OECD Multilingual Summaries

OECD Regional Outlook 2016

Productive Regions for Inclusive Societies

Summary in Hebrew

סקירה אזורית של OECD לשנת 2016

אזורים פרודוקטיביים עבור חברות כוללניות

תקציר בעברית

אזורים חשובים לבניית כלכלות פרודוקטיביות וחברות כוללניות. מהדורה שלישית זו של הסקירה האזורית של OECD מראה שאף כי הפערים בתמ"ג לנפש שהיו קיימים בין מדינות OECD בעשרים השנים האחרונות הצטמצמו, הרי שבתוך גבולותיהן, עדיין מתקיימים פערי הכנסה הולכים וגדלים בין אזורים, ערים ואנשים. ערים ואזורים מובילים מתחרים כיום יותר עם מקביליהם הגלובליים מאשר עם אחרים באותה מדינה. פערים בין אזורים יתקיימו תמיד, אך לאזורים המפגרים מאחור יש הזדמנויות "להדביק את הפער" מבחינת התפתחות חברתית וכלכלית. מדינות שיסייעו ויתמכו במנגנון הדבקת הפערים יוכלו לקצור דיבידנד כפול של פרודוקטיביות מצטברת מוגברת והכללה.

אף כי רוב תושבי OECD חיים באזורים עירוניים, הרי שאזורים כפריים סמוכים לערים ואזורים כפריים מרוחקים כאחד יכולים לתרום וגם תורמים בפועל בדרכים רבות לשגשוג הלאומי. סקירה זו מתמקדת במיוחד באזורים אלה שצפיפות האוכלוסין בהם נמוכה, ומדגישה כי מדינות צריכות לחשוב מחדש על פיתוח הכפר על מנת להיטיב לנצל את פוטנציאל הצמיחה של כל האזורים הכפריים.

קווי מדיניות של ערים ואזורים וקווי מדיניות מבוססי‑מקום ממלאים תפקיד חשוב בהשגת המטרות השאפתניות שהוצבו, בין היתר, ביעדי פיתוח בר‑קיימא (SDGs), בהסכם שהושג בוועידת האקלים בפריז (COP21) ובכנס Habitat III בין היתר. מעורבות רבה יותר של אזורים וערים מעניקה לתושביהם קול רם יותר בסדרי יום גלובליים אלה ואחרים. התאמת המטרות למקומות השונים ומדידתן תעלה את המודעות, תניב פתרונות מותאמים למקומות השונים ותבטיח שלא יהיו אזור או עיר שייוותרו מאחור.

ממצאים עיקריים

• בעשרים השנים האחרונות, הלך והתרחב פער הפריון הממוצע הקיים בין האזורים, כשאזורים מובילים מקדימים אזורים אחרים באותה מדינה. במדינות החברות בארגון OECD, פער התמ"ג הממוצע לעובד בין 10% האזורים המובילים (גבול) ובין 75% האזורים המדשדשים מאחור גדל בכ‑60%, מ‑15,200ל‑24,000$. כתוצאה מכך, אחד מכל ארבעה אנשים ב‑OECD חי באזור שמפגר הרחק מאחורי אזורים עם רמת פריון גבוהה בארצו.
• סגירת פערים מוגבלת מונעת בחלקה על ידי הדפוסים המעורבים שקיימים בתוך מדינות, ומוכיחה שאזורים שרמת הפריון בהם גבוהה יכולים לעודד סגירת פערים במשק אך לא תמיד עושים זאת. כשלושה רבעים מן האזורים שרת הפריון בהם גבוהה הם אזורים עירוניים, אך אזורים עירוניים מהווים רק רבע מהאזורים שמצליחים לסגור את הפער. אם נניח את שיעורי הצמיחה העדכניים, הרי שרמות הפריון של אזורים שסוגרים פערים ושל אזורים עם רמת פריון גבוהה לא ישתוו לפני 2050. על מנת שאזורים שיש ביניהם כיום פער יצליחו לסגור אותו באותה תקופה, יהיה עליהם להגביר את צמיחת הפרודוקטיביות ל‑2.8%, דהיינו שיעור גבוה פי ארבעה משיעור הצמיחה העדכני שלהם.
• מבין האזורים הכפריים, בהשוואה לאזורים כפריים מרוחקים, האזורים הסמוכים לערים הנם דינמיים יותר ובעלי יכולת התאוששות טובה יותר מהמשבר האחרון. באזורים כפריים סמוכים לערים מתגוררים יותר מ‑80% מהאוכלוסייה הכפרית. הכנסתם ושיעור צמיחת הפריון שלהם נוטים להיות דומים יותר לאלה של אזורים כפריים. לפני המשבר (2000 ‑ 2007), נרשמה צמיחה בפריון ובתעסוקה ביותר משני שלישים מהאזורים הכפריים. מאז המשבר (2008 ‑ 2012), אזורים כפריים מרוחקים לא הצליחו להתאושש ולחזור לרמות התעסוקה והפריון הקדמות.
• נדמה כי מגזרים סחירים הם גורמים מניעי פריון חשובים לסגירת פערים באזורים עירוניים וכפריים כאחד, וזאת חרף דינמיקות הצמיחה השונות האופייניות להם. חלק גדול יותר של הכלכלה של אזורים שסגרו פערים היה במגזרים סחירים אלה (במיוחד בשירותים, בייצור או בהפקת משאבים ושירותים ציבוריים) וחלק זה גדל במשך הזמן ל‑50% כמעט מהתפוקה שלהם, בהשוואה לשליש אחד בלבד מהתפוקה באזורים שלא הצליחו לסגור את הפער.
• גם שיטות ממשל טובות חשובות לביצועי הפריון. אזורים עם פריון גבוה זכו לדירוג גבוה יותר בסקר כלל‑אירופאי שעסק באיכות השלטון, והאיכות השתפרה באזורים שהצליחו להדביק את הפער. הסדרי ממשל טובים לניהול השקעות ציבוריות יכולים לצמצם את הפריון ואת קנסות ההכללה הקשורים בפרגמנטציה של תחומי שיפוט מקומיים, במיוחד באזורי מטרופולין.
• הפערים בין אזורים גדולים יותר כאשר בוחנים מדדי רמת חיים רב‑ממדיים במקום לבחון הכנסה בלבד. מדד המשלב הכנסה, בריאות ותעסוקה מגלה כי אזורים מסוימים עשויים לסבול מפערים מרובים מבחינת הרווחה. בתוך ערים, שבהן יש עבודות הדורשות רמת מיומנות גבוהה לצד כאלה הדורשות רמת מיומנות נמוכה ("בנקאים ועובדי בתי קפה"), האי‑שוויון בהכנסות לרוב גבוה יותר מאשר ברמה הארצית. קווי מדיניות משלימים חשובים להבטיח שצמיחת הפריון תועיל לקבוצות חברתיות שונות ולמקומות שונים, לרבות בתוך הערים עצמן.

המלצות עיקריות

אין מרשם מדיניות פשוט אחד שיכול לפתור את אתגרי הפריון וההכללה האזוריים האלה, אך פעילות ציבורית במספר תחומים יכולה לסייע להמריץ את הפריון, את ההכללה או את שניהם:

• כדי לקצור את מלוא היתרונות הפוטנציאליים דרוש יישום של רפורמות מבניות, כמו למשל בשוק העבודה ובשוק המוצרים, לצד יישום של קווי מדיניות אחרים ספציפיים למקום. לרפורמות מבניות יכולות להיות השלכות שונות באזורים שונים. מגבלות הדוקות יותר המוטלות על שוק העבודה, הנמדדות באמצעות אינדיקטורי הכנסה ותעסוקה, מענישות אזורים כפריים בעלי שוקי עבודה קטנים יותר מאלה של הערים. אפשרויות תחבורה משופרות מגדילות את גודלו האפקטיבי של שוק עבודה מקומי שיכול להשלים רפורמה מסוימת בשוק העבודה כדי להגביר את השפעתו.
• קווי מדיניות פיתוח אזוריים צריכים להתמקד בגורמים מניעי הפריון והצמיחה בכל האזורים באמצעות השקעות אסטרטגיות, ולא רק באמצעות סובסידיות. עם זאת, כחלק מההוצאה הממשלתית, בעשרים השנים האחרונות נרשמה ירידה בהשקעה הציבורית מ‑9.5% ל‑7.7%. עידוד יכולתן של יחידות ממשל תת‑לאומיות, האחראיות ל‑59% מאותה השקעה, צריך להיות גבוה בסדר העדיפויות. השקעות שמסייעות להפצת חידושים ושיטות טובות בקרב מגזרים וחברות באזור מסוים ומעבר לו הן הזדמנות להגדיל את הפריון. בעוד שבמדינות רבות, קווי המדיניות מבקשים לצמצם את הפערים הקיימים בין אזורים שונים, הרי שעליהם להימנע מלחנוק את הצמיחה באזורים בעלי רמת הפריון הגבוהה ביותר.
• על קווי המדיניות לפיתוח אורבני לבחון את האופן שבו ערים קשורות יחד ב"מערכת של ערים" בתוך מדינה. מספר מדינות מדווחות על שינויים עדכניים או צפויים בקווי המדיניות האורבניים הלאומיים. קווי מדיניות אלה מתמקדים לרוב בצמצום עלויות חברתיות וסביבתיות בערים, אך יש ביכולתם לבחון גם את תפקידן הכלכלי של הערים, את הקשרים המקומיים והבין‑אזוריים שלהן במערכת לאומית, ואת יכולתן ליצור חידושים שאמורים להועיל לכלכלה הרחבה יותר.
• קווי המדיניות לפיתוח כפרי זקוקים לשדרוג ל"מדיניות כפרית 3.0" נרשמה התקדמות במאמץ לשנות את גישות הפיתוח הכפרי כך שיזהו גם את השוני הקיים בין אזורים כפריים ואת חשיבות הקישוריות לאזורים דינמיים. מדיניות כפרית 3.0 מציבה דגש על שיפור היתרונות התחרותיים של הקהילות, באמצעות השקעות משולבות ושירותים מקומיים נאותים, ובאמצעות עידוד השתתפות מקומית ופיתוח מלמטה למעלה.
• במקרה של קווי מדיניות מבוססי‑מקום, הסדרי הממשל ליישומם (ה"איך") חשובים מאד. במדינות רבות מונהגות רפורמות של הממשל התת‑לאומי על מנת להביא את המדיניות לרמה רלבנטית או על מנת להשיג יתרונות לגודל עבור השקעות ואספקת שירותים. מדינות ממשיכות לחפש דרכים טובות יותר לניהול מדיניות הפיתוח האזורית וההשקעות הציבוריות בכל רמות הממשל כדי לאחד את הפעילות הציבורית שמתבצעת בתחומי המדיניות השונים במטרה לנצל משלימות ולהתייחס לתמורות.