5. Optimiser les possibilités de coordination entre les organisations internationales
Si le paysage réglementaire mondial est aujourd’hui de plus en plus diversifié et dynamique, il est en même temps caractérisé par l’existence de liens étroits entre les domaines ainsi que par des intersections entre divers domaines d'activité. Les OI reconnaissent largement la nécessité d'une coordination, accélérée par la pandémie de COVID-19. Ce chapitre présente comment les OI travaillent ensemble et coordonnent leurs activités. Un cadre de principes clés est conçu pour aider à identifier et à cartographier les partenaires, à établir des objectifs communs et à sélectionner les instruments, étapes et procédures appropriés pour la coordination. L'existence de mandats spécifiques entre les OI, l'expansion et le chevauchement des domaines de réglementation, les approches dépendantes et cloisonnées, ainsi que les contraintes en matière de ressources constituent à la fois les principaux obstacles à une coordination plus poussée et une forte justification de celle-ci. Des efforts sont en cours pour relever ces défis, en créant des voies communes de coordination, en fluidifiant les canaux de communication et en adoptant des outils de collaboration virtuelle.
Les organisations internationales (OI) fournissent un cadre permanent dans le domaine de la coopération réglementaire internationale (CRI). Elles étendent le champ d’action des autorités publiques nationales en offrant des plateformes facilitant le partage de données et d’expériences, ainsi que la recherche de consensus et l’adoption d’approches communes (OCDE, 2020[1]). Au cours des dernières décennies, l’émergence de nouveaux modèles économiques, l’ampleur des changements technologiques et le rythme de la mondialisation ont brouillé les limites de leur portefeuille traditionnel et généré des interactions croissantes entre les activités des unes et des autres. Les OI sont souvent créées pour répondre aux besoins politiques de leurs membres. Leur grand nombre témoigne du besoin croissant d’internationaliser les activités. Les représentants nationaux qui sont membres de plusieurs OI ont une vision globale de leurs complémentarités, des atouts spécifiques à chacune d’entre elles et des zones potentielles de chevauchement. Tandis qu’on réalise progressivement que tout « orchestrateur » a besoin d’une « orchestration », la coordination1 entre les OI est devenue un cheval de bataille dans la quête au renforcement de la cohérence et de l’efficacité de l’action collective. Au minimum, la coordination permet de garantir l’absence de conflit direct entre les opérations et les instruments des OI. Au mieux, une activité internationale coordonnée permet d’exploiter les atouts cumulés des OI en optimisant leur savoir-faire, leurs capacités administratives, leurs ressources économiques et leurs capacités normatives. En définitive, la coordination entre les OI est donc essentielle pour garantir que les besoins et les priorités des membres sont pris en compte de manière efficace. Les représentants nationaux qui font partie de plusieurs OI ont un rôle important à jouer pour favoriser cette coordination.
Malgré ces possibilités, les pratiques actuelles de coordination des OI sont pour la plupart informelles et concentrées dans les phases initiales du cycle normatif (OCDE, 2019[2]). Il est encore possible d’accélérer et d’approfondir considérablement la coordination dans l’élaboration des normes internationales.
Pour soutenir ce processus, ce chapitre du présent Recueil vise à mieux cerner la variété des mécanismes impliqués dans la coordination des OI afin d’aider ces dernières à se coordonner de façon plus systématique, à exploiter au maximum leurs atouts respectifs et à travailler ensemble à la réalisation d’objectifs mondiaux communs. En l’absence d’un ensemble structuré de connaissances sur la façon dont les OI peuvent se coordonner efficacement, cette section s’appuie sur les pratiques mises en œuvre par les OI, recueillies dans le cadre du Partenariat des OI et de la recherche universitaire.
Les OI se voient affecter un mandat, des objectifs, une structure d’adhésion et un champ d’action différents. La richesse du système international réside dans sa diversité, chaque OI possédant une expertise technique, des réseaux et des méthodes de travail apportant leur propre valeur ajoutée. Néanmoins, avec le temps, l’augmentation des interactions mutuelles est inévitable. Aujourd’hui, si le paysage réglementaire est de plus en plus diversifié et dynamique, il est aussi caractérisé par des liens étroits entre les domaines thématiques et des recoupements entre divers domaines d’activité (OCDE, 2013[3]).
La plupart des OI opèrent dans des domaines d’activité déjà largement exploités par d’autres OI et entités internationales (OCDE, 2016[4]). Dans l’ordre juridique international très fragmenté, il est fréquent que plusieurs OI ou régimes juridiques prétendent régir les mêmes individus, activités ou domaines d’action. Par exemple, au moins une demi-douzaine d’organismes internationaux s’occupent actuellement des questions financières internationales, pas moins de dix organismes internationaux revendiquent une autorité dans la réglementation de l’infrastructure Internet et environ une vingtaine d’organismes internationaux s’occupent du changement climatique (Cerf, Ryan and Senges, 2014[5]) ; (Keohane and Victor, 2010[6]).
La mise en place d’une action collective est fondamentale lorsque les OI doivent faire face aux mêmes problèmes politiques et assurer la réalisation effective des objectifs communs. Œuvrer ensemble à la réalisation d’objectifs communs est la raison d’être des OI : leur mission est d’aider les pays confrontés à des objectifs et à des difficultés identiques à collaborer pour adopter des approches communes. Par conséquent, les OI ont été créées pour servir de plateformes de dialogue et de négociation entre un large éventail d’acteurs présentant des positions très différentes. Elles sont donc prédisposées à la collaboration multipartite, à la recherche de consensus et à l’« orchestration », plutôt qu’à des modes de fonctionnement plus centralisés et descendants (Hale and Roger, 2014[7]) (Abbott et al., 2015[8]) (Encadré 5.1). Cette expérience de promotion du dialogue, d’encouragement de l’apprentissage par les pairs et de mise en place de règles du jeu équitables entre des parties prenantes ayant des intérêts et des priorités différents peut et doit être utilisée par les OI elles-mêmes pour apprendre les unes des autres, échanger des informations et partager les meilleures pratiques. Au bout du compte, la coordination entre les OI est bénéfique pour la réalisation effective des objectifs communs, que ce soit sur le plan collectif ou individuel : lorsque deux organismes internationaux collaborent sur des questions d’intérêt commun, leurs interactions constituent un moyen efficace de réaffirmer la capacité et la légitimité de chaque organisme à opérer dans le domaine considéré (Dunoff, 2015[9]).
L’orchestration est un mode de gouvernance largement utilisé par les organisations intergouvernementales (OIG). Les OIG ont recours à l’orchestration lorsqu’elles recrutent des acteurs intermédiaires à titre volontaire et leur fournit un soutien conceptuel et matériel pour qu’ils aident les acteurs ciblés à mettre en œuvre les objectifs de gouvernance des OIG. L’orchestration est donc à la fois indirecte (puisque l’OIG agit par le biais d’intermédiaires) et souple (puisque l’OIG ne contrôle pas ces intermédiaires). Ce sont ces caractéristiques qui distinguent l’orchestration de la gouvernance hiérarchique traditionnelle (qui s’adresse directement aux acteurs ciblés par le biais d’instruments contraignants), de la gouvernance fondée sur la collaboration avec les acteurs ciblés (qui est directe mais souple) et de la délégation (qui est indirecte mais contraignante).
Les intermédiaires choisis par les OIG pour l’orchestration sont souvent des ONG, mais il peut aussi s’agir d’organisations commerciales, de partenariats public-privé, de réseaux transgouvernementaux ou d’autres OIG. Les intermédiaires jouent un rôle crucial dans l’orchestration parce qu’ils possèdent des capacités de gouvernance dont l’OIG est dépourvue (par exemple, des informations locales, un savoir-faire technique, une capacité d’exécution, des ressources matérielles, une légitimité aux yeux des acteurs ciblés et un accès direct à ces acteurs).
Source : (Abbott et al., 2015[8]).
L’apprentissage entre pairs et le dialogue entre les OI constituent des piliers de l’efficacité des normes internationales. En effet, chaque OI dispose d’une expertise, d’une communauté d’action et d’un processus bien adapté pour élaborer une réponse politique à des besoins et enjeux internationaux spécifiques. Dans certains cas, cependant, le savoir-faire d’une seule organisation ne suffit pas pour résoudre un problème politique complexe. Il peut s’avérer nécessaire de le confronter aux données scientifiques d’une autre OI, ou de l’enrichir par des échanges entre des communautés d’action relevant de différentes OI. Grâce à une coordination bien conçue et plus systématique dès les premières étapes de l’élaboration des normes internationales, c’est-à-dire dès les échanges d’informations et les analyses stratégiques précédant l’élaboration et la négociation des textes internationaux, les OI peuvent unir leurs efforts pour concevoir de meilleurs instruments internationaux, plus pertinents et d’une plus grande portée.
Les approches communes des OI sont également cruciales pour améliorer la clarté et la cohérence globales du paysage réglementaire international et faciliter ainsi la mise en œuvre des normes. En particulier, elles permettent aux OI de s’entendre sur un « langage » commun, un point fondamental pour harmoniser leurs approches et garantir que leurs membres respectifs disposent d’outils internationaux cohérents. En ce sens, le développement d’approches, de terminologies et de classifications communes entre les OI contribue à réduire au minimum les risques de confusion et d’erreur d’interprétation entre les membres concernant les règles applicables, et d’optimiser l’utilisation des instruments internationaux (OCDE, 2016[4]) (recoupements avec le chapitre 1 « Familiarisation avec les différents instruments internationaux »).
Mais il n’est pas facile de coordonner des acteurs de nature différente dans un environnement décentralisé. Chaque OI doit fonctionner conformément à un mandat et à des processus de gouvernance qui lui sont propres. Bien que les OI présentent des complémentarités, des objectifs communs et des mandats qui se recoupent, elles ont tendance, en raison des différences dans leur composition et leurs processus réglementaires, à élaborer des instruments internationaux en vase clos et à privilégier la coordination ad hoc entre pairs. Ce manque de coordination peut donner lieu à des chevauchements entre les instruments (et, dans le pire des cas, à des doubles emplois). Cela peut entraîner des inefficacités dans l’utilisation des ressources des membres, en particulier lorsque ces derniers appartiennent à plusieurs OI travaillant en parallèle. Pire encore, cela peut compromettre l’efficacité de la mise en œuvre collective des objectifs visés par les instruments internationaux.
Les OI travaillant en vase clos risquent de créer des doublons analytiques, en menant des recherches, des collectes de données ou des analyses parallèles plutôt que conjointes, des doublons réglementaires, avec l’adoption sans liens croisés de plusieurs instruments internationaux ayant des objectifs identiques ou similaires, ou plus généralement des doublons administratifs, en demandant aux représentants de pays et d’OI d’assister à plusieurs réunions dans différents pays, par exemple. Il faut savoir que dans un pays donné, deux OI dont les mandats se recoupent ou sont fortement liés peuvent avoir des membres différents au sein des autorités publiques (par exemple, portefeuille de l’énergie et de l’environnement). Pour éviter de telles inefficacités, les représentants des pays et les autres parties prenantes concernées (par exemple, des organisations régionales) qui sont membres de plusieurs OI peuvent jouer un rôle essentiel en soulignant les incohérences et en encourageant la coordination entre les OI.
Les chevauchements entre les membres et les mandats des OI sont fréquents (Hofmann, 2011[10]) (Urpelainen and Van De Graaf, 2014[11]). Le champ d’action de leurs instruments coïncide souvent. Les OI ont déjà fait l’expérience du risque de chevauchements et de lacunes au détriment de l’efficacité. Cela les a incitées à inclure, dans le cadre des accords de coopération, une liste de leurs activités qui énumère, le cas échéant, les responsabilités de chaque organisation, ainsi que les activités faisant l’objet d’une action conjointe (Boisson de Chazournes, 2016[12]). La coopération entre les OI vise à améliorer la résolution des problèmes dans un domaine donné, notamment à générer de la valeur ajoutée en fusionnant les compétences complémentaires et en évitant les doublons et le coût qu’ils représentent afin de libérer des ressources pour d’autres activités. Dans la pratique, la coordination entre les OI aide également leurs membres qui financent et mandatent les activités des OI en leur permettant d’économiser des ressources et d’obtenir des résultats plus efficaces.
Les relations entre les OI peuvent être dyadiques (impliquant seulement deux organisations) ou multiples (impliquant des réseaux de nombreuses organisations). Les relations entre deux ou plusieurs OI peuvent se développer via une succession de dispositifs d’interaction formels ou informels. Les relations formelles reposent sur un certain degré d’institutionnalisation. ( (Cerf, Ryan and Senges, 2014[5]) (OCDE, 2016[4]) et (Biermann, 2017[13])) (Encadré 5.2). Concrètement, les réponses à l’enquête de 2018 auprès des OI montrent que la coordination peut être mise en œuvre au moyen de divers outils pratiques allant de mécanismes souples tels que les échanges d’informations, l’observation au sein des organes concernés, les réunions communes, les plateformes techniques de coopération et les groupes de travail conjoints, jusqu’à des mécanismes de coopération plus contraignants tels que les protocoles d’accord, les échanges de lettres ou d’autres accords, les programmes de travail conjoints, la participation à une institution de coordination ou le développement d’instruments communs (OCDE, 2016[4]) (OCDE, 2019[2]).
(Dunoff, 2015[9]) propose une typologie des différentes manières dont les acteurs s’engagent dans la coopération entre organisations. Il distingue deux axes pour catégoriser ces interactions :
Le premier axe a trait aux différentes formes que peuvent prendre les interactions. Il est centré sur l’activité ou la fonction faisant l’objet d’une coordination :
Interaction réglementaire : les acteurs de différentes OI interagissent dans l’intention expresse de produire de nouvelles normes.
Interaction opérationnelle : les acteurs de plusieurs organismes interagissent sur des questions opérationnelles, les nouvelles normes constituant un produit dérivé.
Interaction conceptuelle : les acteurs de différents organismes s’engagent à jeter les bases analytiques et conceptuelles des futurs efforts de réglementation.
Le deuxième axe se concentre sur la nature de l’interaction tout au long du processus, depuis la rationalisation des efforts parallèles ou qui se chevauchent, jusqu’à l’extension des pouvoirs ou des compétences, en passant par les interactions concurrentielles et conflictuelles.
Les organisations peuvent avoir deux types de relations (qui ne s’excluent pas mutuellement). Elles peuvent avoir :
des relations interactives, par exemple des échanges d’informations ou de ressources ; ou
des relations non interactives lorsqu’elles partagent des attributs particuliers (statut, identité, structures cognitives, positionnement stratégique ou technologie de base, par exemple) qui induisent les mêmes stimuli comportementaux chez leurs membres et/ou exposent les organisations aux mêmes forces évolutives. La plupart des recherches portent sur les interactions directes entre et parmi les organisations (Cropper, 2008[14]).
(Biermann, 2015[15]) identifie les types de coopération suivants :
La coopération est forte lorsque les partenaires s’engagent dans une prise de décision conjointe sur des questions majeures, impliquant souvent des projets ambitieux avec un partage des responsabilités et une division du travail. La coopération est modérée lorsque les partenaires s’engagent dans une prise de décision commune mais excluent les questions essentielles. La coopération à ce niveau connaît des hauts et des bas, notamment des retards importants dans la prise de décision. La coopération est minimale lorsque les décisions conjointes sont rares ou inexistantes et que la coopération se limite à une représentation occasionnelle dans les réunions communes et à un partage incohérent des informations de base. La coopération est absente lorsque les partenaires qui en profiteraient y renoncent au profit de l’unilatéralisme.
(Agranoff, 2003[16]) propose la typologie suivante des réseaux :
Réseaux d’information : les partenaires se réunissent exclusivement pour discuter des politiques et des programmes des agences, des technologies et des solutions potentielles.
Réseaux de développement : les échanges d’informations et de connaissances techniques entre partenaires sont associés à des formations et à des services aux membres.
Réseaux de diffusion : les partenaires se réunissent pour échanger des informations et des technologies, définir la programmation, s’informer mutuellement des possibilités de ressources, mettre en commun les coordonnées de leurs clients et améliorer les opportunités d’accès ouvrant la voie à de nouveaux programmes.
Réseaux d’action : les partenaires se réunissent pour procéder à des ajustements entre organismes, adopter officiellement des plans d’action concertés et/ou fournir des services tout en échangeant des informations et des technologies.
Une autre typologie notoire dans la recherche universitaire est celle de (Provan and Kenis, 2008[17]), qui distingue la coopération organisationnelle ou les réseaux en fonction de leur forme d’intermédiation ou de gouvernance :
En autogestion : tous les membres assument les tâches de coordination des actions conjointes et de partage d’informations.
Organisation chef de file : l’une des organisations participantes assume la responsabilité de coordonner toutes les autres organisations.
Organisation administrative de réseau : un secrétariat spécifique est mis en place pour coordonner toutes les organisations participantes.
D’autres décrivent les relations de coopération comme prenant différentes formes : règles, normes et activités de gouvernance complémentaires, coordination des politiques, prises de décisions conjointes et création de partenariats interinstitutionnels formels ou participation conjointe à des partenariats institutionnalisés avec d’autres acteurs (Betts, 2009[18]), (Andonova, 2017[19]) (Sommerer and Tallberg, 2019[20]).
Les relations entre deux ou plusieurs OIG peuvent se développer via une succession de dispositifs d’interaction formels ou informels. Les relations formelles exigent un certain degré d’institutionnalisation. Les relations ponctuelles ou ad hoc se produisent souvent au début d’un cycle de vie inter-organisationnel ou sont délibérément mises en œuvre lorsque les dispositifs officiels sont bloqués ou lorsque l’ouverture à la coopération est un sujet sensible sur le plan politique (Biermann and Koops, 2017[21]).
Pour aider les OI à cibler leurs efforts de coordination, le présent Recueil distingue les mécanismes de coordination en fonction de leurs objectifs et de leurs résultats, et de la phase d’élaboration des normes internationales à laquelle ils interviennent : coordination dans la phase préparatoire ; coordination dans l’élaboration des instruments ; coordination dans la fourniture d’assistance ; coopération dans les activités de suivi ; coordination pour assurer la conformité des instruments internationaux (Graphique 5.1).
Cette section présente les principes clés qui guident les activités de coordination des OI. Elle s’appuie sur les réponses recueillies dans le cadre de l’enquête de 2018 auprès des OI. Ces principes ne sont pas exhaustifs. Toutefois, ils mettent en lumière certaines mesures particulièrement importantes que les OI devraient prendre dans le cadre de leurs activités de coordination.
1. Répertorier les partenaires potentiels pour la coordination
Pour savoir avec qui coopérer, les OI doivent identifier qui d’autre travaille dans leur domaine d’activité. Avec la multiplication des acteurs internationaux en tous genres et les fréquents chevauchements entre leurs mandats, ce n’est pas toujours évident. Par conséquent, pour savoir avec qui se coordonner, les OI ont tout intérêt à répertorier systématiquement les OI exerçant une activité normative dans les domaines qui les concernent. On peut distinguer les partenaires de la coordination en fonction du type d’organisation (régionale, privée, sectorielle, etc.) et des formes de coordination envisagées :
Coordination interinstitutionnelle : fait référence à la mise en place conjointe de structures institutionnalisées (généralement entre les secrétariats) et à la création de processus entre deux ou plusieurs organisations internationales autonomes dans le but explicite de faciliter les relations inter-organisationnelles. Dans ce type de coordination, les OI partenaires élaborent et formulent des instruments internationaux, puis supervisent leur mise en œuvre par le biais de mécanismes interinstitutionnels tels que des comités et/ou des groupes de travail conjoints, en veillant notamment à assurer une communication efficace. Les OI peuvent également charger un membre du personnel d’assurer la liaison entre les organisations afin de faciliter la coordination et les échanges d’informations et d’instaurer la confiance.
Coordination pluri-niveaux : intervient tout au long du cycle d’élaboration des politiques avec les organisations régionales, facilite la mise en œuvre et renforce l’impact des instruments internationaux.
Coordination public-privé-université : tire parti des atouts cumulés des entités publiques, privées et universitaires, implique de définir clairement les rôles et les responsabilités et fait l’objet d’un mécanisme de contrôle. La coordination des réseaux publics et privés présente des avantages considérables. Elle améliore notamment l’apprentissage, l’efficacité dans l’utilisation des ressources, la capacité à planifier et à résoudre des problèmes complexes, la compétitivité et les services offerts aux clients et aux consommateurs (Provan and Kenis, 2008[17]). La coordination des réseaux avec les universités, bien que moins fréquente, peut également s’avérer intéressante lorsque les universités jouent un rôle important dans le développement d’instruments internationaux et de meilleures pratiques dans l’environnement politique et réglementaire. Les universités peuvent également partager certains objectifs avec les OI et contribuer à la diffusion d’informations à un public plus large.
Coordination thématique ou sectorielle : intervient dans un domaine d’activité donné, réduit au minimum les doublons, encourage les approches communes, passe par la mise au point de dispositifs inclusifs et contextualisés de partage des connaissances et de l’expertise, renforce la crédibilité des normes et fonctionne à partir d’objectifs et de mandats organisationnels partagés. Ce type de relation incarne le principe de la division du travail – puisqu’elle tient compte de l’expertise de chaque institution et des avantages comparatifs qui en découlent – mais dans un cadre coordonné en amont établissant des objectifs spécifiques et identifiés. La coopération repose donc principalement sur l’identification d’objectifs spécifiques. Les activités jugées essentielles pour la réalisation de ces objectifs sont ensuite réparties entre les différents organismes en vue d’une mise en commun coordonnée réellement efficace (Boisson de Chazournes, 2016[12]).
Coordination horizontale (ou hétérarchique) : tire parti des liens entre les problèmes affectant des activités similaires ou connexes réalisées dans les organisations autonomes et cultive une approche intégrée pour affronter une difficulté donnée.
Coordination logistique : permet aux OI de coordonner et de suivre les opérations de la chaîne d’approvisionnement en partageant les ressources et les coûts de certaines activités (par exemple, l’organisation d’événements, la participation à des réunions).
2. Accord de principe sur des objectifs de coordination communs entre les OI
Les OI poursuivent souvent des objectifs différents en lien direct avec leur mandat et leur constitution. Cependant, pour coordonner efficacement une action normative, les OI doivent trouver les objectifs communs qui permettront de structurer la collaboration. En effet, il est nécessaire de fixer les objectifs collectifs de la coordination pour aborder comme il se doit les problèmes mondiaux complexes. Il est donc nécessaire de se mettre d’accord sur des objectifs communs avant de passer à la description détaillée des étapes de la coopération. Instaurer, en tant que première étape de la coordination, un dialogue sur les objectifs mutuels dès le début du processus d’élaboration des normes internationales est un moyen efficace de définir rapidement les objectifs communs de l’exercice de collaboration. Ces objectifs communs peuvent ensuite être utilisés tout au long de la collaboration et offrir un point de référence pour évaluer par la suite l’efficacité de la collaboration. Une fois que les objectifs communs ont été définis, les OI souhaitant s’atteler à la réalisation des objectifs communs et en tirer le meilleur parti ne doivent pas perdre de vue les aspects suivants :
L’identification des problèmes collectifs et des nécessités pratiques qu’impose leur résolution induit de nouvelles formes de coopération.
Il faut savoir qu’il existe de multiples façons de poursuivre un objectif commun et que les OI disposent de différents instruments d’action en fonction de leur mandat, de leurs compétences et de leurs capacités. Une attention particulière peut être accordée aux organisations opérant à différents échelons régionaux, par exemple au niveau mondial, intrarégional (OI opérant dans une région spécifique ou avec un ensemble commun de pays) et interrégional (OI opérant entre des régions différentes ou des ensembles de pays qui se chevauchent partiellement).
Dans certains cas, dans un contexte mondial, interrégional ou intrarégional, les OI peuvent identifier des besoins plus larges et des intérêts partagés, la poursuite des objectifs communs pouvant s’effectuer à différents niveaux et par le biais de différents mécanismes d’action, comme prévu dans les mandats et compétences des OI.
Néanmoins, les objectifs propres à chaque organisation sont également fondamentaux pour la survie et le succès de toute coopération. Si les objectifs collectifs sont des conditions nécessaires de toute collaboration, il convient de reconnaître que chaque organisation qui y participe doit en bénéficier et réaliser ses propres objectifs. Si tous les membres doivent prendre part à la coopération et y affecter des ressources, chacun d’entre eux doit voir dans cet effort commun une contribution à la réalisation son propre mandat.
Le mandat de chaque OI est stipulé dans ses statuts (et dans les décisions ultérieures prises en plénière). Les OI doivent s’efforcer de respecter leur propre mandat, mais aussi ceux de leurs partenaires actuels ou potentiels. Dans la pratique, ce respect est une condition sine qua non d’une collaboration réussie. Des difficultés apparaissent lorsque les mandats eux-mêmes donnent lieu à un chevauchement ou à une duplication des responsabilités et des activités. Il est clair que dans de telles circonstances, il convient de se concerter à un stade précoce et au plus haut niveau pour établir des interfaces et des limites.
3. Élaboration d’orientations et examen des approches de coordination passées et en cours
La préparation d’un document d’orientation sur les possibilités de coordination, s’adressant à toutes les organisations, peut aider le personnel des OI à reconnaître la bonne approche. Un document de ce type peut favoriser une coopération étroite entre les OI au travers des plateformes de coordination existantes et les aider ainsi à éviter autant que possible la duplication et le chevauchement des travaux, ce qui confèrera à leurs membres et aux parties intéressées une vision plus claire de l’utilisation de leurs instruments. En particulier, ce document d’orientation sur la coordination pourrait inclure des principes directeurs visant à aider le personnel à sélectionner les instruments, les étapes et les procédures de collaboration et à faciliter le développement conjoint d’instruments internationaux en favorisant la coopération entre les OI :
Sélection des instruments de coordination : une vue d’ensemble des instruments dont disposent les OI, décrivant les atouts et inconvénients de chaque instrument, permettra au personnel de savoir comment engager une coordination et adapter le mode de collaboration avec les pairs en fonction des résultats escomptés.
Identification des moments opportuns pour la coordination : une présentation des phases du cycle d’élaboration des politiques auxquelles interviennent les initiatives de coordination, ainsi que des phases auxquelles cette intervention est possible dans le cadre du mandat de l’organisation internationale concernée, peut aider le personnel de l’OI à décider à quels moments une coordination serait utile ;
Suivi de procédures spécifiques : la description des procédés et des modalités de coordination avec d’autres OI aidera le personnel des OI à se coordonner de manière cohérente avec leurs pairs en fonction des besoins et des objectifs, et à mieux prévoir dans quels domaines la collaboration serait la plus efficace dans la réalisation des objectifs stratégiques.
Le document d’orientation sur la coordination peut fournir aux OI des conseils pratiques expliquant comment assurer la stabilité et la flexibilité de la coordination avec d’autres organisations. La stabilité est essentielle pour maintenir la légitimité, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du réseau. Dans des réseaux stables, les participants peuvent développer des relations à long terme avec d’autres membres, chacun d’entre eux pouvant ainsi connaître les atouts et les faiblesses des autres et réagir en conséquence pour optimiser les résultats du réseau. En même temps, la flexibilité permet aux organisations en réseau de réagir rapidement à la concurrence et aux autres menaces environnementales, ainsi qu’aux opportunités. La flexibilité est surtout importante pour renforcer la réactivité du réseau face aux besoins et demandes changeants des parties prenantes.
Enfin, l’examen des activités de coordination passées et en cours permet de voir comment améliorer et adapter ces activités aux nouvelles circonstances qu’impose l’évolution du contexte ou de l’environnement externe. Il est essentiel de réévaluer fréquemment les mécanismes et procédures structurels à la lumière des nouvelles avancées et d’être prêt à apporter les changements nécessaires en dépit des éventuelles perturbations pour garantir le maintien d’une coordination à la fois stable et flexible. Les mêmes organisations peuvent réduire ou même rompre leurs relations actuelles et tisser des liens avec d’autres organisations au fur et à mesure que les besoins et les tâches évoluent (Provan and Kenis, 2008[17]).
4. Améliorer la coordination des activités de collecte de données et de recherche
Dans leur travail quotidien, de nombreuses OI agissent avant tout comme des centres de données. Elles fournissent le cadre permettant d’« orchestrer » le partage des données probantes entre leurs membres dans leurs domaines respectifs et sous diverses formes (brutes, compilées dans des bases de données, analysées dans des rapports thématiques ou par pays). Afin de mutualiser les avantages de ce partage et de mettre à la disposition du grand public encore plus d’informations et de données, les OI peuvent juger utile de coordonner leurs activités de collecte de données et de recherche. Cela peut contribuer à élargir le socle de connaissances sur lequel reposent les instruments internationaux, à garantir l’efficacité des services, à éviter ou à réduire les doublons et à développer au maximum les synergies entre les activités des OI. Les OI peuvent donc établir et mettre en œuvre de différentes façons des accords de partage d’informations facilitant l’accès aux données collectées, par exemple :
en référençant leurs travaux respectifs mis à la disposition du public sur leurs sites web dédiés ;
en participant à des initiatives de recherche visant à promouvoir des objectifs communs sur des thèmes interdépendants afin de garantir la comparabilité des informations obtenues et, finalement, en adoptant des processus communs de classification, d’étalonnage et d’évaluation des performances ;
en mettant en commun les ressources pour soutenir, dans la mesure du possible, les initiatives de recherche présentant un intérêt mutuel, en rassemblant les données et les informations disponibles sur un portail partagé entre les OI concernées (qui peut être en libre accès), en adoptant une approche coordonnée pour faciliter la production de rapports collaboratifs dans des domaines politiques transversaux.
Cette section décrit la situation actuelle et les pratiques couramment utilisées par les OI pour assurer la coordination. Elle présente les tendances dans les pratiques de coordination, les difficultés que rencontrent les OI qui s’y essayent et les efforts que celles-ci engagent pour renforcer la coordination par des moyens intégrés et innovants. Elle décrit également quelques exemples de pratiques de coordination utilisées par les OI et les recoupements entre ce chapitre et d’autres chapitres du présent Recueil, des informations qui ont été regroupées à l’aide des modèles de pratiques des OI.
Tendances dans les pratiques de coordination des OI
Des recoupements de plus en plus fréquents entre les mandats des OI, d’où un besoin de coordination
La plupart des interactions décrites ci-dessus sont conçues pour permettre aux OI d’atteindre leurs objectifs de manière plus efficace voire, dans certains cas, plus efficiente. Étant donné les fréquents recoupements entre les domaines et entre les entités constituantes, la coordination est plus que jamais essentielle si l’on veut que l’élaboration des normes internationales fonctionne comme un système. La plupart des OI opèrent dans les mêmes domaines d’activité que d’autres OI et entités internationales, ou mènent des activités qui peuvent avoir un impact sur les objectifs d’une autre OI (ou de plusieurs OI). Dans des domaines aussi disparates que le maintien de la paix, la lutte contre le VIH/sida, la surveillance du commerce des produits chimiques dangereux, l’allégement de la dette, la protection des espèces menacées, la coordination de la répression pénale internationale ou la fourniture d’une aide humanitaire, les acteurs de différentes OI et de différents régimes collaborent régulièrement pour traiter conjointement des questions d’intérêt commun (OCDE, 2016[4]) (Dunoff, 2015[9]).
Certaines organisations dont le mandat est très large se retrouvent à travailler en parallèle avec plusieurs acteurs internationaux et régionaux dotés de mandats différents ou plus spécifiques, mais qui coïncident par certains aspects. Par exemple, bien que l’OMS soit l’organisme spécialisé chargé de la santé mondiale au sein du Système des Nations Unies, le panorama institutionnel dans lequel s’inscrit la coopération sanitaire internationale est devenu de plus en plus complexe. Ainsi, certaines questions spécifiques liées à la santé relèvent également du mandat d’autres organismes internationaux ou régionaux tels que la FAO, l’OMC, l’OIE ou l’OMPI. L’OMS a donc mis en place diverses pratiques de collaboration avec ces organisations et avec d’autres institutions spécialisées des Nations Unies, ainsi qu’avec des organisations régionales et intergouvernementales. Les modes d’interaction reposent sur un large éventail d’instruments, notamment des programmes coparrainés, des protocoles d’accord, des réunions communes et des échanges d’informations (OCDE ; OMS, 2020[22]). De même, si l’OMC a pour mandat global de réglementer la conduite des relations commerciales internationales par le biais d’accords multilatéraux, les pays négocient également des accords commerciaux bilatéraux et régionaux et adoptent des normes techniques internationales pour faciliter le commerce dans des contextes bilatéraux ou régionaux. On aboutit à un ensemble d’activités diverses qui viennent compléter mais aussi recouper les travaux de l’OMC. Cette situation amène l’OMC à coopérer avec différentes organisations et institutions internationales. Elle les invite, par exemple, à siéger en qualité d’observateurs au Conseil général et dans les comités de l’OMC, participe à divers partenariats avec d’autres OI pour soutenir le renforcement des capacités dans les pays en développement (par exemple, l’Aide pour le commerce avec l’OCDE, le Mécanisme pour l’élaboration des normes et le développement du commerce et le Cadre intégré renforcé), élabore des instruments conjoints (par exemple, avec l’OMPI), etc. (OCDE/OMC, 2019[23]). Citons également le Groupe mondial de protection (GPC) et l’Équipe de pays des Nations Unies(UNCT). La mission du GPC est de garantir une préparation et des réponses bien coordonnées, efficaces et fondées sur des principes en matière de protection, et de veiller à mettre la protection au cœur de toute action humanitaire en vertu de son caractère essentiel pour le développement et pour la paix. Le HCR est l’institution à la tête du Groupe mondial de protection, tandis que d’autres organismes (UNICEF, FNUAP, NRC, UNMAS) ont été désignés comme interlocuteurs dans des domaines de responsabilités spécifiques au sein du GPC en raison de leur expertise sur certains sujets. L’UNTC est présente dans 136 pays et couvre l’ensemble des 180 pays où des programmes des Nations Unies ont été mis en place. L’UNTC englobe toutes les entités du Système des Nations Unies qui mènent des activités opérationnelles de développement, d’urgence, de redressement et de transition dans les pays du programme. L’UNCT assure la coordination entre les organismes et la prise de décision au niveau du pays. L’objectif principal de l’UNCT est de permettre aux différents organismes de planifier les tâches et de travailler ensemble, dans le cadre du système du Coordonnateur résident, afin de garantir l’obtention de résultats concrets à l’appui du programme de développement du gouvernement.
Forte dépendance à l’égard des outils souples de coordination
Les OI s’appuient principalement sur des outils de coordination informels et/ou souples pour surmonter les difficultés de coordination que pose l’intervention de différentes entités, règles de procédure et bureaucraties, et pour éviter de longues négociations. La plupart du temps, la coordination via des instruments internationaux consiste en des accords de coopération ou des réunions de coordination spécifiques. Plus d’un quart des OI ayant répondu à l’enquête qui leur était adressée indiquent qu’elles se coordonnent avec d’autres OI par le biais de protocoles d’accord (OCDE, 2019[2]), qui établissent une structure formelle pour la collaboration ou pour l’observation des actions des différents organes qui les composent. Ces accords énumèrent les responsabilités de chaque organisation, établissent leur nature et les dispositions qui les encadreront, présentent les objectifs convenus qu’il faudra intégrer dans les initiatives de coopération et décrivent les activités qui feront l’objet d’une action conjointe. Par exemple, l’OIML a mis en place plusieurs protocoles d’accord avec les OI afin d’éviter les exigences contradictoires ou redondantes et d’établir des interprétations et une compréhension communes dans le domaine de la métrologie légale. Dans certains cas, les protocoles d’accord peuvent constituer la base nécessaire à des formes plus solides de collaboration future, comme l’illustrent l’ILAC-IAF et l’arrangement tripartite OIE-FAO-OMS. Bien que ces instruments constituent une base de référence importante pour la coordination et offrent des possibilités d’action conjointe, ils n’aboutissent pas à une action normative internationale intégrée. Le plus souvent, ils servent de feuille de route commune pour coordonner les activités. Un nombre similaire d’OI assure la coordination par le biais de réunions avec leurs pairs (26 % des OI ayant répondu à l’enquête de 2018), généralement en observant les actions des organes concernés ou en organisant des événements de coordination conjoints (OCDE, 2016[4]). Par exemple, l’OTIF et la CEE-ONU organisent des réunions communes deux fois par an. L’IAF et l’ILAC organisent des réunions communes annuelles et à mi-parcours.
L’OIML a mis en place divers protocoles d’accord (OIML, 2020[24]) avec https://www.oiml.org/fr/a-propos/mou?set_language=frdes organisations internationales (OI) pour coordonner les activités, réduire les risques de double emploi et améliorer la communication et la collaboration. Dans la pratique, cela implique la coordination d’une approche commune dans les domaines d’intérêt commun et, le cas échéant, l’élaboration conjointe de documents techniques. L’objectif est d’éviter les exigences contradictoires ou redondantes et d’établir des interprétations et une compréhension communes dans le domaine de la métrologie légale ; ainsi, les fabricants et les utilisateurs d’instruments de mesure, les organismes de certification, les laboratoires d’essai, etc. pourront se conformer simultanément aux publications de l’OIML et à celles d’autres institutions. L’organisation a établi des protocoles d’accord avec l’ISO (1966), l’ILAC et l’IAF (2006), l’ONUDI et le BIPM (2008) et la CEI (2011). L’augmentation récente de l’utilisation de ces instruments illustre une tendance plus large à la collaboration entre les OI en raison du chevauchement des mandats et d’une prise de conscience plus générale des avantages de la coordination sur le plan de l’allocation des ressources et de la portée des instruments.
En mai 2018, les directeurs généraux de la FAO, de l’OIE et de l’OMS ont signé un protocole d’accord (OIE/FAO/OMS, 2018[25]) concernant la coopération en matière de lutte contre les risques sanitaires à l’interface homme-animal-écosystèmes dans le cadre de l’approche « Une seule santé ». Ce protocole prévoyait plusieurs modalités de coopération, notamment le soutien à la mise en place d’un secrétariat conjoint du Groupe de coordination inter-institutions pour lutter contre la résistance aux antimicrobiens, le renforcement des services nationaux et régionaux à l’interface homme-animal-écosystèmes par le biais de leur évaluation, l’amélioration de la collaboration en matière de prospective, d’évaluation des risques, de préparation et de réponse aux maladies infectieuses émergentes, réémergentes et négligées, la résolution des problèmes de sécurité et de sûreté alimentaires, l’adoption d’une stratégie de communication commune à des fins de sensibilisation et la préparation d’un code de conduite volontaire pour renforcer la mise en œuvre des instruments internationaux relatifs aux antimicrobiens. Ce protocole exigeait également l’élaboration d’un plan de travail tripartite à adopter lors de la réunion tripartite annuelle de l’exécutif. Les domaines de coopération initialement prévus dans ce protocole d’accord étaient la résistance antimicrobienne, les maladies zoonotiques émergentes et endémiques, le partage d’informations et le renforcement des systèmes de santé. Les parties se sont engagées à continuer de se réunir au moins une fois par an pour discuter des questions stratégiques liées aux objectifs du protocole d’accord, examiner l’état d’avancement des travaux entrepris, mettre en place des groupes de travail spécialisés dans des domaines d’intérêt commun et identifier des interlocuteurs dans chaque organisation pour faire progresser la collaboration.
Source : encadré élaboré par l’auteur à partir des modèles de pratiques des OI.
Bien que moins fréquemment, un certain nombre d’OI entreprennent également des activités de coordination qui impliquent une collaboration mutuelle plus étroite et une certaine régularité dans le suivi des travaux que mènent d’autres OI dans des domaines similaires. Près d’un quart des OI ayant répondu à l’enquête de 2018 ont mis en place des plateformes techniques de coopération ou des groupes de travail ou comités conjoints sous différentes formes avec d’autres OI ayant des intérêts communs (OCDE, 2019[2]). De tels organes permettent de prendre des mesures plus concrètes pour atteindre les objectifs communs. Par exemple, le Comité commun pour la traçabilité en médecine de laboratoire (JCTLM), créé par le BIPM, l’IFCC et l’ILAC, a pour but de fournir une plateforme mondiale de promotion et de conseil sur l’équivalence internationalement reconnue et acceptée des mesures en médecine de laboratoire et la traçabilité grâce à la normalisation de ces mesures. Le comité de contact OMD/UPU traite les questions d’intérêt commun et cherche notamment à accélérer et à simplifier les formalités douanières dans les services postaux. Le Comité de contact OMD/IATA/OACI sur les informations préalables sur les voyageurs (données API) et les dossiers des passagers (données PNR) cherche à maintenir les lignes directrices API et les autres instruments et outils en place révélant les besoins des membres et du secteur du transport aérien. La collaboration tripartite FAO-OIE-OMS vise au développement conjoint de stratégies et d’outils afin d’instaurer dans le monde entier une approche cohérente et harmonisée et de mettre en pratique l’approche « Une seule santé ».
Malgré l’existence de diverses formes de coordination entre les OI pour favoriser la cohérence du panorama normatif international, les accords sur des programmes de travail conjoints ou le développement effectif d’instruments communs entre plusieurs OI restent encore limités (OCDE, 2016[4]) et (OCDE, 2019[2]). En effet, cela implique une convergence étroite des mandats et une approbation des entités membres des OI concernées, qui peuvent avoir des antécédents, une expertise et des intérêts différents, d’où la difficulté à parvenir à de tels accords. Dans certains cas, l’objectif commun est suffisamment motivant pour inciter les entités membres et les secrétariats à se réunir afin d’élaborer des instruments communs.
Une coordination fréquente en amont de l’élaboration des normes, un potentiel de collaboration sous-exploités en aval
La coordination entre les OI a lieu principalement ex ante, lors de la phase préparatoire de l’élaboration des instruments (recherche, repérage, inventaire, etc.). (OCDE, 2019[2])Par exemple, ASTM International et l’ISO coopèrent via un accord de partenariat entre organisations élaboratrices de normes (accord PSDO) portant sur l’élaboration de normes communes. Le JCGM, composé de huit grandes organisations internationales travaillant dans le domaine de la métrologie, maintient et encourage l’utilisation de documents de référence internationaux (le VIM et le GUM). L’UIT et la Banque mondiale ont coopéré pour préparer la boîte à outils de réglementation des TIC.
Créé en 1997, le Comité commun pour les guides en métrologie (JCGM) (BIPM et al., 2009[26]) est composé de grandes organisations internationales travaillant dans le domaine de la métrologie ou dans un domaine apparenté : BIPM, CEI, IFCC, ISO, ILAC, IUPAC, UIPPA, IFCC et OIML. Comme le révèle cette liste, ces organisations concentrent leurs activités de réglementation sur la métrologie, la normalisation, certains aspects particuliers des sciences et technologies et l’accréditation. Le JCGM est chargé d’élaborer et de tenir à jour des documents d’orientation (le Guide pour l’expression de l’incertitude de mesure (GUM) et le Vocabulaire international de métrologie (VIM)) répondant aux besoins métrologiques généraux des sciences et technologies, et à envisager des dispositifs de diffusion. Pour cela, il publie des documents d’orientation, met à jour et harmonise des terminologies, fournit des conseils et encourage l’adoption et la mise en œuvre des résultats des travaux du comité dans le monde entier.
Les Directives ISO/CEI définissent les procédures de base à observer dans l’élaboration des normes internationales et d’autres publications. Elles constituent les « règles officielles » des travaux techniques de la CEI et de l’ISO. Les Directives se composent de deux parties, à savoir les Procédures pour les travaux techniques (ISO/CEI, 2020[27]) et les Principes et règles de structure et de rédaction des documents ISO et CEI (ISO/CEI, 2018[28]). La partie 1 contient des informations sur la structure organisationnelle et les responsabilités pour les travaux techniques (rôles et responsabilités des différentes parties prenantes dans le processus, et règles et procédures pour l’établissement des comités), un descriptif des étapes de l’élaboration des normes (procédures et obligations à chaque étape du processus), des procédures pour l’élaboration d’autres publications, des procédures pour les réunions et les appels, et une série d’annexes sur des sujets spécifiques liés à l’élaboration des normes. La partie 2 comprend les règles de structure et de rédaction des normes internationales et des autres publications (par exemple, les formes d’expression verbale, l’organisation des clauses, le format des numéros et des chiffres, etc.).
Un accord de partenariat entre organisations élaboratrices de normes (ou accord PSDO) (ASTM International/ISO, 2011[29]), entre ASTM International et l’ISO, signé en 2011, a ouvert la voie à la création de normes AM conjointes dans le domaine de la fabrication additive avec : l’accélération du processus d’adoption d’une norme internationale ASTM en tant que projet final de norme ISO ; l’adoption officielle d’une norme ISO publiée par ASTM International ; la maintenance des normes publiées.
La Réunion commune RID/ADR/ADN OTIF-UNECE (OTIF, 2001[30]) élabore des prescriptions harmonisées relatives au transport par rail, par route et par voie navigable des marchandises dangereuses. Depuis sa création, elle a donné lieu à une coopération étroite avec la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE-ONU). La Réunion commune doit veiller à ce que les prescriptions pour les marchandises dangereuses en trafic terrestre (RID – Règlement concernant le transport international ferroviaire des marchandises dangereuses, ADR – Accord concernant le transport international des marchandises dangereuses par route et ADN – Accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par voies de navigation intérieure) soient le plus possible harmonisées pour simplifier et favoriser le transport multimodal. La Réunion commune RID/ADR/ADN examine les modifications découlant du Règlement type de l’ONU, qui s’applique globalement (également au transport maritime et aérien), et les propositions qui ne concernent que le transport terrestre, comme celles relatives aux citernes RID/ADR.
Il est fréquent que, dans le cadre de ses Activités de coordination, la CNUDCI approuve de façon unilatérale les instruments mis au point par d’autre OI (CNUDCI, 2020[31]) en les incorporant dans son corpus d’instruments – comme elle l’a fait tout récemment avec les Règles uniformes du forfaiting de la Chambre de commerce internationale. Cette pratique innovante permet de mettre en commun les expériences, l’expertise et les ressources, de réduire au minimum les doublons et d’optimiser les activités d’élaboration des normes, tout en favorisant l’harmonisation dans le domaine du droit commercial international.
Source : encadré élaboré par l’auteur à partir des modèles de pratiques des OI.
La coordination entre les OI dans la mise en œuvre des instruments, par exemple au moyen de modèles harmonisés ou d’un format de rapport commun visant à faciliter la mise en œuvre des instruments internationaux, est le plus souvent occasionnelle, voire inexistante. Une telle coordination crée un environnement qui facilite l’adoption de programmes communs et le partage des responsabilités d’exécution grâce à l’intervention d’autres organisations internationales qui fournissent une expertise, une assistance et un soutien adaptés en vue d’une mise en œuvre effective (enquête de 2018 auprès des OI) (recoupements avec le chapitre 2). Par exemple, l’Alliance des Nations Unies pour le changement climatique contribue aux travaux menés au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), du Protocole de Kyoto et de l’Accord de Paris, et la CNUDCI a conclu un partenariat avec d’autres OI pour concevoir des outils de mise en œuvre communs.
L’Alliance des Nations Unies sur le changement climatique de la CCNUCC (qui réunit la FAO, le PNUE, l’UNESCO, la CCNUCC, l’UNICEF, l’UNITAR et l’OMM) (CCNUCC, 2012[32]) vise à promouvoir une coopération internationale significative, efficace et axée sur les résultats pour soutenir les mesures prises en matière d’éducation, de formation, de sensibilisation du public, de participation du public et d’accès à l’information sur le changement climatique. Plus largement, la Conférence des Parties (COP) et les Organes subsidiaires (SB) ont encouragé d’autres organisations au sein du Système des Nations Unies et au niveau international à entreprendre plusieurs activités pour soutenir leur travail. Il s’agit d’activités de renforcement des capacités, de partenariats d’assistance technique et de travaux de recherche et d’innovation. Au vu des nombreuses interconnexions présentes dans le processus complexe de la CCNUCC, les activités de coordination tentent de rationaliser l’expertise et de canaliser les ressources – humaines, financières ou autres – afin qu’elles puissent être optimisées de manière efficace au sein du Système des Nations Unies (SNU), des OIG, de la COP et des SB. L’objectif central et commun de ces efforts de collaboration est de faire progresser la mise en œuvre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), du Protocole de Kyoto, de l’Accord de Paris sur le climat et des Objectifs de développement durable (ODD).
En 2016, la CNUDCI a élaboré conjointement avec le GBM, le FMI et INSOL la norme régissant les régimes d’insolvabilité et les droits des créanciers/débiteurs (ICR) (UNCITRAL et al., 2016[33]). Celle-ci intègre les Principes et directives de la Banque mondiale régissant le traitement de l’insolvabilité et la protection des droits des créanciers/débiteurs et le Guide législatif de la CNUDCI sur le droit de l’insolvabilité. La norme ICR fournit aux États des outils pour réformer leurs régimes d’insolvabilité nationaux et transfrontaliers et pour se conformer au consensus international sur les meilleures pratiques en matière d’évaluation et de renforcement des systèmes nationaux régissant l’insolvabilité et les droits des créanciers. Ces systèmes doivent concilier la nécessité de traiter les difficultés financières d’un débiteur aussi rapidement et efficacement que possible, les intérêts des différentes parties directement concernées par ces difficultés financières, principalement les créanciers et les autres parties prenantes de l’entreprise du débiteur, et les préoccupations d’ordre public, telles que l’emploi et la fiscalité. Il s’agit donc d’outils importants pour le développement durable. Le Guide juridique sur les instruments de droit uniforme dans le domaine des contrats commerciaux internationaux (UNCITRAL et al., 2020[34]) représente un autre exemple d’instrument conjoint préparé par la CNUDCI, la HCCH et UNIDROIT. Il est publié en 2021. Ce guide juridique a pour but de répertorier les instruments élaborés par chaque organisation, de fournir une analyse comparative de leur champ d’action et thématique respectifs, et de clarifier leurs relations mutuelles. Il est donc utile aux parties engagées dans des transactions commerciales transfrontalières et encourage ces transactions, au profit également du développement durable. En particulier, cet outil modernise et harmonise le droit des contrats commerciaux et de la vente, en intégrant notamment la Convention des Nations Unies sur les contrats de vente internationale de marchandises, les Principes de la HCCH sur le choix de la loi applicable en matière de contrats commerciaux internationaux, la Convention des Nations Unies sur la prescription en matière de vente internationale de marchandises et les Principes d’UNIDROIT relatifs aux contrats du commerce international. Voir le document Coopération et assistance techniques (A/CN.9/1032).
Source : encadré élaboré par l’auteur à partir des modèles de pratiques des OI.
Des efforts de coopération ont été associés pour favoriser l’utilisation et le suivi des instruments normatifs (voir le chapitre 2). Une majorité des répondants à l’enquête de 2018 auprès des OI coordonnent leur assistance avec d’autres OI, à une fréquence variable, soit pour mettre en commun une assistance financière, soit pour renforcer les capacités (OCDE, 2019[2]). Par exemple, les membres de l’INetQI, de l’OIE/OMS et de l’OMD/OMC collaborent étroitement pour proposer à leurs membres des activités de renforcement des capacités, le cas échéant.
Le Réseau international sur l’infrastructure qualité (INetQI) (BIPM et al., 2020[35]) renforce la coopération entre 14 organisations internationales pour favoriser la compréhension, la valorisation et l’acceptation de l’infrastructure qualité, et fournir des conseils et un soutien pour sa mise en œuvre et son intégration effectives dans le monde entier. Il réunit plusieurs OI au sein du Partenariat des Organisations internationales pour l’Efficacité des Instruments Internationaux (Partenariat des OI) (OCDE, 2020[36]), notamment le BIPM, l’IAF, la CEI, l’ILAC, l’ISO, l’OIML, l’UIT, la CEE-ONU, l’ONUDI, le GBM et l’OMC. En outre, il rassemble des OI de tout l’écosystème de l’infrastructure qualité, c’est-à-dire des organismes de normalisation, de métrologie, d’accréditation et d’évaluation de la conformité. Afin de remplir sa mission principale, qui consiste à collaborer pour favoriser la compréhension, la valorisation et l’acceptation de l’infrastructure qualité et à fournir des conseils et un soutien pour sa mise en œuvre et son intégration effectives, l’INetQI a élaboré une terminologie commune de l’infrastructure qualité, a contribué aux éléments préparés par ses OI participantes, a produit et soutenu des initiatives des OI participantes (par exemple l’initiative de la CEE-ONU sur les normes pour les ODD) et a participé à des séminaires, des webinaires et des événements parallèles organisés par les OI participantes pour expliquer en quoi consiste l’infrastructure qualité.
La Collaboration tripartite FAO-OIE-OMS (FAO/OIE/OMS, 2020[37]) vise à aider ses pays membres et ses partenaires à collaborer pour résoudre les difficultés et faire face aux menaces à l’interface homme-animal-écosystèmes. Par exemple, dans le cadre de leur programme phare « Une seule santé », ces organisations ont élaboré un Guide tripartite pour lutter contre les maladies zoonotiques (TZG) (OIE/FAO/OMS, 2019[38]) – accompagné d’une formation en ligne – afin de faire face aux problèmes sanitaires tels que la grippe aviaire, la rage et Ebola. Ce guide propose aux pays une sélection de principes, de bonnes pratiques et d’outils opérationnels pour les aider à élaborer des réponses multisectorielles et des évaluations des risques, à stimuler la planification et la préparation, à entreprendre une surveillance, des partages d’informations, des enquêtes et à proposer des réponses. Il fournit aussi des conseils pour le suivi et l’évaluation de ces outils politiques. En outre, l’OMS et l’OIE ont mis au point des outils pour aider les membres à mettre en œuvre leurs normes respectives et à définir des stratégies adaptées et coordonnées afin de faire face aux risques sanitaires nationaux à l’interface homme-animal. Il s’agit d’évaluer les capacités nationales des secteurs de la santé animale et humaine existants et de recenser les lacunes dans la mise en œuvre des normes sanitaires. Ces organisations ont élaboré un Cadre opérationnel OIE-OMS pour une bonne gouvernance à l’interface homme-animal (OIE/OMS, 2014[39]) et organisent une série d’ateliers nationaux sur leurs principaux instruments – le Règlement sanitaire international (RSI) (OMS) et le Processus PVS (OIE). L’objectif est de passer en revue les résultats des évaluations des capacités des pays, d’améliorer le dialogue et la coordination entre les secteurs de la santé humaine et animale, de développer des outils et des mécanismes de coordination multisectorielle et d’améliorer la compréhension des rôles et mandats respectifs des différentes parties prenantes.
En vertu de son document Coopération et assistance techniques (A/CN.9/1032), la CNUDCI participe à plusieurs activités de coordination afin de stimuler la mise en œuvre de ses instruments et la réalisation de ses objectifs organisationnels. Parmi ces activités, citons la fourniture de conseils législatifs et le renforcement des capacités dans le cadre de l’initiative BERD-CNUDCI sur les marchés publics, le renforcement des capacités par l’intermédiaire de l’OIT et des programmes de master en droit commercial international et marchés publics de l’Université de Turin, la fourniture de conseils législatifs et d’assistance à la Commission économique et sociale pour l’Asie et le Pacifique des Nations Unies (CESAP) par le biais d’évaluations de l’état de préparation au commerce transfrontalier sans papier, et le soutien à l’Académie internationale de lutte contre la corruption. L’objectif principal de cette pratique est de coordonner les réformes entre les partenaires en renforçant leur efficacité et leur efficience et en améliorant l’utilisation des ressources rares. Pour les États adoptants et les autres utilisateurs des textes de la CNUDCI, cette pratique facilite la réforme du droit commercial, contribue à fournir un cadre juridique favorable au commerce et favorise le développement durable. Lorsque les utilisateurs sont également emprunteurs auprès des banques multilatérales de développement ou reçoivent une assistance d’autres organismes, la pratique leur permet de tirer le meilleur parti de l’assistance reçue.
Source : encadré élaboré par l’auteur à partir des modèles de pratiques des OI.
La coordination des activités de suivi peut aider les OI à collaborer dans la collecte d’informations sur l’utilisation de leurs instruments. Par exemple, l’OICV et le CPMI surveillent conjointement la mise en œuvre des principes relatifs à l’infrastructure des marchés financiers et l’IAF et l’ILAC évaluent conjointement les groupes régionaux d’organismes d’accréditation. Les rôles et activités complémentaires de l’ILAC et de l’AMA fournissent un cadre stable et robuste pour des évaluations de laboratoire efficaces, basées sur la norme ISO/CEI 17025 et le Standard international pour les laboratoires (SIL) de l’AMA.
L’OICV et le CPMI (au sein de la Banque des règlements internationaux (BRI) surveillent conjointement la mise en œuvre des Principes pour les infrastructures de marchés financiers (PIMF) (OICV/BRI, 2012[40]) afin d’en garantir l’application intégrale, opportune et cohérente. Pour ce faire, ils utilisent une base de données en ligne pour le suivi et la mise en œuvre, un cadre de divulgation et une méthodologie d’évaluation, et publient des rapports d’évaluation périodiques conjoints.
L’IAF et l’ILAC effectuent des évaluations conjointes par les pairs des groupes et organismes régionaux d’accréditation. Ces évaluations sont étayées par une série d’instruments collectifs, dont les Accords multilatéraux de reconnaissance mutuelle A1 sur les exigences et procédures pour l’évaluation d’un groupe régional (IAF/ILAC, 2020[41]) et les Accords multilatéraux de reconnaissance mutuelle A2 sur les exigences et procédures pour l’évaluation d’un seul organisme d’accréditation (IAF/ILAC, 2018[42]) entre l’IAF et l’ILAC, qui sont continuellement révisés en fonction des nouveaux développements. Ces évaluations contribuent à la reconnaissance, au profit de la confiance envers les résultats des évaluations de conformité sur les marchés internationaux, élimine la nécessité de réeffectuer les opérations de test, étalonnage, inspection ou certification des produits et des services dans chaque pays dans lequel ils sont importés et vendus, et soutient le commerce international au niveau mondial. Les rapports sur les essais et les documents de certification délivrés par un organisme d’évaluation de la conformité accrédité sont acceptés et reconnus comme équivalents par les signataires des accords de reconnaissance mutuelle de l’IAF et de l’ILAC.
La Coopération ILAC-AMA (ILAC/AMA, 2020[43]) vise à favoriser l’échange d’informations pertinentes sur les questions liées aux critères d’évaluation et d’accréditation des laboratoires antidopage, à harmoniser l’application de ces critères et à optimiser les pratiques d’évaluation et d’accréditation des laboratoires antidopage dans le monde entier. L’objectif de la coopération ILAC-AMA est de parvenir à une plus grande cohérence dans les contrôles de conformité des laboratoires avec leurs normes internationales. Ces contrôles de conformité sont effectués par les organismes d’accréditation signataires des ARM de l’ILAC au niveau national, et par l’AMA au niveau international. Cet arrangement favorise les échanges d’informations entre les organisations, facilite l’harmonisation et l’optimisation de l’application des pratiques d’accréditation, et permet de repérer les possibilités de représentation mutuelle dans certains comités et groupes de travail. En juin 2020, l’ILAC et l’AMA ont publié conjointement leurs Lignes directrices pour l’harmonisation des domaines d’accréditation ISO/CEI 17025 des laboratoires antidopage de l’AMA (ILAC/AMA, 2020[44]), qui comprennent des recommandations sur la manière d’ajuster la formulation des différents domaines d’accréditation pour les laboratoires antidopage de l’AMA et décrivent le niveau de contrôle qui devrait être accordé à ces laboratoires.
Source : encadré élaboré par l’auteur à partir des modèles de pratiques des OI.
Il existe encore un potentiel de coopération inexploité dans les domaines de l’évaluation de la conformité et du soutien aux actions collectives en cas de non-conformité. Certaines des OI ayant répondu à l’enquête de 2018 indiquent qu’elles coopèrent dans ces domaines occasionnellement ou fréquemment, mais la majorité indiquent qu’elles ne le font jamais (OCDE, 2019[2]). Par exemple, dans le cadre du Processus d’intégration économique de l’Amérique centrale, il existe un mécanisme de suivi du respect des engagements régionaux. Il consiste à définir un plan d’action semestriel stipulant les mesures à prendre, les objectifs et les entités chargées de la conformité (organes régionaux). Le Conseil des ministres de l’intégration économique (COMIECO) supervise le respect de ce plan. Ce mécanisme permet de suivre les progrès et d’orienter les actions des différents organes régionaux pour atteindre les objectifs.
Les défis de la coordination entre les OI
Les chercheurs ont identifié de multiples facteurs qui expliquent pourquoi les organisations internationales ne parviennent souvent pas à coopérer de façon efficace (Biermann, 2015[15]). Les rationalistes soulignent la dépendance aux ressources et une pression insuffisante de l’environnement (Biermann, 2007[45]). Les constructivistes et les psychologues évoquent le manque d’ouverture à la coopération en raison de cultures internes divergentes, d’identités et de normes incompatibles, de la mise en cause de la légitimité, de relations antagonistes et de la méfiance (Biermann, 2015[15]).
Les OI et les régimes sont généralement créés en réponse à des problèmes spécifiques et ont donc été constitués à différents moments, par différents acteurs et dans différents buts. Chaque OI est donc dotée d’un acte constitutif, de règles et principes juridiques, d’organes subsidiaires et d’un savoir-faire qui lui sont propres, axés sur la réalisation de tâches spécifiques et la promotion de certaines valeurs. Ces organismes opèrent dans un environnement très décentralisé et peu hiérarchisé. La mise en œuvre des activités et la prise de décisions au sein d’un régime se fait souvent sans connaissance ni prise en compte des décisions prises dans les régimes voisins, et il existe peu de règles formelles pour régir les relations mutuelles ou de mécanismes pour promouvoir la responsabilité ou la coordination (Dunoff, 2015[9]). Les divergences entre les exigences administratives des organisations peuvent également ralentir la mise en œuvre des instruments et en augmenter le coût.
Les conflits relatifs aux domaines d’intervention des OI peuvent créer certaines difficultés, des OI pouvant décider unilatéralement d’empiéter sur le domaine d’autres OI et affecter une autre organisation avec peu ou pas de coordination. Cela peut être éventuellement accidentel, voire involontaire. Lorsque les OI étendent leurs domaines d’intervention en dupliquant les mandats ou les tâches d’une autre organisation, elles remettent en cause la raison d’être de cette dernière, générant ainsi des conflits entre domaines (Biermann and Koops, 2017[21]). Lorsqu’elles opèrent dans le même domaine d’activité, la coordination entre les OI donatrices permet d’éviter à la fois la confusion pour les bénéficiaires et la duplication des efforts. La coordination est également valable pour les projets de soutien bilatéraux et régionaux, quel que soit le type d’aide.
Il est parfois très difficile de convenir d’une approche cohérente et coordonnée avec d’autres OI, car chacune a un mandat, des objectifs et des procédures spécifiques à remplir. Dans ce cas, il convient d’appliquer la « règle du double consensus », qui assujettit le lancement d’une coopération à l’obtention d’un consensus à la fois au sein des organisations et entre elles. Lorsque des mesures de coordination sont envisagées, le manque de flexibilité dans le mandat des OI découlant de l’acte constitutif ou d’autres instruments peut conduire à de longues négociations, par exemple sur des accords de coopération et/ou des instruments communs. Il est naturel que les OI aient du mal à accepter la nécessité de perdre un certain degré de contrôle lorsqu’elles s’engagent dans des initiatives communes. Le manque de repérage des partenaires potentiels et la convergence de vue limitée concernant la portée et les modalités de la coordination peuvent entraîner des difficultés. Seules sept OI ayant répondu à l’enquête de 2018 déclarent répertorier de façon systématique les partenaires potentiels (OCDE, 2019[2]). Elles sont néanmoins nombreuses à en connaître au moins quelques-uns par le biais d’autres mécanismes et des principaux acteurs dans leur domaine. Le nombre et la nature des organisations de régulateurs et d’organismes privés/mixtes peuvent également rendre difficile le suivi de leur présence et de leurs activités. De même, 15 OI ayant répondu à l’enquête de 2018 font état de lignes directrices écrites ou d’instruments formels portant sur la coordination avec d’autres OI. Leur champ d’application se limite généralement à la coopération dans le cadre d’activités ou de projets spécifiques ou avec des organisations individuelles (par exemple, par le biais de protocoles d’accord) (OCDE, 2019[2]).
Parfois, la coordination entre les OI peut refléter des approches cloisonnées de la part de leurs membres. Par exemple, peu de pays disposent d’une stratégie systématique et pangouvernementale de promotion de la coopération internationale en matière de réglementation et d’une approche coordonnée de la participation aux organisations internationales (OCDE, 2021, à paraître[46]). Une coordination efficace au niveau national entre les ministères d’exécution, débouchant sur une perspective commune, peut contribuer à promouvoir la coopération entre les OI. Il se peut également que certains États souhaitent tirer parti des outils mis au point par plusieurs OI pour différentes priorités, auquel cas une coordination renforcée n’est pas forcément souhaitable ou ne constitue pas du moins une priorité pour ces pays. La pratique du « forum shopping », appliquée au choix des instruments élaborés par différents organismes internationaux, surgit généralement lorsque les États peuvent s’adresser à plusieurs organisations internationales pour atteindre leurs objectifs (Biermann and Koops, 2017[21]).
Enfin, les OI peuvent également avoir des difficultés à optimiser leur expertise et à allouer des ressources humaines, financières et autres suffisantes pour coordonner des actions conjointes avec d’autres OI lorsque ce n’est pas leur priorité/domaine d’activité principal.
Efforts des OI en faveur d’une coordination étroite par des moyens plus intégrés et plus innovants
L’élargissement continu des mandats et des activités des OI et les interactions toujours plus nombreuses entre ces organisations ont mis en évidence la nécessité de mieux appréhender leurs relations mutuelles. Dans les différents domaines d’intérêt international, on observe le même phénomène : une implication accrue des organisations internationales (Boisson de Chazournes, 2016[12]). Les questions planétaires comme les crises financières mondiales, les pandémies, le changement climatique, les crises de réfugiés ou les efforts de consolidation de la paix semblent dépasser de plus en plus les ressources des États ou des organisations individuelles, nécessitant une réponse coordonnée. Cette intensification des tâches stimule la mise en commun et la fourniture de ressources ainsi que la division du travail, permettant aux acteurs de partager les tâches et les responsabilités (Biermann, 2007[45]). Le fait de disposer d’un personnel dédié et d’allouer un budget adéquat peut s’avérer utile pour surmonter les problèmes d’efficacité dans l’utilisation des ressources, mais permet surtout d’assurer l’autonomie dans la réalisation de la tâche. Les OI peuvent également nommer un agent de liaison qui agit en tant que représentant de son organisation (sans engager son organisation) pour assurer une communication efficace entre les partenaires. Par exemple, l’IAF et l’ILAC disposent d’une coordination logistique pour l’organisation de réunions communes ou d’agents de liaison qui représentent occasionnellement les deux organisations dans le cadre de réunions avec d’autres OI. Il reste à voir si l’évolution récente vers l’unilatéralisme aura un impact sur les tendances à une implication accrue des organisations internationales à plus long terme.
Lorsqu’une OI repère une possibilité de collaboration avec une autre OI, elle cherche, si elle n’en a pas encore, à obtenir un mandat en interne pour initier cette collaboration. Les échanges informels d’informations et la mobilisation par le biais de canaux de communication efficaces sont importants à la fois au sein des OI concernées avec leur propres membres et entre les OI. Lorsque de tels canaux existent, le processus officiel d’obtention de mandats est beaucoup plus fluide. Ces mêmes canaux de communication aideront les entités membres des OI à mieux comprendre les avantages de la coordination et à s’impliquer davantage dans le soutien de la coordination elle-même et de sa mise en œuvre.
Lorsque des lignes directrices ou des procédures écrites de coordination existent, elles peuvent atténuer les difficultés pratiques que pose l’intégration des activités normatives, rendre la coordination plus efficace et plus systématique et aider à l’élaboration d’une feuille de route et d’une structure organisationnelle communes. Les principes communs ISO/CEI pour la rédaction des documents ISO et CEI en sont un bon exemple (Encadré 5.4).
L’exemple le plus extrême de coordination entre OI est probablement la fusion de deux OI pour former une seule organisation internationale. Cette situation est rare mais n’est pas sans précédent. Par exemple, les travaux conjoints de l’IAF et de l’ILAC ont abouti à la création d’une organisation internationale unique pour l’accréditation, ce qui réduira la duplication des travaux et multipliera les occasions de parler d’une seule voix de l’accréditation dans les enceintes internationales, avec d’autres OI et parties prenantes.
Les outils virtuels peuvent également faciliter la coopération systématique entre les OI, notamment en atténuant les difficultés pratiques liées à l’organisation de réunions communes (choix de la date, du lieu, etc.).
Plus récemment, la crise de la COVID-19 a entraîné une recrudescence des appels à la coordination entre les OI et des efforts pour la mettre en œuvre (OCDE, 2020[47]). Des efforts conjoints ont été déployés pour soutenir les entités membres des OI dans différents domaines classiques et nouveaux, mais en appliquant généralement des pratiques de coordination traditionnelles. Les OI ont pour la plupart collaboré avec des partenaires existants et se sont dotées d’outils de coopération existants, concentrant leurs efforts sur la collecte de données, la définition de bonnes pratiques, la réalisation de travaux analytiques et l’assistance aux pays dans la mise en œuvre des instruments internationaux. Par exemple, la coopération historique entre la FAO, l’OIE et l’OMS autour du concept « Une seule santé » s’est avérée particulièrement pertinente dans le contexte de la pandémie de COVID-19. De même, l’OMD et l’OMS ont élaboré une liste de classification SH pour les fournitures médicales associées à la COVID-19 et une liste de médicaments prioritaires pour les douanes pendant la pandémie de COVID-19. L’OMD a également travaillé en étroite collaboration avec l’OMC pour assurer la continuité des chaînes d’approvisionnement mondiales. L’OMC a fait plusieurs déclarations conjointes sur la réponse à la crise de la COVID-19 avec des partenaires tels que l’OMS2, la FAO3, l’OMD4 et le FMI5. La coordination a également visé à assurer la mise en œuvre des instruments dans des circonstances sans précédent. L’AMA a collaboré avec le Conseil de l’Europe pour assurer la complémentarité des orientations données aux pays en matière de réglementation antidopage. Certains organismes internationaux de normalisation (ASTM International, la CEI et l’ISO) ont convenu de mettre à disposition gratuitement des normes sur les appareils médicaux, les respirateurs et les dispositifs de protection individuelle (OCDE, 2020[1]).
La crise a donné l’impulsion nécessaire au renouvellement des efforts de coordination entre les OI en évitant l’inertie et en favorisant l’adoption d’approches innovantes. Les leçons tirées de la coopération pendant la crise de la COVID-19 pourraient s’avérer utiles à plus long terme pour garantir que les OI seront prêtes à fournir des solutions communes aux problèmes émergents.
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Notes
← 1. Les termes « coordination », « coopération’ », « collaboration » utilisés dans cette section du Recueil sont interchangeables.
← 2. https://www.wto.org/french/news_f/news20_f/igo_14apr20_f.htm.
← 3. https://www.wto.org/french/news_f/news20_f/igo_26mar20_f.htm.
← 4. https://www.wto.org/french/news_f/news20_f/igo_06apr20_f.htm.
← 5. https://www.wto.org/french/news_f/news20_f/igo_15apr20_f.htm.