1. Les politiques du logement à l’ère de l’après-COVID-19
Le monde est aujourd'hui confronté à différents enjeux étroitement imbriqués, qui vont des conséquences de la pandémie de COVID-19 à la transition vers des économies bas carbone en passant par la guerre d’agression contre l’Ukraine menée par la Russie, l’inflation élevée ou encore la hausse des taux d’intérêt. Le secteur du logement en est affecté, directement ou indirectement, et cette situation appelle des réponses appropriées de la part des pouvoirs publics. L’envolée des prix de l’énergie a accru la pauvreté énergétique dans de nombreux pays, sapant l’accessibilité financière du logement. L’inflation et la hausse des taux d’intérêt mettent à l’épreuve la résilience des financements immobiliers. La généralisation du télétravail et la recherche d'un environnement de meilleure qualité rebattent les cartes de la demande de biens immobiliers. Le présent chapitre passe en revue les différentes options qui s’offrent aux pouvoirs publics pour relever ces défis, et expose les arbitrages potentiels qu’ils pourraient être amenés à opérer.
Les évolutions récentes résultent en une intrication d’enjeux pour l’action publique qui, directement ou indirectement, ont des retombées sur le secteur du logement. La hausse des prix de l’énergie a rappelé l’urgence de décarboner le logement pour pouvoir atteindre les objectifs convenus en matière de changement climatique. Le resserrement des conditions monétaires visant à juguler l'inflation dans le sillage de la pandémie et du choc sur les prix de l’énergie a eu pour effet d'accroître les coûts de financement du logement. Les épisodes de confinement à répétition et l’extension des pratiques de télétravail ont sans doute modifié pour de bon les équilibres vie professionnelle-vie privée, alors que les efforts de protection de l’environnement rebattent les cartes sur les marchés du logement.
Le présent chapitre est consacré à la manière dont les politiques publiques peuvent permettre de répondre à ces enjeux. Il passe en revue les instruments que les responsables de l’action publique peuvent mobiliser pour arriver à fournir des logements abordables, assurer un fonctionnement efficace des marchés du logement et préserver l’environnement, aujourd'hui et à plus longue échéance, sachant que certaines options impliquent d'arbitrer entre ces différents objectifs. Ce chapitre s’inspire des analyses et recommandations formulées de manière plus détaillées dans le reste de l’ouvrage, notamment les instruments d'action publique destinés à décarboner le logement (chapitre 2), mobiliser les financements immobiliers pour non seulement rendre l’économie plus efficience et plus résiliente mais aussi financer la transition climatique (chapitre 3), et tirer parti de la nouvelle géographie du logement en train de se dessiner sous l’effet de la révolution numérique et de la demande d’aménités environnementales (chapitre 4).
Les ménages à faible revenu, qui étaient déjà nombreux à devoir supporter une charge de loyers et de crédits hypothécaires trop élevée avant la pandémie, risquent de voir augmenter leurs difficultés de logement. Avant les crises liées à la pandémie et au coût de la vie, dans les pays de l’OCDE, en moyenne, plus d’un tiers des locataires à faible revenu sur trois sur le segment privé du marché locatif consacraient plus de 40 % de leur revenu disponible au seul poste du loyer, ce qui signifie qu’ils étaient déjà considérés en situation de surcharge liée au coût du logement (Graphique 1.1, partie A). Parallèlement, les taux de surcharge chez les propriétaires à faible revenu ayant contracté un emprunt hypothécaire s’établissaient à 61 % au Costa Rica, 54 % en Nouvelle-Zélande et 49 % en Italie, avec des variations considérables entre les pays de l’OCDE (Graphique 1.1, partie A). La forte hausse des prix observée en 2022 dans les postes de dépenses liés au logement aggrave les tensions sur les budgets des ménages et va probablement intensifier encore les taux de surcharge financière (Graphique 1.1, partie B). Ces évolutions devraient être surveillées de près et évaluées au regard des récentes mesures (aides au revenu et subventions) prises par les pouvoirs publics dans les pays de l’OCDE1.
Note : Dans la partie B, les dépenses liées au logement comprennent i) les loyers effectifs et imputés, ii) les dépenses d’entretien et de réparation et iii) l’eau, l’électricité, le gaz et autres combustibles ainsi que les services divers, selon la nomenclature de la Classification des fonctions de consommation des ménages (COICOP). Le graphique a été établi à partir des données de 14 pays uniquement ; ont été exclus ceux pour lesquels il n’existe pas de données sur les loyers imputés aux propriétaires de logement. En revanche, les pays ne fournissant pas de données sur l’entretien et la réparation des logements (Mexique et Colombie) ont été pris en compte dans la partie B, parce que cette catégorie a un poids bien plus faible que les loyers imputés.
Source : bases de données de l’OCDE sur le logement abordable (partie A) et sur les prix à la consommation (partie B).
La montée des taux d’intérêt, la hausse des coûts de construction et de main-d’œuvre, les prix élevés des logements et la levée des mesures temporaires de soutien adoptées pendant la pandémie de COVID-19 ont des répercussions sur l’accessibilité financière à court et à moyen terme (Graphique 1.2). Il existe un risque d'augmentation des expulsions et du nombre de sans-abri (Encadré 1.1.), dans la mesure où les aides temporaires au logement (par exemple les interdictions d’expulsion ou la suspension des remboursements de prêts hypothécaires) mises en œuvre au début de la pandémie sont maintenant progressivement supprimées. Les données récentes disponibles pour certains pays indiquent une baisse ou une stabilisation du taux d’expulsions de locataires par rapport aux chiffres pré-pandémie. Par exemple, les avis d’expulsion exécutés en Italie sont passés de 32 546 en 2015 à 9 537 en 2021, tandis qu’au Royaume-Uni (Angleterre), ils sont passés de 41 453 à 9 471. De toute façon, il a toujours été entendu que les interdictions d’expulsion et les dispositifs de suspension des remboursements de prêts immobiliers n'étaient que des mesures temporaires face à des problèmes de nature plus structurelle, puisqu’elles ne permettent pas de s’attaquer aux causes profondes de la vulnérabilité au coût du logement.
Note : La variable «moratoires sur les dettes/baux » indique si des mesures ont été prises par les pouvoirs publics pour geler les obligations financières des ménages (par exemple suspension des remboursements de prêts, non-interruption de services comme l’approvisionnement en eau) ou interdire les expulsions. Les chiffres ci-dessus correspondent à la moyenne des données des 38 pays de l’OCDE jusqu’au 1er janvier 2023. Pour chaque pays, le code suivant a été utilisé : 0 = aucune mesure prise, 1 = mesures limitées, portant uniquement sur un type de contrat, et 2 = moratoires plus larges.
Source : Calculs de l’OCDE à partir des données de Hale et al (2021[1]).
Néanmoins, le contexte actuel rend plus difficile une réponse structurelle fondamentale qui permettrait de rendre le logement plus abordable, à savoir la construction de nouveaux logements sociaux et abordables, déjà insuffisante avant la pandémie. De fait, au cours des deux dernières décennies, l’investissement public dans la construction de logements a diminué en moyenne dans les pays de l’OCDE, notamment depuis le pic atteint en 2009 (Graphique 1.3). Le total de l’investissement public dans le logement et les équipements collectifs, vaste catégorie qui englobe à la fois les transferts de capitaux publics et l’investissement direct dans de nombreux domaines dont la construction de logements, l’aménagement local et l’approvisionnement en eau et l’éclairage public, a chuté de près de 30 % entre 2009 et 2020. Dans la seule construction de logements, l’investissement public total a été quasiment divisé par deux sur la même période.
Avec la levée des mesures temporaires d'aide au logement (interdictions d’expulsion ou gel des loyers par exemple) mises en place au début de la pandémie dans les pays de l’OCDE (Graphique 1.2), on risque de voir augmenter le nombre de sans-abri et la précarité du logement. Alors qu'au début de la pandémie, les pouvoirs publics avaient réagi rapidement pour aider les populations sans logement, le retrait des mesures d'aide, conjugué à la crise du coût de la vie, met à rude épreuve de nombreux ménages économiquement vulnérables dans toute la zone OCDE.
Suivre l’évolution du nombre de sans-abri et prendre par anticipation des mesures visant à éviter le sans-abrisme et à aider les personnes sans abri à accéder à un logement stable devraient être une priorité pour les responsables de l’action publique dans les pays de l’OCDE. Même si l'on excepte les difficultés liées à la collecte de données pendant la pandémie, le sans-abrisme reste difficile à mesurer et à comparer entre les pays2. Parce qu'il existe de nombreuses façon de tomber dans le sans-abrisme et du fait de la diversité des expériences des sans-abri, allant d'un manque de logement temporaire ou transitoire à des épisodes plus chroniques ou répétés de sans-abrisme, les réponses des pouvoirs publics visant à prévenir ce phénomène et à favoriser l’accès à un logement stable doivent être adaptées aux besoins, préférences et situations individuels3.
En s’appuyant sur ses données et ses analyses, l’OCDE s’attache à pallier les insuffisances en termes d'outils de mesure et à aider les pouvoirs publics à élaborer des solutions efficaces pour mettre fin au sans-abrisme. Concrètement, l’OCDE va élaborer : i) une cartographie de la base de données factuelles existantes et des méthodes actuelles de collecte de données sur le sans-abrisme ; ii) un cadre de suivi destiné à aider les pouvoirs publics à mieux mesurer et suivre le phénomène du sans-abrisme ; et une boîte à outils à l’intention des pouvoirs publics fournissant des orientations et des exemples de bonnes pratiques pour lutter contre le sans-abrisme et l’exclusion liée au logement dans les pays de l’OCDE et de l’UE.
Source : (OCDE, 2015[2] ; OCDE, 2020[3] ; OCDE, 2021[4] ; OCDE, 2022[5] ; Jarrett, 2021[6])
Note : L'investissement public total dans le logement et les équipements collectifs comprennent à la fois l'investissement direct et les transferts de capitaux publics. Le logement et les équipements collectifs recouvrent la construction de logement et d’équipement collectifs, l'alimentation en eau, l'éclairage public, la R-D dans le domaine du logement et d'équipements collectifs. L'aménagement du logement comprend l'acquisition de terrains pour la construction de nouveaux logements et l'amélioration ou l'entretien du parc de logements existant. La moyenne OCDE-30 correspond à la moyenne non pondérée des 30 pays de l'OCDE et exclut le Canada, la Colombie, la Corée, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, la Turquie et les États-Unis.
Source : Calculs de l’OCDE à partir de la base de données de l’OCDE sur les comptes nationaux (ventilation des dépenses des administrations publiques par fonction, COFOG).
Dans le contexte actuel, l’augmentation des coûts de la construction due au renchérissement des matières premières, des machines et de la main-d’œuvre, et l’émergence de normes d’efficacité énergétique plus exigeantes (voir le chapitre 2) ainsi que la hausse des taux d’intérêt (voir ci-après) poussent à la hausse le coût des logements (Graphique 1.4). En conséquence, de nombreux projet ont été suspendus, notamment dans le logement social et abordable, lorsque la capacité des promoteurs à augmenter les loyers pour répercuter la hausse des coûts sur les locataires était limitée. En Allemagne, les municipalités et les représentants du secteur du bâtiment prévoient que 70 % des projets dans le logement social et abordable pourraient être compromis. Au Royaume-Uni, certains projets de logements abordables risquent de ne pas voir le jour, ou bien seront inférieurs à ce qui est prévu dans le cadre du programme britannique Affordable Homes Programme4. Ce renchérissement des coûts alimente également les crispations sur un marché locatif déjà tendu, ce qui pourrait faire encore augmenter les loyers des locataires vulnérables. Ainsi, au Royaume-Uni, les loyers privés ont connu en novembre 2022 la plus forte hausse annuelle en pourcentage jamais enregistrée depuis le début des relevés en janvier 2016.
Adopter une approche systémique à long terme de l’investissement dans le logement abordable et social pourrait aider à mieux gérer certains de ces risques et placer le secteur sur une base plus stable. Plusieurs pays de l’OCDE ont mis en place des fonds autorenouvelables dans le but de créer un mécanisme durable et à long terme permettant d'orienter l’investissement vers le logement social et abordable.
Note : Le coût de la construction résidentielle correspond à l’indice du coût de la construction de nouveaux bâtiments résidentiels, en monnaie nationale, corrigé de l’IPC.
Source : Base de données de l’OCDE des Principaux indicateurs économiques et calculs de l’OCDE.
Pour stimuler l’investissement dans le logement, plusieurs pays de l’OCDE ont mis en place des fonds autorenouvables, ou des mécanismes plus complexes produisant le même effet, afin de financer la construction de logements locatifs sociaux et abordables. Ces fonds permettent d'acheminer une partie des loyers ou des remboursements de prêts vers de nouveaux projets de logements sociaux et abordables. Les principales caractéristiques de la mise en place et du fonctionnement d'un mécanisme de financement dédié varient considérablement d’un pays à l’autre, notamment en ce qui concerne le canevas institutionnel, les modalités de financement et les décisions en matière de gestion et de suivi (Tableau 1.1).
Canevas institutionnel
Parmi les questions institutionnelles figurent les décisions relatives à la structure, au fonctionnement et à la portée des activités du mécanisme de financement, ainsi que la législation d’habilitation, l’environnement de l’action publique et les différents acteurs impliqués.
La structure du mécanisme de financement est très variable : par exemple, il peut être mis en place au sein d'une institution autonome dédiée (comme le Fonds national pour la construction au Danemark) ou passer par des institutions de financement existantes auxquelles sont attribuées des ressources supplémentaires (comme le Fonds pour l’accessibilité financière du logement en Lettonie) ; il peut s’agir d'une entité publique ou à but non lucratif, ou bien il peut ne pas avoir de statut formel du tout (comme c’est le cas en Autriche et aux Pays-Bas, où l’ensemble du système, dirigé par des associations de logement, fonctionne comme un fonds autorenouvelable).
La portée des activités bénéficiant du mécanisme de financement peut aller de la construction de nouveaux logements locatifs et/ou occupés par leur propriétaire à la rénovation et/ou à la démolition de logements existants et/ou à l’investissement dans des infrastructures plus larges ou dans des améliorations au niveau d'un quartier.
Les acteurs impliqués dans le mécanisme peuvent comprendre l'administration centrale, y compris des ministères ainsi que d'autres organismes publics ; des entités infranationales (régions, municipalités, bailleurs sociaux communaux) ; des promoteurs immobiliers (y compris des promoteurs sans but lucratif ou à but lucratif limité et coopératives de promotion immobilière) ; et des banques commerciales ainsi que des banques internationales de développement.
Modalités de financement
Sur le plan financier, il faut identifier les sources de financement potentielles à différentes étapes, les différents instruments de financement et l’environnement de l’investissement. Généralement, ces fonds sont constitués avec un apport de capitaux propres initial (généralement d’origine publique, mais pas forcément), souvent complété par des prêts concessionnels ou commerciaux et/ou des garanties publiques. Les mécanismes de financement utilisent une part des loyers versés (et, dans le cas de l’Autriche, une partie des profits des promoteurs) pour financer des opérations de construction, de rénovation et/ou d'acquisition de logements existants.
Exemples de pays de l’OCDE
Plusieurs pays de l’OCDE se sont dotés de tels mécanismes :
Danemark, Fonds national pour la construction : il s’agit d'une institution de financement dédiée, autonome et autogérée, qui a été constituée par des associations de logement pour promouvoir l’autofinancement de la construction, de la rénovation et de l'amélioration de logements ainsi que des améliorations au niveau des quartiers. Le financement repose sur une partie des loyers versés et sur des contributions des organismes de logement aux prêts hypothécaires.
Autriche, modèle de logement abordable et social : en Autriche, l’approche du financement repose sur des associations de logement à but lucratif limité qui gèrent des fonds autorenouvelables, sous la supervision et le pilotage des autorités fédérales et des collectivités régionales et municipales. Les projets pris en charge par les associations de logement à but lucratif limité ont généralement des sources de financement multiples, comme des contributions des locataires, des fonds propres d’organismes de logement et des prêts publics ou commerciaux.
République slovaque, Fonds d’État pour le développement du logement : ce fonds, mis en place pour financer les priorités de logement définies par le gouvernement, est une entité indépendante supervisée par le ministère slovaque du Transport et de la Construction. À l’origine exclusivement financé sur le budget de l’État, le fonds reçoit actuellement un faible montant d'argent public et de financements des fonds structurels européens, auxquels s’ajoutent les remboursements des prêts qu’il accorde.
Lettonie, Fonds pour l’accessibilité financière du logement : la Lettonie a mis en place un nouveau mécanisme de financement pour acheminer l’investissement dans le logement abordable, avec une mise de fonds initiale de la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience et la possibilité de trouver des ressources supplémentaires auprès de l’État et sous la forme de prêt commerciaux. Dans un premier temps, le fonds doit financer la construction de nouveaux logements locatifs abordables en dehors de la région de la capitale Riga, qui seront proposés en location à des loyers inférieurs à ceux du marché à des ménages remplissant les critères de seuil de revenu.
Slovénie, Fonds pour le logement de la République de Slovénie : fonds dédié au logement mis en place pour financer et mettre en œuvre le Programme national pour le logement. Le Fonds pour le logement est un fonds de financement public et un fonds immobilier qui octroie des prêts à long terme assortis de taux d'intérêt favorables à des entités publiques ou privées pour l’achat, l’entretien ou la rénovation de logements locatifs sans but lucratif ou occupés par leurs propriétaires. Le fonds investit également dans la construction et les terrains constructibles, et propose des aides aux catégories vulnérables pour la construction, le réaménagement et la rénovation de logements.
Pays-Bas, modèle de logement abordable et social : les associations de logement ont accès à un fonds de garantie, le Fonds de garantie du logement social ou WSW. Ce système qui réunit des associations de logement fonctionne comme une sorte de « fonds autorenouvelable » et bénéficie de taux d'intérêt intéressants grâce à l'accord de coopération mutuelle conclu par le WSW qui prévoit de renflouer si nécessaire les associations de logement. De plus, l’État néerlandais et les municipalités sont les garants en dernier ressort des prêts accordés par les banques.
Source : (OCDE, 2020[7] ; OCDE, 2023[8] ; OCDE, 2023[9]).
La volatilité des coûts de l’énergie domestique est très importante
Les dépenses d'énergie des ménages ont augmenté fortement en raison du choc sur les prix des combustibles fossiles provoqué par le déclenchement de la guerre en Ukraine (Graphique 1.5). Dans certains pays, la sécheresse a en outre accentué les tensions à la hausse sur les prix de l’électricité. Dans les pays de l’OCDE, le chauffage et l’eau chaude représentent en moyenne 75 % de la consommation d’énergie domestique (chapitre 2).
Note : Le prix de détail réel de l’énergie correspond aux sous-indices des produits énergétiques composant l’indice des prix à la consommation, corrigés de l’IPC. L’agrégat OCDE Asie + Océanie comprend l’Australie, la Corée, le Japon et la Nouvelle-Zélande, et l'agrégat Amérique du Nord le Canada et les États-Unis.
Source : Base de données de l’Agence internationale de l’énergie (AIE) sur les prix de l’énergie.
Le choc sur les prix de l’énergie pose des problèmes particulièrement aigus aux ménages à faible revenu et aux personnes vivant dans des logements mal isolés, sachant qu’en outre, ces difficultés ont tendance à se cumuler (Graphique 1.6). L’énergie domestique consommée par les ménages est destinée à satisfaire leurs besoins essentiels, si bien que face à de fortes hausses, il leur impossible de réagir en réduisant rapidement leur consommation. De ce fait, les familles à faible revenu en viennent à consacrer à l’énergie une proportion plus importante de leur revenu (Graphique 1.7), même si l'écart par rapport aux groupes à revenu élevé est relativement modeste dans plusieurs pays.
Note : Le parc de logements comprend la totalité des résidences principales de France métropolitaine au 1er janvier 2022. Les étiquettes énergétiques ont été estimées pour l’intégralité du parc de logements à partir des certificats de performance énergétiques recensés par l’Ademe entre décembre 2021 et mars 2022 et de données fiscales. Les catégories d’efficacité énergétique vont de la classe A (efficacité élevée) à la classe G (efficacité très faible).
Source : Observatoire national de la rénovation énergétique, France.
Note : La tranche supérieure (inférieure) de revenu correspond au cinquième (premier) quintile de la distribution des revenus aux États-Unis, en France, au Japon, au Mexique, en République tchèque et au Royaume-Uni. Pour l’Allemagne et l’Espagne, la tranche supérieure (inférieure) des revenus correspond à un revenu mensuel supérieur à 5 000 EUR (inférieur à 1 300 EUR en Allemagne et à 1 000 EUR en Espagne). Pour le Danemark, la tranche supérieure (inférieure) correspondant à un revenu annuel supérieur à 1 000 000 DNK (inférieur à 250 000 DNK).
Source : Causa, Soldani et Luu (2023[10]) et calculs de l’OCDE.
La décarbonation du logement devient de plus en plus urgente
La forte hausse des prix des combustibles fossiles a mis en lumière la nécessité de décarboner le secteur du logement par une amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments et par des mesures favorisant la transition vers une utilisation accrue des combustibles verts pour la consommation directe ou indirecte d’énergie. Une meilleure isolation des logements et l’utilisation d'appareils économes en énergie permettent de réduire la consommation et d'atténuer l'impact des hausses des prix de l’énergie sur le budget des ménages. La consommation d’énergies plus vertes dans les bâtiments permet d'abaisser encore la dépendance du secteur aux combustibles fossiles. Augmenter l’efficacité énergétique des logements et recourir davantage à des sources d’énergie bas carbone permettrait aussi de rendre moins nécessaire l’adoption de mesures d’aide à court terme destinées à alléger la charge que les chocs sur les prix des combustibles fossiles fait peser sur les budgets des ménages (Tableau 1.2).
Plusieurs instruments sont disponibles pour placer les émissions du secteur du logement sur la trajectoire de la neutralité carbone
L'autre pilier de la décarbonation du logement, en plus d’une meilleure efficacité énergétique, réside dans l’abandon progressif de la consommation de combustibles fossiles par les ménages conjugué à la décarbonation de la production d'électricité. Les chaudières à gaz, à fioul et à charbon doivent céder progressivement la place à des appareils utilisant l'électricité et, dans une moindre mesure, la biomasse (comme le bois) et les énergies renouvelables (panneaux photovoltaïques installés sur les toits par exemple) (Graphique 1.8). L'électrification peut contribuer à la décarbonation du secteur du logement pour autant que la production d’électricité évolue vers des sources décarbonées : à cet égard, la réduction des émissions liées au logement dépend donc de la réussite des efforts de décarbonation de la production d’électricité.
Note : Le scénario de neutralité carbone de l'AIE ne propose pas de ventilation au niveau de l'OCDE ou par pays. L’activité fait référence à la demande créée par l’accroissement de la population ainsi que par l’augmentation des niveaux de superficie et de revenu par habitant. Le comportement correspond à l’évolution de la demande résultant des décisions des consommateurs (modification des températures de chauffage ou de climatisation par exemple). La demande évitée fait référence aux changements découlant des évolutions technologiques comme les appareils intelligents.
Source : « Net Zero by 2050 – A Roadmap for the Global Energy Sector », (AIE, 2020[11]).
Les efforts de décarbonation du logement auraient en outre pour avantage de réduire les vulnérabilités par rapport aux fluctuations des prix des combustibles fossiles. Cela étant, leur objectif premier demeure de contribuer à la neutralité des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2050, conformément aux objectifs convenus en matière de changement climatique. Le logement est en effet un élément clé de la réussite des stratégies d’atténuation du changement climatique, car ce secteur est responsable de plus d’un quart du CO₂ émis en moyenne dans les pays de l’OCDE. Au cours des deux dernières décennies, les émissions liées au logement ont diminué de 17 % en moyenne dans les pays de l’OCDE, mais une réduction beaucoup plus rapide, allant bien au-delà de ce que les politiques actuellement annoncées devraient permettre d’atteindre, sera nécessaire pour parvenir à la neutralité carbone à l’horizon 2050.
Comme exposé dans le chapitre 2, pour être efficaces, les trains de mesures de décarbonation des bâtiments doivent comporter une tarification des émissions liées au logement et s'accompagner de mesures complémentaires destinées à tenir compte des spécificités du secteur qui rendent la tarification à elle seule insuffisante. La tarification constitue un outil puissant pour créer des incitations à éviter les émissions, dans le secteur du logement comme dans d'autres (D’Arcangelo et al., 2022[12]). Des taxes sur les combustibles fossiles utilisés dans les logements ou des mécanismes d’échange de droits d'émission constituent, s’ils sont correctement calibrés, un moyen efficace de tarifier les émissions résidentielles (Tableau 1.3). Dans les pays où la fiscalité indirecte est déjà élevée, cette tarification ne doit pas forcément prendre la forme de taxes supplémentaires, mais peut nécessiter de revoir les taux afin de mieux les ajuster en fonction des émissions de CO2 et d’autres polluants.
La tarification des émissions directes des logements doit aller de pair avec une tarification efficace des émissions issues de la production d’électricité. Cette combinaison est importante pour trois raisons : d'abord, elle crée des incitations à remplacer les combustibles fossiles par l’électricité dans les logements ; ensuite, elle vise à garantir que l'électricité domestique provient de sources à faible teneur en carbone ; et enfin, elle crée des incitations appropriées à économiser l’énergie et à investir dans la rénovation énergétique.
La tarification du carbone doit cependant être complétée par d'autres mesures. En effet, les incitations divergent selon les différents statuts d’occupation des logements. Il est important de signaler que les propriétaires seront peu incités à investir dans l’électrification et l’isolation si les économies réalisées sur les factures d'énergie bénéficient finalement aux locataires, et s’il ne leur est pas possible de répercuter sur les loyers les coûts de cette rénovation. Les locataires ne sont pas tellement incités à investir non plus, parce que les contrats de location sont souvent trop courts pour que l’abaissement des factures d'énergie futures puisse compenser des investissements initiaux souvent conséquents. De fait, la période nécessaire à la rentabilisation d'investissements dans la rénovation énergétique d'un logement est généralement longue, notamment pour les travaux d’isolation (chapitre 2). Dans les copropriétés, des problèmes de coordination épineux peuvent aussi se poser entre les propriétaires. Pour toutes ces raisons, le secteur du logement réagit plus faiblement à l’évolution de la tarification du carbone que d’autres secteurs comme les transports, l'industrie ou la production d’électricité.
Dans ce contexte, les pouvoirs publics peuvent, en complément de la tarification du carbone, prendre diverses mesures pouvant aller d’une réglementation environnementale à des subventions ou aides financières (Tableau 1.3). La réglementation est un instrument adapté lorsqu’il s'agit de supprimer progressivement les chaudières à combustibles fossiles, d'imposer des normes de neutralité carbone dans la construction des logements ou de mettre en place une certification de la performance énergétique des bâtiments. Il importe tout particulièrement d'imposer le certificat de performance énergétique à tous les bâtiments, non seulement aux nouveaux, car les nouvelles constructions représentent moins de 1.5 % du parc dans les pays de l’OCDE, ce qui rend nécessaire la rénovation énergétique des logements existants (Graphique 1.9). Le durcissement de la réglementation dans ce domaine suscite souvent des résistances, qu’il est possible de surmonter en assortissant les obligations d’aides financières sous la forme de subventions (chapitre 2). Le calendrier de mise en œuvre progressive des obligations de neutralité carbone doit tenir compte du rythme auquel le secteur de la rénovation peut se développer et en même temps acquérir les compétences nécessaires, ainsi que de la disponibilité des matières premières nécessaires. Un autre élément à prendre en compte dans la calendrier des obligations de rénovation énergétique consiste à éviter de provoquer une forte dépréciation de la valeur des actifs immobilier, qui pourrait faire peser des risques sur la stabilité financière.
Note : Partie A : année de recueil des données : UE 2014 (Autriche 2009), Canada 2018, Japon 2008 et États-Unis 2019.
Partie B : le parc de logements comprend la totalité des résidences principales au 1er janvier 2022 en France métropolitaine. Les étiquettes énergétiques ont été estimées pour l’intégralité du parc de logements à partir des certificats de performance énergétiques recensés par l’Ademe entre décembre 2021 et mars 2022 et de données fiscales. Les catégories d’efficacité énergétique vont de la classe A (efficacité élevée) à la classe G (efficacité très faible).
Source : Partie A: bases de données de l’UE sur les bâtiments, du Canada sur la consommation d'énergie du Canada et de l’association nationale des bâtisseurs de logements des États-Unis, et calculs de l'OCDE. Partie B : observatoire national de la rénovation énergétique, France.
Les marchés financiers peuvent contribuer fortement à la décarbonation du logement
Il est possible de faire davantage appel aux marchés financiers pour accélérer la décarbonation du logement. Les intermédiaires financiers peuvent jouer un rôle important en aidant à lisser le coût des investissements dans la rénovation énergétique des logements, qui ne deviennent souvent rentables qu’au bout d'une période très longue. Cependant, les financements de la rénovation énergétique sont insuffisants, surtout si on les compare aux prêts à la consommation ou aux prêts hypothécaires. Pourtant, des données empiriques montrent qu’investir dans l’amélioration de efficacité énergétique permet d'accroître la valeur des logements et de réduire les factures énergétiques futures des propriétaires, augmentant ainsi la capacité de remboursement des prêts par les emprunteurs, ce qui devrait se traduire par une baisse des coûts de l’emprunt.
Pour progresser dans ce domaine, il est indispensable d’améliorer la transparence et la comparabilité de l’étiquetage énergétique des produits financiers adossés à des actifs immobiliers (Tableau 1.3 et chapitre 3). La fragmentation et l’opacité de ce marché empêchent les prêteurs et les marchés sur lesquels ils se financent de refléter le risque plus faible associé aux prêts consentis pour la rénovation énergétique des logements. L’expansion du marché des produits de financement de logements écologiques nécessite une certification de la performance énergétique de tous les bâtiments (et pas seulement de ceux destinés à la vente ou à la location) qui soit à la fois fiable et internationalement comparable, avec une transparence suffisante des produits financiers, prêts et instruments de placement associés.
La situation sur le marché du logement a évolué. Pour les acquéreurs, après une période prolongée de faiblesse des taux d'intérêt, les taux nominaux ont augmenté dans les pays de l’OCDE (Graphique 1.10), dans un contexte où les autorités monétaires sont aux prises avec une inflation élevée. Même si le revenu des ménages s’ajuste en partie à l’inflation, la hausse des taux d’intérêt nominaux réduit leur capacité à assurer le service de leur dette hypothécaire pour un niveau de prix des logements donné. Du côté de l’offre, en plus du relèvement des taux, les fortes hausses des coûts des matières premières, des équipements et de la main-d'œuvre rendent les projets plus onéreux (Graphique 1.4).
Du fait de ces évolutions, les marchés du logement se trouvent en situation de retournement de la conjoncture dans de nombreux pays. Les prix réels des logements, aujourd'hui élevés après une longue période pendant laquelle ils ont connu de fortes hausses, ont commencé depuis peu à fléchir dans plusieurs pays de l’OCDE (Graphique 1.11). Un retournement du cycle du logement pourrait mettre à l’épreuve la stabilité financière en réduisant la capacité des ménages et des promoteurs à assurer le service de leur dette, entraînant une dégradation de la valeur et de la qualité de crédit des prêts et autres actifs financiers liés au logement. Dans de nombreux pays de l’OCDE, la dette hypothécaire se situe à des niveaux plus élevés qu'au début de la crise financière mondiale, même par rapport aux revenus (Graphique 1.13). Dans ce contexte, les autorités monétaires et prudentielles s’intéressent de plus près aux marchés du logement (Graphique 1.12).
Note : Prix nominaux des logements corrigés du déflateur de la consommation privée, données tirées des statistiques de comptabilité nationale.
Source : Indicateurs analytiques de l’OCDE sur les prix des logements.
Note : L'axe des ordonnées indique la fréquence à laquelle l’expression « prix des logements » apparaît dans les discours officiels des banquiers centraux.
Source : BRI, base de données rassemblant les discours des banquiers centraux ; et calculs de l’OCDE.
Note : Les données se rapportent à 2020 pour l’Autriche, la Bulgarie, la Corée, la Croatie, l’Estonie, la Finlande, la France, l’Irlande, Israël, l’Italie, le Japon, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg et la République slovaque. Données de 2019 pour la Grèce.
Source : Base de données analytiques de l’OCDEs.
Un resserrement des conditions monétaires se répercute plus rapidement sur les coûts des emprunts immobiliers lorsque les prêts sont assortis de taux d’intérêt variables. Dans plusieurs pays de l’OCDE, la majorité des prêts en cours ou nouveaux sont des prêts à taux variables (Graphique 1.14). Les tensions liées à la hausse des coûts d’emprunt sont particulièrement fortes sur les emprunteurs à faible revenu ayant contracté des prêts hypothécaires à taux variable. Dans des pays comme le Royaume-Uni et la Suède, la plupart des prêts hypothécaires en cours sont consentis à taux fixe pendant les cinq premières années, et les emprunteurs peuvent voir les taux augmenter au moment du renouvellement de leur prêt5.
Note : Les données relatives aux prêts hypothécaires à taux variable se rapportent au montant brut des prêts. Dans la partie A, les données relatives aux nouveaux prêts concernent le T2 2022. Dans la partie B, les données relatives aux prêts en cours sont les dernières données disponibles (T2 2022), sauf pour l’Irlande (T1 2022).
Source : Fédération hypothécaire européenne.
Comme expliqué plus en détail dans le chapitre 3, les pays de l’OCDE ont déployé un large éventail de mesures macroprudentielles pour préserver la stabilité financière face aux tensions s’exerçant sur le marché du logement. En ce qui concerne les mesures axées sur les emprunteurs, les autorités ont été nombreuses à imposer des limites sur les montants qu’il est possible d’emprunter au regard de la valeur des biens (quotités de financement, plafonnement des quotités de financement), des ratios service de la dette/revenu (DSTI) et/ou ou des ratios dette/revenu (DTI). Du côté des prêteurs, les autorités ont, parmi d'autres mesures, commencé à exiger des banques qu’elles détiennent davantage de fonds propres en proportion de leurs concours hypothécaires, qu’elles constituent si besoin des volants de fonds propres contracycliques supplémentaires et qu’elles fassent mieux apparaître dans leurs bilans leurs engagements hypothécaires vis-à-vis d'autres acteurs du marché. Des mesures structurelles, par exemple des réformes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques ayant pour effet de supprimer progressivement les allègements au titre des intérêts hypothécaires accordés aux propriétaires, contribuent également à rendre le financement du logement plus efficace et plus stable (Tableau 1.4).
L’expérience des pays de l’OCDE montre que ces mesures permettent efficacement d'améliorer la résilience financière et économique6. Bien que sensible, la hausse des prix réels des logements avant 2022 n'était pas aussi forte que celle observée avant la crise financière mondiale (Graphique 1.15). À l’échelle mondiale, les banques disposent de liquidités abondantes grâce auxquelles elles pourraient éventuellement faire face à des scénarios défavorables7. De nombreux pays ont imposé des volants de sécurité contracycliques (chapitre 3). De ce fait, on peut penser que les responsables de l’action publique disposent des outils nécessaires pour faire face aux risques susceptibles de se faire jour sur les marchés du logement et empêcher que la baisse des prix des logements n'ait plus généralement des effets de rétroaction négatifs sur les marchés financiers.
Note : Les prix réels des logements ont été obtenus en calculant des indices nominaux corrigés du déflateur de la consommation privée.
Source : Base de données analytiques de l’OCDE.
La révolution numérique a été l’un des principaux moteurs de l’expansion rapide des services de financement du logement, dont certains nécessitent une vigilance réglementaire particulière dans le contexte actuel. Les établissements de crédit hypothécaire et gestionnaires de prêts hypothécaires n’appartenant pas au secteur bancaire, dont le nombre s’est accru considérablement au cours de la dernière décennie (chapitre 3), doivent faire l’objet d'une surveillance pour s’assurer que leurs activités ne débouchent pas sur des niveaux de liquidités injustifiés et des transformation des échéances qui pourraient représenter des risques systémiques. Il existe également un risque de contagion si les fonds communs de placement immobilier (FCPI), qui font face à d’importantes sorties de fonds, réagissent en suspendant les remboursements. Pour atténuer ce risque, l’une des options les plus sûres serait de leur imposer des volants de fonds propres et de renforcer les exigences de liquidité.
Le numérique est en train de rebattre les cartes des choix de localisation des logements, en raison de l’essor du télétravail rendu possible par la généralisation de l’internet à haut débit et les progrès de la téléconférence (OCDE, 2021[13]). Cette tendance s’est accélérée pendant la pandémie (Graphique 1.16), et on voit se multiplier les signes que le télétravail partiel est en train de devenir la norme dans de nombreux secteurs. Les enquêtes et les offres d’emploi montrent en effet que le télétravail est appelé à rester beaucoup plus répandu qu’avant la pandémie de COVID-198.
Note : La sévérité des restrictions a été mesurée à l’aide de l’outil de suivi de l’action publique en réponse au COVID-19 élaboré par l’Université d’Oxford (Oxford COVID-19 Government Response Tracker) (Hale et al., 2021[1]). Graphique établi à partir de données relatives à l’emploi s’appuyant sur des informations sous droits d'auteur contenues sur le site d’offres d’emploi « Indeed » pour 20 pays ; voir la source pour plus de détails méthodologiques.
Source : « Will it stay or will it go? Analysing developments in telework during COVID-19 using online job postings data » (Adrjan et al., 2021[14]).
En conséquence, la demande de logements est en pleine évolution, surtout dans les grandes régions métropolitaines (Graphique 1.17). Cela explique que les données empiriques laissent entrevoir un changement du « gradient des prix des logements », avec une baisse des prix qui devient moins marquée à mesure que l'on s’éloigne des centres urbains (Graphique 1.18). En d'autres termes, les différences de prix entre les centres-villes et les banlieues se réduisent dans un bon nombre de grandes zones métropolitaines depuis 2019, alors qu’elles se creusaient avant la pandémie (chapitre 4). Ce phénomène est d'autant plus fréquent que le recours au télétravail est répandu.
Source : Données ouvertes françaises (DVF) ; Office central de statistiques de Hongrie (Hungarian Central Statistics Office) ; et calculs de l’OCDE (voir le chapitre 4).
Note : Le graphique montre l'écart des prix des logements par rapport au prix moyen des logements pondéré par la population de la zone urbaine fonctionnelle (ZUF) en fonction de la distance par rapport au centre urbain concerné, ramené à la moyenne des zones situées dans des villes monocentriques de plus de 1.5 million d’habitants.
Source : «Urban House Price Gradients in the Post-COVID-19 Era » (Ziemann et al., 2023[15]).
La nouvelle géographie de la demande de logements place les responsables publics devant de nouveaux défis (Tableau 1.5), à commencer par la nécessité de libérer l’offre dans les zones où la demande augmente rapidement, de manière à éviter des tensions sur les prix qui compromettraient encore plus l'accessibilité financière, mais sans entraîner d’étalement urbain ou exacerber des problèmes environnementaux9. Il s’agit notamment de reconsidérer régulièrement les limites urbaines, de corriger la fragmentation entre les différents niveaux d'administration dans la gouvernance des responsabilités d'aménagement du territoire, et de repenser les systèmes de transport urbain. Il est également impératif que les politiques du logement ne contiennent aucune mesure susceptible de décourager l’offre de logements neufs, comme une réglementation trop restrictive des loyers. Privilégier des impôts immobiliers périodiques plutôt que des prélèvement sur les transactions peut faciliter la mobilité résidentielle, idéalement avec une modulation des taux d'imposition permettant de taxer plus lourdement les terrains que le bâti de façon à favoriser un développement compact.
Pour profiter des avantages de la révolution du télétravail et éviter l'apparition de nouvelles inégalités, les pouvoirs publics doivent garantir un accès généralisé aux services numériques. Il faut pour commencer mettre en place une infrastructure numérique sûre et efficace couvrant aussi bien les zones reculées que les zones urbaines denses. La mise au point de solutions d'administration numérique peut rendre l’accès aux services publics plus inclusifs. Enfin, il est indispensable de combler le déficit de compétences numériques en proposant des solutions adaptées d’apprentissage et de formation tout au long de la vie aux enfants, aux étudiants et aux apprentis ainsi qu’aux parents et aux personnes âgées.
L’évolution de la demande de logements met également en lumière le rôle de l’accès à des espaces verts et à des aménités environnementales comme la propreté de l’air et de l’eau ou la baisse des niveaux sonores dans les zones urbaines, ainsi que les possibles conséquences des politiques environnementales urbaines en termes de redistribution. La perspective d’habiter un lieu situé dans un environnement de qualité rend certains emplacements plus attrayants pour les résidents, ce qui fait souvent monter les prix des logements et en compromet l’accessibilité financière pour les ménages à revenu faible ou intermédiaire. De ce fait, des politiques environnementales visant à améliorer les aménités urbaines et à réduire la pollution peuvent avoir des conséquences négatives en termes de distribution (chapitre 4). L'amélioration de l’offre d’aménités environnementales peut avoir un effet d'éviction par les prix des ménages à faible revenu, qui s’exerce de manière immédiate sur les locataires et acheteurs potentiels, tandis que les locataires à faible revenu déjà en place peuvent finir par devoir quitter les lieux si les loyers deviennent trop chers pour eux.
Des mesures complémentaires peuvent être prises pour atténuer ces effets secondaires négatifs de façon à garantir que les ménages à faible revenu pourront se permettre de vivre dans des zones recherchées présentant une haute qualité environnementale (Tableau 1.5). L’offre de logements sociaux abordables dans les zones les mieux pourvues en aménités de très bonne qualité est un instrument d'action important dont disposent les pouvoirs publics. Une telle offre peut être financée grâce à des mécanismes permettant de capter une part de la valeur générée par les améliorations environnementales, même s’il existe à ce jour peu d’exemples d'une telle utilisation (chapitre 4). La politique de l’environnement peut elle aussi avoir des conséquences sur le plan de la redistribution, comme le montre l’effet négatif, sur le prix des logements, du déploiement d'éoliennes (Graphique 1.19). Ces exemples montrent bien à quel point il est important de concilier les objectifs environnementaux et les objectifs sociaux, y compris par des mesures de redistribution, afin que les politiques de décarbonation soient mieux acceptées.
Note : L’intervalle correspond à la fourchette des estimations présentées dans les enquêtes étudiées par la source. Les points représentent les estimations de la médiane.
Source : « Provision of urban environmental amenities: A policy toolkit for inclusiveness », (Farrow et al., 2022[16]).
Bibliographie
[14] Adrjan, P. et al. (2021), « Will it stay or will it go? Analysing developments in telework during COVID-19 using online job postings data », OECD Productivity Working Papers, n° 30, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/aed3816e-en.
[20] Ahrend, R. et al. (2022), « Changes in the geography housing demand after the onset of COVID-19: First results from large metropolitan areas in 13 OECD countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1713, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9a99131f-en.
[11] AIE (2020), « Net Zero by 2050 - A Roadmap for the Global Energy Sector », https://www.iea.org/reports/net-zero-by-2050 (consulté le 10 mai 2022).
[19] Aksoy, C. et al. (2022), « Working from Home Around the World », pp. 38-41.
[18] Barrero, J., N. Bloom et S. Davis (2021), Why Working from Home Will Stick, NBER, http://www.nber.org/papers/w28731.
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[12] D’Arcangelo, F. et al. (2022), « A framework to decarbonise the economy », OECD Economic Policy Papers, n° 31, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/4e4d973d-en.
[16] Farrow, K. et al. (2022), « Provision of urban environmental amenities: A policy toolkit for inclusiveness », Documents de travail de l’OCDE sur l’environnement, n° 204, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0866d566-en.
[25] FMI (2022), « Global Financial Stability Report - Navigating the High Inflation Environment », octobre, https://www.imf.org/en/Publications/GFSR/Issues/2022/10/11/global-financial-stability-report-october-2022.
[1] Hale, T. et al. (2021), « A global panel database of pandemic policies (Oxford COVID-19 Government Response Tracker) », Nature Human Behaviour, vol. 5/4, pp. 529-538, https://doi.org/10.1038/s41562-021-01079-8.
[6] Jarrett, P. (2021), « Improving the well-being of Canadians », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1669, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/6ab6b718-en.
[22] Ministère des communautés, du gouvernement local et du logement du Royaume-Uni (2022), Scoping Report for the Evaluation of the Affordable Homes Programme 2021-2026, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1096533/Scoping_Report_for_the_Evaluation_of_the_Affordable_Homes_Programme_2021-26_FINAL.pdf.
[9] OCDE (2023), Affordable Housing Review of Lithuania.
[23] OCDE (2023), Inflation (IPC), https://doi.org/10.1787/29ad7eaf-fr (consulté le 22 février 2023).
[8] OCDE (2023), Road Map for a Revolving Fund Scheme in Latvia.
[5] OCDE (2022), Base de données sur le logement abordable - OCDE, http://www.oecd.org/fr/social/base-de-donnees-logement-abordable.htm.
[13] OCDE (2021), « Le télétravail pendant la pandémie de COVID-19 : tendances et perspectives », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/e76db9dd-fr.
[4] OCDE (2021), Pierre par pierre : Bâtir de meilleures politiques du logement, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/78520651-fr.
[3] OCDE (2020), Améliorer les données et les politiques pour lutter contre le sans-abrisme dans les pays de l’OCDE Synthèse sur le logement abordable, Éditions OCDE, Paris, https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=1060_1060495-ubqngxpwn9&title=sans-abrisme-synthese-2020http://oe.cd/homelessness-2020 (consulté le 16 mars 2020).
[7] OCDE (2020), Policy Actions for Affordable Housing in Latvia, Éditions OCDE.
[2] OCDE (2015), Integrating Social Services for Vulnerable Groups - Bridging Sectors for Better Service Delivery., Éditions OCDE, https://doi.org/10.1787/9789264233775-en (consulté le 11 décembre 2017).
[24] OCDE (2022 ), Faire face à la crise du coût de la vie : aides au revenu des individus en âge de travailler et leur famille, http://Note de synthèse de l’OCDE - Faire face à la crise du coût de la vie : aides au revenu des individus en âge de travailler et leur famille.
[17] Office national de statistique du Royaume-Uni (2023), https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/housing/articles/howincreasesinhousingcostsimpacthouseholds/2023-01-09.
[21] Tagesschau (2022), Sozialer Wohnungsbau droht einzubrechen, https://www.tagesschau.de/wirtschaft/kommunen-sozialwohnungsbau-101.html (consulté le 6 December 2022).
[15] Ziemann, V. et al. (2023), Urban House Price Gradients in the Post-COVID-19 Era, OECD Publishing, p. No. 1756.
← 1. Voir « Coping with the cost of living crisis - Income support for working-age individuals and their families », (OCDE, 2022 [24]).
← 2. Pour plus d’information sur les difficultés méthodologiques et les données disponibles, voir (OCDE, 2020[3] ; OCDE, 2021[4] ; OCDE, 2022[5]).
← 3. Pour une présentation plus détaillée des options s’offrant aux pouvoirs publics, voir (OCDE, 2020[3] ; OCDE, 2015[2]).
← 4. Les données relatives aux exemples allemand et britannique sont tirées de (Tagesschau, 2022[21]) et (Ministère des communautés, du gouvernement local et du logement du Royaume-Uni, 2022[22]).
← 5. The UK Office for National Statistics (2023).
← 6. Voir OCDE (2021[4]), chapitre 3.
← 7. Cette évaluation est tirée du rapport du FMI (2022[25]).
← 8. Voir (Adrjan et al., 2021[14] ; Barrero, Bloom et Davis, 2021[18] ; Aksoy et al., 2022[19]).
← 9. Il s’agit de l’un des principaux thèmes traités dans l’édition originale du rapport Pierre par pierre : Bâtir de meilleures politiques du logement (OCDE, 2021[4])