurs ressources de base.
Au fil des ans, à l’occasion d’une succession de sommets et de conférences, la communauté internationale a développé et réaffirmé des principes en matière de coopération pour le développement qui reconnaissent sa vocation essentielle à soutenir les pays en développement dans leurs efforts visant à améliorer les conditions de vie de leurs citoyens, en ne laissant personne de côté. Ces engagements et promesses reposent également sur la reconnaissance du fait que les nations et les sociétés détiennent elles-mêmes les clés de leurs progrès. La coopération pour le développement, qui, certes, peut uniquement concourir à ces efforts, doit néanmoins aller plus loin que l’injonction de « ne pas nuire » pour apporter une contribution efficace (OCDE, 2019[25]).
La mise en œuvre d’une coopération de qualité en matière de développement est un impératif clair, consacré par les accords internationaux. Les participants au Sommet pour une coopération efficace au service du développement de 2022 ont réaffirmé leur engagement à l’égard des principes d’efficacité – à savoir, l’appropriation par les pays, l’orientation vers les résultats, l’établissement de partenariats inclusifs, et la transparence et la redevabilité mutuelle (PMCED, 2022[19]). Ils ont également réaffirmé la pertinence de la coopération pour le développement et des partenariats internationaux, en mettant un accent renouvelé sur les capacités des pays et les défis de portée mondiale (voir également le Chapitre 20 et le « Coup de projecteur » n °22).
Cependant, la coopération pour le développement n’est pas une relation à sens unique. Elle se traduit par des avantages mutuels pour les pays et les citoyens. Si ces avantages sont souvent présentés en termes d’intérêts relevant de la politique étrangère et de l’économie, ils concernent aussi des aspects fondamentaux du bien-être humain comme la santé et la paix. Prônant de nouveaux modèles de partenariats, Nardos Bekele-Thomas, Directrice générale de l’Agence de développement de l’Union Africaine (NEPAD), fait valoir dans son « Point de vue » qu’il est nécessaire de mettre en place des types de partenariat et de collaboration qui favorisent l’obtention d’avantages mutuels et l’inclusivité parmi les différentes parties prenantes aux niveaux local, national et international. Au plan intérieur, l’utilisation efficace des budgets d’APD est soumise au droit de regard du parlement, des médias et des contribuables, notamment lorsque la classe politique s’est expressément engagée à accroître l’aide en cas de hausse des budgets ou lorsque la période est à l’austérité et à la compression générale des dépenses publiques. Entre 2018 et 2021, 24 pays du CAD ont enregistré une croissance positive de leurs ratios APD/RNB (voir l’Annexe 8.C du Chapitre 8).
La traduction en actes de l’esprit de solidarité et de responsabilité mondiales, de partenariat et de partage de la charge constitue l’un des plus grands défis auxquels sont confrontés les acteurs de la coopération pour le développement. Début 2022, la Présidente du CAD a pris acte du besoin urgent et croissant de coopération internationale et de solidarité face à l’ampleur colossale des multiples défis à relever. « Nous [les membres du CAD] devons soutenir nos partenaires face à cette situation et nous le ferons d’autant mieux que nous les écouterons, mettrons à profit les enseignements tirés des bonnes pratiques, adapterons nos approches et établirons avec rigueur les priorités », a-t-elle indiqué. « Nous devons continuer à rassembler chiffres et données factuelles, pour que chacun puisse rendre compte de son action, et nous efforcer d’améliorer la coopération pour le développement, tant qualitativement que quantitativement » (OCDE, 2022[27]). De fait, la refonte du système sera essentielle pour que le CAD puisse mener à bien sa mission visant à contribuer à la mise en œuvre du Programme 2030 et à un avenir dans lequel plus aucun pays ne sera tributaire de l’aide (OCDE, 2017[28]).
La traduction en actes de l’esprit de solidarité et de responsabilité mondiales, de partenariat et de partage de la charge constitue l’un des plus grands défis auxquels sont confrontés les acteurs de la coopération pour le développement
Les contributeurs au présent rapport se félicitent des bonnes pratiques établies et des possibilités qu’offre la coopération pour le développement pour promouvoir un développement inclusif et durable. Parmi les pistes qu’ils proposent pour agir et assurer un impact plus fort figurent le respect des engagements déjà pris, ; le soutien à une transformation pilotée à l’échelon local dans les pays partenaires, ; la modernisation des modalités d’action et des pratiques de gestion financière, ; le rééquilibrage des relations de pouvoir dans la prise de décision à l’échelle internationale, ; et la recherche d’un terrain d’entente sur lequel bâtir des partenariats.
Honorer les engagements financiers, prendre les mesures nécessaires pour réaliser des progrès tangibles
La coopération pour le développement et le financement du développement font l’objet d’examens minutieux et sont constamment mis au défi d’une meilleure performance, au sein des pays comme à l’extérieur. L’ensemble des engagements pris et des normes établies servent de repères utiles dans un système de plus en plus complexe, en ce qu’ils constituent des affirmations fortes des intentions et des valeurs qui animent les pouvoirs publics (voir le Chapitre 8). Leur concrétisation contribue à consolider la confiance mutuelle et la crédibilité, essentielles pour bâtir des partenariats. Toutefois, la communauté internationale n’a pas été à la hauteur de ses engagements et les bénéficiaires visés comme les principaux acteurs de la coopération soulèvent des craintes légitimes quant au fait que le décalage croissant entre les promesses et les pratiques n’érode la confiance instaurée avec les pays partenaires (voir le Chapitre 2) (Mitchell et Birdsall, 2022[29] ; ONU, 2021[30]). Ces débats sur la manière de mettre en œuvre une coopération pour le développement pertinente donnent une impulsion positive au dialogue et à la réflexion que mènent les fournisseurs d’aide en vue de concrétiser pleinement leurs engagements.
Les fournisseurs de coopération pour le développement ont souscrit à nombre d’objectifs et engagements en matière de financement de l’aide – consacrer 0.7 % de leur RNB à l’APD, porter la part de l’APD destinée aux pays les moins avancés à 0.15-0.20 % de leur RNB, utiliser les systèmes de gestion des finances publiques et de mise en œuvre des pays partenaires, et apporter un soutien aux organisations multilatérales sous forme de contributions à leur budget central, conformément au Pacte de financement des Nations Unies (voir le Chapitre 8). Ils se sont également engagés à assurer la cohérence des politiques au service du développement durable. Les examens par les pairs réalisés par le CAD – une des clés de voûte de l’analyse présentée dans ce rapport – mettent invariablement en évidence les facteurs politiques, économiques et systémiques qui entravent les progrès en matière de réalisation des objectifs de financement, d’octroi d’allocations au regard des besoins et d’amélioration de la qualité de l’APD. Le respect des engagements visant à renforcer l’environnement propice à l’aide par l’amélioration de la cohérence des politiques peut également accroître significativement (ou du moins éviter d’affaiblir) l’impact de l’APD (voir le Chapitre 8).
La nécessité, pour l’ensemble des acteurs du développement international, de combler les lacunes en matière de mise en œuvre est l’un des messages généraux véhiculés par ce rapport. Si la plupart des membres du CAD progressent dans la concrétisation de certains engagements, collectivement, ils accusent un retard au regard de plusieurs indicateurs, comme le résume le Tableau 8.1 du Chapitre 8. La traduction des engagements en plans d’action assortis d’échéances est un exercice utile auquel les examens par les pairs réalisés par le CAD recommandent de se livrer. Des plans de mise en œuvre plus ciblés permettent également aux acteurs nationaux, notamment les ministères des Finances, de faire preuve de plus de réalisme et de vigilance, et concourent à la détermination des obstacles à lever, des arbitrages à opérer et des mesures à prendre pour tenir les promesses faites.
La nécessité, pour l’ensemble des acteurs du développement international, de combler les lacunes en matière de mise en œuvre est l’un des messages généraux véhiculés par ce rapport.
L’APD est l’une des trois grandes sources de financement extérieur sur laquelle les pays en développement peuvent compter, outre les envois de fonds des travailleurs émigrés et l’investissement direct étranger (IDE). Quoique la moins importante des trois en proportion, l’APD est la ressource la plus stable depuis deux décennies, et elle s’est même accrue de 2020 à 2021 lorsque la crise du COVID-19 a entraîné une baisse des autres ressources (voir le Graphique 8.2 du Chapitre 8). Pour autant, les résultats au regard de l’objectif de 0.7 % plafonnent depuis 2005, l’APD représentant environ 0.3 % du RNB des membres du CAD dans leur ensemble. Si quelques membres du CAD atteignent cet objectif depuis quelques années déjà, la majorité d’entre eux et des autres fournisseurs de coopération pour le développement n’y sont jamais parvenus.
De même, l’objectif visant à consacrer 0.15-0.20 % du RNB à l’APD en faveur de pays les moins avancés (PMA) n’est pas atteint au niveau global. Les nouvelles dispositions des règles de comptabilisation dans l’APD visant à inciter les donneurs à accroître le nombre de prêts hautement concessionnels à destination des PMA n’ont pas non plus produit les résultats escomptés. Entre 2015 et 2019, les conditions applicables aux prêts d’APD destinés aux PMA se sont même durcies, avec une diminution de l’élément don moyen et des échéances et une augmentation des taux d’intérêt4. Prenant acte de la hausse des coûts d’emprunt et du recul récent des dons et des prêts concessionnels octroyés au titre du financement bilatéral et multilatéral, la Première ministre du Bangladesh, Sheikh Hasina, souligne dans son « Point de vue » que la réalisation des ODD d’ici à 2030 ne pourra se faire qu’en accordant des financements à un coût abordable aux pays en développement. D’autres contributeurs mettent également en relief la crise de la dette qui se profile à l’horizon (voir le « Point de vue » d’Amina Mohammed et le Chapitre 2).
Les efforts actuellement déployés pour exploiter l’effet catalyseur de l’APD afin de mobiliser des financements à l’appui du développement auprès d’autres sources, y compris des financements mixtes, ne sont pas à la hauteur des attentes. D’après les statistiques du CAD de l’OCDE sur le développement international, sur les 185.9 milliards USD que représentaient les apports d’APD des membres du CAD en 2021, seulement 4.5 milliards USD étaient affectés à des instruments du secteur privé axés sur le développement5. Trouver une solution permanente pour mesurer l’effort des donneurs en lien avec les instruments du secteur privé est un défi de taille pour les membres du CAD (voir l’Annexe 8.B du Chapitre 8). Parallèlement, les financements privés ne permettent pas d’obtenir les résultats souhaités à l’échelle envisagée dans le Programme d’action d’Addis-Abeba ou en termes d’alignement sur les ODD (ONU, 2015[31] ; OCDE, 2022[20]). Malgré ces résultats globalement décevants, la collaboration avec le secteur privé peut donner lieu à certaines innovations, par exemple à de nouveaux mécanismes d’assurance pour contribuer à gérer des niveaux de risque plus élevés (voir le « Point de vue » de Jagan Chapagain).
Les conséquences du creusement du déficit de financement sont particulièrement lourdes pour ce qui est de la lutte contre les effets de la crise climatique. À l’heure actuelle, le financement climatique, en termes qualitatifs comme quantitatifs, reste insuffisant pour couvrir le coût des mesures d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à ses effets et répondre aux besoins économiques et sociaux des communautés et pays de l’hémisphère Sud vulnérables au changement climatique. Le nouvel engagement pris lors de la dernière conférence sur le climat en vue de créer un fonds pour compenser les pertes et préjudices vient renforcer encore la nécessité d’apporter des financements supplémentaires, en sus et en dehors de ceux déployés dans le cadre de la coopération pour le développement (voir le « Coup de projecteur » n °3), même si une partie du financement du développement disponible en rapport avec le climat peut déjà servir à cette fin (OCDE, 2022[32]). Parallèlement, les pays de l’hémisphère Sud appellent à une plus grande transparence en ce qui concerne le financement climatique et son lien avec le financement du développement, ce qui nourrit le débat sur la manière de mesurer et de suivre ce type de financement et notamment l’engagement en faveur de nouveaux financements et de ressources additionnelles.
Le nouvel engagement pris lors de la dernière conférence sur le climat en vue de créer un fonds pour compenser les pertes et préjudices vient renforcer encore la nécessité d’apporter des financements supplémentaires, en sus et en dehors de ceux déployés dans le cadre de la coopération pour le développement.
Les budgets du développement international constituent la première source de financement que les économies avancées peuvent mettre à profit pour honorer l’engagement pris au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de dégager 100 milliards USD par an. Sur les 83.3 milliards USD apportés et mobilisés par les pays développés au titre du financement climatique en 2020, 31.4 milliards USD correspondaient à des financements climatiques publics bilatéraux et 36.9 milliards USD correspondaient à des financements climatiques publics bilatéraux et 36.9 milliards USD à des financements climatiques publics multilatéraux (OCDE, 2022[33]). S’il est impossible de calculer la part exacte que représente l’APD, en moyenne, les volumes d’APD des membres du CAD destinés à l’adaptation au changement climatique et à l’atténuation du phénomène se sont accrus au cours de la période 2016-20 par rapport à 2011-15 (voir le Chapitre 8).
Les membres du CAD se sont également engagés à allouer davantage de ressources au titre de l’APD aux pays ayant les plus grands besoins et à ne laisser personne de côté (OCDE, 2018[34]) ; or, l’APD bilatérale est désormais davantage dirigée vers des pays à revenu intermédiaire. Les examens par les pairs constatent que les dotations d’APD à l’appui d’objectifs thématiques (par exemple, l’atténuation du changement climatique ou les infrastructures) sont en partie à l’origine de cette réorientation, et un rapport récent de l’OCDE (2022[35]) observe une tendance similaire pour les apports multilatéraux. La lutte contre les inégalités n’est à ce jour pas une priorité des dotations d’APD, qui ne sont pas non plus particulièrement ni systématiquement orientées vers la lutte contre la pauvreté extrême ou multidimensionnelle.
Entre 2010 et 2021, le volume de l’aide humanitaire déployée par les membres du CAD a enregistré une hausse de 109 % et s’est accru de 5 points de pourcentage en proportion de l’APD brute totale. Pour autant, le financement humanitaire n’est pas à la hauteur des besoins, qui s’accroissent. Les appels de fonds des Nations Unies s’élevaient à 51.7 milliards USD en 2022, mais seulement 47.4 % de ce montant ont été financés (ONU, 2022[36]). Comme le relève Degan Ali dans son « Point de vue », nombre d’ambitions du Grand compromis (Grand Bargain) de 2016 n’ont pas non plus été pleinement concrétisées. Parmi ces ambitions figure l’engagement de diriger, aussi directement que possible, au moins 25 % du financement humanitaire vers des intervenants locaux et nationaux (Comité permanent interorganisations, 2021[37]). Les financements directs à destination d’organisations de la société civile locales restent eux aussi particulièrement faibles, s’établissant à 2.63 %. L’imprévisibilité des apports de financement représente un défi particulier pour l’établissement d’une planification et d’interventions appropriées, et la coordination doit être améliorée pour harmoniser les cycles budgétaires, l’appétence au risque et les méthodes de travail. Quelques tendances positives se dégagent néanmoins. Ainsi, certains fournisseurs abandonnent progressivement les dons de courte durée, octroyés sur la base de projets, au profit de financements pluriannuels et de types de soutien qui permettent une plus grande autonomie, à l’image de l’aide en espèces ou en bons d’échange (voir l’Encadré 8.2 du Chapitre 8).
Des pistes d’action pour concrétiser les engagements déjà pris et prendre les mesures nécessaires pour réaliser des progrès tangibles sont fournies au Graphique 1.
Soutenir l’innovation pilotée à l’échelon local dans les pays partenaires
Les contributeurs au présent rapport insistent sur la nécessité d’établir des partenariats internationaux qui apportent des avantages mutuels et reposent sur l’exercice de la redevabilité, et qui tiennent compte des stratégies nationales de développement, des priorités des pouvoirs publics et des programmes de réforme. Si l’autonomie, l’auto-assistance et l’appropriation par les pays constituent de longue date des principes de la coopération pour le développement, les fournisseurs sont aujourd’hui mis au défi de concrétiser ces idéaux. Conformément au principe d’appropriation par les pays, les pays en développement doivent piloter le dialogue avec les parties prenantes et développer une vision à long terme, et ancrer leurs stratégies au sein de ministères et d’institutions non dépendantes de la vie politique de façon à réduire autant que faire se peut le risque de perte d’acquis d’un cycle politique à l’autre (voir les Chapitres 2 et 20). Dans les pays qui ont fait le pari du développement (« development bargain »), Dercon préconise aux donneurs d’apporter un soutien budgétaire et un appui au renforcement des capacités d’autorités locales comme les banques centrales et les autorités de réglementation, tout en injectant directement des capitaux internationaux dans des entreprises via les institutions de financement du développement (Dercon, 2022[38]).
Les pays en développement n’ont cessé d’indiquer qu’ils préféraient bénéficier d’une expertise provenant d’acteurs divers et variés, et la diversité des paradigmes et trajectoires de développement ainsi que les rivalités géopolitiques leur permettent désormais d’avoir un plus grand choix de partenaires (voir le Chapitre 18) (OCDE, 2019[25]). Des enquêtes réalisées par AidData auprès de quelque 8 000 dirigeants de la société civile et du secteur public et privé de l’hémisphère Sud révèlent que ces derniers restent attachés au soutien apporté par les membres du CAD dans les domaines de la gouvernance et de l’état de droit – des aspects essentiels au développement à long terme (voir le Chapitre 18). Parallèlement, les pays en développement s’efforcent de répondre à leurs besoins et de poursuivre leurs priorités dans le cadre de partenariats avec tout l’éventail des fournisseurs de l’OCDE et des pays du Groupe des Vingt (tels que l’Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, l’Inde et l’Indonésie), ainsi qu’avec d’autres pays de l’hémisphère Sud.
Les réunions et débats internationaux sont animés d’un nouvel élan en faveur d’un développement piloté à l’échelon national et local – un des thèmes centraux du Sommet pour une coopération efficace au service du développement de 2022 et de son Document final (PMCED, 2022[19]). L’alignement des apports des donneurs sur les priorités des pays en matière de développement peut favoriser le déploiement d’investissements plus fortement axés sur des objectifs et créer des partenariats plus équitables et à plus long terme (Custer et al., 2021[39]). S’il est courant que les plans nationaux de développement reflètent les intérêts des élites plus que le consensus social, ces documents peuvent néanmoins orienter les bailleurs de fonds et les inciter à déterminer et traiter les causes mondiales des défis auxquels les pays en développement sont confrontés (voir le Chapitre 20).
S’il est courant que les plans nationaux de développement reflètent les intérêts des élites plus que le consensus social, ces documents peuvent néanmoins orienter les bailleurs de fonds et les inciter à déterminer et traiter les causes mondiales des défis auxquels les pays en développement sont confrontés.
Les contributions au présent rapport mettent en avant les avantages d’adhérer au principe d’appropriation par les pays. En attachant de l’importance à ce que leurs pays partenaires indiquent vouloir obtenir et à ce dont ils ont besoin pour mener à bien leurs réformes, les fournisseurs de coopération pour le développement accroissent les chances que leurs investissements produisent des résultats tangibles (voir le Chapitre 18). En outre, les fournisseurs de coopération pour le développement dont on considère qu’ils suivent les stratégies nationales de développement peuvent en retirer un gain en termes de résultats, puisqu’ils sont généralement jugés plus influents et plus utiles par les dirigeants des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire (Custer et al., 2021[39]).
L’attention particulière pour la viabilité, la résilience, les emplois et la redevabilité des institutions est une des exigences qui pèsent sur la coopération pour le développement. Muzawazi et da Costa soulignent la nécessité d’instaurer une coopération pour contribuer à relever les défis persistants qui se posent à l’Afrique, en particulier pour promouvoir l’industrialisation et la compétitivité économique au service de la création d’emplois (voir le « Coup de projecteur » n °21). Les fournisseurs de coopération pour le développement peuvent épauler l’Afrique dans son processus d’industrialisation et de transformation de la production en concourant à remédier au déficit d’infrastructures que connaît le continent et en soutenant les programmes d’action régionaux. La nécessité, pour les stratégies de développement, de mettre également à profit les atouts de chaque pays en développement est le message clé qu’adresse Signé dans le Chapitre 2. Ainsi, avance-t-il, les acteurs du développement pourront formuler des recommandations concrètes, fondées sur la situation et les politiques du pays, au lieu d’une liste sans fin de recommandations qui risquent de ne pas être viables sur le plan politique ou financier mais qui sont néanmoins considérées comme des conditions à remplir pour progresser sur la voie du développement. L’établissement de partenariats locaux placés sous le signe de la souplesse et mettant aux commandes les pays en développement peut être une réponse aux nouvelles dynamiques qui se dessinent (Silva, Bernardo et Mah, 2021[40]).
Une transformation pilotée à l’échelon local suppose également d’apporter un soutien aux institutions et mécanismes régionaux de développement. Les contributions de la NEPAD appellent à réorienter les stratégies de développement actuelles et à mettre en place des mécanismes adaptés pour renforcer la résilience de l’Afrique face aux chocs régionaux comme extérieurs, et citent à cet égard l’accord établissant la Zone de libre-échange continentale africaine comme un exemple prometteur d’initiative d’intégration régionale apportant une réponse aux difficultés persistantes et à la polarisation du système commercial international ainsi qu’à l’hostilité politique suscitée par la mondialisation dans certaines parties du monde. Les pays de l’OCDE sont invités à jouer un rôle plus affirmé pour soutenir le continent dans sa demande d’allègement de la dette et promouvoir le dialogue entre les agences de notation de crédit et le secteur public africain au sujet des indicateurs de notation.
Une transformation pilotée à l’échelon local suppose également d’apporter un soutien aux institutions et mécanismes régionaux de développement.
Donner suite au principe et à l’engagement de longue date en faveur d’un développement piloté à l’échelon local
La collaboration avec les acteurs locaux présente divers avantages. D’après le « Point de vue » de Jagan Chapagain, l’inscription de l’aide humanitaire dans le contexte local favorise une plus grande inclusion et équité, une confiance accrue, des interventions plus rapides et en temps opportun, une plus grande souplesse, un accès plus général et la pérennité des opérations et des programmes. Les acteurs locaux et au sein des communautés mettent en œuvre des programmes qui sont de 32 % plus efficients du point de vue des coûts que ceux des intermédiaires internationaux. Les acteurs locaux sont liés à leurs communautés et sont comptables à leur égard, et ils sont souvent les intervenants de première ligne les plus efficaces en cas de crise. Les exclure de la prise de décision et des financements a des répercussions sur l’efficacité de l’aide au développement (Peace Direct et al., 2021[7]).
L’adaptation de l’aide au contexte local et l’octroi de moyens d’action aux communautés pour leur permettre d’assurer leur développement se heurtent à de nombreux obstacles (Barbelet et al., 2021[41]), à commencer par le fait d’attribuer la qualification « à risque » aux groupes locaux du fait de leur impossibilité à satisfaire aux exigences des donneurs (intégrées dans des systèmes de conformité complexes) et de leurs capacités jugées insuffisantes, indique Degan Ali dans son « Point de vue ». Les donneurs ont tendance à privilégier un contrôle financier plus étroit des projets d’aide bilatérale, d’aide préaffectée et d’aide liée plutôt que la coordination avec des acteurs locaux, les approches communes et les systèmes nationaux de passation des marchés (voir le « Coup de projecteur » n °14). Toutefois, comme le font observer plusieurs contributeurs, le financement de courte durée, octroyé sur la base de projets, peut sacrifier la viabilité et les possibilités de renforcement des capacités, de la fidélisation et de la sécurité du personnel, et réduit également la capacité des acteurs locaux d’être des partenaires indépendants, autonomes et coopératifs. En revanche, l’apport de contributions au budget ordinaire d’organisations dans le respect des priorités des partenaires locaux renforce l’autonomie et la viabilité. Entre autres facteurs déterminants, il faut avoir un sens aigu de l’appétence au risque et des stratégies de gestion des risques. Si certains membres disposent d’un système complet de gestion des risques, reposant notamment sur des analyses contextuelles et des évaluations des capacités des partenaires ainsi que sur des mesures d’atténuation, d’autres recourent à des cadres moins développés qui, par exemple, mettent l’accent sur la prévention des risques ou ciblent uniquement le risque fiduciaire (voir le « Coup de projecteur » n °12).
Des pistes d’action pour soutenir la transformation pilotée à l’échelon local dans les pays partenaires sont fournies au Graphique 2.
Moderniser les modalités d’action et les pratiques de gestion financière pour harmoniser les stratégies, les budgets et la mise en œuvre
Les politiques de développement n’existent pas en vase clos. Les responsables publics doivent gérer des intérêts nationaux concurrents sans laisser les pressions de court terme mettre en péril l’intérêt commun – qui, lui, s’inscrit dans une perspective de long terme – pour un développement efficace. Des politiques cohérentes et une coopération pour le développement réfléchie peuvent contribuer, et contribuent, aux intérêts globaux à long terme des pays.
Les examens par les pairs réalisés par le CAD constatent que la politique de développement est de plus en plus intégrée dans le portefeuille des ministères des Affaires étrangères et du Commerce ainsi que dans celui d’autres ministères et d’instituts nationaux de financement du développement. Cette dispersion accrue du portefeuille d’aide ouvre autant de perspectives qu’elle suscite de préoccupations. Ainsi, de nombreux organismes différents font appel à l’APD pour octroyer des dons et des prêts, le partage de connaissances et la coopération technique, dans des buts aussi variés que la réduction des migrations, la gestion des crises des réfugiés au niveau des pays ou la sécurité sanitaire dans le monde (voir le Chapitre 8 et les examens par les pairs réalisés par le CAD). Dans son « Point de vue », Theo Sowa avertit que la tendance, certes positive, à la mise en place de politiques étrangères féministes risque également d’imprimer une orientation féministe de posture à l’action de développement si ces politiques se contentent de favoriser des activités qui incluent les femmes et les filles au lieu d’œuvrer en faveur de l’égalité et de la justice. Les pays doivent suivre le mouvement en veillant à apporter des financements et à prendre des mesures à l’appui de l’égalité des genres, et doivent assurer la cohérence des politiques.
L’accroissement des dépenses destinées à faire face à des crises a ouvert des débats sur les avantages et les inconvénients des divers instruments et modalités d’aide ainsi que sur la nécessité de mettre au point une boîte à outils plus complète pour la mise en œuvre, applicable à différents contextes (voir le Chapitre 8). Parallèlement, les examens par les pairs réalisés par le CAD montrent que les pressions permanentes qui pèsent sur les ressources humaines dans les différents organismes et ministères chargés du développement se traduisent par une programmation plus centralisée, un éloignement des réalités locales et une diminution des capacités de dialogue, de collaboration et de partenariat.
L’accroissement des dépenses destinées à faire face à des crises a ouvert des débats sur les avantages et les inconvénients des divers instruments et modalités d’aide ainsi que sur la nécessité de mettre au point une boîte à outils plus complète pour la mise en œuvre.
Qui plus est, les réductions budgétaires, l’accent renouvelé sur la coopération bilatérale, la préaffectation des ressources et l’absence de vision stratégique quant à la coopération multilatérale réduisent les possibilités qu’offrent les dotations destinées au système multilatéral de renforcer l’impact collectif sur les défis qui se posent au monde et au niveau des pays. Le volume accru de financements préaffectés dirigés vers les organisations multilatérales contribue également à l’instabilité financière et à l’impossibilité pour les pays partenaires de prévoir leurs ressources, l’évolution de la situation politique ou économique dans les pays donneurs pouvant entraîner une réduction brutale des financements, aux dépens des projets, en particulier ceux de longue durée (voir les Chapitres 2 et 8 (OCDE, 2022[35])). Certains membres du CAD ont mis en place des mécanismes de budgétisation pour réduire la volatilité d’une année à l’autre et renforcer la prévisibilité des financements dans un esprit de redevabilité, ce qui constitue une bonne pratique (voir le Chapitre 8). La création d’un système international de coordination et de suivi en temps réel des décisions relatives à l’aide en cas de choc pourrait aussi éclairer la prise de décision au niveau des fournisseurs, qui serait ainsi accélérée, et offrir aux partenaires une plus grande transparence ainsi que des perspectives d’évolution des budgets d’aide moins incertaines.
La pandémie semble avoir accru l’usage du soutien budgétaire ainsi que le recours aux partenaires locaux pour l’exécution et le suivi des programmes. L’engagement à s’aligner et se fonder sur les systèmes des pays – notamment les plans de développement, cadres de résultats et systèmes de suivi nationaux – semble toutefois s’étioler (voir le Chapitre 8 et l’étude de cas de Schuster). D’après les acteurs des pays en développement, les progrès sont entravés par des obstacles d’ordre politique et liés à la programmation et à la gestion des risques.
Il y a matière à opérer une hiérarchisation plus stratégique et ciblée des portefeuilles bilatéraux et à donner d’autres moyens au système multilatéral de tirer parti de ses atouts. Toutefois, les programmes et projets bilatéraux et multilatéraux d’aide au développement sont de plus en plus fragmentés et présentent une faible valeur ajoutée, ce qui génère des coûts importants pour les pays bénéficiaires et les autres partenaires (voir le Chapitre 8). En 1960, les membres du CAD fournissaient chacun de l’aide à 15 pays et territoires en moyenne. En 2021, ce chiffre s’élevait à 97. Réduire la fragmentation de l’aide suppose d’opérer des choix difficiles afin de déterminer les pays et domaines où il convient de réduire ou au contraire d’amplifier le soutien, et d’agir en coordination avec un nombre croissant d’acteurs du développement dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire.
Les examens par les pairs réalisés par le CAD font état de l’absence de planification stratégique en matière d’engagement des pays et d’occasions manquées d’assurer une complémentarité dans les relations avec les pays partenaires, qu’elles soient diplomatiques, commerciales ou liées au développement. Cette situation peut entraîner des incohérences dans les interventions (voir les Chapitres 8 et 20). Il y a également matière à renforcer la transparence des différents apports de financement à l’appui du développement destinés aux pays, ainsi que la prévisibilité pluriannuelle des budgets et de la programmation de l’aide. Entre 2010 et 2020, par exemple, 13 pays d’Afrique ont enregistré en un an une chute des dons en leur faveur équivalente à au moins 1 % de leur PIB (voir le Chapitre 8). L’absence de prévisibilité réduit l’efficacité, l’exercice de la redevabilité et la capacité de planification.
Les approches de portefeuille permettent de mieux optimiser et aligner des ressources humaines et financières limitées au regard d’objectifs stratégiques et de bâtir des partenariats plus constructifs avec divers acteurs. Elles peuvent également offrir un espace pour l’expérimentation, l’innovation et l’échec (voir le Chapitre 20). Pour garantir l’efficacité de la mise en œuvre, il est également essentiel d’investir et de puiser dans les enseignements et les données tirés d’évaluations, les travaux de recherche, l’apprentissage entre pairs et les communautés d’experts, et de mettre en place des systèmes généraux de gestion des résultats. Les organisations doivent apprendre à apprendre, à défaut de quoi elles ne pourront ni avancer, ni répondre aux attentes.
Des pistes d’action pour moderniser les modalités d’action et les pratiques de gestion financière afin d’harmoniser les stratégies, les budgets et la mise en œuvre sont fournies au Graphique 3.
Rééquilibrer les relations de pouvoir et trouver un terrain d’entente sur lequel bâtir des partenariats
L’évolution des relations entre les pays et la remise en cause des paradigmes et des normes internationales ouvrent la voie à une réforme de l’ensemble du système. Animés par des préoccupations de justice climatique, et face à l'incapacité du système financier international de répondre à leurs besoins au cours des crises successives, et aux inégalités de pouvoir dans la prise de décision à l’échelle internationale, les dirigeants des pays du Sud soulignent de plus en plus l'injustice du système actuel et la nécessité de le réformer afin qu'il prenne davantage en considération les opinions et la capacité d’agir des pays en développement (Gouvernement de la Barbade, 2022[42]). Les contributeurs au présent rapport réclament une réforme du système financier international afin que celui-ci serve plus efficacement les intérêts des pays du Sud et leur permette de se faire entendre et d'agir davantage, et de participer sur un pied d’égalité aux partenariats en faveur de la croissance et du développement économiques (OCDE, 2020[24] ; 2019[25]). Dans le cadre d'un débat plus vaste, ils exhortent à une redistribution du pouvoir plus approfondie, afin de mettre fin au paternalisme et au racisme dans le système d'aide et au-delà.
Les contributeurs au présent rapport réclament une réforme du système financier international afin que celui-ci serve plus efficacement les intérêts des pays du Sud et leur permette de se faire entendre et d'agir davantage, et de participer sur un pied d’égalité aux partenariats...
Certains pays de l’OCDE ont commencé à s'attaquer au racisme, à l’héritage colonial, à une prise de décision exercée depuis les plus hauts échelons et aux inégalités de pouvoir au sein du système, ainsi qu’aux nouvelles dépendances à l'égard de l’aide étrangère (Comité du développement international, 2022[6] ; Omlo et al., 2022[5]). Le débat autour du pouvoir s'articule autour de deux questions : 1) dans quelle mesure les acteurs locaux peuvent-ils accéder aux enceintes de prise de décision ? ; et 2) quel poids a leur opinion ? Dans son « Point de vue », la Présidente de la Commission du développement international de la Chambre des communes du Royaume-Uni, Mme Sarah Champion, a décrit les témoignages recueillis par la Commission faisant état de racisme dans le secteur de l’aide au Royaume-Uni. Selon elle, les décisions relatives au financement et aux stratégies sont trop souvent prises dans les bureaux des grandes organisations blanches des pays du Nord, alors que la plupart des programmes d'aide sont mis en œuvre dans des pays du Sud à faible revenu. Selon ces témoignages, les structures de pouvoir actuelles ont des relents de colonialisme, et ce sont les mêmes conceptions paternalistes qui sous-tendent notre représentation commune des populations du Sud comme ayant besoin d’être « sauvées ».
Certaines organisations non-gouvernementales internationales se sont engagées en faveur d’un rééquilibrage du pouvoir au sein d’un système d'aide international qui fonctionne depuis longtemps comme une structure hiérarchique dominée par les pays du Nord. Or, selon Mme Champion, notre instinct de préservation est souvent en conflit avec notre désir de promouvoir un changement porteur de transformation. Dans leur contribution, les directeurs généraux de Plan International UK et d’Oxfam GB insistent sur la nécessité de mener des réformes urgentes afin de s'attaquer au paternalisme et au racisme dans les partenariats, et d'œuvrer pour un changement source de transformation. Les fournisseurs publics peuvent encourager les réformes des organisations non-gouvernementales internationales en soutenant les objectifs de l’initiative Pledge for Change, avec lesquels ils peuvent mettre en conformité leur soutien et leurs actions.
Les connaissances relatives au contexte – politique, intérêts en place et capacités locales d’exécution qui jouent un rôle dans chaque contexte – sont extrêmement précieuses pour concevoir et mettre en œuvre des programmes de développement pertinents et efficaces (Dissanayake et Dercon, 2022[43]). Or, les recherches et les connaissances locales sont sous-utilisées dans la définition des priorités et l’établissement des programmes, un constat qui reflète le manque de reconnaissance plus général de l’expertise des pays du Sud. La plupart des recherches financées et publiées dans le secteur du développement, de même que celles auxquelles on accorde le plus de crédit, sont menées par des chercheurs des pays du Nord : seul un article sur six publiés dans les 20 principales revues consacrées au développement entre 1990 et 2019 provenait de chercheurs du Sud (voir le « Coup de projecteur » n °15).
La diversité des acteurs du développement – publics et privés – constitue une opportunité de dégager une compréhension commune ; de nouer de nouveaux partenariats ; et de mettre à profit les canaux, les stratégies et les financements multilatéraux pour relever collectivement les défis exposés dans le rapport. Dans son « Point de vue », Sachin Chaturvedi attire l’attention sur les opportunités de partenariat offertes par les nouvelles plateformes de financement, dont le Nouveau Plan Marshall, le Corridor de croissance Asie-Afrique, l'initiative des Nouvelles routes de la soie et le Fonds de la route de la soie. Les dirigeants des pays du Sud ne considèrent pas les partenaires au développement comme étant mutuellement exclusifs. Ils estiment plutôt qu’ils proposent un éventail d’avantages comparatifs (voir le Chapitre 18). Toutefois, une concurrence élevée entre les donneurs, comme elle existe dans le climat actuel de tensions géopolitiques, met à rude épreuve les partenariats et la communication, ce qui augmente les risques de redondance des activités et, par là, la possibilité que l'une d’elles n’entrave fortuitement la concrétisation des objectifs d'une autre (voir le Chapitre 2). L’essor de la coopération Sud-Sud et de la coopération triangulaire témoigne de l’envie de mobiliser et de mettre à profit les savoir-faire et les ressources dans le cadre de partenariats dans certains domaines. Toutefois, la diversité des normes, des mécanismes de redevabilité et des financements peut également favoriser l’établissement de règles du jeu inéquitables qui n'incitent pas les partenaires internationaux à unir leurs forces. Des cadres normatifs clairs, des objectifs communs et un dialogue régulier sont à l'inverse propices à une action collective à l’appui du développement, et les pays semblent plus nombreux à être prêts à trouver un terrain d’entente dans un esprit de responsabilité partagée pour faire face à la multiplication des enjeux de développement et des défis d’ampleur mondiale.
Des pistes d’action pour rééquilibrer les relations de pouvoir et trouver un terrain d’entente sur lequel bâtir des partenariats sont fournies au Graphique 4.
Références
[15] Banque mondiale (2022), Poverty and Shared Prosperity 2022: Correcting Course, Banque mondiale, Washington, D.C., https://doi.org/10.1596/978-1-4648-1893-6.
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[37] Comité permanent interorganisations (2021), « About the Grand Bargain », page web, https://interagencystandingcommittee.org/about-the-grand-bargain.
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[38] Dercon, S. (2022), Gambling on Development: Why Some Countries Win and Others Lose, Hurst, Londres.
[43] Dissanayake, R. et S. Dercon (2022), « From superpower to shambles – and back again? », CGD Blog, https://www.cgdev.org/blog/superpower-shambles-and-back-again (consulté le 20 décembre 2022).
[16] FMI (2022), Perspectives de l’économie mondiale : Riposter à la crise du coût de la vie, Fonds monétaire international, Washington, D.C., https://www.imf.org/fr/Publications/WEO/Issues/2022/10/11/world-economic-outlook-october-2022.
[23] Fouad, M. et al. (2021), « Unlocking Access to Climate Finance for Pacific Island Countries », Blog PFM du FMI, https://blog-pfm.imf.org/en/pfmblog/2021/09/unlocking-access-to-climate-finance-for-pacific-islands-countries.
[22] Gable, S. et al. (2022), A Transition Approach to Poverty Reduction and Climate Finance: The Missing Link to Implementation, document non publié.
[11] Gerszon Mahler, D. et al. (2020), « Actualisation des estimations de l’impact de la pandémie de COVID-19 sur la pauvreté », Blog de données de la Banque mondiale, https://blogs.worldbank.org/fr/opendata/actualisation-estimations-impact-de-la-pandemie-covid-19-sur-la-pauvrete-dans-le-monde (consulté le 27 octobre 2021).
[42] Gouvernement de la Barbade (2022), The 2022 Barbados Agenda, Gouvernement de la Barbade, https://gisbarbados.gov.bb/download/the-2022-barbados-agenda (consulté le 4 novembre 2022).
[2] Kharas, H. (2021), « Global development cooperation in a COVID-19 world », Global Working Paper, n° 150, Brookings Institution, Washington, D.C., https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2021/01/Global-Development-Cooperation-COVID-19-World.pdf.
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[4] Mélonio, T., J. Naudet et R. Rioux (2022), « L’aide publique au développement à l’âge des conséquences », Policy Papers, nᵒ 11, Agence française de développement, Paris, https://www.afd.fr/fr/aide-publique-developpement-age-consequences-melonio-naudet-rioux.
[29] Mitchell, I. et N. Birdsall (2022), « The Unkept Promises of Western Aid », Foreign Affairs, https://www.foreignaffairs.com/world/unkept-promises-western-aid (consulté le 16 septembre 2022).
[12] Mitchell, I., S. Hughes et S. Huckstep (2022), « Price spike caused by Ukraine war will push over 40 million into poverty: How should we respond? », CGD Blog, https://www.cgdev.org/blog/price-spike-caused-ukraine-war-will-push-over-40-million-poverty-how-should-we-respond.
[14] OCDE (2023), États de fragilité 2022, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/65c2c30f-fr.
[32] OCDE (2022), Gérer les risques climatiques et faire face aux pertes et aux dommages, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/be5c2857-fr.
[20] OCDE (2022), Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2023: No Sustainability Without Equity, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/fcbe6ce9-en.
[18] OCDE (2022), Les profils de coopération au développement, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5cd4ba84-fr.
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[26] OCDE (2022), « Official Development Assistance by regime context (2010-19) », Documents d’orientation de l’OCDE sur le développement, n° 44, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/57ab4100-en.
[21] OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE, Rapport intermédiaire, septembre 2022 : Payer le prix de la guerre, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/4c8d9c61-fr.
[27] OCDE (2022), Priorités de la présidence du CAD pour 2022-23, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/fr/cad/comite-d-aide-au-developpement/les-priotit%C3%A9s-de-la%20presidence-du-cad-2022-22.pdf.
[33] OCDE (2022), Tendances agrégées du financement climatique fourni et mobilisé par les pays développés en 2013-2020, Climate Finance and the USD 100 Billion Goal, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2bf47c90-fr.
[45] OCDE (2021), « DAC@60 Years », page web, https://www.oecd.org/dac/development-assistance-committee/dac-60-years (consulté le 17 janvier 2023).
[24] OCDE (2020), Coopération pour le développement 2020 : Apprendre des crises, renforcer la résilience, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/b8d7cf8c-fr.
[25] OCDE (2019), Coopération pour le développement 2019 : Un avenir plus juste, plus vert et plus sûr, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/71a10470-fr.
[34] OCDE (2018), Coopération pour le développement 2018 : Agir ensemble pour n’oublier personne, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/dcr-2018-fr.
[28] OCDE (2017), Le mandat du Comité d’aide au développement, page web, https://www.oecd.org/fr/cad/lemandatducomitedaideaudeveloppementcad.htm (consulté le 20 décembre 2022).
[46] OCDE (s.d.), « Aide publique au développement : définition et champ couvert », page web, https://www.oecd.org/fr/cad/financementpourhttps://www.oecd.org/fr/cad/financementpourledeveloppementdurable/normes-financement-developpement/aidepubliqueaudeveloppementdefinitionetchampcouvert.htm (consulté le 17 janvier 2023).
[5] Omlo, J. et al. (2022), Racism at the Ministry of Foreign Affairs: An Exploratory Study, Bureau Omlo, Utrecht, Pays-Bas, https://www.government.nl/documents/reports/2022/12/12/report-racism-at-the-ministry-of-foreign-affairs-an-exploratory-study.
[36] ONU (2022), Humanitarian aid contributions 2022 (base de données), Financial Tracking Service, https://fts.unocha.org (consulté le 21 décembre 2022).
[17] ONU (2022), « Secretary-General’s address to the General Assembly », https://www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2022-09-20/secretary-generals-address-the-general-assembly (consulté le 20 décembre 2022).
[30] ONU (2021), Notre Programme commun : Rapport du Secrétaire général, Nations Unies, New York, N.Y., https://www.un.org/fr/content/common-agenda-report/assets/pdf/Notre_programme_commun.pdf.
[9] ONU (2015), Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques : Accord de Paris, Nations Unies, New York, N.Y., https://unfccc.int/sites/default/files/french_paris_agreement.pdf.
[31] ONU (2015), Programme d’action d’Addis-Abeba issu de la troisième Conférence internationale sur le financement du développement, Nations Unies, New York, N.Y., https://unctad.org/system/files/official-document/ares69d313_fr.pdf.
[8] ONU (2015), Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030, Nations Unies, New York, N.Y., https://unctad.org/system/files/official-document/ares70d1_fr.pdf.
[7] Peace Direct et al. (2021), Time to Decolonise Aid: Insights and Lessons from a Global Consultation, Peace Direct, Londres, https://www.peacedirect.org/wp-content/uploads/2021/05/PD-Decolonising-Aid-Report.pdf.
[19] PMCED (2022), 2022 Effective Development Co-operation Summit Declaration, Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement, https://effectivecooperation.org/system/files/2022-12/Final%20Outcome%20Document.pdf.
[10] PNUD (2022), Rapport sur le développement humain 2021/2022 : Temps incertains, vies bouleversées : Façonner notre avenir dans un monde en mutation, Programme des Nations Unies pour le développement, New York, https://hdr.undp.org/system/files/documents/global-report-document/hdr2021-22frpdf.pdf.
[40] Silva, A., L. Bernardo et L. Mah (2021), The Future of International Development Cooperation: Fragmentation, Adaptation and Innovation in a Changing World, La plate-forme des organisations non gouvernementales portugaise, Lisbonne, https://www.plataformaongd.pt/uploads/subcanais2/the_future_of_international_development_cooperation_english_final.pdf.
[44] TOSSD (s.d.), Total Official Support for Sustainable Development at a Glance, page web, https://tossd.org (consulté le 17 janvier 2023).
Notes
← 1. L'aide publique au développement est la mesure statistique approuvée par le Comité d’aide au développement (CAD) des apports de ressources à la coopération pour le développement. Pour être comptabilisée dans l’APD, l’aide doit provenir du secteur public, avoir comme objectif principal la promotion du développement économique et de l’amélioration du niveau de vie, et être assortie de conditions financières concessionnelles. Pour de plus amples informations, consulter la page : Aide publique au développement – définition et champ couvert (OCDE, s.d.[46])
← 2. Des appels à écouter et à nouer le dialogue avec un ensemble plus vaste de parties prenantes ont notamment été lancés lors des manifestations de commémoration des 60 ans du CAD en 2021. Pour des informations plus détaillées, voir la page consacrée aux 60 ans du CAD (OCDE, 2021[45])
← 3. En 2019, un groupe de travail international a élaboré une mesure statistique commune du Soutien public total au développement durable (TOSSD) qui inclut la coopération Sud-Sud et la coopération triangulaire. Le Pilier 2 du TOSSD porte sur le suivi du soutien aux biens publics internationaux et aux défis mondiaux. Pour plus de renseignements, voir les informations clés sur le TOSSD (TOSSD, s.d.[44])
← 4. Dans leur analyse, Ahmad et Carey observent une baisse des niveaux de concessionnalité des prêts octroyés aux PMA entre 2015 et 2019 : les taux d’intérêt des prêts bilatéraux et multilatéraux sont passés de 0.34 % en 2015 à 0.80 % en 2019 et les échéances se sont réduites de 35.7 années en 2015 à 28.3 années en 2019 (voir : https://doi.org/10.1787/e4b3142a-en). Entre 2018 et 2019, la part des dons dans les prêts bilatéraux accordés aux PMA a également diminué.
← 5. Pour une analyse plus approfondie des apports de financement à l’appui du développement hors APD, voir : https://doi.org/10.1787/fcbe6ce9-en.