2. Étude spéciale : l’impact du COVID-19 sur le coin fiscal dans les pays de l’OCDE
En 2021, la pandémie de COVID-19 a continué de provoquer des bouleversements dans le monde entier. Toutefois, l’impact économique n’a pas été aussi dommageable qu’en 2020 : dans l’ensemble de la zone OCDE, le PIB a progressé d’environ 5.3 % en 2021, après s’être contracté de 4.7 % l’année précédente, les pays ayant réussi à mieux gérer le virus, grâce à l’augmentation de la couverture vaccinale au cours de l’année. Le chômage a reculé dans la zone OCDE, même si les niveaux d’emploi, le nombre d’heures travaillées et le taux d’activité sont généralement restés inférieurs à leurs niveaux d’avant la crise, et la croissance des salaires dans de nombreux pays n’a pas suivi le rythme des fortes hausses des prix à la consommation. Avec le redémarrage de l'économie, les pouvoirs publics ont pu revoir à la baisse un grand nombre de mesures, telles que les dispositifs de maintien dans l’emploi et les prestations en espèces, mises en place en 2020 pour protéger les moyens de subsistance et les revenus. Néanmoins, la reprise en 2021 a été inégale entre les pays et au sein des pays. Les titulaires de bas salaires ont été touchés de manière disproportionnée par la pandémie et bon nombre de personnes ayant perdu leur emploi peinent à en retrouver un. Parallèlement, de graves pénuries de main-d’œuvre sont apparues dans certains secteurs (OCDE, 2021[1]).
Ce chapitre s'appuie sur les modèles utilisés dans Les impôts sur les salaires pour examiner l’évolution de la fiscalité du travail pendant la pandémie dans les pays de l’OCDE. Il compare des indicateurs clés, notamment le montant et la composition du coin fiscal et des salaires moyens, en 2021 avec la situation de 2019, et examine en quoi les évolutions intervenues au cours de cette période contrastent avec les tendances à long terme de la fiscalité du travail depuis 2000, tout en permettant de comparer l’impact de la pandémie de COVID-19 avec celui de la crise financière mondiale de 2008-09. L'analyse se fonde sur les résultats obtenus pour trois catégories de foyer :
un travailleur célibataire : un célibataire sans enfant, rémunéré à 100 % du salaire moyen ;
un couple disposant d’un seul salaire : un couple marié, avec deux enfants, disposant d’un seul salaire égal à 100 % du salaire moyen ; et
un parent isolé : une personne seule avec deux enfants, rémunérée à 67 % du salaire moyen.
Les deux premières de ces trois catégories correspondent aux résultats présentés dans le chapitre 1. Le parent isolé, à un niveau de revenu plus faible, met en lumière le coin fiscal qui s’applique à cette catégorie de foyer plus vulnérable.
La première section présente les principales mesures adoptées dans les pays de l’OCDE face à la pandémie de COVID-19 qui sont prises en compte dans les modèles des Impôts sur les salaires et examine l’impact de la pandémie sur les salaires moyens en 2020 et 2021. Elle analyse également la corrélation entre l'évolution des salaires et les variations du coin fiscal pendant la pandémie. La deuxième section suit les variations annuelles du coin fiscal dans les pays de l’OCDE entre 2019 et 2021, tandis que la troisième section compare les variations du niveau et de la composition du coin fiscal moyen dans la zone OCDE au cours de cette période avec les tendances observées depuis 2000.
Bien que le chômage ait reculé et que le taux d’activité ait augmenté en 2021, les marchés du travail ne s’étaient pas encore totalement remis de la forte hausse du chômage enregistrée en 2020 (Graphique 2.1). Les taux d’emploi ne devraient renouer avec leurs niveaux d’avant la pandémie qu’à la fin de 2022 (dans l’hypothèse d’une reprise économique ininterrompue), et le taux d’activité devrait retrouver ses niveaux d’avant la crise dans la plupart des pays de l’OCDE d’ici à la fin de 2023. Même dans les économies où la population active occupée à la mi-2021 était proche de son niveau d’avant la pandémie, le nombre total d’heures travaillées était souvent plus faible qu’à la fin de 2019 (OCDE, 2021[1]). Si la croissance des salaires a globalement retrouvé ses niveaux d’avant la pandémie en 2021, les prix à la consommation ont augmenté plus fortement ; le chapitre 1 montre que les salaires moyens ont diminué en termes réels dans huit pays.
Source : Perspectives économiques de l’OCDE, volume 2021, numéro 2, (OCDE, 2021[1])
La composition de la main-d’œuvre dans la zone OCDE a également changé sous l’effet du COVID-19. Selon (OCDE, 2021[2]), un emploi sur dix dans les professions faiblement rémunérées a été détruit dans l’OCDE lorsque la crise du COVID-19 a éclaté, et le nombre d’heures travaillées par cette cohorte a diminué de plus de 28 %. Ce chiffre est supérieur de 18 points à la baisse observée dans les professions fortement rémunérées, qui ont été en mesure d’absorber le choc en réduisant leur temps de travail, grâce à des dispositifs de maintien dans l’emploi ou en passant au télétravail. Les travailleurs qui ont perdu leur emploi au début de la pandémie ont eu plus de mal à réintégrer le marché du travail : fin 2020, le nombre de personnes au chômage depuis au moins six mois avait augmenté de 60 %, et cette hausse s’est poursuivie au premier trimestre de 2021 (OCDE, 2021[2]). La pandémie a également accéléré des tendances préexistantes sur le marché du travail, telles que l’automatisation, la transformation numérique et la demande croissante de professionnels dans les secteurs de la santé et de l’environnement, qui pourraient avantager les travailleurs plus qualifiés.
Les évolutions de la composition de la main-d’œuvre, du niveau d’emploi et de la dynamique salariale associées à la pandémie ne sont pas pleinement prises en compte dans les modèles des Impôts sur les salaires. Comme on le verra ci-après, les modèles des Impôts sur les salaires ne couvrent que les travailleurs de certains secteurs de l’économie. Ils excluent également les travailleurs à temps partiel, qui représentent une proportion croissante de la population active dans les pays de l’OCDE et ont été généralement plus touchés par les pertes d’emploi pendant la pandémie (OCDE, 2021[2]). En outre, les modèles des Impôts sur les salaires reposent sur les salaires nominaux plutôt que sur les salaires réels et ne tiennent donc pas compte de la perte de pouvoir d’achat des travailleurs causée par la hausse des prix. Les changements dans la composition de la main-d’œuvre pourraient entraîner une augmentation du salaire moyen dans un pays donné, même lorsque les salaires des travailleurs individuels n’ont que peu varié, voire pas du tout (OCDE, 2020[3]).
La pandémie a suscité une réponse sans précédent des pouvoirs publics, qui ont notamment pris des mesures pour protéger l’emploi et les travailleurs, ainsi que pour soutenir les revenus des ménages confrontés à une forte contraction de l’activité économique. Cette section commence par décrire les mesures prises pour faire face au COVID-19 et recensées par les pays dans la Partie II du présent rapport, avant d’identifier celles comprises dans les modèles des Impôts sur les salaires. Elle compare ensuite l’évolution des salaires moyens pendant la pandémie aux tendances à plus long terme. Enfin, elle compare les variations du coin fiscal avec celles des salaires moyens entre 2019 et 2021 afin de déterminer dans quelle mesure l’impact des fluctuations salariales sur le coin fiscal a pu être compensé par l'ajustement des paramètres de l’action publique.
Pour interpréter ces résultats, il est important de savoir que les modèles des Impôts sur les salaires n’appréhendent pas tout l'éventail des politiques mises en œuvre dans la zone OCDE pour protéger les travailleurs et les emplois pendant la pandémie. En outre, toutes les politiques mises en œuvre en 2020 et 2021 et prises en compte dans les modèles n’étaient pas liées au COVID-19.
La réponse des pouvoirs publics au COVID-19 en 2020-21
Pendant la crise liée au COVID-19, les pouvoirs publics ont adopté toute une série de mesures pour aider les entreprises et les ménages, certaines de nature fiscale et d’autres non : Pour les éditions 2020 et 2021 des Impôts sur les salaires, il a été demandé aux pays de donner une courte description des mesures relevant de la fiscalité du travail mises en œuvre en réponse à la pandémie de COVID-19 ; ces mesures sont résumées dans les chapitres par pays de la Partie II du rapport. Le Tableau 2.1 présente un aperçu des mesures fiscales et dispositifs de prestations mis en place pour les personnes exerçant un emploi dans les secteurs B à N de la CITI Rév. 4, en établissant une distinction entre les mesures qui sont modélisées dans Les impôts sur les salaires et celles qui ne le sont pas.
Les modèles utilisés dans Les impôts sur les salaires pour les années 2020 et 2021 intègrent les mesures d’aide aux entreprises et aux ménages qui satisfont les hypothèses générales retenues dans la publication, détaillées dans l’introduction du chapitre 1 et dans l’Annexe A1. Par conséquent, les mesures d’aide modélisées dans Les impôts sur les salaires pour les années 2020 et 2021 sont celles qui :
s’appliquent aux revenus du travail (y compris les modifications apportées aux taux, seuils, abattements ou crédits admissibles relatifs à l’IRPP, aux CSS (des salariés ou des employeurs) et aux prestations en espèces) ;
s’appliquent à la majorité des personnes exerçant un emploi à plein temps dans les secteurs B à N de la CITI Rév. 4 (autrement dit, les mesures sectorielles et autres mesures ciblées ne sont pas comprises, ni celles destinées aux travailleurs indépendants, qui ne sont pas couvertes par les modèles) ;
ne sont déterminées que par le niveau de revenu et la situation familiale du contribuable, à l’exclusion de toute autre caractéristique personnelle, comme c’est le cas des prestations en espèces universelles ou des allègements d’impôt standard (autrement dit, les allègements d’impôt non standard et les prestations subordonnées à la situation au regard de l’emploi ne sont pas compris) ; et
correspondent à une variation du passif d’impôts du contribuable pour l’exercice 2020 ou 2021, et non à un décalage dans le temps du paiement de l’impôt (autrement dit, les reports de paiement des impôts exigibles ne sont pas pris en compte, contrairement aux mesures temporaires et aux paiements uniques).
Les mesures qui ne sont pas modélisées sont les suivantes : (i) mesures ne s’appliquant pas à la majorité des travailleurs du secteur privé ; (ii) mesures non standard ; ou (iii) mesures s’apparentant à un report et non à une réduction ou une annulation de l’impôt exigible. Dans les pays de l’OCDE, les mesures prises en réponse à la crise du COVID-19 étaient moins nombreuses en 2021 qu’en 2020, ce qui s’explique par le moindre impact de la pandémie sur l’économie en 2021.
Les mesures fiscales et dispositifs de prestations spécifiques adoptés en réponse au COVID-19 ont été modélisés pour 13 pays au total (tableau 2.2). Il s’agit pour l’essentiel de paiements uniques ou d’augmentations des prestations en espèces (Australie, Autriche, Canada, Chili, Corée, États-Unis, Islande, Lituanie), destinés plus particulièrement aux familles avec enfants, et de hausses des allègements sur l’IRPP (Allemagne, Australie, Israël, Lituanie, Royaume-Uni et Suède). L’allégement d’impôt en Australie résulte du relèvement des seuils d’imposition du revenu initialement prévu pour juillet 2022, mais dont la mise en œuvre a été avancée à juillet 2020 en réponse à la pandémie. Par ailleurs, l’Autriche a modifié son barème de taux marginaux d’imposition et la Hongrie a réduit le taux des CSS des employeurs. Les modèles des Impôts sur les salaires prennent en compte la durée de ces mesures pour calculer leur impact sur les indicateurs clés.
Bien que la pandémie de COVID-19 ait poussé les pouvoirs publics à mettre en œuvre un grand nombre de mesures ayant une incidence sur la fiscalité du travail, toutes les mesures adoptées dans ce domaine en 2020 et 2021 n’étaient pas directement liées à la pandémie. Un certain nombre de mesures prévues avant la pandémie ont pris effet au cours de la période étudiée. Ces mesures, qui sont examinées au chapitre 1 et dans les chapitres par pays de la Partie II du rapport, ont contribué à des variations (positives et négatives) du coin fiscal entre 2020 et 2021.
Évolution du salaire moyen pendant la pandémie et depuis 2001
Les variations des salaires moyens constituent un autre facteur déterminant de l’évolution du coin fiscal dans les pays de l’OCDE pendant la pandémie. À la différence des mesures décrites dans la section précédente, les variations des salaires moyens sont une caractéristique constante des modèles utilisés dans les Impôts sur les salaires. Toutefois, compte tenu des turbulences sur les marchés du travail en 2020 et 2021, il est important de comprendre comment l’interaction entre la dynamique des salaires et les mesures prises par les pouvoirs publics a affecté le coin fiscal. L’étude spéciale de l’édition 2021 des Impôts sur les salaires examinait dans quelle mesure les diminutions du coin fiscal enregistrées dans de nombreux pays de l’OCDE en 2020 étaient imputables à des baisses du salaire moyen ou aux interventions des pouvoirs publics (OCDE, 2021[4]).
Cette section illustre l’évolution des salaires moyens dans la zone OCDE entre 2001 et 2021. Les variations des salaires influent sur le coin fiscal principalement du fait de la progressivité des systèmes fiscaux (voir le chapitre 3). Une hausse des salaires moyens tend à accroître le coin fiscal (en l’absence de mesures compensatoires), tandis qu’une baisse produit l’effet inverse. Il est important de noter que les modèles des Impôts sur les salaires reposent sur les salaires nominaux. Alors que l’inflation était généralement modérée dans la plupart des pays de l’OCDE avant la pandémie, les prix à la consommation ont fortement augmenté en 2021, tandis que la hausse des salaires était conforme aux tendances d’avant la pandémie, ce qui signifie que les salaires ont diminué en termes réels dans un certain nombre de pays où ils ont augmenté en valeur nominale. Dans ce cas de figure, l'augmentation des coins fiscaux et la baisse des salaires réels se conjuguent pour réduire le pouvoir d’achat des travailleurs.
Note : Le graphique montre les pourcentages de variation maximum et minimum dans les pays de l’OCDE (ronds) ; les quartiles supérieur et inférieur des variations (bords des rectangles) et la variation médiane (barres). Le chiffre entre parenthèses sur l’axe horizontal correspond au nombre de pays où les salaires nominaux ont baissé d’une année sur l’autre. Les salaires pour 2000-2020 sont ceux indiqués par les pays pour des personnes travaillant à plein temps dans les secteurs B à N de la CITI Rév. 4, conformément aux hypothèses décrites dans l’Annexe. Les estimations du salaire moyen pour 2021 ont été calculées à partir de la variation en pourcentage de la rémunération par salarié qui figure dans les Perspectives économiques de l’OCDE, volume 2021, numéro 2.
Comme indiqué au chapitre 1, les salaires moyens ont augmenté dans tous les pays de l’OCDE sauf deux entre 2020 et 2021, après avoir diminué dans sept pays entre 2019 et 2020. Les données révisées pour 2020 montrent que la baisse des salaires moyens n’a pas été aussi importante que ce qui ressort de l’édition précédente de ce rapport, qui indiquait qu’ils avaient reculé dans 16 pays entre 2019 et 2020 (OCDE, 2021[4]).
Le Graphique 2.2 compare les variations du salaire moyen entre 2019 et 2021 avec celles enregistrées depuis 2001. D'après les données révisées sur les salaires pour 2020, les variations entre 2019 et 2020 étaient conformes à celles observées entre 2008 et 2009, pendant la crise financière mondiale, lorsque les salaires ont également reculé dans sept pays. La croissance des salaires est restée relativement faible au lendemain de cette crise, affichant même une baisse dans respectivement quatre pays et cinq pays en 2010 et 2011, l'augmentation du salaire médian étant plus faible au cours de ces deux années qu’en 2021. Bien que le nombre de pays ayant enregistré une baisse des salaires moyens en 2020 soit relativement important par rapport aux années antérieures et postérieures à 2009, les variations de salaires constatées en 2021 n’étaient pas en contradiction avec les tendances observées avant la pandémie.
Les données révisées sur les salaires pour 2020 confirment l’un des principaux résultats du rapport de l'année dernière (OCDE, 2021[4]), à savoir que la diminution des salaires moyens nominaux dans la zone OCDE n’était pas la principale cause du recul du coin fiscal moyen en 2020 (OCDE, 2021[4]). En réalité, le repli du coin fiscal était principalement dû à des ajustements des paramètres de la politique fiscale qui (sauf dans un très petit nombre de cas) ont fait baisser le coin fiscal, que les salaires moyens aient augmenté ou diminué. De fait, le coin fiscal pour toutes les catégories de foyer a diminué dans de nombreux pays où les salaires ont augmenté, la baisse due aux changements de politique ayant plus que compensé l’impact de la hausse des salaires.
Comparaison des variations du coin fiscal et des salaires moyens
Pour illustrer l’impact combiné des mesures de politique fiscale prises face au COVID-19 et des variations du salaire moyen décrites dans cette section, le Graphique 2.3 illustre la corrélation entre les variations des salaires moyens et celles du coin fiscal dans les 38 pays de l’OCDE. Deux catégories de foyer sont examinées : le célibataire (diagramme de gauche) et le couple disposant d’un seul salaire (diagramme de droite). Sur les deux diagrammes, chaque losange bleu foncé représente un seul pays et illustre les évolutions des deux variables entre 2019 et 2020. Chaque cercle bleu clair représente également un seul pays et fait apparaître les évolutions des deux variables entre 2020 et 2021.
Pour les deux catégories de foyer, le coin fiscal a augmenté dans davantage de pays entre 2020 et 2021 qu’entre 2019 et 2020, tandis que les salaires moyens ont également progressé dans davantage de pays en 2021 qu’en 2020. Bien que le salaire moyen ait augmenté dans 31 pays entre 2019 et 2020, le coin fiscal pour les travailleurs célibataires a diminué dans 23 pays et dans 21 pays pour les couples disposant d’un seul salaire au cours de cette période, ce qui montre dans quelle mesure les dispositions prises en 2020 ont compensé la tension à la hausse exercée sur le coin fiscal par l’augmentation des salaires. Sur les deux diagrammes, la corrélation entre l’évolution du coin fiscal et celle des salaires moyens entre 2019 et 2020 était relativement faible. Pour le célibataire, les variations du coin fiscal se concentraient juste au-dessus ou en dessous de zéro, tandis que la distribution des variations du salaire moyen était plus étendue.
Entre 2020 et 2021, la corrélation positive entre l’évolution des salaires moyens et l’ampleur du coin fiscal est plus claire pour les deux catégories de foyer, ce qui s’explique par la réduction des mesures de soutien face au COVID-19 prises en compte dans les modèles des Impôts sur les salaires. Il convient de souligner que si le salaire moyen a augmenté dans 36 pays, le coin fiscal a tout de même diminué dans 11 pays pour les célibataires et dans 9 pays pour les couples avec un seul salaire. La différence entre les deux catégories de foyer tient au fait que les mesures prises pour atténuer les conséquences du COVID-19 évoquées précédemment ciblaient principalement les ménages avec enfants ; l’absence de ces mesures en 2021 a joué un rôle important dans les hausses du coin fiscal observées dans certains pays. Les changements en 2021 apportés aux politiques sans lien direct avec le COVID-19 (décrites au chapitre 1) ont également influé sur ces résultats.
Les deux diagrammes montrent que la légère baisse du coin fiscal moyen pour les deux catégories de foyer dans la zone OCDE entre 2020 et 2021 s’explique principalement par l’ampleur du déclin enregistré dans un petit nombre de pays. Comme on l’a vu au chapitre 1, les baisses les plus marquées pour les travailleurs célibataires entre 2020 et 2021 se sont produites en République tchèque et en Grèce, tandis que pour les couples ayant un seul salaire, les plus fortes baisses ont eu lieu dans ces deux mêmes pays ainsi qu’au Chili.
Pour mieux comprendre l’impact global des mesures prises par les pouvoirs publics et des variations des salaires moyens sur les trois catégories de foyer étudiées dans ce chapitre, cette section explique comment le coin fiscal a évolué pour chaque catégorie dans chaque pays de l’OCDE entre 2019 et 2020 et entre 2020 et 2021. Elle examine également les évolutions enregistrées par les modèles des Impôts sur les salaires au cours des deux années de pandémie par rapport aux tendances à plus long terme, à partir de 2000, ce qui permet d’effectuer une comparaison avec l’impact de la crise financière mondiale de 2008-09.
Les impôts sur le travail qui s’appliquent aux salariés dans les modèles des Impôts sur les salaires comprennent l’impôt sur le revenu des personnes physiques, leurs cotisations de sécurité sociale (CSS) et celles de leur employeur, et les prestations en espèces qui sont versées à tous les salariés en fonction de leur situation financière et familiale. Les dispositions fiscales ou les prestations qui ciblent des secteurs particuliers ou qui sont subordonnées à d'autres circonstances individuelles ne sont pas prises en compte ; les allégements fiscaux non standards ne le sont pas non plus. Le coin fiscal calculé dans Les impôts sur les salaires montre l’impact combiné de la somme des impôts et cotisations de sécurité sociale versés diminuée des prestations en espèces reçues, divisée par les coûts de main-d’œuvre (salaire brut majoré des cotisations de sécurité sociale patronales).
Le Graphique 2.4 illustre l’évolution du coin fiscal entre 2019 et 2021 pour les trois catégories de foyer examinées dans ce chapitre. Pour deux des trois catégories de foyer, le coin fiscal moyen a diminué entre 2000 et 2021. S'agissant du célibataire, le coin fiscal moyen a baissé de 0.05 point de pourcentage, tandis que pour un couple disposant d’un seul salaire, il a reculé de 0.4 point de pourcentage. Pour le parent isolé, il a gagné 0.1 point de pourcentage. Toutefois, le coin fiscal moyen pour cette dernière catégorie de foyer a baissé davantage que pour les deux autres en 2020 dans l’ensemble de l’OCDE, ce qui souligne la nécessité de comparer les variations des deux années pour comprendre l’impact global de la pandémie sur la fiscalité du travail.
Le coin fiscal pour le travailleur célibataire a cédé 0.3 point de pourcentage en moyenne dans la zone OCDE entre 2019 et 2021. Il s’est accru dans 16 pays, a diminué dans 21 et est resté inchangé à 0 % en Colombie. Il a augmenté de plus d’un point de pourcentage dans trois pays : Luxembourg (1.7), Israël (1.3) et Estonie (1.0). Il a diminué de plus d’un point dans huit pays : République tchèque (- 4.0), Grèce (-3.7), Lettonie (-1.9), Pays-Bas (-1.6), Hongrie et Italie (-1.4 dans les deux cas), États-Unis et Allemagne (-1.2 dans les deux cas).
Le coin fiscal pour le couple à un seul salaire a fléchi de -1.2 point de pourcentage en moyenne dans la zone OCDE entre 2019 et 2021. Il a progressé dans 21 pays et reculé dans 17 pays. Il a augmenté de plus d’un point de pourcentage dans six pays : Slovénie (3.7), Luxembourg (2.3), Nouvelle-Zélande (2.2), Estonie (1.8), Israël (1.5) et Irlande (1.1). Il a baissé de plus d'un point dans douze pays : Chili (-25.5), États-Unis (-10.1), Lituanie (-6.4), République tchèque (-4.9), Grèce (-4.0), Pologne (-3.2), Pays-Bas (-2.9), Australie (-1.7), Allemagne (-1.5), Slovaquie (-1.4) et Italie (-1.1).
Le coin fiscal pour le parent isolé a cédé 1.0 point de pourcentage en moyenne entre 2019 et 2021. Il a progressé dans 21 pays et reculé dans 17 pays au cours de cette période. Le coin fiscal a augmenté de plus d’un point de pourcentage entre 2019 et 2021 dans onze pays : Royaume-Uni (8.4), Pologne (6.2), Luxembourg (4.5), Canada (2.8), Nouvelle-Zélande (2.4), Israël (2.3), Slovénie (2.2), Estonie (1.9), Hongrie (1.5), Portugal et Norvège (1.0). Il a diminué dans les mêmes proportions ou plus dans douze pays : Chili (-30.5), États-Unis (-10.2), Lituanie (-9.8), République tchèque (-6.5), Grèce (-5.1), Allemagne (-3.3), Slovaquie et Australie (-2.1 dans les deux cas), Belgique (-2.0), Corée et Israël (-1.6 dans les deux cas) et Pays-Bas (- 1.4).
Le coin fiscal pour les travailleurs célibataires a augmenté par rapport à l’année précédente en 2020 comme en 2021 dans neuf pays. Pour les couples disposant d’un seul salaire et pour les parents isolés, il a progressé dans onze pays au cours des deux années. Des baisses du coin fiscal sur les deux années ont été enregistrées dans sept pays pour les parents isolés et pour les couples disposant d’un seul salaire. Pour les travailleurs célibataires, le coin fiscal a reculé au cours des deux années dans huit pays.
Huit des 22 pays dans lesquels le coin fiscal pour les travailleurs célibataires a diminué en 2020 ont enregistré en 2021 une hausse supérieure à la baisse de l’année précédente. Le chiffre équivalent était de 9 pays sur 21 pour un couple disposant d’un seul salaire, et de 10 pays sur 22 pour un parent isolé.
Le recul marqué du coin fiscal pour les catégories de foyer avec enfants au Chili, imputable au revenu familial d’urgence mis en œuvre en 2021, a un impact significatif sur la moyenne de l’OCDE pour ces deux catégories de foyer. Si l’on exclut le Chili, l’ampleur de la baisse du coin fiscal moyen dans la zone OCDE pour les couples ayant un seul salaire entre 2019 et 2021 passe de -1.2 point de pourcentage à -0.5 point de pourcentage ; pour les parents isolés, elle se réduit de -1.0 à -0.2 point de pourcentage.
Cette section compare les variations du coin fiscal dans les pays de l’OCDE en 2020 et 2021 avec les tendances à plus long terme remontant à 2000, en se référant à la fois au niveau et à la composition du coin fiscal pour les catégories de foyer étudiées dans ce chapitre. Elle révèle ainsi dans quelle mesure la fiscalité du travail pendant la pandémie s’est alignée sur les tendances observées précédemment, les a amplifiées ou au contraire contrariées.
Variations du niveau du coin fiscal
Le Graphique 2.5 compare les variations du coin fiscal moyen dans la zone OCDE observées en 2020 et 2021 avec les tendances à plus long terme qui ressortent des modèles des Impôts sur les salaires depuis 2000. On observe un net recul pour les deux catégories de foyer avec enfants entre 2019 et 2020, le coin fiscal pour les parents isolés enregistrant la baisse la plus marquée. Dans les deux cas, les baisses en 2020 s’inscrivent dans le prolongement de la diminution observée depuis le milieu des années 2010, même s’il est à noter que, pour les parents isolés, la plus forte baisse du coin fiscal moyen depuis 2009 a été enregistrée entre 2015 et 2016 plutôt que pendant la pandémie de COVID-19. Le coin fiscal pour ces deux catégories était orienté à la baisse avant 2009, mais il a sensiblement augmenté dans les années qui ont immédiatement suivi la crise financière mondiale.
Pour le célibataire, le léger repli du coin fiscal moyen (par rapport aux ménages avec enfants) survenu en 2020 et 2021 ne représentait pas un écart significatif par rapport à la tendance observée avant la pandémie. Entre 2000 et 2021, le coin fiscal moyen pour cette catégorie a diminué de -1.6 point de pourcentage. La baisse la plus marquée du coin fiscal moyen s’est produite entre 2008 et 2009, où il a reculé de -0.5 point de pourcentage pour s’établir à 34.4 %. Le coin fiscal a augmenté entre 2010 et 2013, avant de diminuer progressivement. En 2021, il s’établissait à 34.6 %, soit un niveau supérieur à celui de 2010. Pendant la pandémie, l’écart entre le coin fiscal des travailleurs célibataires et des deux catégories de foyer avec enfants s’est creusé, tandis qu’il s’est légèrement résorbé entre les couples ayant un seul salaire et les parents isolés.
Le Graphique 2.6 permet de mieux visualiser les variations survenues en 2020 et 2021 par rapport à celles des autres années, en affichant l'évolution du coin fiscal dans les pays de l’OCDE pour chaque année depuis 2001. Il se concentre sur les célibataires (diagramme A) et les couples disposant d’un seul salaire (diagramme B)2. Il convient de faire preuve de prudence lors de la comparaison des deux graphiques car leurs échelles sont différentes.
Pour le travailleur célibataire, la variation du coin fiscal en 2020 dans la zone OCDE était analogue à celle de 2018 et 2019, à ceci près que le coin fiscal a diminué dans 23 pays en 2020 contre 16 en 2019 et 15 au cours des trois années précédentes. Bien que la variation du coin fiscal pour cette catégorie de foyer soit légèrement plus importante en 2021 qu’en 2020, elle n’était pas aussi marquée que celle enregistrée pendant la crise financière mondiale, et le nombre de pays où le coin fiscal a baissé en 2021 était le plus faible depuis 2011.
Pour les couples disposant d’un seul salaire, la variation du coin fiscal en 2020 ne différait pas sensiblement de celle enregistrée au cours des six années précédentes. Le nombre de pays dans lesquels le coin fiscal a diminué était nettement plus élevé en 2020, soit 22 contre 14 en 2019. En 2021, le Chili a connu la plus forte baisse du coin fiscal pour cette catégorie de foyer jamais enregistrée dans un pays de l’OCDE depuis 2001. Toutefois, la variation médiane en 2021 était conforme à celle des années précédentes, et le nombre de pays où le coin fiscal a reculé était le plus faible depuis 2011.
Note : Le graphique montre les pourcentages de variation maximum et minimum du coin fiscal moyen dans les pays de l’OCDE (ronds) ; les quartiles supérieur et inférieur des variations (bords des rectangles) et la variation médiane (barres). Le chiffre entre parenthèses sous l'année correspond au nombre de pays où le coin fiscal a baissé au cours d'une année donnée.
Variations de la composition du coin fiscal
Les modèles utilisés dans les Impôts sur les salaires permettent de comparer la composition du coin fiscal pour différentes catégories de foyer dans les pays de l’OCDE et dans la durée. Le Graphique 2.7 illustre l’évolution du coin fiscal moyen dans la zone OCDE pour les deux catégories de foyer avec enfants examinées dans ce chapitre entre 2000 et 2021. Le célibataire n’est pas analysé ici car les prestations en espèces qu’il perçoit sont négligeables en moyenne dans l’OCDE.
Pour le couple disposant d’un seul salaire et pour le parent isolé, la baisse du coin fiscal entre 2019 et 2021 est imputable à une augmentation des prestations en espèces en pourcentage des coûts de main-d’œuvre, de 1.0 point de pourcentage pour le couple ayant un seul salaire et de 0.9 point de pourcentage pour le parent isolé. Les autres composantes du coin fiscal sont restées largement inchangées en pourcentage des coûts de main-d’œuvre pour ces deux catégories de foyer en 2020 et 2021, à l’exception de l’impôt sur le revenu pour les parents isolés. Pour cette catégorie, l’impôt sur le revenu en pourcentage des coûts de main-d’œuvre a augmenté de 0.25 point de pourcentage, ce qui a plus que compensé l’augmentation de 0.15 point de pourcentage des prestations en espèces au cours de cette période.
Les variations de la composition du coin fiscal moyen dans la zone OCDE en 2020 et 2021 ont suivi l’évolution de chaque composante depuis 2000. Après avoir diminué progressivement pour les deux catégories de foyer examinées ici entre 2000 et 2008, l’impôt sur le revenu en pourcentage des coûts de main-d’œuvre a fortement baissé en 2009 (-0.6 point pour les couples disposant d’un seul salaire et -0.7 point pour les parents isolés). Concernant les couples à un seul salaire, l’impôt sur le revenu en pourcentage des coûts de main-d’œuvre a ensuite augmenté à partir de 2010 ; en 2021, il se situait à 8.8 % des coûts de main-d’œuvre, soit le même niveau qu’en 2008. Pour les parents isolés, l’impôt sur le revenu en pourcentage des coûts de main-d’œuvre a augmenté jusqu’en 2014, puis diminué jusqu’en 2017 avant de repartir à la hausse ; en 2021, il s’établissait à 5.0 % des coûts de main-d’œuvre, soit 0.6 point de moins qu’en 2008.
Prises dans leur globalité, les cotisations de sécurité sociale des employeurs et des salariés ont progressivement diminué en pourcentage des coûts de main-d’œuvre entre 2000 et 2021, reculant de 1.2 point pour ces deux catégories de foyer. En 2021, elles représentaient 21.7 % des coûts de main-d’œuvre pour un couple disposant d’un seul salaire et 21.5 % des coûts de main-d’œuvre pour un parent isolé. Toutefois, les cotisations salariales et patronales de sécurité sociale ont suivi des trajectoires opposées au cours de cette période pour ces deux catégories de foyer. Pour chacune d’elles, les cotisations salariales de sécurité sociale ont augmenté de 0.4 point de pourcentage, tandis que les cotisations patronales ont diminué de -1.6 point de pourcentage. Il convient d’observer que la plus forte variation annuelle des cotisations de sécurité sociale des employeurs et des salariés a été enregistrée entre 2018 et 2019, avant la pandémie de COVID-19 : pour les deux catégories de foyer, les cotisations salariales ont augmenté de 0.3 point de pourcentage et les cotisations patronales ont diminué de 0.6 point de pourcentage d’une année sur l’autre.
Enfin, les prestations en espèces ont généralement progressé en pourcentage des coûts totaux de main-d’œuvre pour les deux catégories de foyer entre 2000 et 2021, sauf au cours de la période 2012-2014 (incluse), où elles ont baissé chacune des trois années. Pour les couples à un seul salaire, les prestations en espèces ont augmenté de 1.1 point entre 2000 et 2021 pour atteindre 5.8 % des coûts totaux de main-d’œuvre, tandis que pour les parents isolés, elles se sont accrues de 2.0 points pour s'établir à 11.5 %.
La pandémie de COVID-19 a profondément bouleversé les marchés du travail dans les pays de l’OCDE et a accéléré les transformations à long terme qui y étaient à l'œuvre. Elle s’est répercutée à la fois sur le niveau d’emploi et sur la composition de la main-d’œuvre. Ce chapitre examine comment la fiscalité du travail, y compris les prestations administrées par le biais du système fiscal, a réagi à l’impact de la pandémie dans les pays de l’OCDE en 2020 et 2021. Pour se faire, il s’intéresse aux trois catégories de foyer prises en compte dans les modèles des Impôts sur les salaires : un célibataire rémunéré au salaire moyen, un couple marié disposant d’un seul salaire égal au salaire moyen et ayant deux enfants, et un parent isolé gagnant 67 % du salaire moyen et ayant deux enfants.
Alors que le chapitre 1 de ce rapport examine l’évolution du coin fiscal pour différentes catégories de foyer entre 2020 et 2021, ce chapitre analyse les changements intervenus entre 2019 et 2021, afin de mettre en évidence l’impact global de la pandémie de COVID-19 sur la fiscalité du travail dans les pays de l’OCDE. Le chapitre examine également ces changements au regard de l’évolution de la fiscalité du travail au cours des deux décennies qui ont précédé la pandémie, y compris celles qui ont coïncidé avec la crise financière mondiale de 2008-09, afin de comparer l’ampleur des changements associés au COVID-19 et de déterminer dans quelle mesure ils coïncident avec les tendances à long terme.
Entre 2019 et 2020, le coin fiscal moyen a diminué pour les trois catégories de foyer en moyenne et dans une majorité de pays. Cette évolution s’explique en grande partie par les mesures adoptées par les pouvoirs publics pour faire face à la pandémie : le coin fiscal a diminué même dans un certain nombre de pays où les salaires moyens ont augmenté. Entre 2020 et 2021, le coin fiscal a continué de reculer en moyenne pour deux des trois catégories de foyer (à l’exception des parents isolés percevant 67 % du salaire moyen). Toutefois, il s’est accru dans la majorité des pays, les salaires ayant augmenté dans tous les pays de l’OCDE sauf deux, et la plupart des pays ayant mis fin aux mesures de soutien déployées en 2020 à mesure que la reprise économique s’affirmait et qu’ils parvenaient à mieux atténuer l’impact du virus.
Pour les deux catégories de foyer avec enfants, 21 pays de l’OCDE ont enregistré un coin fiscal plus élevé en 2021 qu’en 2019, avant la pandémie. Pour les célibataires, le coin fiscal était plus élevé en 2019 qu’en 2021 dans 16 pays. Les hausses du coin fiscal observées dans ces pays contrastent avec la baisse globale du coin fiscal moyen dans la zone OCDE entre 2019 et 2021 pour les trois catégories de foyer. Il convient également de noter que les augmentations du coin fiscal ont été plus fréquentes dans les pays de l’OCDE pour les ménages avec enfants, même si un grand nombre des mesures recensées dans ce chapitre ciblaient ce type de foyer.
Ce chapitre met en évidence deux facteurs clés expliquant les variations du coin fiscal entre 2019 et 2021. Premièrement, un petit nombre de pays dans lesquels le coin fiscal a beaucoup baissé, notamment le Chili, sont à l’origine du recul du coin fiscal moyen. Deuxièmement, bon nombre de mesures liées au COVID-19 étaient de nature temporaire et (dans la plupart des cas) limitées à 2020. Au cours des deux années considérées, l’impact de la hausse des salaires observée dans une majorité de pays (31 en 2020, 36 en 2021) sur le coin fiscal a été plus prononcé que les réductions induites par les mesures prises par les pouvoirs publics. Il est également important de rappeler qu’un certain nombre de pays ont adopté en 2021 des politiques qui étaient sans rapport avec la pandémie et qui ont eu une incidence sur le coin fiscal cette même année.
Ce chapitre souligne que les variations des salaires moyens et les mesures prises par les pouvoirs publics se conjuguent pour influer sur le coin fiscal. En ce qui concerne l'évolution des salaires, il convient de noter que la croissance des salaires en 2021 n’était pas incompatible avec les tendances observées avant la pandémie, même si le nombre de pays dans lesquels les salaires moyens ont reculé en 2020 était relativement important par rapport aux années antérieures et postérieures à 2009, pendant la crise financière mondiale.
Les variations du coin fiscal entre 2019 et 2021 cadrent avec les tendances à long terme : le coin fiscal pour les deux catégories de foyer avec enfants a sensiblement diminué au cours des années qui précédaient immédiatement la pandémie (après avoir augmenté dans le sillage de la crise financière mondiale), tandis que le coin fiscal pour les célibataires s’est replié très progressivement entre 2000 et 2021. Si l’on examine les différentes composantes du coin fiscal, la diminution du coin fiscal s’explique principalement par l’augmentation des prestations en espèces en pourcentage des coûts de main-d’œuvre, la contribution de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des cotisations de sécurité sociale étant globalement inchangée entre 2019 et 2021 en moyenne. Les prestations en espèces ont progressé en pourcentage des coûts de main-d’œuvre sur la période 2000-2021, sauf entre 2012 et 2014.
Les changements de la fiscalité du travail associés à la pandémie de COVID-19 ne sont pas (jusqu’à présent) plus prononcés que ceux observés au moment de la crise financière mondiale. Le coin fiscal a reculé dans un plus grand nombre de pays en 2008 et 2009, tandis que la répartition des variations des salaires moyens dans la zone OCDE en 2020 était très similaire à celle de 2009, le même nombre de pays - sept - ayant enregistré des baisses au cours des deux années. La crise financière mondiale a eu un impact plus large que la pandémie sur les différentes composantes du coin fiscal en proportion des coûts totaux de main-d’œuvre, en moyenne, dans les pays de l’OCDE.
Dans l’ensemble, ces résultats donnent à penser que, très souvent, les ajustements de la fiscalité du travail ont probablement représenté une composante relativement mineure de la riposte des pouvoirs publics face à l’impact économique de la pandémie. Les prestations en espèces pour enfants à charge représentaient la majorité des mesures adoptées face au COVID-19 et prises en compte dans les modèles des Impôts sur les salaires en 2020 et 2021. D’autres mesures qui ne sont pas prises en compte ici, comme les dispositifs de maintien dans l’emploi ou les allocations de chômage, ont probablement été tout aussi importantes, voire plus. Il est utile de rappeler que certains secteurs de l'économie ont été plus touchés que d’autres par la pandémie : les mesures d'aide en faveur de ces secteurs ne sont pas prises en compte dans les modèles des Impôts sur les salaires.
Le marché du travail connaîtra une nouvelle instabilité en 2022. La montée des tensions inflationnistes dans la zone OCDE en 2021 et en 2022 pourrait avoir un impact significatif sur les salaires moyens en valeur nominale et en termes réels. Les perspectives d’emploi pourraient se dégrader, le conflit en Ukraine sapant la reprise économique. Dans le même temps, la pandémie de COVID-19 en cours pourrait continuer d’entraîner des perturbations majeures. Les prochaines éditions des Impôts sur les salaires surveilleront les effets de ces phénomènes de grande ampleur sur l’imposition des revenus du travail de différentes catégories de foyer, ainsi que d’autres changements touchant les marchés du travail.
References
[4] OCDE (2021), Les impôts sur les salaires 2021, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/24d05263-fr.
[2] OCDE (2021), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2021 : Affronter la crise du COVID-19 et préparer la reprise, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/40fac915-fr.
[1] OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE, Volume 2021 Numéro 2, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/09bf9e01-fr.
[3] OCDE (2020), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2020 : Crise du COVID-19 et protection des travailleurs, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/b1547de3-fr.
Notes
← 1. L’étude spéciale dans (OCDE, 2021[4]) explique plus en détail dans quelle mesure certains des dispositifs les plus utilisés face à la pandémie, notamment les dispositifs de maintien dans l’emploi, les prestations de maladie et le télétravail, sont pris en compte dans les modèles des Impôts sur les salaires.
← 2. La catégorie des parents isolés n’est pas décrite dans cette section en raison de l’impact sur le graphique de la forte variation du coin fiscal survenue au Chili.