7. Заслуги
У цій главі надається коментар до принципу кадрової системи на підставі заслуг (т.з. меритократія), що міститься в Рекомендаціях Ради ОЕСР з питань доброчесності публічної служби. Тут описано, як професійний публічний сектор, заснований на оцінці заслуг і відданий цінностям публічної служби, сприяє підвищенню доброчесності публічної влади. Основна увага приділяється встановленню заздалегідь визначених, відповідних кваліфікаційних критеріїв і критеріїв ефективності для всіх посад, а також об'єктивним і прозорим процесам управління персоналом. Крім того, вона демонструє, як відкриті процеси подання заявок, що надають рівний доступ усім потенційно кваліфікованим кандидатам, а також механізми нагляду та оскарження, які забезпечують послідовне та справедливе застосування, сприяють розвитку ширшої системи публічної доброчесності. У розділі також розглядаються чотири найпоширеніші виклики, пов'язані з системами оцінювання на основі заслуг: своєчасне прийняття рішень; залучення нових навичок і компетенцій; забезпечення представництва та інклюзивності; подолання фрагментації публічної служби.
Державна служба, яка відбирається та управляється на підставі заслуг, а не політичного патронажу та кумівства, має багато переваг. Прийняття на роботу людей, які мають відповідні навички, як правило, підвищує ефективність і продуктивність, що призводить до покращення політики та якості послуг, а це, в свою чергу, робить суспільство щасливішим, здоровішим і процвітаючим (Cortázar, Fuenzalida and Lafuente, 2016[1]). Також було доведено, що меритократія знижує рівень корупції (Dahlström, Lapuente and Teorell, 2011[2]; Meyer-Sahling and Mikkelsen, 2016[3]). Наявність системи оцінювання заслуг зменшує можливості для протекціонізму та кумівства, а також створює необхідні підвалини для розвитку культури доброчесності.
Дійсно, клієнтелізм, кумівство і патронаж можуть бути формами корупції, коли вони призводять до використання державних коштів для збагачення людей на основі їхніх родинних зв'язків, політичної приналежності або соціального статусу. У крайніх випадках державні посади можуть створюватися з метою забезпечення потоку доходів для винагороди політичних союзників без будь-якої реальної необхідності в роботі. В інших випадках посади в державному секторі можуть купуватися і продаватися «підпільно». Системи, засновані на оцінці заслуг, значно зменшують ці ризики, роблячи посади прозорими і вимагаючи чіткого обґрунтування їхнього існування. По-перше, вони ускладнюють створення «примарних» посад (посад, які не потрібні, на яких люди не виконують необхідної роботи) з метою винагороди друзів і союзників. По-друге, об'єктивні та прозорі процеси прийняття рішень ускладнюють призначення людей на посади, якщо вони не відповідають вимогам. Люди все ще можуть робити кроки, щоб нечесно впливати на систему, але механізми оскарження та функції нагляду гарантують, що правила дотримуються, а для тих, хто намагається обманути, настають відповідні наслідки.
Хоча такі екстремальні випадки посадової корупції є рідкісними в країнах ОЕСР, у деяких країнах-членах може існувати більш поширений варіант непотизму, коли менеджери або політики призначають людей на посади на основі їхніх особистих зв'язків. Хоча такий вид кумівства може здаватися менш критичним, він загрожує цінностям і культурі державної служби, які інститути державного сектору прагнуть розвивати. Це пов'язано з тим, що державна служба, яка базується на заслугах, є важливою основою для розвитку культури доброчесності. Заслуги забезпечують правильні стимули та підзвітність, які лежать в основі професіоналізації, етики державної служби та суспільних цінностей.
Державна служба на основі заслуг сприяє зниженню загального рівня корупції в усіх сферах державного сектору. Для цього є низка причин (Charron et al., 2017[4]), зокрема:
Меритократичні системи залучають більш кваліфікованих професіоналів, які можуть бути менш схильними до спокуси корупції.
Меритократії створюють корпоративний дух, який винагороджує наполегливу працю та навички. Коли людей призначають на посади з причин, що не мають нічого спільного з їхніми заслугами, вони менш схильні розглядати саму посаду як легітимну, а радше як засіб для досягнення більшого особистого багатства через рентоорієнтовану поведінку. Система оцінювання заслуг також має мотиваційний характер, що сприяє зміцненню державної служби.
Ще один спосіб, яким меритократія знижує ризик корупції, полягає в тому, що вона забезпечує довгострокову зайнятість. Це, як правило, сприяє створенню довгострокової перспективи, яка посилює відданість працівника своїй роботі і робить менш спокусливою участь у короткостроковому опортунізмі, пов'язаному з корупцією. І навпаки, якщо люди знають, що їхня робота триватиме недовго, їм буде легше заохочувати використовувати своє становище для особистої вигоди протягом того короткого часу, який у них є.
Розділення кар'єри між бюрократами і політиками також стимулює кожну групу контролювати іншу і викривати конфлікти інтересів та корупційні ризики один одного. І навпаки, коли бюрократія переважно складається з політичних призначень, лояльність до правлячої партії може перешкоджати бюрократії викривати політичну корупцію (а обрані посадовці також можуть бути більш схильні до корупційних дій всередині бюрократії).
В основі цієї дискусії лежить питання лояльності та цінностей. Коли принципи оцінювання заслуг регулюють процес працевлаштування, державні службовці підпорядковуватимуться вказівкам свого уряду, але залишатимуться лояльними один до одного та до спільних цінностей. Таким чином, системи оцінювання заслуг і спільні цінності державного сектору нерозривно пов'язані між собою і є важливою противагою політичній владі, яка може надавати перевагу популярності для перемоги на виборах та/або отриманню особистої вигоди, а не служінню суспільному благу.
Рекомендації ОЕСР щодо доброчесності публічного сектору рекомендують «сприяти створенню професійного, заснованого на заслугах, публічного сектору, відданого цінностям публічної служби та належному врядуванню, зокрема, шляхом:
a. забезпечення управління людськими ресурсами, яке послідовно застосовує основні принципи, такі як заслуги та прозорість, для підтримки професіоналізму публічної служби, запобігання фаворитизму та кумівству, захисту від неправомірного політичного втручання та зменшення ризиків зловживання службовим становищем і неправомірної поведінки;
b. забезпечення справедливої та відкритої системи найму, відбору та просування по службі, заснованої на об'єктивних критеріях та формалізованій процедурі, а також системи оцінювання, яка підтримує підзвітність та етику публічної служби» (OECD, 2017[5]).
Принцип заслуг, викладений у Рекомендаціях, вимагає, щоб кадрові процеси ґрунтувалися на здібностях (таланті, навичках, досвіді, компетенції), а не на соціальному та/або політичному статусі чи зв'язках. В управлінні заслуги, як правило, протиставляються патронажу, клієнтелізму або кумівству, коли посади розподіляються в обмін на підтримку або на основі соціальних зв'язків.
Але що заслуги означають на практиці? Залежно від країни та контексту, існує широкий спектр інструментів, механізмів та гарантій, які країни ОЕСР використовують для просування та захисту принципу заслуг у державному управлінні. Наприклад, більшість країн ОЕСР публікують всі вакансії, використовують певну форму стандартизованих іспитів, а також структуровані комісії для проведення співбесід (Рисунок 7.1).
Незалежно від конкретних інструментів, наведені нижче риси є невід'ємними складовими меритократичної політики:
Заздалегідь визначені відповідні кваліфікаційні критерії та критерії ефективності для всіх посад.
Об'єктивні та прозорі процеси управління персоналом, відповідно до яких оцінюються кандидати.
Відкриті процеси подання заявок на участь у конкурсі, які забезпечують можливість оцінювання всіх потенційно кваліфікованих кандидатів.
Створені механізми нагляду та оскарження, які забезпечують справедливе та послідовне застосування системи.
7.2.1. Заздалегідь визначені відповідні кваліфікаційні критерії та критерії ефективності для всіх посад
Для того, щоб мати систему державної служби, засновану на оцінці заслуг, прозора і логічна організаційна структура повинна чітко визначати посади та описувати роль і роботу, яку потрібно виконувати на цій посаді. Це гарантує, що створення нових посад відбувається з правильними намірами, виходячи з функціональних потреб. У системах, де існує високий ризик протекціонізму та кумівства, необхідно зробити повну організаційну структуру відкритою для громадського контролю. У системах, де така поведінка менш поширена, зазвичай застосовуються чіткі критерії для створення нових посад і певний рівень нагляду - наприклад, центральний кадровий орган або міністерство фінансів - для забезпечення єдиного підходу і дотримання єдиних стандартів. Досвід Естонії у створенні спільних сімейств посад є прикладом успішної інтеграції спільної структури посад між державними організаціями, кожна з яких розробила свою власну систему (Вставка 7.1).
Естонія почала впроваджувати концепцію групування посад на державній службі у 2009 році. Основна мета полягала в тому, щоб мати порівняльні дані про рівень заробітної плати в різних організаціях, які не були стандартизовані через дуже децентралізовану систему управління персоналом естонської державної служби.
В Естонії використовувалася аналітична система оцінки робочих місць, де робочі місця зі спільними характеристиками (наприклад, юрист, ІТ-спеціаліст, менеджер з навчання, менеджер проектів тощо) відповідали групам посад з різним рівнем відповідальності (наприклад, кадровик - спеціаліст з управління персоналом - менеджер з управління персоналом - директор з управління персоналом).
Впровадження аналітичного оцінювання робочих місць на державній службі Естонії виявилося складним, оскільки ця концепція була чужою для менталітету державної служби. Однак у 2011 році було досягнуто прогресу, коли Міністерство фінансів у співпраці з приватним підрядником розробило першу версію каталогу посад. Разом з колегами з кадрових служб Міністерство фінансів оцінило 13 400 робочих місць у 24 організаціях державної служби (з 22 000 робочих місць на державній службі на рівні центрального уряду).
Це було зроблено на добровільних засадах, оскільки до набуття чинності нового Закону «Про державну службу» у 2013 році законодавство не передбачало проведення такої класифікації робочих місць. Однак до 2012 року більшість організацій державної служби використовували цю систему. Один з уроків, який можна винести з цього прикладу, полягає в тому, що якщо виконавці розуміють цінність серйозних змін, то можна легко запровадити зміни в робочій практиці, які вимагають значних зусиль з боку виконавців.
Джерело: Інформація надана естонським колегою для Огляду державного управління Словацької Республіки.
Після того, як посади чітко визначені та обґрунтовані, критерії відбору, пов'язані з конкретними завданнями, що мають бути виконані, допомагають керувати об'єктивним процесом відбору. Критерії можуть включати такі категорії, як конкретні здібності, навички, компетенції, знання, експертиза, досвід та освіта. Системи оцінки заслуг, як правило, прагнуть до того, щоб критерії були конкретними, об'єктивними та вимірюваними. Це може бути складним завданням, коли йдеться про поведінкові та/або когнітивні компетенції, які важче оцінити і ранжувати, але які стають все більш важливими як предиктори успіху, особливо на управлінському та лідерському рівнях. Пов'язати їх з класичними компетенціями є важливим кроком, і більшість урядів країн ОЕСР роблять це за допомогою профілювання робочих місць, яке допомагає не лише описати завдання, але й зосередитися на результатах роботи, а також на навичках і компетенціях, необхідних для їх досягнення (Вставка 7.2).
Профілювання робочих місць - це спосіб поєднання твердження про те, що очікується від робочого місця, з поглядом на те, що повинен принести власник робочого місця з точки зору навичок, досвіду, поведінки та інших атрибутів, необхідних для якісного виконання роботи. Це підхід, який допомагає організаціям думати про результати, які вони хочуть отримати від роботи, а також про те, що вони шукають в особі, яка буде виконувати відповідні обов'язки.
Профілі роботи відрізняються від традиційних посадових інструкцій у двох важливих аспектах:
Вони зосереджуються на результатах, очікуваних від роботи, а не на завданнях чи функціях, які мають виконуватися, як у випадку традиційних описів.
Вони містять опис навичок та особистих якостей, необхідних для виконання роботи.
Профілі роботи допомагають визначити критерії як для відбору, так і для виконання роботи на посаді. Найкраще, коли профілі робочих місць базуються на об'єктивних методах аналізу робочих місць, які в ідеалі включають експертні висновки та взаємодію з людьми, які виконують цю роботу. Профілі вакансій зазвичай включають певну комбінацію наступних елементів:
сфера діяльності посади (певне уявлення про сферу відповідальності, внутрішні та зовнішні зв'язки в організації)
основні обов'язки та відповідальність (за що відповідатиме ця посада)
навички та знання (можуть включати поведінкові та когнітивні компетенції, часто орієнтовані на систему компетенцій)
особисті якості (наприклад, особисті цінності, в тому числі доброчесність).
Хоча визначення правильних критеріїв та їх належне вимірювання є постійним викликом навіть для найпрогресивніших державних роботодавців (про це йтиметься далі в Розділі 7.3.2), у Вставка 7.3 наведено приклад оцінки якостей, пов'язаних з роботою, на державній службі Австралії.
Рішення про працевлаштування в Австралійській державній службі (APS) приймаються на основі заслуг, що є одним із принципів працевлаштування в цій службі. Як мінімум, усі рішення про працевлаштування повинні ґрунтуватися на оцінці професійних якостей особи та якостей, необхідних для виконання роботи. Для рішень, які можуть призвести до залучення або просування працівника APS, оцінка повинна бути конкурентною.
Відповідно до Закону про державну службу 1999 року, рішення приймається на основі заслуг:
Воно ґрунтується на відносній придатності кандидатів до виконання обов'язків за результатами конкурсного відбору.
Воно ґрунтується на взаємозв'язку між робочими якостями кандидатів і робочими якостями, дійсно необхідними для виконання посадових обов'язків.
Воно зосереджується на відносній здатності кандидатів досягати результатів, пов'язаних з виконанням обов'язків.
При прийнятті рішення в першу чергу враховуються заслуги кандидата.
Для того, щоб оцінювання було конкурентним, воно також має бути відкритим для всіх членів громади, які мають на це право. Для постійних і непостійних вакансій тривалістю понад 12 місяців це досягається шляхом розміщення оголошення про вакансію в «Віснику зайнятості APS» на веб-сайті APS, присвяченому вакансіям.
Професійні якості, які можуть братися до уваги при оцінці, включають в себе:
Джерело: Інформація надана Австралійською комісією з питань державної служби.
Критерії ефективності також є ключовою особливістю меритократичної системи - кадрової системі на підставі заслуг. Критерії ефективності допомагають прояснити, які досягнення очікуються від людини на посаді за певний період і як ці досягнення будуть оцінюватися. Критерії ефективності підсилюють меритократію двома взаємопов'язаними способами. По-перше, вони сприяють розумінню того, чи відповідає особа, яка обіймає посаду, займаній нею посаді, чи ні. Заслуги повинні не лише визначатися в процесі відбору, але й регулярно підкріплюватися та переоцінюватися. Навіть найкращі процеси відбору можуть припускатися помилок, і ефективні процеси оцінки ефективності допомагають уникнути їх. Крім того, ролі можуть змінюватися залежно від нових політичних пріоритетів або оперативних потреб. У таких випадках оновлені критерії ефективності можуть бути використані для переоцінки людини на посаді, щоб переконатися, що вона і надалі відповідає займаній посаді.
Другий спосіб, як критерії ефективності та оцінка сприяють меритократії, - це оцінка майбутнього потенціалу конкретного працівника. Послужний список працівника є важливим джерелом інформації про його здібності та компетенції і може надати інформацію, яку важко перевірити в процесі відбору на роботу. За умови, що оцінка проводиться відповідно до чітко визначених і об'єктивних критеріїв ефективності, щоб уникнути їх довільного використання проти або на користь певних співробітників, вона може бути цінним додатковим джерелом інформації для процесів відбору, коли працівники подають документи на нову посаду або просування по службі.
7.2.2. Об'єктивні та прозорі процеси управління персоналом, відповідно до яких оцінюються кандидати
У багатьох дискусіях про державну службу на підставі заслуг наголошується на процесі вступу на державну службу або в державні установи, оскільки це, як правило, перша лінія захисту від кумівства та протекціонізму. Саме на цьому ґрунтуються, наприклад, конкурси, організовані в Іспанії та Франції для вступу на державну службу. В Іспанії кандидати проходять конкурсний відбір, який гарантує об'єктивність, нейтральність, врахування заслуг, здібностей, принципів публічності та прозорості, а також професіоналізм і нейтральність колегіального органу відбору. Існують також механізми адміністративного та судового оскарження на всіх етапах процесу. Однак у державній службі, заснованій на оцінці заслуг, принцип заслуг застосовується до всіх систем прийняття кадрових рішень, включаючи управління ефективністю роботи; всіх процесів призначення, як внутрішніх (просування по службі/латеральна мобільність), так і зовнішніх (найм на роботу); можливостей навчання і розвитку; систем оплати праці; дисципліни і звільнення.
Загалом, до всіх цих процесів слід застосовувати наступні принципи:
Прозорість – у більшості систем оцінки заслуг кадрові рішення приймаються відкрито, щоб обмежити преференції, які надаються окремим особам чи групам. Рішення, як правило, документуються таким чином, щоб ключові зацікавлені сторони, в тому числі інші кандидати, могли прослідкувати і зрозуміти об'єктивну логіку, що лежить в основі рішення. Це дає їм змогу оскаржити рішення, яке здається несправедливим. Інструменти та практики можуть включати онлайн-системи, які все частіше використовуються для відстеження кадрових процесів та публікації результатів.
Об'єктивність – рішення повинні прийматися відповідно до заздалегідь визначених об'єктивних критеріїв (див. Розділ 7.2.1 вище) і оцінюватися за допомогою відповідних інструментів і тестів, які визнані ефективними і передовими в кадровій професії. Інструменти та практики можуть включати стандартизовані або анонімні біографічні довідки, стандартизоване тестування, центри оцінювання, групові інтерв'ю, тести на компетентність, особистісні тести, тести на ситуативне судження та інші методи, призначені для інформування про процес. У всіх випадках тести найкраще обирати після консультації з професійними психологами і використовувати їх як один з багатьох джерел інформації.
Консенсус – рішення повинні ґрунтуватися на більш ніж одній думці та/або точці зору. Необхідно залучати багато людей і докладати зусиль для досягнення балансу точок зору, особливо щодо процесів, які є менш стандартизованими і відкритими для суб'єктивної інтерпретації, таких як інтерв'ю або письмові іспити (есе). Це може допомогти підвищити об'єктивність і обмежити фаворитизм, заснований на особистих стосунках (наприклад, просування по службі через те, що хтось подобається керівнику), а також може допомогти подолати несвідому упередженість. Інструменти та практики можуть включати використання групових інтерв'ю, збалансованих за статтю, віком та досвідом. Використання 360-градусного зворотного зв'язку, який дає працівникові можливість отримувати відгуки про свою роботу від підлеглих, колег і керівників, і зазвичай включає індивідуальну самооцінку, також може допомогти залучити різні точки зору до прийняття кадрових рішень.
У системах оцінювання заслуг ці принципи однаково застосовуються і до звільнення. Високий рівень гарантій зайнятості є характерною рисою систем державної служби в багатьох країнах, і, як правило, вони були створені для захисту державних службовців від політично вмотивованих звільнень, забезпечення їхнього права надавати відверті та безстрашні політичні консультації, а також для того, щоб вони могли «говорити правду владі». Сьогодні багато особливостей управління персоналом державної служби переосмислюються в контексті сучасного ринку праці, а питання захисту робочих місць обговорюються на політичній арені в багатьох країнах. Для цілей системи, заснованої на оцінці заслуг, захист від політично вмотивованого звільнення є дуже важливим. Однак звільнення у випадку значного зниження продуктивності праці також є частиною системи в більшості країн ОЕСР, хоча воно рідко застосовується, за винятком випадків явних порушень трудової дисципліни. Проблема полягає в ретельному визначенні межі між ефективністю роботи і політикою, а також у захисті від потенційних зловживань. Це свідчить про необхідність активного управління ефективністю роботи.
У Вставка 7.4 обговорюється, як процеси управління персоналом у польській державній службі розподіляються між головою державної служби та генеральними директорами кожного урядового відомства.
Голова державної служби в Польщі призначається прем'єр-міністром і звітує безпосередньо перед ним. Його роль включає координацію кадрової політики державної служби та гармонізацію інструментів управління персоналом на основі заслуг, які впроваджуються децентралізовано, щоб уникнути фрагментації. Дійсно, система управління персоналом у польській державній службі є децентралізованою; кожна державна установа відповідає за свою кадрову політику. Тому керівник державної служби повинен виконувати свої завдання за допомогою генеральних директорів управлінь - найвищої посади в системі державної служби - які здійснюють діяльність, передбачену трудовим законодавством, щодо осіб, які працюють в їхньому управлінні, і відповідають за кадрову політику (вони діють як державні роботодавці).
Деякі аспекти управління персоналом на основі заслуг належать виключно до компетенції керівника державної служби і здійснюються централізовано. У сфері добору кадрів керівник державної служби здійснює основний нагляд за базою даних про вакансії на державній службі (за винятком вищих посад). Кожен генеральний директор/керівник офісу повинен публікувати вакансії в цій базі даних. Департамент державної служби, який надає підтримку керівнику служби у виконанні його обов'язків, контролює відповідність оголошень про вакансії вимогам законодавства, в тому числі правилам державної служби та етичним принципам, з метою забезпечення прозорості, відкритості та конкурентності процесу набору персоналу. У разі виявлення порушень керівник державної служби надає рекомендації щодо їх усунення та контролює їх виконання.
Керівник державної служби також головує на регулярних зустрічах з генеральними директорами з метою обміну інформацією, обговорення «гарячих питань» та спільної роботи над проектами рішень у робочих групах.
Інші інструменти, які керівник державної служби використовує для посилення та стандартизації застосування принципу заслуг на державній службі, включають в себе наступні:
Створення та призначення різних комітетів, таких як експертні або дорадчі органи, з питань, пов'язаних з державною службою. Це можуть бути, наприклад, комітети з питань стандартів управління персоналом, етики та правил проходження державної служби, системи оплати праці, посадових інструкцій та оцінювання вищих посад на державній службі. Як правило, до складу цих органів входять експерти з академічних кіл, громадянського суспільства, приватного сектору та керівники державної служби.
Використання інструментів «м'якого права», таких як постанови, посібники та рекомендації (наприклад, щодо просування культури доброчесності на державній службі).
Використання інструментів нагляду, таких як аудит і контроль (здійснюваний міністром фінансів і прем'єр-міністром) за діяльністю, що проводиться відповідно до Закону «Про державну службу». Вони можуть мати як обов'язковий, так і допоміжний характер для генеральних директорів.
Розробка проектів підзаконних актів прем'єр-міністра, передбачених Законом «Про державну службу», наприклад, щодо оцінювання результатів діяльності, етичних принципів або кваліфікаційних процедур. Це створює послідовну систему, засновану на оцінці заслуг, для всієї державної служби і в той же час залишає генеральним директорам гнучкість для адаптації та імплементації.
Впровадження єдиних інструментів для всієї державної служби, таких як опис та оцінка посадових обов'язків, процедури найму, оцінювання результатів діяльності та дисциплінарні процедури.
Джерело: Департамент державної служби, Канцелярія прем'єр-міністра Польщі.
7.2.3. Процедури подання заявок є відкритими та забезпечують можливість оцінювання для всіх потенційно кваліфікованих кандидатів
Третім фундаментальним компонентом гідності є принцип відкритого та рівного доступу. Він є ключовим, оскільки допомагає гарантувати, що найкращий кандидат на посаду може подати заявку і бути розглянутим незалежно від його місця проживання, демографічних характеристик, соціального статусу чи політичної приналежності. Щоб досягти цього, державні служби в країнах ОЕСР докладають зусиль, щоб забезпечити оголошення про вакансії та відповідну інформацію, щоб пункти доступу до тестування та співбесіди були географічно розподілені, і щоб докладалися всі розумні зусилля для сприяння групам, які можуть перебувати в несприятливому становищі, наприклад, людям з обмеженими можливостями. В Іспанії, наприклад, окремі положення спрямовані на сприяння різноманітності при наймі на роботу державних службовців, включаючи людей з інвалідністю, за допомогою спеціальних заходів, таких як квоти. Ці заходи спрямовані на усунення дискримінаційних перешкод за умови, що кандидати пройшли процедуру відбору, продемонструвавши такий самий рівень компетентності та знань, як і інші кандидати. Система, яка обмежує розгляд конкретними сегментами суспільства, не може вважатися повністю меритократичною, незалежно від використовуваних критеріїв та інструментів оцінювання.
Цей принцип вимагає справжньої рефлексії щодо того, як обираються та оцінюються критерії відбору. Наприклад, чи надають освітні критерії перевагу випускникам певних шкіл, які, як відомо, відвідує переважно елітний клас? Такі критерії можуть увічнити поняття панівного класу, що суперечить базовому принципу заслуг. Насправді, прив'язка заслуг до освітніх критеріїв вимагає ретельного аналізу того, чи застосовується принцип заслуг в системі освіти і як саме. У деяких країнах доступ до освіти визначається більше засобами, ніж заслугами, що в результаті може призвести до створення елітарної державної служби. Щоб вирішити цю проблему, деякі країни, такі як Бельгія, дозволяють замінювати освітні критерії критеріями досвіду, якщо є чітке обґрунтування.
Деякі країни ОЕСР аналізують критерії відбору та процеси набору персоналу з точки зору демографічних факторів, щоб оцінити, чи заохочують вони подачу заявок від жінок або представників меншин. У Великій Британії було проведено ретельний аналіз кандидатів на участь у програмах Fast Stream і виявлено, що пул кандидатів не відповідає деяким ключовим аспектам представництва (Вставка 7.5). Якщо від певних груп надходить напрочуд мало заявок, можна провести додаткове дослідження, щоб зрозуміти, чому вони не подають заявки, і усунути бар'єри. Іноді бар'єром є сприйняття - у деяких суспільствах певні групи не сприймають державну службу як місце, де їм будуть раді працювати. Це може бути потужним сигналом щодо рівня заслуг, реальних чи уявних, у системі.
Fast Stream - одна з найбільших програм розвитку випускників серед країн ОЕСР. У 2015 році 21 135 кандидатів змагалися за 967 місць у 12 різних потоках спеціалістів та професіоналів.
Після відбору учасники програми отримують знання, навички та досвід, необхідні для того, щоб стати майбутніми лідерами державної служби. Особистий розвиток учасників програми Fast Stream досягається за допомогою програми ретельно підібраних контрастних посад, що доповнюється формальним навчанням та іншою підтримкою, такою як коучинг, наставництво та навчання на практиці.
Програма Fast Stream у Великій Британії сприяє різноманітності та інклюзивності, а також готує щорічний звіт з даними та аналізом, що показує спектр кандидатів. Це гарний приклад кадрового аналізу на основі даних. У 2015 році було підготовлено звіт, щоб зрозуміти фактори, які стоять за соціально-економічним розподілом у програмі Fast Stream, і чому кандидати з нижчого соціально-економічного походження рідше подають заявки і мають менше шансів на успіх. Дослідження надало інформацію для всієї державної служби та фактичні дані для розробки рекомендацій щодо покращення соціально-економічного розмаїття.
Звіт містить рекомендації (серед іншого) щодо запровадження нового, вдосконаленого підходу до вимірювання та моніторингу соціально-економічного розмаїття; встановлення більш чіткої підзвітності щодо соціально-економічного розмаїття в рамках програми Fast Stream; а також запровадження розширеного аналізу даних для коригування стратегій залучення та набору кадрів.
Застосовуючи цей принцип до внутрішніх кадрових процесів, його слід адаптувати до конкретних обставин відповідної системи державної служби. Не всі посади потрібно заповнювати за допомогою конкурсів, відкритих для зовнішніх кандидатів. Рисунок 7.2 показує, що лише меншість країн ОЕСР відкриває всі вакансії для зовнішнього конкурсу. Однак повинні існувати чіткі та прозорі критерії та обґрунтування використання внутрішніх і зовнішніх конкурсів. Крім того, внутрішні конкурси мають бути відкритими для всіх кваліфікованих внутрішніх кандидатів.
7.2.4. Створені механізми нагляду та оскарження, які забезпечують справедливе та послідовне застосування системи
Як і в будь-якій системі, що ґрунтується на правилах, для забезпечення послідовного та справедливого їх застосування мають бути створені інституції та процеси. Це особливо важливо, коли відповідальність за управління персоналом є дуже розподіленою - як у більшості країн ОЕСР, де окремі керівники мають великий вплив на найм, оцінку роботи та просування по службі. За такої великої кількості залучених осіб існує високий ризик неправильного застосування правил і принципів, а також їхнього особистого тлумачення, що призводить до нерівномірного застосування або навіть до розбіжностей у розумінні того, що ці правила і принципи означають. Більшість країн вирішують ці проблеми за допомогою трьох взаємопов'язаних механізмів.
Перший - це передача повноважень з нагляду та захисту системи оцінювання заслуг незалежному органу з повноваженнями на проведення розслідувань та втручання в кадрові процеси у разі виявлення порушень або їх неминучої загрози. У більшості випадків основна роль цього органу полягає у захисті процесу і коригуванні системи, коли це необхідно (Вставка 7.6). Наприклад, ці органи можуть стежити за тим, щоб оголошення про вакансії відповідали законодавчим вимогам, нормативним актам та етичним принципам, а також контролювати прозорість процесу набору персоналу. У деяких країнах органи влади також проводять тестування та процедури відбору від імені окремих організацій.
По-друге, кандидати, які вважають, що до них поставилися несправедливо, повинні мати механізми оскарження. Обов'язковою умовою є надання кандидатам доступу до їхніх особистих справ і записів. Кандидати повинні бути поінформовані про засоби оскарження, а самі механізми повинні бути доступними і забезпечені відповідними ресурсами, щоб гарантувати оперативність реагування.
По-третє, необхідно забезпечити, щоб усі керівники мали чітке і послідовне розуміння системи та своїх повноважень у ній. Найчастіше це досягається шляхом поєднання надання інформації, обов'язкового і регулярного навчання та консультативних послуг.
Ірландія: Комісія з призначень на державну службу є незалежним органом, який встановлює і захищає стандарти найму на роботу і зобов'язаний за законом забезпечити, щоб найм і відбір здійснювалися чесно, відкрито і на основі особистих заслуг. Її основним статутним обов'язком є встановлення стандартів найму та відбору персоналу, які вона публікує у вигляді кодексів практики. Комісія забезпечує дотримання цих стандартів шляхом регулярного моніторингу та аудиту діяльності з набору та відбору персоналу, а також розслідує випадки порушень Кодексів практики.
Канада: Комісія з питань державної служби (КДС) є незалежним органом, відповідальним за захист цінностей професійної державної служби: компетентності, позапартійності та репрезентативності. Комісія захищає доброчесність кадрового складу державної служби та політичну неупередженість державних службовців. КДС може розслідувати зовнішні призначення; внутрішні призначення, якщо ці повноваження не делеговані організації; а також будь-який процес призначення, пов'язаний з можливим політичним впливом або підозрою в шахрайстві. Всі зовнішні та внутрішні призначення здійснюються КДС, хоча повноваження здійснювати призначення можуть бути делеговані найвищим державним службовцям (заступникам міністрів). Заступники міністрів повинні поважати політику призначення КДС при здійсненні своїх делегованих повноважень і несуть відповідальність перед КДС за прийняті ними рішення про призначення за допомогою таких механізмів, як моніторинг, звітність, дослідження, аудит, розслідування та коригувальні дії. КДС може обмежити або позбавити заступника міністра делегованих повноважень. У свою чергу, КДС підзвітна парламенту за доброчесність системи призначень на державну службу.
Сполучені Штати: Рада із захисту систем заслуг (MSPB) є незалежним квазісудовим органом виконавчої влади, який виконує функції охоронця федеральних систем заслуг. MSPB уповноважена розглядати скарги і приймати рішення про коригувальні або дисциплінарні заходи у випадках, коли установа підозрюється у вчиненні забороненої кадрової практики. MSPB виконує свої статутні обов'язки та повноваження, насамперед, шляхом розгляду індивідуальних скарг працівників та проведення досліджень систем оцінювання заслуг. Крім того, MSPB розглядає важливі дії Офісу управління персоналом (OPM), щоб оцінити, якою мірою ці дії можуть вплинути на оцінку заслуг. Офіс спеціального радника (OSC) є незалежним органом виконавчої влади, який розслідує звинувачення у заборонених кадрових практиках, переслідує порушників правил і положень державної служби та забезпечує дотримання відповідного законодавства.
Джерело: Ірландія - Комісія з призначень на державну службу, www.cpsa.ie/en/; Канада - Уряд Канади, Комісія з питань державної служби, www.canada.ca/en/public-service-commission.html; Сполучені Штати - Рада з питань захисту систем заслуг США, www.mspb.gov/ (усі - станом на 22 лютого 2020 року).
Хоча системи оцінювання заслуг є незмінним принципом управління державною службою в урядах країн-членів ОЕСР, їх застосування потребує оновлення, щоб не відставати від мінливих вимог до державної служби. Багато в чому запроваджені системи оцінювання заслуг переглядаються у світлі цих мінливих потреб та очікувань.
В основі напруг в системі заслуг лежить уявлення про те, що меритократії гірше реагують на бажання політичних діячів, обраних представляти свої виборчі округи. Можна стверджувати, що процеси найму та укомплектування кадрів були б більш адаптивними і швидше реагували б на нові виклики в системі приватного сектору, яка не накладає такі ж стандарти або систему стримувань і противаг на заслуги. У таких системах прозорість і справедливість продаються на догоду доцільності. Питання про те, чи є це правдою, і якими є довгострокові компроміси з точки зору суспільних цінностей і демократичних принципів, вимагає публічних дебатів і аналізу, які виходять за рамки короткострокових поглядів на політичний цикл. Більшість систем мають певну гнучкість і економно використовують винятки з правил оцінювання заслуг, щоб вони залишалися винятками з правил, а не ставали правилом.
Очевидно, що якщо системи, які базуються на заслугах, не будуть оновлені, щоб відповідати потребам уряду 21-го століття, вони створюватимуть стимули для менеджерів чинити опір меритократичній природі системи і шукати шляхи для обходу кутів.
7.3.1. Швидкість і своєчасність прийняття рішень
Центральним питанням цієї дискусії є швидкість багатьох систем оцінки заслуг, яка часто може бути знижена через різні етапи оцінювання кандидатів, а також необхідність забезпечити кандидатам широкі можливості для оскарження рішення, яке вони вважають неправомірним. З точки зору менеджменту, операційні потреби, які не задовольняються повільною системою оцінки заслуг, можуть створити стимули для пошуку інших механізмів укомплектування штату, таких як використання тимчасових контрактів або просування людей по службі на тимчасовій основі, що може підірвати систему оцінки заслуг.
Система оцінювання на основі заслуг у державному секторі, яка цінує відкритість і прозорість, завжди може бути дещо повільнішою, ніж альтернативні системи, які можуть пропускати різні етапи цього процесу. Однак багато країн могли б пришвидшити свої кадрові процеси, краще використовуючи цифрові технології та інвестуючи в розвиток навичок і спроможності HR-менеджерів застосовувати більш стратегічні підходи до комплектування штату. Щоб допомогти рекрутерам і менеджерам, Австралійська комісія з питань державної служби розробила рекомендації, які мають підвищити відповідність внутрішніх кадрових процесів законодавству та полегшити прийняття рішень без уповільнення роботи системи (Australian Public Service Commission, 2018[10]).
У низці країн, наприклад, у Канаді, розроблено системи об'єднання кандидатів, які також можуть допомогти прискорити процес з точки зору управління. У цій системі кандидати проходять попередній відбір на певні типи посад, а менеджери з найму можуть звернутися до цього «пулу» кандидатів, щоб знайти відповідну кандидатуру без необхідності запускати весь процес з самого початку. Однак, з точки зору кандидата, цей процес може зайняти багато часу, а хороші кандидати вже можуть знайти роботу в іншому місці. Пули навичок також створюються всередині країни, щоб запропонувати міжурядовий ресурс. Програма вільних агентів у Канаді створює пул внутрішніх державних службовців з інноваційними навичками і призначає їх на короткострокові проекти в різні відомства, щоб допомогти задовольнити спеціалізовані потреби.
7.3.2. Встигати за новими навичками та компетенціями
Другим фактором, що впливає на традиційні системи оцінювання заслуг, є типи навичок і критерії, які оцінюються. З одного боку, набори навичок у державному секторі стають все більш спеціалізованими і технічними (наприклад, для виявлення корупції), що свідчить про те, що традиційний підхід до стандартизованого іспиту може втратити свою актуальність.
З іншого боку, державні роботодавці все частіше використовують поведінкові та когнітивні компетенції (наприклад, вміння працювати в команді, стратегічне мислення та управлінські навички) і цінності (наприклад, доброчесність) як критерії відбору на посади. Використання систем оцінювання заслуг для виявлення доброчесності та відсіювання людей, чиї цінності не збігаються з цінностями, пов'язане зі значними труднощами з низки причин:
Не стільки риси характеру людей, скільки контекст, в якому вони перебувають, впливає на їхнє рішення про участь у корупції або неетичну поведінку;
Нечисленні люди, які можуть влаштовуватися на роботу з конкретним наміром займатися неетичною діяльністю, швидше за все, готові обманювати і грати з системою виявлення, щоб досягти своїх цілей;
Не існує єдиної думки щодо переваг та надійності тестів на доброчесність, які використовуються для попереднього відбору кандидатів переважно в приватному секторі.
Така ситуація вимагає нового набору інструментів оцінювання та експертизи. Без інвестицій у таку експертизу оцінка такого роду факторів відкрита для суб'єктивної інтерпретації та несвідомої упередженості, що може поставити під загрозу достовірність процесу оцінки заслуг і відкрити двері для непотизму. У підсумку, здатність традиційного підходу, заснованого на оцінці заслуг, відбирати найкращих кандидатів (тобто освіта, досвід і стандартизовані іспити), може більше не відповідати потребам сучасної організації державної служби.
З огляду на ці виклики, деякі уряди можуть спеціально перевіряти обізнаність і знання етичних процедур, а також використовувати іспити на ситуативне судження, щоб отримати уявлення про здатність кандидатів до прийняття рішень.
Оцінювання на основі цінностей також може дати уявлення про відповідність цінностям, що може бути важливим показником майбутньої роботи. Як правило, першим кроком для організації є з'ясування того, які цінності є невід'ємною частиною її роботи. Це має виходити за рамки простого перерахування ключових слів, таких як «доброчесність» та «підзвітність», і включати опис того, яка поведінка ілюструє ці цінності в робочому контексті. Така поведінка стає частиною критеріїв оцінювання разом із навичками, досвідом і здібностями.
Тестування цих моделей поведінки не є простим і вимагає певного рівня знань. Наприклад, його можна використовувати під час співбесіди; деякі організації можуть попросити кандидатів прямо обговорити їхні власні цінності. Однак часто краще вивчити їх опосередковано - наприклад, запитавши про випадок, коли працівник був змушений прийняти етичне рішення на роботі, або про випадок, коли він відчував конфлікт цінностей, а потім шукати поведінку, визначену раніше. Ще краще, якщо кандидати продемонструють свої цінності за допомогою методологій центру оцінювання, таких як рольові ігри, симуляції та групові вправи. Гейміфікація все частіше використовується як спосіб оцінити поведінку та цінності в більш природному середовищі, але такі підходи вимагають ретельного контролю з боку експертів-психологів для забезпечення надійності та валідності.
7.3.3. Проблема представництва та інклюзії
Дві цінності, які все більше керують державною зайнятістю та управлінням, - це представництво та інклюзія. Різноманітність робочої сили в інклюзивному середовищі може покращити формування політики та інновації в наданні послуг. Наявність працівників з різним досвідом, які бачать речі з різних точок зору, може також сприяти створенню культури на робочому місці, де працівники готові ставити під сумнів припущення та виявляти ризики для доброчесності. Австралійська комісія з питань державної служби розробила методичні матеріали, спрямовані на збільшення різноманітності та інклюзії в австралійській державній службі, включаючи, наприклад, рекомендації щодо розробки позитивних заходів для найму представників корінних народів або осіб з інвалідністю (Australian Public Service Commission, 2018[10]).
У країнах ОЕСР вищі рівні бюрократичної ієрархії є менш різноманітними та менш репрезентативними для населення в цілому, ніж широкі верстви працівників державного сектору. Це свідчить про те, що системи оцінювання заслуг, які відбирають і просувають людей на вищі посади, можуть бути упередженими щодо певних профілів і можуть бути переглянуті з огляду на це.
Упередженість може бути закладена в самій системі та/або може бути частиною особистої (несвідомої) упередженості осіб, які приймають рішення. Упередження, які можуть бути вбудовані в систему, можуть включати критерії, які невиправдано виключають певні групи населення, наприклад, надання переваги певній освіті, яка доступна лише представникам вищого класу, або розташування рекрутингових центрів у столицях. Програми наставництва також можуть допомогти усунути дисбаланс у розвитку соціальних мереж, які часто відіграють важливу роль у просуванні по службі, так само як і сильна політика, спрямована на забезпечення балансу між роботою та сімейним життям.
Неусвідомлені упередження осіб, які приймають рішення, можуть бути усунені та керовані, починаючи з обов'язкового ознайомчого тренінгу для всіх керівників. Керівники повинні усвідомлювати свої упередження не лише при прийомі на роботу, але й при управлінні ефективністю (що має значний вплив на просування по службі) та розподілі завдань (наприклад, жінкам може бути надано менше можливостей для роботи над гучними та складними проектами, оскільки вважається, що вони ставлять на перше місце сімейне життя). Прийняття таких кадрових рішень після консультацій з іншими менеджерами, вищим керівництвом або навіть іншими членами команди може бути способом протистояти особистим упередженням менеджерів (Evans et al., 2014[11]).
7.3.4. Фрагментація державної зайнятості
Коли створювалися багато систем державної служби, виходили з розуміння того, що державна зайнятість є унікальною і відокремленою від приватної зайнятості, а отже, потребує власної системи та правової бази. Сьогоднішні системи державної служби, як правило, набагато більш фрагментовані, і державні службовці все частіше працюють разом з приватними підрядниками та/або особами на тимчасових контрактах, на яких можуть не поширюватися ті ж меритократичні принципи і захист, що і на державних службовців. Крім того, дедалі більше державних послуг надається від імені уряду через сторонніх підрядників та неприбуткові організації третього сектору. Традиційні правила оцінки заслуг на державній службі, як правило, не застосовуються.
Це піднімає важливі питання про поточний стан і майбутнє меритократичних систем. Наприклад, чи повинні сторонні організації, що надають послуги громадянам, підпорядковуватися мінімальному набору стандартів заслуг незалежно від того, чи є вони державним сектором чи ні? Або чи їхня віддаленість від політичної взаємодії усуває безпосередню загрозу політичного втручання, від якого покликана захищати система оцінювання заслуг? Враховуючи обсяги державних коштів, якими оперують багато з цих організацій, дехто вважає, що до них мають застосовуватися певні мінімальні вимоги щодо пропускної спроможності. Наприклад, Європейська комісія розробила систему компетенцій, яка може бути застосована до органів управління, що отримують структурні фонди ЄС (European Commission, n.d.[12]); ця система може спрямовувати їхні процеси оцінювання заслуг і допомагати виявляти сильні сторони та прогалини.
Пов'язане з цим питання полягає в тому, чи повинні всі державні службовці підлягати однаковим критеріям оцінки заслуг, незалежно від їхнього статусу (наприклад, державні службовці, тимчасові працівники тощо). Це, ймовірно, залежатиме від того, чи виконують державні службовці ту саму роботу, що й інші державні службовці. Рівень меритократії, ймовірно, визначатиметься своєрідною оцінкою ризиків, заснованою на якостях роботи, а не на конкретному правовому механізмі укладання контрактів.
Бібліографія
[10] Australian Public Service Commission (2018), Recruitment: Guidelines, https://www.apsc.gov.au/recruitment-guidelines (accessed on 24 September 2019).
[4] Charron, N. et al. (2017), “Careers, Connections, and Corruption Risks: Investigating the Impact of Bureaucratic Meritocracy on Public Procurement Processes”, The Journal of Politics, Vol. 79/1, pp. 89-104, https://doi.org/10.1086/687209.
[1] Cortázar, J., J. Fuenzalida and M. Lafuente (2016), Sistemas de mérito para la selección de directivos públicos: ¿Mejor desempeño del Estado?: Un estudio exploratorio, Inter-American Development Bank, https://doi.org/10.18235/0000323.
[2] Dahlström, C., V. Lapuente and J. Teorell (2011), “The merit of meritocratization: Politics, bureaucracy, and the institutional deterrents of corruption”, Political Research Quarterly, Vol. 65/3, pp. 656-668, https://doi.org/10.1177/1065912911408109.
[12] European Commission (n.d.), EU Competency Framework for Management and Implementation of the ERDF and Cohesion Fund, https://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/competency/ (accessed on 11 October 2019).
[11] Evans, M. et al. (2014), “‘Not yet 50/50’ - Barriers to the Progress of Senior Women in the Australian Public Service”, Australian Journal of Public Administration, Vol. 73/4, pp. 501-510, https://doi.org/10.1111/1467-8500.12100.
[3] Meyer-Sahling, J. and K. Mikkelsen (2016), “Civil Service Laws, Merit, Politicization, and Corruption: The Perspective of Public Officials from Five East European Countries”, Public Administration, Vol. 94/4, pp. 1105-1123, https://doi.org/10.1111/padm.12276.
[5] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435 (accessed on 24 January 2020).
[8] OECD (2017), Skills for a High Performing Civil Service, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264280724-en.
[6] OECD (2016), Survey on Strategic Human Resources Management in Central / Federal Governments of OECD Countries, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_SHRM.
[7] OECD (2011), Public Servants as Partners for Growth: Toward a Stronger, Leaner and More Equitable Workforce, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264166707-en.
[9] The Bridge Group (2016), Socio-Economic Diversity in the Fast Stream, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/497341/BG_REPORT_FINAL_PUBLISH_TO_RM__1_.pdf (accessed on 11 October 2019).