6. Las políticas públicas desde la óptica del bienestar: experiencias en ALC y países de la OCDE
La región de ALC enfrenta una serie de desafíos persistentes en materia de bienestar social que se han visto agravados por la pandemia del coronavirus (COVID-19). Para superar estos desafíos, es necesario un enfoque multidimensional en las políticas públicas. En este capítulo se describe cómo puede ayudar este tipo de enfoque a los países de ALC a superar los desafíos sumamente interrelacionados a los que se enfrentan: 1) centrando sistemáticamente las acciones emprendidas por los gobiernos en los resultados de bienestar más necesarios; 2) promoviendo un enfoque pangubernamental más coherente de la mejora del bienestar social; 3) fomentando una gobernanza más previsible; 4) reforzando el contrato social entre gobiernos y ciudadanos; e 5) impulsando nuevas formas de cooperación internacional. Para ilustrar la manera en que se puede introducir un enfoque multidimensional en el ciclo de formulación de políticas públicas, se incluyen ejemplos prácticos.
Es importante mejorar la medición del bienestar multidimensional, pero eso no basta para promover políticas que propicien un desarrollo sostenible e inclusivo. El informe se centra principalmente en reunir los datos concluyentes comparativos de los que se dispone en materia de bienestar y sostenibilidad en la región de ALC, así como en identificar esferas para el desarrollo estadístico. El alcance de este ejercicio ―que abarca las condiciones materiales, la calidad de vida, los recursos para el bienestar futuro y la falta de igualdad de oportunidades― demuestra el enorme número de indicadores sobre el conjunto de aspectos que determinan la vida de las personas que son necesarios para tener información en la que fundamentar las políticas públicas. No obstante, aunque el desarrollo de un conjunto integral de indicadores resulta esencial para hacerse una idea más completa de los recursos y desafíos de un país, la mera existencia de dicha información no basta para garantizar que se utilicen en la formulación de las políticas. Un enfoque en las políticas basado en el bienestar emplea los indicadores de bienestar y los datos concluyentes de forma integrada a lo largo del ciclo de formulación de políticas, para trabajar en pro de una visión más completa, integrada y a largo plazo del desarrollo. Concentra de forma decidida las acciones de los gobiernos en los aspectos que más preocupan a las personas y la sociedad, en lugar de hacerlo en un único objetivo o en una serie muy restringida de metas, como puede ser el crecimiento del PIB, de manera independiente del resto (Unión Europea, 2021[1]). Cada vez son más los gobiernos de todo el mundo que incorporan elementos de este tipo de enfoque (utilicen o no la denominación específica de “bienestar”), pues reconocen que para superar los principales desafíos que plantea el mundo actual, es necesario trascender las formas de pensar y actuar tradicionales, cortoplacistas y con una tendencia al aislamiento1.
Para ALC, la adopción de un enfoque multidimensional resulta especialmente importante. Los capítulos anteriores han demostrado que incluso antes de la pandemia, los países de América Latina y del Caribe afrontaban dificultades persistentes en múltiples dimensiones del bienestar y la sostenibilidad, y que el ritmo de avance en esferas como la pobreza y la desigualdad estaba comenzando a ralentizarse. El reciente descontento social de la región ha subrayado la magnitud de la desconexión e insatisfacción de muchos ciudadanos con sus gobiernos. El impacto de la crisis del COVID-19 ha acentuado aún más las dificultades sociales, pues ha repercutido en cada una de las dimensiones que se abordan en el presente informe, y posiblemente seguirá haciéndolo en un futuro próximo. Las múltiples facetas de los desafíos en materia de políticas que encara ALC se analizaron de forma pormenorizada en la edición de 2019 de las Perspectivas Económicas de América Latina (OCDE et al., 2019[2]). Este informe se centraba en la evolución de los desafíos y las oportunidades de la región en materia de desarrollo y mostraba un avance general en las últimas décadas, lo cual demuestra que el crecimiento del PIB por sí solo no basta para superar los obstáculos estructurales que impiden alcanzar un bienestar inclusivo y sostenible debido a las existencia de varias “trampas del desarrollo” que deben resolverse conjuntamente (Recuadro 6.1).
En las Perspectivas Económicas de América Latina de 2019 se identificaron cuatro trampas del desarrollo en los países de ALC, caracterizadas por una dinámica circular que se perpetúa a sí misma y mantiene a los países atrapados en bajos niveles de bienestar general:
La trampa de la productividad: el estancamiento de la productividad en los países de ALC se vincula con una estructura exportadora dominada por sectores primarios con bajos niveles de sofisticación (como la agricultura, la pesca o la minería). Esta estructura exportadora presenta barreras a la entrada y no genera vínculos de concatenación regresiva en la economía. Por lo tanto, a las micro, pequeñas y medianas empresas, que predominan en ALC, les resulta difícil conectarse con los mercados internacionales. Al mismo tiempo, la integración en las cadenas mundiales de valor sigue siendo deficiente. La escasa participación de ALC en dichas cadenas globales también está asociada a escasos niveles de adopción de tecnología y genera pocos incentivos para invertir en capacidades productivas. En general la competitividad no aumenta, lo que dificulta el avance hacia una estructura exportadora más adelantada y segmentos de mayor valor agregado de las cadenas mundiales de valor, lo que genera un círculo vicioso que menoscaba la productividad. La crisis del COVID-19 ha agravado esta trampa de la productividad, ya que la región de América Latina y el Caribe se vio seriamente afectada por la contracción del PIB en 2020 (OCDE, 2020[3]).
La trampa de la vulnerabilidad social: la mayor parte de la población de los países de ALC que ha salido de la pobreza ha pasado a formar parte de una clase media vulnerable que depende de trabajos de escasa calidad y a menudo informales, con poca o ninguna protección social, e ingresos bajos y con frecuencia inestables. Algo más de un 61% de los trabajadores de la región desarrolla su actividad en el sector informal, que se define como aquellos trabajadores que no se benefician de los programas de protección social relacionados con el empleo, es decir, pensiones, vacaciones anuales remuneradas o licencias por enfermedad (véase el Capítulo 2). La inestabilidad de los ingresos impide que estos trabajadores puedan invertir en continuar su educación y su formación para así conseguir trabajos más productivos, por lo que se encuentran atrapados en empleos vulnerables. La pandemia ha agravado esta situación, al registrarse tasas de empleo más bajas, aumentar el porcentaje de trabajos informales en el mercado laboral e incrementarse la pobreza (véase el Capítulo 2). Pese a que las tecnologías digitales han ayudado a muchas personas a capear esta crisis, la brecha digital ha impedido que los más vulnerables se beneficien de dichas soluciones (véase la sección sobre Conocimientos y competencias del Capítulo 3). Además, las medidas de confinamiento combinadas con la falta de acceso a Internet han generado un importante atraso académico entre los menores y los jóvenes más vulnerables, lo cual pone en riesgo la formación de capital humano y, por ende, el futuro bienestar (OCDE et al., a continuación[4]).
La trampa institucional: el crecimiento de la clase media en ALC —que representaba aproximadamente un tercio de la población antes de la crisis del COVID-19— se ha traducido en mayores aspiraciones y demandas por parte de los ciudadanos, que reivindican de instituciones y servicios públicos de mejor calidad. Las instituciones de la región han tenido dificultades para responder de forma efectiva, lo cual ha dado lugar a una trampa institucional, con un descenso de la confianza y la satisfacción de la ciudadanía y el aumento del desinterés de la sociedad. A su vez, los escasos niveles de confianza en el gobierno y satisfacción con este por parte de los ciudadanos están mermando los ingresos públicos y limitando la capacidad de las administraciones públicas para mejorar los servicios. Asimismo, los servicios públicos infravalorados suelen experimentar una elevada politización y un descenso de la profesionalidad, lo que restringe su capacidad y consolida el hecho de que se les otorgue escaso valor (OCDE, 2020[5]).
El impacto de la pandemia en la pobreza y la desigualdad podría exacerbar el descontento social, por lo que plantea desafíos adicionales (OCDE, 2020[3]), ya que el coronavirus ha golpeado a ALC en un contexto en el que la confianza en el gobierno es estructuralmente escasa (véanse los Capítulos 3 y 4). Reforzar el contrato social entre gobiernos y ciudadanos es, por lo tanto, esencial para que exista una fructífera colaboración destinada a mejorar el bienestar de las generaciones actuales y futuras.
La trampa ambiental: por último, los países de ALC están lastrados por unos modelos de desarrollo ambiental y económicamente insostenibles, que presentan una marcada preferencia por actividades económicas con un uso intensivo de recursos y materiales. En comparación con el año 2000, la superficie forestal intacta de la región de ALC descendió cerca de un 9% (aproximadamente 400 000 km2), mientras que los elevados niveles de estrés hídrico local (p. ej., del 45% en la República Dominicana y del 26% en México1) provocan escasez de agua (véase el Capítulo 4). La trampa ambiental está reduciendo la sostenibilidad del desarrollo económico y acentuando la vulnerabilidad de las personas ante el riesgo ambiental, lo cual tiene un efecto dominó en los resultados en materia de bienestar. Esta situación pone de relieve la necesidad de transformar el modelo de desarrollo económico de los países de ALC y dirigir los programas de estímulo económico pos-COVID-19 hacia la construcción de modelos económicos basados en la sostenibilidad ambiental (OCDE, 2020[3]).
← 1. El término “estrés hídrico” alude a la extracción bruta de agua dulce como porcentaje del conjunto de recursos de agua dulce renovables que se encuentran disponibles.
Estas cuatro trampas del desarrollo interactúan entre sí y se refuerzan recíprocamente, con lo que se crean círculos viciosos que ponen en peligro el aumento del bienestar social. Por ejemplo, aunque resolver la trampa de la productividad constituye una manera evidente de elevar el nivel de vida de una región en la que los empleos siguen siendo precarios y predomina la informalidad (la trampa de la vulnerabilidad), la informalidad constituye en sí misma un lastre para las iniciativas destinadas a aumentar la productividad (la trampa de la productividad). La ausencia de una red de seguridad adecuada y las deficiencias del sistema sanitario y educativo (la trampa institucional) aumentan aún más la vulnerabilidad de la población (la trampa de la vulnerabilidad). Al mismo tiempo, esta trampa de la vulnerabilidad incrementa la evasión fiscal, ya que menos de la mitad (45%) de la población de los países analizados considera que no existe nada que justifique esta práctica (Capítulo 4), lo que crea mayores obstáculos para la mejora de la calidad institucional (la trampa institucional). De igual manera, la trampa ambiental incrementa la vulnerabilidad porque agota los recursos necesarios para un desarrollo económico sostenible y se ve empeorada por una escasa diversificación de la productividad económica (la trampa de la productividad), así como por obstáculos institucionales que impiden la inversión directa en tecnologías respetuosas con el medioambiente (la trampa institucional). Habida cuenta de estas interrelaciones, superar estos complejos desafíos en materia de desarrollo exige un sólido enfoque multidimensional y respuestas políticas coordinadas.
En este capítulo se describe cómo la adopción de una óptica multidimensional puede favorecer las actuaciones de los gobiernos de ALC para aumentar el bienestar de toda la población, tanto en la actualidad como en el futuro. En la siguiente sección, se esbozan los componentes de un enfoque multidimensional de las políticas públicas y se describe su valor en lo que atañe a: 1) centrar el enfoque pangubernamental en aumentar el bienestar social; 2) ayudar a incrementar la efectividad y la eficiencia del gasto público; 3) fomentar una gobernanza más previsible; 4) reforzar el contrato social entre gobiernos y ciudadanos; y 5) obtener información para fundamentar la cooperación internacional. A continuación, se incluye una descripción general de una nueva práctica que consiste en observar las políticas públicas desde una óptica multidimensional, relatando experiencias pertinentes en la región de ALC y en países de la OCDE. Salvo manifestación en contrario, las conclusiones específicas respecto a ALC que se incluyen en esta sección son el resultado de reuniones bilaterales mantenidas entre la Secretaría de la OCDE y países de ALC. La última sección resume las conclusiones principales y pone de relieve oportunidades para seguir desarrollando un enfoque multidimensional de las políticas públicas en los países de ALC.
¿Qué es un enfoque multidimensional de las políticas públicas?
Los marcos multidimensionales de bienestar adoptan una perspectiva más amplia sobre el progreso de la sociedad, que va “más allá del PIB” (Unión Europea, 2021[1]). Además de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), adoptados por 193 naciones en 2015, más de la mitad de los países de la OCDE han creado conjuntos de indicadores y marcos multidimensionales de bienestar propios individualizados, algunos de los cuales son anteriores a los ODS (Exton and Fleischer, a continuación[6]; Exton and Shinwell, 2018[7]). El propósito de los marcos multidimensionales es abordar de mejor manera el carácter polifacético del desarrollo de un país, teniendo en cuenta objetivos sociales, ambientales y económicos, además de la inclusión y la sostenibilidad (Unión Europea, 2021[1]). Los marcos conceptuales, que describen los diferentes dominios y dimensiones del bienestar social, suelen ponerse en práctica mediante un conjunto de indicadores de bienestar para valorar los niveles de bienestar actuales, las desigualdades y los recursos para el bienestar futuro:
Entre los indicadores de bienestar actuales se encuentran medidas de la calidad de vida (p. ej., de la salud, la seguridad, los conocimientos y las competencias, las relaciones sociales, el compromiso cívico) y también del bienestar material (p. ej., los ingresos y el patrimonio, el empleo, la vivienda). Al medir las muchas dimensiones que conforman el bienestar actual de la población, se obtiene una perspectiva global de los resultados últimos que verdaderamente importan a las personas y que los responsables de formular políticas públicas tratan de mejorar en último término.
Los indicadores del bienestar actual suelen consistir en una amplia variedad de medidas objetivas, a menudo complementadas por algunos indicadores subjetivos. Las propias experiencias de las personas en sus vidas cotidianas (es decir, el nivel de satisfacción con la vida, la confianza en los demás y en las instituciones públicas, el temor a ser víctima de algún acto delictivo y la discriminación observada) pueden advertir a los responsables de formular políticas públicas de problemas que las medidas objetivas no captan (OCDE, 2013[8]).2
La medición de las desigualdades pone de relieve la diversidad de experiencias y niveles de vida de la población, en función de sus características personales (p. ej., género, edad, contexto socioeconómico, raza o grupo ético), así como la distribución regional de los resultados de bienestar dentro de los países. La medición de las desigualdades es especialmente pertinente en la región de ALC, ya que en sus sociedades están profundamente arraigadas las disparidades socioeconómicas y regionales, como se ha visto en los capítulos anteriores del presente informe.
Las medidas de sostenibilidad se centran en los recursos fundamentales necesarios para apuntalar el bienestar, tanto en el presente como en el futuro. La OCDE y otros actores denominan estos factores “capitales”, entre otros capital social, capital humano, capital natural y capital económico (OCDE, 2013[9]; Exton and Fleischer, a continuación[6]). Este “enfoque de los capitales” reconoce que las mejoras del bienestar actual no son sostenibles si agotan los recursos que determinan el bienestar a lo largo del tiempo. Entre ellos estarían la confianza y la voluntad de la ciudadanía de contribuir positivamente a los resultados en materia social (capital social), los futuros resultados en materia sanitaria y educativa (capital humano), los activos naturales, los ecosistemas y los servicios de los que estos dependen (capital natural), así como los activos financieros y de producción que favorecen un desarrollo económico sostenible (capital económico).
Por otro lado, las medidas de los efectos transfronterizos ayudan a valorar la influencia que tiene un país en el bienestar de otros, por ejemplo en lo que atañe a las huellas de carbono, la ayuda externa o la exportación de residuos (Stats NZ, 2018[10]; CBS, 2020[11]; UNECE, Eurostat and OECD, 2013[12]).
Los marcos multidimensionales se centran en los resultados deseados en materia de políticas y no en los medios necesarios para conseguirlos (Durand and Exton, 2019[13]). En las últimas décadas, con frecuencia los gobiernos han dado prioridad al crecimiento del PIB frente a otras metas, asumiendo implícitamente que el bienestar llegaría por sí solo. Sin embargo, cada vez existen más datos contrastados que demuestran que el crecimiento económico no va necesariamente acompañado de un bienestar. En todo el mundo, países con niveles similares de PIB per cápita muestran resultados sociales muy diferentes en otras esferas (OCDE, 2020[14]) (OCDE et al., 2019[2]). Tal como se expone en el Capítulo 1, este es también el caso de los países de ingresos medios e ingresos medios-altos, entre ellos muchos países de ALC3. La divergencia entre el PIB y resultados de mayor alcance en materia social pone de relieve la importancia de ir “más allá del PIB” y observar el avance de la sociedad aplicando un enfoque multidimensional (Stiglitz, Sen and Fitoussi, 2009[15]; Stiglitz, Fitoussi and Durand, 2019[16]). Pese a que la reactivación económica constituye una prioridad fundamental en la región de ALC a la luz de lo ocurrido por la pandemia, el nivel de mejora que la recuperación económica supondrá en las vidas de la población vendrá determinado por el modo en que esta se produzca y por su calidad (no por el volumen de actividad económica en sí) (Sarracino, 2019[17]).
Un enfoque multidimensional de las políticas públicas centra la atención de los gobiernos en la diversidad de resultados sociales, así como en las interacciones entre estos, que son claves para conseguir una sociedad que funcione correctamente y sea resiliente (Unión Europea, 2021[1]). Para ello se utilizan medidas y marcos de bienestar de forma integrada y a lo largo del ciclo de políticas (Gráfico 6.1).
Fuente: Adaptación a partir de Exton C. y M. Shinwell (2018[7])
En la fase de programación de la agenda, un análisis de situación de los resultados multidimensionales ayuda a los gobiernos a identificar ámbitos en los que es prioritario adoptar medidas (Durand and Exton, 2019[13]). Los paneles integrales de indicadores de bienestar, elaborados normalmente por las oficinas nacionales de estadística, pueden proporcionar una herramienta de diagnóstico para identificar las fortalezas y debilidades de los países y comparar el desempeño respecto a otros territorios. Incluso cuando aún no existen datos completos, los marcos multidimensionales pueden servir como herramienta conceptual para orientar la programación de la agenda, ya que fomentan que los gobiernos tengan en cuenta cada una de las dimensiones y dominios del bienestar social.
Es importante que se integren los marcos de bienestar en la fase de formulación de políticas y elaboración de presupuestos para adaptar el gasto público y la formulación de políticas a las prioridades identificadas en materia social. Desde un punto de vista práctico, usar a conjunto más reducido de indicadores de bienestar social para este propósito ayuda a que resulte factible aplicar una óptica multidimensional en la fase de formulación de políticas y elaboración de presupuestos (Stiglitz, Fitoussi and Durand, 2019[16]). La creación de estos marcos de bienestar, de menor envergadura y centrados en las políticas, a menudo ha sido dirigida por los ministerios de economía y hacienda u otros organismos del gobierno central, basándose en varias metodologías de selección: en Francia, los 10 Nouveaux Indicateurs de Richesse (“Nuevos Indicadores de Riqueza”) fueron producto de una amplia consulta pública; en Nueva Zelanda, los cinco objetivos de bienestar globales en los que se basa el proceso de elaboración de políticas públicas y presupuestos fueron seleccionados a partir de una análisis del bienestar de diagnóstico, utilizando el conjunto íntegro de indicadores de bienestar; y en Italia, un comité de expertos creado por el primer ministro seleccionó un conjunto de 12 indicadores de bienestar (Durand and Exton, 2019[13]). Ya sea que se haya establecido a partir de análisis de datos, mediante grupos de expertos, en debates de grupos de discusión o mediante una combinación de estos métodos, el conjunto seleccionado de objetivos de bienestar ha de tener un amplio apoyo y legitimidad por parte de la sociedad para servir como base de la toma de decisiones de los gobiernos (Durand and Exton, 2019[13]).
Durante la implementación de las políticas públicas y a partir de esta fase, este conjunto de indicadores de bienestar de diagnóstico más amplio puede servir de base para monitorear y evaluar la efectividad de las intervenciones políticas con respecto a los resultados deseados, como contribución al ciclo permanente de formulación de políticas. Así, un grupo amplio y completo de indicadores de bienestar permite a los gobiernos llevar un seguimiento de la evolución de los resultados de bienestar y de su distribución en el tiempo, además de evaluar la repercusión de programas políticos concretos en los resultados de índole social deseados.
El valor de un enfoque multidimensional de la política pública
Los marcos multidimensionales de bienestar pueden servir de base de un enfoque más coherente y mejor orientado destinado a superar los complejos desafíos que encaran los países de ALC en materia de desarrollo. Para mejorar el bienestar de la sociedad, se necesitan políticas que tengan en cuenta una amplia serie de determinantes y factores de bienestar, y la forma en que varían entre la distinta población y a lo largo del tiempo. Encuadrar las políticas en un marco integral también contribuye a la armonización estratégica de los objetivos en cuanto a resultados entre las distintas partes del gobierno. En todo el mundo, los departamentos del gobierno central suelen organizarse en compartimentos aislados que formulan, aplican y dan seguimiento a políticas sobre temas económicos, ambientales y sociales de manera generalmente separada entre sí. En estos procesos aislados, cada ministerio trabaja para conseguir un conjunto de objetivos propio y los incentivos para invertir en resultados que sean responsabilidad de otros departamentos son escasos (APPG, 2014[18]). En tal coyuntura, las estadísticas económicas suelen utilizarse principalmente para evaluar las políticas económicas, las estadísticas sociales principalmente para las políticas sociales y las estadísticas ambientales principalmente para las políticas ambientales (Durand and Exton, 2019[13]). En cambio, un marco multidimensional basado en resultados ofrece una declaración manifiesta sobre los aspectos determinantes de las vidas de las personas que la administración pretende mejorar conjuntamente, que suelen abarcar varios ministerios y cuya consecución suele comportar una responsabilidad común. Con un enfoque multidimensional, el eje central de toda formulación de políticas públicas es un conjunto central de indicadores y objetivos de bienestar sociales (entre otros ambientales, económicos y sociales, incluyendo perspectivas a corto y largo plazo). Estos marcos de políticas multidimensionales no sustituyen los análisis ni los marcos sectoriales, intersectoriales, regionales ni de subpoblaciones, sino que los aúnan en un marco global pangubernamental y permiten a los responsables de formular políticas públicas tener una perspectiva más amplia y observar las formas en que su trabajo y los objetivos se entrecruzan con los de otros departamentos. Impulsar un enfoque pangubernamental para aumentar el bienestar social resulta especialmente importante en la región de ALC, puesto que los desafíos de desarrollo que encara son procesos sumamente interrelacionados, no aislados.
Los marcos de resultados multidimensionales pueden contribuir a reforzar la efectividad y la eficiencia del gasto público para aumentar el bienestar social de esta región. Las trampas del desarrollo existentes implican que el margen fiscal de los gobiernos de ALC para invertir en aumentar el bienestar social sea limitado. Aunque existen enormes diferencias entre los países de ALC, en promedio, la recaudación de impuestos sigue siendo baja (un 23% del PIB en 2019, es decir, más de 10 puntos porcentuales por debajo del promedio de la OCDE) (OCDE et al., 2021[19]). Por este motivo, resulta esencial que los gobiernos destinen el gasto público a las políticas y los programas más rentables en términos sociales de la forma más estratégica y coordinada posible. Además de tener en cuenta el rendimiento en materia de bienestar de cada partida de gasto individual, los gobiernos necesitan mecanismos para adoptar una perspectiva global en sus presupuestos, a fin de reducir al mínimo los efectos indirectos negativos y maximizar las sinergias positivas. Un marco común de resultados compartidos, que abarque a todos los departamentos del gobierno, puede facilitar este proceso. El objetivo último de esta coordinación es aprovechar al máximo las oportunidades para gastar en cada ministerio político con el fin de crear bucles de retroalimentación positivos que contribuyan a los objetivos de otros ministerios (p. ej., un gasto orientado en salud o educación que tenga consecuencias positivas para la participación y la productividad de los trabajadores o que reduzca el gasto en protección social). Al mismo tiempo, esta coordinación puede mejorar la formulación de las políticas públicas ayudando a prever y mitigar riesgos cuando actuaciones bien intencionadas en una esfera política causen problemas en otras esferas que más tarde exigirán un gasto adicional para ser resueltos (entre ellas, políticas que incrementen la carga sobre los sistemas de protección social o ambiental, por ejemplo, porque hacen subir el precio de bienes esenciales, causan desempleo o aumentan la contaminación del medioambiente). Puesto que la crisis de la pandemia está incrementando la presión sobre los ingresos públicos, actualmente resulta más crucial que nunca coordinar el gasto en políticas y programas que aumenten el bienestar social de la forma más rentable.
Un enfoque multidimensional puede ayudar a sentar las bases para reconstruir la confianza entre ciudadanos y gobiernos en los países de ALC. La pandemia ha puesto de relieve la importante función de una colaboración efectiva entre gobiernos y ciudadanos para determinar los resultados en materia social (Borgonovi and Andrieu, 2020[20]; Bartscher et al., 2020[21]). Sin embargo, tal como se describe en los Capítulos 3 y 4 del presente informe, la crisis del COVID-19 ha golpeado a muchos países de ALC en una coyuntura en la que el contrato social entre gobiernos y ciudadanos ya presentaba fisuras estructurales. Reforzar la confianza en el gobierno resulta, por lo tanto, fundamental para una colaboración efectiva entre administración pública y ciudadanía durante la construcción del futuro tras la pandemia. La OCDE distingue cinco factores clave de confianza en el gobierno que hacen referencia a competencias públicas (capacidad de respuesta y confiabilidad) y valores en los que se basan las acciones y los comportamientos de las instituciones públicas (integridad, apertura e imparcialidad) (OCDE, 2017[22]). Establecer objetivos de bienestar social mediante un proceso de participación transparente y fiable, que sea resultado de una diversidad de voces dentro de la sociedad, puede contribuir a reforzar la apertura, la capacidad de respuesta y la imparcialidad de los órganos públicos. Esto resulta especialmente importante en los países de ALC, en los que la participación de la sociedad civil en la definición de las metas sociales y las estrategias de desarrollo sigue siendo escasa hasta la fecha (OCDE et al., 2019[2]; OCDE, 2020[3]; Máttar and Cuervo, 2017[23]). Utilizar un enfoque participativo e inclusivo para definir las prioridades de bienestar social puede ayudar a restablecer la conexión entre gobiernos y ciudadanos mediante un sentido de propósito compartido, como punto de partida para movilizar una acción colectiva destinada a conseguir dichos objetivos. Al plasmar una visión de bienestar en un marco de medición del bienestar, con indicadores para cada una de las metas en materia social, se puede reforzar la responsabilidad pública de los gobiernos con respecto a dichas metas, de manera que se siente una base más sólida para mantener la confianza a lo largo del tiempo. El desarrollo conjunto de medidas y un marco de bienestar puede, por lo tanto, ser una parte importante de iniciativas más amplias destinadas a volver a conectar a los gobiernos con los ciudadanos y centradas en cada uno de los cinco factores que impulsan la confianza en las instituciones. Entre ellas estaría la importancia de desplegar mayores esfuerzos para fortalecer la integridad y la rendición de cuentas por parte del sector público, además de promover y proteger el espacio cívico, es decir, el conjunto de condiciones jurídicas, políticas, institucionales y prácticas que son necesarias para que los actores no públicos accedan a información, puedan expresarse, se asocien, se organicen y participen en la vida pública (OCDE, 2017[24]).
Los marcos multidimensionales también pueden servir de base para una planificación a largo plazo, al fomentar la consideración sistemática tanto de los resultados de bienestar actuales como de los recursos de cara al futuro. Muchos marcos multidimensionales engloban componentes a futuro, entre otros, indicadores de los niveles de capital social, humano, natural y económico que sustentan el bienestar futuro. Por lo tanto, responden a la crítica de que el PIB no tiene en cuenta la sostenibilidad ―tanto en el sentido de si el crecimiento económico es en sí mismo sostenible a lo largo del tiempo, como de si el crecimiento se produce a costa de elementos ambientales y sociales que contrarrestan los beneficios que genera― (Exton and Shinwell, 2018[7]). Hacer una distinción clara entre resultados de bienestar actuales y los recursos para el bienestar futuro ayuda a esclarecer las importantes concesiones mutuas que suelen existir entre ambos. Este aspecto reviste especial importancia, ya que los resultados de bienestar pueden verse fácilmente eclipsados por preocupaciones actuales (Boston, 2016[25]).
Al igual que la formulación de las políticas nacionales pueden beneficiarse de perspectivas más amplias, centradas en el bienestar, un enfoque multidimensional también puede facilitar información en la que basar la cooperación internacional. La pandemia de COVID-19 ha puesto de relieve la importancia de la gobernanza multilateral y la cooperación internacional para responder y hacer frente a la crisis. A raíz de la pandemia y habida cuenta de los objetivos que se han marcado los países de conseguir un futuro más equitativo y sostenible, existe la oportunidad de aumentar los objetivos de cooperación internacional para incluir resultados de bienestar más generales e ir más allá de los indicadores actuales relacionados con los ingresos, que actualmente siguen influyendo de manera primordial en la asignación de la financiación obtenida en condiciones favorables. De cara al futuro, un enfoque multidimensional puede fomentar un cambio de las perspectivas y las prácticas, lo que permitirá la creación de alianzas renovadas que tengan en cuenta el carácter multidimensional del desarrollo ―al considerar objetivos sociales, ambientales y económicos, así como la interrelación existente entre ellos― y que favorezcan un enfoque pangubernamental. Los marcos multidimensionales también pueden ayudar a captar una mayor atención respecto a los efectos transfronterizos y el carácter interrelacionado de los resultados de desarrollo, consolidando las bases de una programación de la agenda común y un enfoque más coherente entre los diferentes países. Un enfoque multidimensional, al ayudar a países individuales a entender mejor cómo pueden afectar sus políticas nacionales y locales a los bienes públicos mundiales y resultados transfronterizos, puede fomentar una mayor armonización de los resultados nacionales en materia de desarrollo, por una parte, y de los regionales y mundiales, por otra.
El alcance del aprendizaje mutuo y el diálogo político basado en una perspectiva más amplia de los resultados de desarrollo consiste de forma más general en la concepción de un sistema de cooperación multilateral renovado en igualdad de condiciones. Pese a la significativa aceptación de la Agenda 2030 por países de la región de ALC, lo que incluye la perspectiva multidimensional de desarrollo de la Agenda, indicadores económicos tradicionales como el PIB y el Ingreso Nacional Bruto (INB) siguen determinando en gran medida la prestación de asistencia por parte de los donantes. Al interpretarse que un mayor nivel de INB per cápita indica un mayor grado de desarrollo, las economías de ingresos medios y altos pueden quedar sin opción de optar a ayudas económicas, puesto que su nivel de desarrollo se considera suficiente. Sin embargo, con frecuencia estos países siguen encarando importantes desafíos estructurales y combinan un buen desempeño en algunos objetivos de la Agenda 2030 con peores resultados en otros. Las amplias desigualdades existentes dentro de los propios países también pueden traducirse en una medición del INB per cápita del país que supere el nivel límite para poder optar a la ayuda oficial al desarrollo, aunque una gran parte de ese país o incluso la mayoría de su población no llegue a ese nivel de ingresos. Estas situaciones no constituyen anomalías ni peculiaridades que pongan de manifiesto circunstancias nacionales concretas, sino que son la consecuencia natural de utilizar medidas promedio restringidas que pueden ocultar enormes disparidades y desigualdades en los resultados de bienestar. Por lo tanto, es importante utilizar un enfoque multidimensional para obtener información en la que fundamentar la cooperación y el diálogo regional.
Pese a que las aplicaciones políticas de los marcos y las métricas de bienestar difieren entre los distintos países, gracias a una serie de experiencias recientes, se está generando una valiosa base de conocimientos para que los países aprendan unos de otros. Los distintos países integran los conceptos multidimensionales y los datos contrastados en el ciclo de políticas de diferentes maneras (Exton and Shinwell, 2018[7]; Durand and Exton, 2019[13]). Estas diferencias se deben en parte a que es necesario que los enfoques, modelos y herramientas más efectivos funcionen en las distintas circunstancias locales concretas y, por ello, no existe un “enfoque multidimensional” universal de las políticas públicas. Sin embargo, en décadas recientes, el número de prácticas que integran perspectivas multidimensionales en el ciclo de políticas es cada vez mayor. En esta sección se describen esas prácticas surgidas recientemente, aprovechando estudios de casos pertinentes de países de ALC y también experiencias de otros países de la OCDE. Los datos contrastados se organizan de acuerdo con las fases principales del ciclo de políticas (véase el Gráfico 6.1):
Programación de la agenda: Utilizar un marco multidimensional para identificar esferas prioritarias de bienestar en las que emprender actuaciones públicas, favoreciendo una perspectiva a largo plazo y una concentración en la prevención.
Elaboración de presupuestos: Armonizar el gasto público con los resultados de bienestar social de máxima prioridad y usar el proceso presupuestario como herramienta para potenciar la coherencia de las políticas.
Formulación y implementación de las políticas: Utilizar marcos basados en resultados multidimensionales para fomentar un enfoque pangubernamental encaminado a aumentar el bienestar, con el fin de identificar las intervenciones más efectivas para abordar las esferas prioritarias seleccionadas y reforzar la coherencia de las políticas con respecto a dichas prioridades.
Monitoreo de los resultados y evaluación de las políticas: Realizar un seguimiento de los avances en materia social y orientar las evaluaciones aplicando una óptica multidimensional que tenga en cuenta el elevado número de resultados que son importantes para el bienestar de la sociedad.
Uso de marcos multidimensionales durante la programación de la agenda
Basar el proceso de programación de la agenda del gobierno en un marco multidimensional contribuye a centrar las intervenciones públicas en los resultados de bienestar de máxima prioridad. Más de la mitad de los países de la OCDE cuentan con marcos de políticas y medición del bienestar avanzados que van “más allá del PIB”, para especificar la diversidad de resultados significativos en cuanto a bienestar de la población en la actualidad y en el futuro (Stiglitz, Fitoussi and Durand, 2019[16]). En muchos países, los marcos conceptuales de bienestar se apoyan en marcos de medición que permiten a los gobiernos identificar esferas prioritarias en las que es necesario adoptar medidas públicas. Al fundamentar las prioridades del gobierno en un análisis de diagnóstico del bienestar social, se puede incrementar la transparencia de la diversidad de resultados tenidos en cuenta durante la fase de programación de la agenda. Este hecho puede influir de manera importante en la rendición de cuentas públicas y el aumento de la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas. De este modo, también se promueve una gobernanza más previsible considerando sistemáticamente los resultados de bienestar actuales y los recursos para el futuro bienestar. Incluso cuando no se encuentran fácilmente disponibles conjuntos de datos completos, los marcos conceptuales pueden ayudar a introducir consideraciones más amplias en el proceso de programación de la agenda de los gobiernos, al señalar los componentes centrales del bienestar social que han de tenerse en cuenta ―y sus interrelaciones―.
Durante la creación de marcos de bienestar, muchos gobiernos han mantenido un diálogo nacional entre políticos, sociedad civil, académicos y responsables de la formulación de políticas, con el objetivo de dar con una idea general común sobre lo que se necesita para tener una buena vida (Exton and Shinwell, 2018[7]; León Guzmán, 2015[26]; RREE, 2010[27]). Estos procesos participativos pueden tener una enorme utilidad para gobiernos y ciudadanos: los gobiernos que saben escuchar pueden obtener más información sobre las perspectivas, los problemas y las preocupaciones de los ciudadanos, en particular de los más vulnerables. Al mismo tiempo, los ciudadanos pueden entender mejor la a menudo compleja interrelación entre los resultados de bienestar social en cuestión y pueden participar de manera más directa en la programación de la agenda y la toma de decisiones públicas (OCDE, 2020[28]). Un proceso inclusivo que se dirija de manera activa a quienes encaren mayores obstáculos, estén menos acostumbrados a “implicarse” o sean más reacios a hacerlo resulta esencial para garantizar que los marcos de bienestar incorporen las perspectivas de aquellos segmentos de la población más desatendidos o menos escuchados.
En el Cuadro 6.1 se ofrece un resumen de las medidas y los marcos principales que van “más allá del PIB” utilizados por gobiernos de ALC. El ejemplo más destacado de un marco de progreso de la sociedad multidimensional utilizado por países de ALC es la Agenda 2030, un conjunto internacionalmente consensuado de metas y objetivos políticos centrado en los principales elementos de bienestar actual, las desigualdades, la sostenibilidad del bienestar a lo largo del tiempo y los efectos transfronterizos. Tal como se comentará de manera más pormenorizada a continuación, los planes nacionales de desarrollo también tienen gran relevancia en el proceso de programación de la agenda multidimensional de los países de ALC. Algunos países, entre ellos Ecuador y Bolivia, han creado marcos locales de bienestar propios para obtener información en la que amparar el proceso de formulación de políticas. Además, el uso de medidas multidimensionales, como los índices de pobreza multidimensionales, ha ayudado a avanzar en una agenda que vaya “más allá del PIB” en los países de ALC (Cuadro 6.1).
La mayoría de gobiernos y oficinas de estadística de la región han contraído importantes compromisos en relación con la Agenda 2030. Muchos países de ALC han adaptado sus marcos institucionales para cumplirla (Cuadro 6.2), delegando la responsabilidad de coordinar las actuaciones destinadas a alcanzar los ODS en órganos públicos existentes o en comisiones (interinstitucionales) de nueva creación (CEPAL, 2021[30]). La Agenda 2030 de los ODS ha constituido una importante fuerza impulsora de la ampliación del proceso de programación de la agenda y del fomento del desarrollo estadístico en esta región. Varios países de ALC han adaptado sus planes nacionales de desarrollo a los ODS (CLAD, 2018[31]). Por ejemplo, en Guatemala, el Plan Nacional de Desarrollo K’atun: nuestra Guatemala 2032 incluye 129 objetivos, un 90% de los cuales están en consonancia con los ODS 2030. De igual manera, en Colombia, un 98% de los objetivos que se establecen en el Plan Nacional de Desarrollo de 2018-2022 (Pacto por Colombia, pacto por la equidad) se corresponden con la agenda de los ODS (Joint SDG Fund, 2021[32]).
Algunos países de ALC han creado marcos locales de bienestar avanzados tras celebrar consultas con interlocutores de toda la sociedad. Por ejemplo, en Ecuador, la noción de “buen vivir” se refiere al objetivo de perseguir un bienestar colectivo en una relación sostenible con el medioambiente. Este concepto tiene su origen en los pueblos indígenas de los Andes y de la Amazonia (originalmente “Sumak Kawsay” en quechua). Ecuador incorporó en su Constitución el concepto del Buen Vivir tras haberse aprobado en un referéndum en septiembre de 2008. La Constitución ecuatoriana fue la primera del mundo en reconocer derechos constitucionales a la naturaleza (León Guzmán, 2015[26]). De manera similar a lo ocurrido en Ecuador, en Bolivia se ha planteado el “vivir bien” como una idea alternativa de desarrollo, basada en los principios de equilibrio y armonía, y con un gran arraigo en la visión que tienen del mundo los pueblos indígenas aymara de la región andina. El marco basado en Vivir Bien se incorporó a la Constitución de Bolivia en 2009 para servir de base a las actuaciones públicas (Weyer, 2017[33]). Aunque el concepto del Buen Vivir y los marcos basados en él constituyen pasos importantes hacia enfoques del desarrollo más equilibrados, hasta la fecha, siguen siendo principalmente marcos conceptuales, con una repercusión relativamente escasa en la toma de decisiones sobre políticas públicas.
Un amplio apoyo público y político y unos mecanismos institucionales específicos que vinculen las prioridades en materia de bienestar con operaciones del gobierno a largo plazo son elementos importantes para garantizar un compromiso continuo (Montoya and Nieto-Parra, a continuación[29]). Por ejemplo, en Ecuador, los cambios en la coyuntura política han provocado un descenso de la promoción del enfoque del Buen Vivir. Varios países de la OCDE han “consolidado” determinados aspectos de un enfoque multidimensional a través de la legislación, para potenciar la rendición de cuentas públicas en relación con los resultados de bienestar social más allá de los períodos electorales (Durand and Exton, 2019[13]; Ormston, Pennycook and Wallace, 2021[34]). Francia, Italia y Nueva Zelanda, así como Escocia y Gales, han impuesto prescripciones legales que obligan a sus gobiernos a informar sobre los resultados en materia de bienestar y a realizar una consulta pública periódica sobre qué resultados de bienestar deberían tenerse en cuenta. Por ejemplo, los ministros escoceses tienen la obligación de consultar, elaborar y publicar un nuevo conjunto de Resultados Nacionales de Escocia (National Outcomes for Scotland) como mínimo cada cinco años (Durand and Exton, 2019[13]). Aunque nunca existe garantía de que una administración continúe con la estrategia del gobierno anterior, generalmente el planteamiento de metas sociales globales, elaboradas por y para las personas, es más difícil de obviar (OCDE et al., 2019[35]).
El uso de medidas multidimensionales, como los índices de pobreza multidimensionales (IPM), ha constituido también la base de programas orientados al bienestar en países de ALC. La región posee una larga tradición en cuanto a medición de la pobreza desde una perspectiva multidimensional. El IPM (Alkire, 2018[36]) complementa medidas monetarias tradicionales de la pobreza, al reflejar una serie más amplia de privaciones de la población, por ejemplo en ámbitos como la salud, la educación, la vivienda, el empleo y la seguridad social, y las relaciones sociales (Anexo 6.A). Aunque el IPM no representa en sí mismo un marco integral de bienestar4, constituye un paso importante hacia el uso de medidas multidimensionales en el proceso político, por ejemplo para abordar de mejor manera iniciativas públicas destinadas a quienes más lo necesitan. Colombia, por ejemplo, ha utilizado información de su Índice de Pobreza Multidimensional nacional con la finalidad de refrendar información del sistema nacional multidimensional de focalización para identificar posibles beneficiarios de programas sociales (SISBEN IV) y ofrecer nuevos servicios y programas de asistencia social (Ingreso Solidario) a la población más vulnerable durante la crisis de la pandemia, trascendiendo así las medidas tradicionales de la pobreza basadas en los ingresos (MPPN, 2020[37]; Prosperidad Social, 2021[38]). El Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas (PNUD, 2018[39]) y el Índice de Progreso Social (Social Progress Imperative, 2020[40]) también han adquirido considerable relevancia en los países de ALC en las últimas décadas (Montoya and Nieto-Parra, a continuación[29]). El uso de estas medidas multidimensionales ha fomentado un enfoque más basado en datos contrastados de la programación de la agenda y la formulación de políticas públicas por parte de los gobiernos, que tiene en cuenta las múltiples facetas del progreso.
La planificación nacional del desarrollo desempeña una función crucial en el proceso de programación de la agenda de los países de ALC y está promoviendo cada vez más una visión multidimensional de la definición de desarrollo (OCDE et al., 2019[2]). El concepto de planificación del desarrollo estuvo muy en boga fuera de los países socialistas en los años cincuenta y sesenta, tras un amplio consenso en favor de la intervención del Estado en la economía (p. ej., el Plan Marshall). Esta corriente se prolongó durante más de dos décadas, tras las cuales la popularidad mundial de la planificación nacional se redujo en la década de los ochenta, en particular en los países de ingresos altos. Desde principios de la primera década del siglo XXI, el compromiso de los países de ALC con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas ―seguidos en 2015 por la aprobación de la Agenda 2030― motivó que muchos de ellos persiguiesen sus objetivos de desarrollo de forma más estructurada. Esto provocó la aparición de una nueva generación de planes de desarrollo (Chimhowu, Hulme and Munro, 2019[41]). En la actualidad, al menos 18 países de ALC cuentan con planes nacionales de desarrollo (OCDE et al., 2019[2]). Al contrastarlos con el Marco de bienestar de la OCDE usando análisis de extracción de texto, se observa que, en términos de bienestar actual, los planes nacionales de desarrollo suelen centrarse de manera principal en los ingresos y el patrimonio, lo que pone de manifiesto una preocupación generalizada por la pobreza en esta región (véase el Gráfico 6.2). Además, también se mencionan con relativa frecuencia los dominios del bienestar relativos a conocimientos y competencias, calidad del medioambiente, seguridad, compromiso cívico y salud. En los planes de desarrollo existe un menor número de referencias a cuestiones de trabajo y calidad del empleo, la vivienda y las relaciones sociales, y el bienestar subjetivo y la conciliación de la vida laboral y personal son las cuestiones mencionadas con menor frecuencia (véase el Gráfico 6.2).
Nota: La intensidad del color indica la frecuencia con que se encuentran referencias a las dimensiones del Marco de bienestar de la OCDE en los planes nacionales de desarrollo de 16 países de ALC. Un color más oscuro indica una mayor frecuencia de referencias a una dimensión determinada dentro del plan. La suma de las frecuencias de aparición relativas del conjunto de las dimensiones en el plan nacional de desarrollo de un país es 100. Los datos sobre el texto de cada país proceden del último plan de desarrollo (o su equivalente) aprobado al cierre de 2020. Véanse los pormenores sobre la metodología en el Anexo 6.B.
Fuente: Los autores han basado su estudio en análisis del texto de los planes nacionales de desarrollo del país
En términos de sostenibilidad, los planes nacionales de desarrollo de los países de ALC se centran principalmente en el capital económico, con un menor número de referencias a los demás recursos necesarios para mantener el bienestar a lo largo del tiempo. El análisis de extracción de texto indica que los planes de desarrollo de la región de ALC atienden con mayor frecuencia al desarrollo del capital económico (p. ej., a la formación de capital bruto, la inversión en infraestructura, el avance en materia de investigación y la gestión de la deuda externa). Los siguientes aspectos más mencionados tienen que ver con el capital social, tales como la confianza en el gobierno y las instituciones, la corrupción observada y la moral tributaria. En los planes de desarrollo de diferentes países de ALC, el capital natural se trata de forma más difusa (p. ej., en relación con las emisiones de gases con efecto invernadero, las especies en peligro y la deforestación). El desarrollo del capital humano (con respecto a los jóvenes que no estudian ni trabajan ni reciben formación [NiNi], la malnutrición infantil y el consumo de tabaco, por ejemplo) es el elemento de capital mencionado con menor frecuencia en los planes nacionales de desarrollo de ALC.
Nota: La intensidad del color indica la frecuencia con que se encuentran referencias a las dimensiones del Marco de bienestar de la OCDE en los planes nacionales de desarrollo de 16 países de ALC. Un color más oscuro indica una mayor frecuencia de referencias a una dimensión determinada dentro del plan. La suma de las frecuencias de aparición relativas del conjunto de las dimensiones en el plan nacional de desarrollo de un país es 100. Los datos sobre el texto de cada país proceden del último plan de desarrollo (o su equivalente) aprobado al cierre de 2020. Véanse los pormenores sobre la metodología en el Anexo 6.B.
Fuente: Los autores han basado su estudio en análisis del texto de los planes nacionales de desarrollo del país
Es importante adoptar de forma más decidida una orientación al largo plazo en los planes nacionales de desarrollo, a fin de garantizar que estos promuevan un desarrollo más sostenible. Mejorar el bienestar es un proceso largo que no puede lograr una sola administración. Utilizar un marco multidimensional para considerar de manera sistemática tanto el bienestar actual como los recursos para el futuro puede ayudar a identificar vías de desarrollo sostenibles. Sin embargo, tal como muestra el mapa de calor (Gráfico 6.3), aparte del capital económico, los planes nacionales de desarrollo de ALC incluyen muy pocas referencias a los otros recursos necesarios para mantener el bienestar a lo largo del tiempo. En parte, esto refleja la gran diversidad del alcance de los planes nacionales de desarrollo de ALC. En algunos países, la planificación del desarrollo es un proceso a medio plazo vinculado a una sola administración (de 4 a 6 años), como ocurre en Colombia, Costa Rica, Ecuador y México. En otros, estos planes tratan de definir estrategias y objetivos de desarrollo a largo plazo, más allá del ciclo de políticas en curso, como ocurre en Paraguay y la República Dominicana (ILPES/AECID, 2020[42]). Varios países de ALC, entre ellos Paraguay y Uruguay, han formulado planes a largo plazo a través de procesos de participación con una amplia representación de diferentes interlocutores (Recuadro 6.2). Armonizar los planes nacionales de desarrollo con la Agenda 2030, como se hace, por ejemplo, en Paraguay, Argentina y Guatemala, también promueve una perspectiva a más largo plazo. Es importante combinar la planificación a largo plazo con sólidos mecanismos de rendición de cuentas respecto a los logros conseguidos, para capitalizar las virtudes de ambos enfoques (véase la sección posterior sobre “Monitoreo y evaluación multidimensionales”.
Plan Nacional de Desarrollo: Paraguay 2030
Ya en el año 2014, Paraguay publicó una hoja de ruta a largo plazo relativa a sus políticas públicas para 2030. El Plan Nacional de Desarrollo: Paraguay 2030 fue el primero en aunar diferentes planes sectoriales en un único plan general centrado en tres ejes estratégicos: 1) reducción de la pobreza y desarrollo social; 2) crecimiento económico inclusivo; 3) inserción de Paraguay en el mundo en forma adecuada. Cuatro líneas transversales entrelazan estos ejes: 1) igualdad de oportunidades; 2) gestión pública transparente y eficiente; 3) desarrollo y ordenamiento territorial; y 4) sostenibilidad ambiental. La elaboración del plan de desarrollo publicado en diciembre de 2014,1 estuvo dirigida por la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (STP) y se basó en un enfoque participativo para establecer una visión del país hasta 2030 y definir metas de desarrollo concretas (OCDE, 2018[43]).
Tras haber elaborado el Plan 2030, el gobierno de Paraguay creó un comité electo dentro del organismo de planificación para hacer un seguimiento de su aplicación. El Plan Nacional de Desarrollo 2030 ha sido un mecanismo importante para coordinar las estrategias de base sectorial y aquellas de ámbito subnacional con las destinadas al conjunto del país. Los objetivos integrados en este plan han proporcionado a los responsables de la toma de decisiones subnacionales unas pautas más precisas sobre los ámbitos más estratégicos a los que destinar inversiones públicas. Los ministerios, las secretarías y otras entidades públicas deben elaborar planes sectoriales basados en los objetivos y ejes estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo, en coordinación con la Secretaría de Planificación. Aunque se prevé que todas las políticas se ajusten a las pautas del Plan, sin embargo, elementos clave como la asignación presupuestaria anual siguen siendo en gran medida un aspecto independiente del proceso de planificación (Montoya and Nieto-Parra, a continuación[29]).
Tras la llegada al poder de la siguiente administración en 2018, el gobierno decidió actualizar el Plan Nacional de Desarrollo 2030. La administración actual tomó el plan elaborado por su antecesora y lo utilizó como base de sus trabajos. Entre otros cambios, introdujeron un cuarto eje estratégico: el fortalecimiento político e institucional de Paraguay. Asimismo, a lo largo de este proceso de monitoreo se ajustaron objetivos específicos, con la definición de indicadores de monitoreo, valores de línea de base y metas para 2023 y 2030.
← 1. Mediante el Decreto presidencial n.º 2794.
Armonización de los presupuestos gubernamentales con las prioridades de bienestar social
En los países de ALC, la escasa armonización de los planes nacionales de desarrollo con la asignación presupuestaria reduce el impacto que tienen dichos planes en los resultados de bienestar generales. Los presupuestos gubernamentales son un instrumento clave para vincular las prioridades del gobierno a la asignación de recursos para atender dichas prioridades (Durand and Exton, 2019[13]). En la actualidad, en muchos países de ALC no existe una conexión clara entre los planes nacionales de desarrollo y su asignación en el presupuesto gubernamental, y con frecuencia su financiación resulta insuficiente para la ejecución integral de dichos planes (OCDE et al., 2019[2]; Montoya and Nieto-Parra, a continuación[29]). La planificación nacional, la asignación presupuestaria y la formulación de políticas siguen siendo procesos independientes en muchos países de ALC, que tienen criterios discrecionales y modos de funcionamiento propios. En un reducido número de países, como Costa Rica, Ecuador y Colombia, la elaboración de los presupuestos se vincula al proceso de planificación del desarrollo (Montoya and Nieto-Parra, a continuación[29]). Por ejemplo, en Colombia, los planes de desarrollo están coordinados por el Departamento Nacional de Planeación e incluyen un componente estratégico (el Plan de Desarrollo, que contiene objetivos y programas), así como un componente de financiación (el Plan de Inversión Multianual) (Recuadro 6.3). Sin embargo, el proceso de asignación presupuestaria sigue siendo independiente del proceso de planificación en la mayoría de los países de la región (RedSNIP, 2020[44]). Esto significa que, en muchos casos, los objetivos de los planes nacionales de desarrollo ofrecen una visión del país, en ocasiones integrada incluso en la constitución nacional, sin influir en gran medida en elementos cruciales de la toma de decisiones gubernamentales como la asignación presupuestaria.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) de Colombia se encarga de coordinar la planificación nacional del desarrollo y también el proceso de elaboración del presupuesto gubernamental. Tras la llegada al poder de cada nuevo gobierno, el DNP elabora un borrador del plan nacional de desarrollo para someterlo a consultas en coordinación con la Oficina de Presidencia y el Ministerio de Hacienda, basándose en las propuestas de campaña del Gobierno electo. El plan nacional de desarrollo define los objetivos de la administración y señala pautas y metas para las instituciones públicas responsables, incluyendo indicadores para dar seguimiento a los avances hacia la consecución de los objetivos. En el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, también se asoció cada meta con uno o dos ODS de la Agenda 2030 (DNP, 2020[45]).
Además de coordinar el proceso de planificación, el DNP también se encarga de coordinar el Plan de Inversión Plurianual, que asigna el presupuesto nacional de inversiones públicas a los objetivos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo y ofrece pautas estratégicas a las instituciones públicas responsables de aplicar las políticas. El primer borrador del Plan Nacional de Desarrollo, elaborado por el DNP, se somete a la valoración de tres órganos diferentes para garantizar: 1) la participación de la sociedad civil; 2) la viabilidad técnica y financiera; y 3) su transformación en ley.
En la primera fase, se presenta el plan de desarrollo al Consejo Nacional de Planeación, que recaba aportaciones para las propuestas del borrador reuniendo a representantes de entidades territoriales, los sectores económico, social, ambiental y educativo, y también organizaciones de la sociedad civil, pueblos indígenas, minorías étnicas y grupos de mujeres (CNP, 2020[46]). En la segunda fase, los objetivos y las metas del borrador del plan se debaten con las instituciones públicas responsables de alcanzarlos y se ajustan en caso necesario. El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) ―formado por el presidente, el vicepresidente y todos los ministros― revisa el borrador del plan antes de que el Ministerio de Hacienda lo vincule al Proyecto de Presupuesto General de la Nación. En la última fase, el gobierno presenta el borrador del plan al Congreso por si hubiera algún cambio final. Una vez aprobado, el Congreso convierte en ley el Plan Nacional de Desarrollo, que posteriormente sienta las bases y establece la dirección estratégica del programa de gobierno. El Departamento Nacional de Planeación presta posteriormente asistencia técnica y monitorea y evalúa la implementación de las políticas públicas.
El proceso presupuestario puede ser un factor importante para impulsar la coherencia de las políticas en favor de los objetivos sociales generales. Es importante atender las prioridades en materia de bienestar social desde los planes nacionales de desarrollo hasta el proceso de asignación del presupuesto gubernamental, para aumentar la capacidad de respuesta de las actuaciones del gobierno ante las necesidades de las generaciones actuales y futuras. Para que los objetivos señalados en el plan nacional de desarrollo se apliquen de manera efectiva, resulta esencial establecer flujos de financiación correspondientes claros, como ocurre en Colombia. Un siguiente paso sería utilizar prioridades de bienestar social ―que tengan una amplia legitimidad pública― para obtener información en la que basar la asignación del presupuesto anual a los distintos departamentos del gobierno. Cada vez es mayor el número de países que está empezando a usar marcos de bienestar como herramienta para incorporar una perspectiva multidimensional más amplia en el proceso presupuestario. Francia, Italia y Suecia, por ejemplo, han complementado los informes económicos y fiscales habituales que suelen acompañar al presupuesto con el monitoreo de un panel indicadores de bienestar, con el fin de plantear el debate presupuestario desde una perspectiva multidimensional más amplia (Durand and Exton, 2019[13]). De igual manera, varios países de ALC utilizan indicadores de los ODS para dotar de información las deliberaciones sobre el presupuesto y hacer un seguimiento de las contribuciones presupuestarias a los ODS. Por ejemplo, el gobierno mexicano vincula sus programas presupuestarios con los ODS para determinar, por un lado, la proporción de cada objetivo vinculada a cualquier programa presupuestario y, por otro, el número de programas presupuestarios vinculados a cada objetivo (Ministry of Finance and Public Credit y UNDP, 2017[47]; Hege and Brimont, 2018[48]). Debido a su concentración en el plano internacional, los ODS tienen una naturaleza muy amplia. Por lo tanto, para que funcionen como parte de los procesos de formulación de políticas y elaboración de presupuestos, resulta fundamental localizarlos dentro de los singulares contextos de los países.
Evaluar el impacto previsto de las propuestas presupuestarias en las prioridades de bienestar seleccionadas puede ayudar a plantear la toma de decisiones estratégicas y la formulación de políticas desde la óptica del bienestar. Además de su utilización para dotar de información la narrativa presupuestaria y hacer un seguimiento de las contribuciones presupuestarias a los objetivos de bienestar social, los marcos de bienestar también pueden servir como un marco de evaluación ex ante que permita valorar de manera más completa las propuestas presupuestarias a la luz de los objetivos sociales de un país. De este modo, los marcos de bienestar no solo pueden ayudar a responder preguntas sobre “¿en qué deberíamos gastar más o menos?”, sino también sobre “¿cómo podemos mejorar el gasto?”, fomentando la elaboración de propuestas presupuestarias que minimicen los efectos indirectos negativos y maximicen las sinergias entre los programas de gasto. Por ejemplo, desde 2019, el gobierno de Nueva Zelanda evalúa todas las propuestas presupuestarias contrastándolas con cinco prioridades globales de bienestar social, para ayudar a impulsar la coherencia de las políticas con estos objetivos de carácter social (Recuadro 6.4). El gobierno de Canadá también ha adoptado medidas para conocer mejor las distintas formas en que afectan sus inversiones presupuestarias a las personas, aprovechando su metodología de Análisis Basada en el Género Plus (GBA+).5 Como siguiente paso, el gobierno canadiense está trabajando actualmente en mejorar la incorporación de medidas de bienestar en su toma de decisiones presupuestarias (Government of Canada, 2021[49]). Otros países y regiones también han manifestado interés en integrar más estrechamente marcos de resultados multidimensionales en sus procesos presupuestarios, entre ellos Irlanda (Government of Ireland, 2021[50]), Islandia (Jakobsdóttir, 2020[51]) y Gales (Future Generations Commissioner for Wales, 2019[52]).
En mayo de 2019, el gobierno neozelandés publicó su primer Presupuesto del Bienestar (Wellbeing Budget). El Presupuesto del Bienestar se basa en análisis de datos sobre bienestar del Marco de Nivel de Vida (Living Standards Framework o LSF) del Ministerio de Hacienda de Nueva Zelanda (https://lsfdashboard.treasury.govt.nz). El LSF, publicado por primera vez en diciembre de 2018, es una adaptación nacional del Marco de bienestar de la OCDE e incluye 12 dominios de bienestar actual y desigualdades en los resultados de cada uno de estos 12 dominios, así como indicadores de recursos para el bienestar futuro (capital humano; capital social; capital financiero y físico; y capital natural) (New Zealand Treasury, 2019[53]).
Desde 2019, el Ministerio de Hacienda de Nueva Zelanda utiliza análisis de datos en su Marco de Nivel de Vida para identificar una larga lista de prioridades de bienestar. Basándose en esta lista, los ministros preseleccionan un conjunto más reducido de prioridades presupuestarias y después, todo el gabinete decide sobre las prioridades presupuestarias finales (Huang, Renzio and McCullough, 2020[54]). Entre 2019 y 2021, las prioridades del Presupuesto del Bienestar de Nueva Zelanda se han centrado en promover una transición justa a una economía de bajas emisiones, definir el futuro del trabajo, reducir las desigualdades, mejorar el bienestar infantil y mejorar los resultados de salud física y mental (New Zealand Government, 2018[55]; New Zealand Government, 2021[56]; New Zealand Government, 2019[57]). Las prioridades presupuestarias seleccionadas se describen en una Declaración de Política Presupuestaria. Como parte de su enfoque del bienestar, a partir de 2019, dicha Declaración incluye unas Perspectivas de bienestar (Wellbeing Outlook) (un análisis del bienestar actual, las desigualdades y la sostenibilidad de los resultados de bienestar) que complementan las tradicionales Perspectivas económicas y fiscales (Economic and Fiscal Outlook) del presupuesto como base de la definición de prioridades por parte del gobierno. Estas nuevas Perspectivas de bienestar incrementan la transparencia en el sentido de que aportan datos que justifican la selección de prioridades de bienestar realizada.
Tras la publicación de la Declaración de Política Presupuestaria (por lo general en el mes de diciembre), se invita a los ministerios a presentar solicitudes de financiación para propuestas políticas acordes a las prioridades del gobierno en materia de bienestar. Al hacerlo, se recomienda encarecidamente a los ministerios que cooperen entre sí para presentar propuestas de asignación presupuestaria orientadas a las prioridades de bienestar generales. Para impulsar la integración de las políticas, se designan ministros que coordinen las propuestas presupuestarias. En consecuencia, el presupuesto de Nueva Zelanda para 2019 reunió nada menos que a 10 organismos que presentaron una propuesta presupuestaria conjunta para abordar temas de violencia familiar y sexual (Huang, Renzio and McCullough, 2020[54]). En sus propuestas, los ministerios deben presentar datos que demuestren cómo promueve el bienestar su solicitud de financiación y señalar las repercusiones previstas en materia de bienestar, para lo cual se basan en un modelo de análisis de costos y beneficios (que incluye un componente opcional de evaluación monetaria denominado CBAx) que se ha coordinado de manera específica con un enfoque de bienestar (New Zealand Treasury, 2018[58]). Se seleccionan aquellas propuestas de política que se considere son las que mejor promueven las prioridades de bienestar social identificadas, tras lo cual se publica el presupuesto definitivo (normalmente en mayo) (Gráfico 6.4).
Fuente: Gobierno de Nueva Zelanda (2018), Declaración de Política Presupuestaria, Presupuesto de 2019
Un enfoque multidimensional de la formulación y aplicación de las políticas públicas
Hace ya tiempo que se reconoce la falta de integración y coordinación de las estrategias, las políticas y su aplicación como uno de los principales impedimentos para lograr un desarrollo sostenible en todo el mundo (OCDE, 2019[59]). La incoherencia de las políticas y la fragmentación de los programas comportan un mayor riesgo de duplicación, gasto ineficiente, menor calidad de servicio y dificultad para cumplir las metas. Esto conduce, en última instancia, a una menor capacidad para obtener resultados y a opciones y vías que no son sostenibles (De Coning, 2007[60]; OCDE, 2019[59]). Los costos asociados ―tanto en términos de descenso del bienestar como de gasto financiero― son importantes. En Estados Unidos, por ejemplo, la Government Accountability Office ha estimado que las actuaciones del Congreso y de los órganos del poder ejecutivo para reducir la fragmentación, el solapamiento y la duplicación de los programas públicos desde 2011 a 2018 han generado cerca de 262.000 millones de USD de beneficio financiero declarado (GAO, 2019[61]; OCDE, a continuación[62]).
Una óptica multidimensional puede ayudar a los responsables de la formulación de políticas a diseñar políticas que se refuercen mutuamente y a prever y gestionar cualquier compensación que pueda surgir. Maximizar las sinergias y minimizar las alteraciones reviste especial importancia en la región de ALC, donde es necesario superar desafíos en materia de desarrollo enormemente interrelacionados con presupuestos gubernamentales limitados que se han visto aún más restringidos por las consecuencias de la pandemia de COVID-19 (OCDE, 2020[3]). El Centro para el Desarrollo Sostenible de la Escuela Superior del Personal del Sistema de las Naciones Unidas (UNSSC) utiliza la metáfora del cubo de Rubik para mostrar la importancia que reviste la coherencia de las políticas para el desarrollo sostenible (Van Weerelt, 2018[63]; OCDE, 2019[64]). Si pensamos en las diferentes caras del cubo de Rubik, resulta fácil observar cómo los movimientos que se realizan en una de las caras influyen en la disposición de las demás. Los responsables de las políticas públicas deben tener constantemente en mente que lo que podría parecer una solución en una esfera concreta podría causar un perjuicio a otra involuntariamente. Potenciar que esto se tenga en cuenta ayuda a crear un enfoque más coherente, efectivo y eficiente para aumentar el bienestar social (Van Weerelt, 2018[63]; OCDE, a continuación[62]).
Desde la década de los 2000, la planificación del desarrollo ha contribuido a fomentar un enfoque pangubernamental de las políticas públicas en los países de ALC. Los planes nacionales de desarrollo constituyen un importante mecanismo de coordinación de los programas y las estrategias públicas, tanto en sentido horizontal (entre diferentes sectores del gobierno) como vertical (entre diferentes niveles del gobierno) (OCDE et al., 2019[2]). Varios países de ALC han creado un organismo de planificación especializado que se encarga de elaborar planes de desarrollo y coordinar la formulación de políticas entre los diferentes sectores. Estos órganos de planificación suelen redactar las estrategias y los planes de desarrollo y supervisar su puesta en práctica, tanto en el ámbito nacional como subnacional. Mediante la coordinación del proceso de planificación de políticas y, en algunos casos, también la asignación del presupuesto gubernamental, los órganos de planificación han contribuido a la mejora de la coordinación entre diferentes departamentos del gobierno y entre sus distintos niveles (Montoya and Nieto-Parra, a continuación[29]). En algunos países, las autoridades de planificación también se encargan de evaluar y dar seguimiento a la aplicación de las políticas públicas.
Someter las propuestas de políticas públicas a un proceso de valoración previo respecto a un conjunto central de objetivos de bienestar social puede potenciar aún más la coherencia de las políticas. En los últimos años, varios países de la OCDE han comenzado a utilizar como eje central de la formulación de todas sus políticas un conjunto de objetivos de progreso social (Recuadro 6.5). Actuar de este modo puede ayudar a superar enfoques aislados en los que cada ministerio trabaja para conseguir un conjunto de objetivos propio y los incentivos para invertir en resultados de los que se responsabilizan otros ministerios son escasos (APPG, 2014[18]). Evaluar adecuadamente las políticas de los diferentes departamentos del gobierno para conocer su impacto multidimensional en materia de bienestar, ex ante en lugar de ex post, puede mejorar la coordinación estratégica y reforzar la colaboración entre distintas partes del gobierno para superar problemas sociales. Además, los marcos multidimensionales pueden centrar la atención en temas de bienestar que suelen pasarse por alto o no abordarse en análisis más tradicionales, pero que, sin embargo, pueden obstaculizar el progreso en otros ámbitos. Aunque hace tiempo que la consideración de factores externos y efectos indirectos constituye una parte importante del trabajo de muchos analistas políticos, al situar como eje central de todas las políticas un conjunto principal de objetivos sociales, estas evaluaciones resultan más sistemáticas en tres ámbitos importantes: 1) los organismos que valoran su impacto en los resultados multidimensionales; 2) los dominios y las dimensiones del bienestar social tenidos en cuenta; y 3) la coherencia de los indicadores utilizados para medir e informar sobre estos dominios y dimensiones (OCDE, a continuación[62]).
La ley galesa sobre el bienestar de las generaciones futuras
La ley galesa sobre el bienestar de las generaciones futuras de Gales (Well-being of Future Generations [Wales] Act) de 2015 obliga a todos los organismos públicos a basar su toma de decisiones en siete objetivos de bienestar ―seleccionados mediante un amplio proceso de consulta pública―. Estos siete objetivos son: un Gales próspero, un Gales resiliente, un Gales más igual, un Gales más sano, un Gales de comunidades cohesionadas, un Gales con una gran actividad cultural y un floreciente idioma galés y un Gales mundialmente responsable. Esta ley hace hincapié en que cada uno de estos objetivos es igual de importante que los demás y, en la medida de lo posible, los órganos públicos deben trabajar para que se cumplan todos, en lugar de centrarse únicamente en uno o dos. La ley establece cinco formas de trabajo para que los organismos públicos alcancen estas siete metas: pensar a largo plazo; integrar los objetivos en toda la administración; implicar a un grupo amplio de interlocutores sociales; colaborar; y favorecer la prevención (actuar para evitar que surjan problemas o que estos empeoren).
En total, 44 organismos públicos se encuentran actualmente sujetos a las obligaciones que contempla la ley, desde el gobierno de Gales a juntas de sanidad locales, cuerpos contra incendios o de rescate, el órgano encargado de los parques nacionales y algunas otras instituciones (como el Arts Council, el Higher Education Funding Council y el Sport Wales). Puesto que la ley se aplica a los ministros galeses y los consejos nacionales, así como a autoridades locales, constituye un importante mecanismo para fomentar una coherencia tanto horizontal como vertical entre las distintas partes del gobierno en favor de la consecución de objetivos comunes. Pese a que la ley impone una obligación en materia de bienestar a todos los organismos públicos, que deben promover una armonización de las estrategias de bienestar en varios niveles, cabe señalar que lo hace de tal manera que, a nivel local, existe cierta flexibilidad con respecto a las estrategias y metas más adecuadas al contexto.
La transparencia y la rendición de cuentas son también componentes importantes de esta ley. El Future Generations Commissioner presta apoyo a los organismos públicos que se enumeran en la ley para trabajar en pro de la consecución de las metas de bienestar. Cuando dicha institución galesa realiza recomendaciones a una entidad pública, esta debe publicar una respuesta. Si la entidad pública no acata la recomendación, debe explicar sus motivos e indicar qué medida alternativa adoptará. Asimismo, Audit Wales se encarga de evaluar en qué media estos 44 organismos públicos respetan el principio de desarrollo sostenible (inclusive las “cinco formas de trabajo”) cuando definen sus objetivos de bienestar y adoptan medidas para cumplirlos. El auditor general debe presentar un informe sobre estos exámenes a la Asamblea Nacional de Gales como mínimo un año antes de la elección de cada Asamblea (Audit Wales, 2020[65]).
Fuente: Future Generations Commissioner for Wales (2021[66]), http://www.futuregenerations.wales/about-us/future-generations-act
Aunque muchos gobiernos de ALC aprueban sus planes de desarrollo por ley, no suelen existir mecanismos de obligado cumplimiento que garanticen que todos los órganos del gobierno tendrán en cuenta las prioridades de bienestar identificadas (Montoya and Nieto-Parra, a continuación[29]). No obstante, la experiencia reciente de Costa Rica destaca el valor de las evaluaciones ex ante de los programas y las políticas públicas con respecto a las prioridades sociales (Recuadro 6.6). El enfoque, que en este caso se centra en las repercusiones de los programas del sector social en la pobreza, podría ampliarse aún más para evaluar las políticas de los diferentes sectores con respecto a un conjunto central de prioridades de bienestar. Si no hay datos disponibles para justificar evaluaciones de impacto multidimensionales, se podrían utilizar metodologías cualitativas para examinar las políticas. Por ejemplo, el gobierno de Bután utiliza un análisis de criterios múltiples para evaluar las propuestas de políticas con respecto a nueve dominios considerados componentes fundamentales de la Felicidad Nacional Bruta (FNB)6 (GNH Centre Bhutan, 2021[67]). Las notas conceptuales de las propuestas de nuevas políticas se presentan a la Comisión de Felicidad Nacional Bruta, que posteriormente reúne a expertos para aplicar la herramienta de examen emitiendo una decisión cualitativa sobre si se prevé que la política propuesta tenga un efecto negativo, incierto, neutral o positivo en los dominios de la FNB (GNH Centre Bhutan, 2021[67]; Durand and Exton, 2019[13]). De manera similar, la Herramienta de Evaluación del Impacto en la Felicidad de los Emiratos Árabes Unidos incluye una evaluación cualitativa de la repercusión que tendrá una determinada propuesta en siete dominios que se considera conforman el bienestar social7. Las propuestas de políticas deben ser sometidas a un conjunto de preguntas de análisis con respecto a cada dominio antes de ser presentadas al gabinete (Government of United Arab Emirates, 2021[68]; Durand and Exton, 2019[13]). El objetivo de estas herramientas de evaluación del impacto es promover el diálogo entre los interlocutores y proteger la toma de decisiones de perspectivas sesgadas, más que servir como un ejercicio consistente en marcar casillas.
Las evaluaciones de impacto ex ante han ayudado al gobierno costarricense a realizar asignaciones presupuestarias más eficientes y mejorar la coordinación de varias intervenciones en materia de política social. Como parte de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo para 2019-2022 de Costa Rica, el órgano de planificación costarricense (MIDEPLAN) empleó modelos estadísticos para calcular el costo de oportunidad que suponía ampliar diferentes programas en lo que atañe a su posible repercusión en la reducción de la pobreza multidimensional. Con tal finalidad, se llevaron a cabo una serie de simulaciones para cuantificar el impacto de 13 intervenciones clave en materia de política social en el Índice de Pobreza Multidimensional a lo largo de cuatro años (2019-2022) (MIDEPLAN, 2018[69]). Los programas sociales seleccionados formaban parte de la estrategia general de reducción de la pobreza e incluían programas de becas, comedores escolares y campañas de salud enfocados en diferentes dimensiones de la pobreza, como los resultados en materia de salud, los resultados académicos y la seguridad social (Cuadro 6.3).
Las simulaciones se basaban en un modelo que permitía introducir un cambio controlado de determinadas variables, por ejemplo, el número de becas ofrecidas, para observar su repercusión en el Índice de Pobreza Multidimensional. Así, MIDEPLAN pudo identificar la combinación de beneficiarios de estos 13 programas sociales que mayor impacto tendría en la reducción del Índice de Pobreza Multidimensional. La combinación identificada disminuiría la pobreza multidimensional entre un 2,3% y un 2,7% para 2022, lo que significaba que saldrían de la pobreza entre 36.639 y 41.408 hogares. El modelo facilita además información pormenorizada sobre las diferencias en cuanto a impacto en el plano nacional y regional.
Además de intensificar la coordinación horizontal entre los diferentes ministerios, un marco de bienestar común puede ayudar a armonizar la contribución de cada nivel del gobierno con los objetivos sociales8. Los gobiernos subnacionales desempeñan un papel fundamental en la consecución de los objetivos de bienestar, ya que asumen las principales responsabilidades en muchos ámbitos de bienestar. También mantienen un contacto más directo con sus comunidades, inclusive con los grupos más vulnerables, por ejemplo a través de los trabajadores sociales y el personal de primera línea (OCDE, 2018[71]). Al utilizar marcos de bienestar para contar con una gobernanza más coordinada a múltiples niveles, es importante disponer de suficiente flexibilidad para que los gobiernos locales se centren en prioridades de bienestar que sean especialmente pertinentes en su zona (OCDE et al., 2019[72]) (Recuadro 6.5). Las oficinas de planificación nacional constituyen un importante mecanismo de adaptación de las estrategias de desarrollo de ámbito nacional y subnacional. Por ejemplo, en Paraguay, el plan de desarrollo hasta 2030 contribuye a la alineación de las estrategias de carácter sectorial a nivel nacional y también de las estrategias nacionales y subnacionales (Recuadro 6.2). Una intensa alineación vertical ofrece además oportunidades para aprender de homólogos y adoptar enfoques de bienestar que hayan dado buenos resultados en niveles superiores de los gobiernos locales y regionales, puesto que gobiernos subnacionales de todo el mundo se sitúan en la vanguardia de la aplicación de conceptos y métricas de bienestar a las políticas públicas (Whitby, Seaford and Berry, 2014[73]; OCDE, a continuación[62]).
Para observar las políticas desde una óptica multidimensional, se necesita un mecanismo destinado a adquirir nuevos conocimientos sobre la interrelación entre los resultados sociales y las formas de incorporarlos a la formulación e implementación de las políticas. Una de las dificultades que supone aplicar esa óptica multidimensional a las políticas públicas reside en que puede apartar rápidamente a los analistas de sus ámbitos de especialización (Durand and Exton, 2019[13]). Algunas de las iniciativas en materia de bienestar dirigidas por gobiernos nacionales de los países han incluido, por lo tanto, componentes de creación de capacidad para la función pública. Por ejemplo, la Academia de Bienestar de Emiratos Árabes Unidos9 ofrece programas a entidades de los gobiernos federales y locales sobre cómo integrar la consideración de resultados multidimensionales en políticas, programas y servicios. Las comisiones o equipos multidisciplinares también pueden incidir de manera considerable en reunir una serie de conocimientos especializados necesarios para evaluar las repercusiones multidimensionales de las políticas. Aunque la capacidad multidisciplinar reviste especial importancia para los órganos del gobierno central, también es útil a la hora de considerar cómo se puede facilitar el acceso a la base de conocimientos en que se fundamenta cada uno de los objetivos de bienestar social identificados en todo el sistema de gobierno (OCDE, a continuación[62]).
Monitoreo y evaluación multidimensionales
Uso de indicadores multidimensionales para dar seguimiento al progreso de la sociedad
El monitoreo de los resultados sociales, además de los productos de las políticas públicas, ayuda a mantener la concentración en la serie de objetivos que las políticas tratan de lograr en última instancia (OCDE et al., 2019[2]). Consolidar marcos de progreso de la sociedad con un conjunto claro de métricas no solo promueve una programación de la agenda más refrendada por datos contrastados, sino que además incrementa la rendición de cuentas públicas en relación con el avance hacia la consecución de los objetivos de bienestar social y ofrece información útil para el proceso de formulación de políticas. En 2019, al menos 14 países de ALC contaban con sistemas de monitoreo y evaluación o estaban creándolos (OCDE et al., 2019[2]). Algunas iniciativas de monitoreo de los países de ALC se han centrado en reunir indicadores multidimensionales sobre resultados de bienestar social. Esto incluye iniciativas de seguimiento de resultados dirigidas por el INEGI y CONEVAL en México, medidas iniciales para medir el Buen Vivir en Ecuador, así como un trabajo en curso en Chile sobre un Marco de Medición del Bienestar Social en (Recuadro 6.7).
Iniciativas de medición del bienestar en México
En México, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) ha creado un portal de indicadores de bienestar (www.inegi.org.mx/app/bienestar) que reúne indicadores objetivos y subjetivos relativos a 12 dominios de bienestar actual, los cuales se refieren tanto a los niveles de vida de carácter material como a la calidad de vida. Se facilitan indicadores de bienestar correspondientes a cada estado mexicano con la finalidad de resaltar oportunidades y limitaciones en materia de desarrollo regional (OCDE, 2015[74]). El portal de bienestar regional, construido en colaboración con la OCDE, se basa en el Marco de bienestar de la OCDE. Las dimensiones del bienestar que refleja el conjunto de indicadores del INEGI son, entre otras, las siguientes: accesibilidad a servicios; comunidad; educación; empleo; conciliación de la vida personal y laboral; ingresos; medioambiente; compromiso cívico y gobernanza; salud; satisfacción con la vida; seguridad; y vivienda (OCDE, 2015[74]).
Además, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) de México lleva más de 10 años generando información que sirve de base para la formulación y evaluación de la política de desarrollo social (CONEVAL, 2020[75]). CONEVAL ha creado un Sistema de Medición de la Política Social (SIMEPS) que se guía por una serie de indicadores a lo largo del tiempo para ayudar a evaluar el logro de objetivos en el marco de programas de desarrollo social y del Plan Nacional de Desarrollo. Pese a que este sistema incluye algunos indicadores sobre resultados de bienestar (p. ej., el porcentaje de estudiantes que alcanzan, como mínimo, el nivel de competencia básico en las pruebas PISA), mide principalmente indicadores de los productos (p. ej., la tasa de escolarización). CONEVAL también va a crear un Sistema de Información sobre Derechos Sociales (SIDS) compuesto por un amplio conjunto de indicadores que complementan las medidas de pobreza multidimensionales, entre otros, indicadores sobre educación, salud, seguridad social, nutrición y condiciones de vida. El Plan Nacional de Desarrollo de México para 2013-2018 ha incorporado, por primera vez, indicadores que dan seguimiento a los avances en la consecución del conjunto de objetivos. A partir de estos indicadores, CONEVAL preparó su primera evaluación del avance registrado durante ese periodo de seis años (CONEVAL, 2018[76]).
La medición del Buen Vivir en Ecuador
Desde 2015, la Oficina Nacional de Estadística de Ecuador (INEC) ha venido promoviendo un programa para medir el bienestar de acuerdo con los preceptos del Buen Vivir. Durante la concepción del marco de medición, el INEC llevó a cabo una importante consulta a expertos internacionales, académicos, sociedad civil, representantes del sector privado, organizaciones internacionales y grupos de discusión formados por ciudadanos europeos (León Guzmán, 2015[26]; García, Moreno and Viteri, 2018[77]). Este proceso dio lugar a la selección de 25 indicadores respecto a siete dimensiones de bienestar: vivienda; agua y saneamiento; salud; empleo y seguridad económica; educación; relaciones con la comunidad y bienestar subjetivo; y prácticas ambientales. El marco de medición del Buen Vivir tiene el propósito de medir aquellos aspectos que confieren una buena vida, a fin de complementar las medidas existentes con una concentración en las privaciones en materia de bienestar, como el Índice de Pobreza Multidimensional.
Pese al avance registrado en la conversión del marco del Buen Vivir en un marco de monitoreo, el INEC no recaba estas medidas periódicamente. A diferencia del Índice de Pobreza Multidimensional, las medidas del Buen Vivir no tienen carácter oficial. En parte, esto se debe a los cambios en la coyuntura política del Ecuador, que han provocado un descenso de la promoción del enfoque del Buen Vivir, auspiciado inicialmente por el expresidente Rafael Correa. Pese a que sigue habiendo consenso sobre la necesidad de disponer de datos estadísticos fiables en materia de pobreza, el apoyo de la población a la medición de resultados del bienestar más amplios es menor, en parte por el costo económico que comporta seguir reuniendo datos (Montoya and Nieto-Parra, a continuación[29]).
El Marco de Medición del Bienestar Social de Chile
El Ministerio de Desarrollo Social y Familia de Chile está desarrollando actualmente un marco de medición del bienestar social. Las protestas sociales registradas en Chile durante el año 2019 pusieron de relieve la necesidad de conocer mejor las necesidades y preocupaciones de los ciudadanos. En respuesta a ello, el gobierno ha iniciado la creación de un instrumento y marco de medición para reunir datos más completos sobre el bienestar y la calidad de vida de los chilenos. Utilizando como punto de partida el Marco de bienestar de la OCDE, el Ministerio de Desarrollo Social de Chile está elaborando una Encuesta de Bienestar Social para complementar la actual Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN), que facilita datos sobre el nivel de vida material (resultados en materia de ingresos; trabajo y remuneración; y vivienda). La Encuesta de Bienestar Social tiene por objeto recabar datos complementarios sobre calidad de vida, centrándose tanto en resultados como en oportunidades. Esto incluye indicadores sobre: salud; conciliación de la vida laboral y personal; educación; relaciones sociales; compromiso cívico y gobernanza; calidad ambiental; seguridad personal; y bienestar subjetivo (Ministry of Social Development and Family, 2020[78]).
Sustentar los objetivos de bienestar social en un claro conjunto de métricas constituye un importante factor de la mejora en la rendición de cuentas. Por ejemplo, en Colombia, el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (SINERGIA) ayuda a dar seguimiento a los avances en la consecución de los objetivos de su Plan Nacional de Desarrollo. El SINERGIA tiene tres objetivos de alto nivel: 1) seguimiento de la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo; 2) monitoreo de los avances en el ámbito subnacional; y 3) evaluación de la aplicación y repercusión de las políticas públicas seleccionadas (SINERGIA, 2020[79]). El SINERGIA también es responsable de realizar un seguimiento de los avances en la consecución de los ODS. Para supervisar el cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, SINERGIA actualiza continuamente su sistema abierto con información sobre los logros alcanzados por 24 sectores, 61 entidades públicas y 96 programas, basándose en más de 670 indicadores. El SINERGIA genera boletines de progreso periódicos para sectores públicos y para la Consejería Presidencial para la Gestión y el Cumplimiento, que también remite informes periódicos del Presidente al Congreso. Además, el SINERGIA posee un sistema de alerta precoz para instituciones públicas que se quedan rezagadas en su avance hacia la consecución de sus objetivos, lo que permite a los responsables de políticas introducir las correcciones necesarias para aumentar las probabilidades de cumplimiento de los objetivos.
Uso de marcos multidimensionales para evaluar “lo que funciona” en la mejora del bienestar
Usar marcos multidimensionales para evaluar “lo que funciona” en la mejora del bienestar puede ayudar a acelerar el progreso de la sociedad. Los marcos multidimensionales ofrecen a los responsables de las políticas directrices más completas sobre la diversidad de resultados que es necesario tener en cuenta al evaluar el éxito de las intervenciones públicas, entre otros las desigualdades y las repercusiones intergeneracionales. En las últimas décadas, se han observado avances importantes en el ámbito internacional en cuanto a la diversidad de datos utilizados para valorar las consecuencias de las políticas, más allá de indicadores de resultados tradicionales como los ingresos, las calificaciones académicas y el estado de salud. Organismos públicos como el Ministerio de Hacienda del Reino Unido han creado directrices específicas para usar el bienestar como factor central al evaluar y valorar las políticas públicas (Durand and Exton, 2019[13]). Crear capacidad para la evaluación ex post de las repercusiones en materia de bienestar es importante para garantizar mejoras constantes en las políticas y las estrategias, a fin de abordar de manera más efectiva y eficiente los problemas sociales.
La evaluación de las políticas es un tema en auge en los países de ALC, pero es necesaria una labor constante para que los marcos de evaluación sean más completos. Varias administraciones de ALC han creado mecanismos permanentes e instituciones para evaluar los programas de acuerdo con los objetivos nacionales de desarrollo (Recuadro 6.8). En términos generales, los países delegan las responsabilidades de monitoreo y evaluación de las políticas en un mismo organismo (p. ej., el SINERGIA en Colombia, CONEVAL en México y el SINE en Costa Rica). En México, las evaluaciones de impacto han conducido al replanteamiento de amplios programas sociales (p. ej., el antiguo Progresa) con la finalidad de garantizar un impacto más significativo en el bienestar de los beneficiarios. Pese a que la evaluación de las políticas es una herramienta de uso frecuente en la región de ALC, se puede seguir avanzando en el empleo de un número más amplio de resultados de bienestar al decidir sobre las variables para evaluaciones de impacto. Un marco de bienestar común puede ayudar a centrar las actividades de evaluación en un conjunto de resultados sociales pertinentes en diferentes partes del gobierno, fomentando una evaluación más integral de la contribución de las intervenciones a la diversidad de aspectos que determinan el bienestar social. Tal como se ha mencionado anteriormente, esto contrasta con enfoques más compartimentados en los que las estadísticas económicas suelen utilizarse principalmente para evaluar las políticas económicas, las estadísticas sociales para las políticas sociales y las estadísticas ambientales para las políticas ambientales (véase la sección anterior sobre “El valor de un enfoque de desarrollo multidimensional en la región de ALC”).
Algunos países de la OCDE han creado institutos especializados para para reunir los conocimientos académicos sobre “lo que funciona”, como aportación a la formulación permanente de políticas. Por ejemplo, en el Reino Unido se ha creado el What Works Centre for Well-being, un organismo dedicado explícitamente a sintetizar datos contrastados sobre formas de mejorar diferentes resultados de bienestar. En lugar de enfocarse en un sector en particular, este Centro pretende aportar información para la formulación de políticas en todo el sistema de gobierno. Esta entidad, que se financia a través de ayudas a la investigación y contribuciones de los departamentos del gobierno, organiza además cursos de formación y publica boletines informativos periódicos para animar a los responsables de las políticas a incorporar los datos contrastados en su trabajo (Recuadro 6.8).
Evaluación de las políticas públicas por parte de SINERGIA en Colombia
El Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (SINERGIA)1 realiza cuatro tipos de evaluación de las políticas: 1) evaluaciones de procesos, que examinan el funcionamiento y los procesos de las intervenciones públicas; 2) evaluaciones institucionales, para determinar las fortalezas y debilidades de las instituciones que pueden facilitar o dificultar la aplicación de las políticas; 3) evaluación de los resultados, que valora en qué medida se están alcanzado los resultados sociales buscados; y 4) evaluación del impacto, que cuantifica los efectos atribuibles a las intervenciones públicas y valora la causalidad entre intervenciones y resultados (SINERGIA, 2020[79]). Por ejemplo, SINERGIA evaluó recientemente la repercusión del programa de transferencias monetarias condicionadas Familias en Acción en los resultados obtenidos en materia de pobreza, educación y salud. Su conclusión fue que el programa incrementaba en un 5% la probabilidad de que niños y niñas pasasen de quinto a sexto grado en centros escolares de las principales ciudades (es decir, que pasasen de la enseñanza primaria a la secundaria). Esto reducía, a su vez, en un 2% la probabilidad de que niños y adolescentes terminasen realizando trabajo infantil y también la probabilidad de embarazos en adolescentes (Arteaga and Pecha, 2020[80]).
El What Works Centre for Well-being del Reino Unido
En el Reino Unido, el What Works Centre for Well-being tiene por objeto crear y compartir datos contrastados que los gobiernos, las empresas y la sociedad civil puedan utilizar para mejorar el bienestar en todo el país. Este Centro ofrece asesoramiento a diferentes organismos públicos sobre los factores que mejoran los resultados de bienestar y su medición, y también sobre cómo integrar datos contrastados sobre bienestar en las políticas públicas. Forma parte de una red de siete centros de este tipo que abordan diferentes cuestiones políticas o abarcan distintas zonas geográficas. Estos centros ayudan a garantizar que la toma de decisiones se fundamente a todos los niveles en datos contrastados de alta calidad, valorados de forma independiente, mediante:
La recolección de datos contrastados existentes sobre la efectividad de las prácticas y los programas de políticas.
La elaboración de informes de síntesis de gran calidad y de exámenes sistemáticos en ámbitos en los que actualmente no existen.
El fomento del uso de estas conclusiones por parte de los responsables de políticas como base de sus decisiones, compartiéndolas en un formato accesible, por ejemplo, mediante boletines informativos periódicos, cursos y eventos de formación.
← 1. El SINERGIA está dirigido por la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas (DESEPP) del Departamento Nacional de Planeación.
Fuente: https://whatworkswellbeing.org
En el caso de los países de ALC, resulta esencial mejorar la infraestructura estadística para intensificar el monitoreo y la evaluación multidimensionales. La región de ALC ha realizado importantes progresos en la agenda destinada a efectuar mediciones que vayan “más allá del PIB”, en especial en el marco de los ODS. Sin embargo, es necesaria una labor permanente para garantizar que los indicadores tengan suficiente cobertura, los datos sean suficientemente detallados y resulten oportunos, y que se puedan realizar comparaciones internacionales para mejorar el monitoreo del progreso de la sociedad y poder ampliar la concentración en la evaluación de las políticas. En los Capítulos 2 a 4 de este informe se han descrito los avances en materia de estadística que son necesarios para medir mejor las dimensiones de bienestar actual y futuro. En el Capítulo 5 se han resumido las cuestiones estadísticas que deben abordarse para valorar mejor la desigualdad de oportunidades por género, edad, grupo étnico y raza, distribución geográfica y nivel educativo. Además, se precisan mecanismos más sólidos para velar por que, como parte del proceso de formulación de políticas, se actúe con respecto a la información obtenida durante el monitoreo y la evaluación.
Marcos de medición multidimensionales para propiciar alianzas internacionales renovadas
Las alianzas regionales e internacionales en materia de desarrollo y un sistema multilateral abierto y basado en normas son esenciales para favorecer el desarrollo en la región de ALC. La pandemia de COVID-19, con su devastador impacto en cada país de la región, ha hecho que resulte más urgente dar con respuestas coordinadas internacionalmente que no solo “construyan un futuro mejor”, sino que además “construyan un futuro juntos”. Las políticas internas han demostrado tener sus límites y la cooperación multilateral se ha convertido en un imperativo para superar desafíos comunes. Se necesitan nuevas formas de cooperación que respondan mejor a la interconexión entre los resultados de los países y sus aspiraciones cada vez mayores de lograr un mundo más justo y respetuoso con el medioambiente. Los debates políticos y el aprendizaje mutuo podrían beneficiarse de una visión común del futuro de la región de ALC y de los principales desafíos y oportunidades para materializarla, respaldada por un conjunto de medidas que podrían utilizarse para dar seguimiento a los avances y establecer comparaciones relativas del desempeño de los países. Una visión holística común ―que tenga en cuenta los resultados en las diferentes dimensiones (social, ambiental y económica), grupos y períodos de tiempo (corto y largo plazo)― puede revestir gran importancia para ayudar a identificar oportunidades de formación de alianzas entre los diferentes países de ALC y con otras regiones del mundo. Pese a que la Agenda 2030 ofrece un plan inicial de trabajo, de carácter internacional, con compromisos políticos basados en una interpretación amplia del desarrollo de índole multidimensional y universal, muchas organizaciones regionales o agrupaciones de países (desde la Unión Europea a los BRICS (RIS, 2016[81]) y la APEC) lo han complementado con visiones y objetivos adaptados a sus circunstancias específicas como base de la cooperación y el diálogo regionales.
Los marcos multidimensionales pueden ayudar a superar las limitaciones que comporta utilizar el PIB y el INB como base de la cooperación y los objetivos de desarrollo. Pese a admitir que los ingresos son sumamente volátiles y con frecuencia pueden inducir a error, en la actualidad las clasificaciones de los países que se utilizan para determinar si cumplen las condiciones exigidas para recibir ayuda oficial al desarrollo (AOD), y en relación con instrumentos específicos de esta, se basan en los ingresos agregados. Esto incluye a la Asociación Internacional de Fomento (AIF), cuyos umbrales determinan la disponibilidad operativa de la financiación en condiciones favorables que ofrece el Banco Mundial y constituyen la base para la toma de decisiones sobre el acceso a este tipo de financiación de una serie de instituciones financieras multilaterales diferentes, como el Fondo Asiático de Desarrollo, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo y el FMI. El criterio de los ingresos también forma parte de los criterios utilizados para la identificación de países menos adelantados (PMA) y su inclusión en esta categoría. Sin embargo, actualmente existe un consenso generalizado sobre que el desarrollo es una cuestión que abarca mucho más que los incrementos de los ingresos nacionales per cápita exclusivamente. El desarrollo es un proceso de múltiples facetas, cuyo objetivo último es mejorar el bienestar de los ciudadanos, en la actualidad y para las generaciones futuras. El ritmo y el modelo de crecimiento económico pueden tener una gran trascendencia a la hora de impulsar otras dimensiones del desarrollo, aunque determinados resultados clave en materia de bienestar estén relacionados de forma vaga e incluso negativa con los resultados agregados. En consecuencia, las transiciones observadas en los grupos de ingresos pueden no concordar con el avance de una serie de indicadores de desarrollo pertinentes (OCDE, 2017[82]). Los desafíos en materia de desarrollo existen en un continuum y no desparecen después de que los países hayan alcanzado un nivel de INB per cápita que supere el umbral establecido para poder recibir AOD de la AIF. Al contrario, los desafíos estructurales experimentados por países que han registrado recientemente una mejora en su clasificación podrían verse acentuados por una súbita pérdida de ayuda económica, al no cumplir los criterios para recibir AOD u otra financiación en condiciones favorables.
El marco de desarrollo en transición (DiT, por sus siglas en inglés) (CEPAL, 2021[83]; OCDE et al., 2019[2]) ha defendido la necesidad de marcos más amplios y medidas que doten de información la cooperación internacional. El enfoque de DiT analiza la cooperación internacional como elemento facilitador del desarrollo, basándose en tres pilares principales: 1) redefinir la gobernanza basándose en la inclusividad; 2) reforzar las capacidades institucionales armonizando las prioridades internas e internacionales; y 3) ampliar las herramientas de cooperación para incluir el intercambio de conocimientos, los diálogos de política multilateral, la creación de capacidades y la cooperación en materia de ciencia, tecnología e innovación (OCDE et al., 2019[2]). Un marco común de medición multidimensional puede favorecer un enfoque más amplio de las alianzas internacionales más allá de la cooperación financiera. Puede ayudar a promover alianzas internacionales renovadas que faciliten el acceso de los países a conocimientos y tecnología, y puede facilitar una plataforma para intercambiar experiencias y lecciones aprendidas en diferentes países. Asimismo, puede movilizar financiación internacional para abordar cuestiones de bienestar claves que afectan a las generaciones actuales y futuras y que trascienden las cuestiones de pobreza. Los marcos multidimensionales también ayudan a que se preste mayor atención a los efectos transfronterizos, lo que proporciona a los países más información sobre las repercusiones transfronterizas de sus políticas locales y nacionales. Por lo tanto, un enfoque multidimensional puede favorecer alianzas que mejoren la armonización de los esfuerzos nacionales, regionales e internacionales identificando interrelaciones clave entre las estrategias de desarrollo de los países y los objetivos internacionales en materia de bienestar.
Las instituciones multilaterales están desplegando cada vez más marcos multidimensionales que abarcan una serie de resultados en materia de desarrollo y reconocen diferentes vías que pueden seguir los países para alcanzarlos. Por ejemplo, el Consejo de Europa ha señalado la importancia de la cooperación internacional con países de ingresos medios y ha destacado que las “medidas de desarrollo deberían ir más allá del PIB per cápita y considerar otras dimensiones, como las desigualdades dentro de los países y el cambio climático” (Consejo de la Unión Europea, 2021[84]). Algunos países individuales también han adoptado medidas en este sentido. Por ejemplo, Uruguay ha basado su política de cooperación internacional en el concepto de DiT y en el entendimiento de que los desafíos en materia de desarrollo tienen múltiples facetas (véase el Recuadro 6.9). Durante la reconstrucción de los países tras la pandemia, incorporar perspectivas multidimensionales en los compromisos contraídos y los debates celebrados con socios internacionales puede ser un primer paso importante para ayudar a establecer prioridades comunes a las que dar seguimiento en toda la región.
El gobierno uruguayo ha definido sus prioridades estratégicas para gestionar la cooperación internacional en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Agenda 2030. En 2020, la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional1 (AUCI) inició el proceso de elaboración del Marco Estratégico de Cooperación de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2021-2024 (MECNUD), con la promoción de las Naciones Unidas y la coordinación de la AUCI. El punto de partida de dicho proceso fue una reunión de diálogo convocada por el presidente de la república en la que participaron 15 representantes de organismos miembros del Sistema de las Naciones Unidas, con el objetivo de informarles acerca de las directrices en materia de políticas públicas para sentar las bases de la cooperación internacional. Participaron más de 300 representantes y organizaciones nacionales e internacionales e incluyó cuatro talleres generales, dos talleres específicos y numerosas entrevistas con representantes del gobierno. Dentro de este marco, el gobierno uruguayo fijó sus prioridades estratégicas en torno a los siguientes ejes:
1. Una economía que innove, genere empleo y garantice la sostenibilidad del desarrollo: promover la innovación y la producción sostenible, y crear una estrategia para generar empleo y un sector privado comprometido con el desarrollo social.
2. Un Estado eficiente, transparente y responsable con presencia en todo el territorio: fomentar la descentralización y el desarrollo local, y un Estado que garantice la coexistencia ciudadana y erradique la violencia.
3. Políticas públicas que garanticen una educación de calidad, la protección social y la salud para toda la población: promover la transformación de la educación, la cohesión social y territorial y la atención sanitaria.
4. Una sociedad que no deje a nadie atrás: empoderar a grupos sociales vulnerables, incluidas mujeres, personas desfavorecidas y económicamente vulnerables, niños y jóvenes.
← 1. La AUCI se encarga de coordinar la cooperación internacional no reembolsable para el desarrollo que ofrece y recibe Uruguay. Se creó en 2010 en el seno de la presidencia de la república. Uno de sus principales objetivos es priorizar y negociar la cooperación internacional que recibe Uruguay y adaptarla a las prioridades de desarrollo del país.
Fuente: AUCI (2020[85]; 2021[86])
Adoptar una perspectiva multidimensional puede ayudar a los países de ALC a superar los desafíos sociales sumamente interrelacionados que encaran y que se han visto agravados por la crisis del COVID-19. Los marcos multidimensionales pueden reforzar la efectividad y la eficiencia de las actuaciones y el gasto de los gobiernos para elevar el bienestar social centrando decididamente las acciones del gobierno en los resultados de bienestar de máxima necesidad; promoviendo un enfoque pangubernamental más coherente para alcanzar objetivos sociales, que maximice posibles sinergias y prevea y gestione activamente las compensaciones entre las actuaciones del gobierno para aumentar el bienestar; y promoviendo una gobernanza más previsible que tenga en cuenta sistemáticamente los resultados de bienestar y las desigualdades actuales, así como los recursos para el futuro. Vincular las medidas públicas a una idea de sociedad ampliamente compartida sobre los aspectos que ofrecen una vida satisfactoria y fructífera también puede sentar las bases para reforzar el contrato social entre gobiernos y ciudadanos, y desempeñar una función central en la generación de apoyo público a las reformas estructurales necesarias. Por último, los marcos multidimensionales pueden ayudar a reforzar y dotar de información la cooperación internacional, en línea con el enfoque de desarrollo en transición. El valor que puede ofrecer un enfoque multidimensional resulta especialmente pertinente a la luz de lo ocurrido con la pandemia de COVID-19, cuyas consecuencias dificultan el bienestar social y limitan los presupuestos gubernamentales de los que se dispone para paliarlas en mayor medida.
Los gobiernos de los países de ALC ya han dado pasos importantes para adoptar un enfoque de las políticas públicas que vaya “más allá del PIB”. Los países de ALC tienen una larga trayectoria de aplicación de enfoques de medición multidimensionales, en particular en relación con la pobreza. El uso de índices multidimensionales, como el Índice de Desarrollo Humano y el Índice de Pobreza Multidimensional, ha promovido enfoques de las políticas públicas más completos y basados en datos contrastados. La mayoría de los países también han avanzado de forma significativa en la recolección de nuevos datos que ofrezcan mayor información sobre el bienestar social. De la misma manera, el compromiso de la región de ALC con los marcos internacionales de bienestar, como la Agenda 2030 de los ODS, y la creación de marcos de bienestar localizados apuntan a un movimiento hacia perspectivas multidimensionales más sólidas. La adopción de la Agenda 2030 y la fuerte tradición de planificación del desarrollo nacional de esta región han ayudado a promover enfoques pangubernamentales a más largo plazo y más coordinados para la formulación de políticas. Algunos países han elaborado sus planes de manera participativa, con una concentración en el largo plazo, para ayudar a impulsar un desarrollo más sostenible.
Los métodos participativos para la elaboración de marcos multidimensionales y el establecimiento de prioridades sociales pueden ayudar a reforzar el contrato social entre gobiernos y ciudadanos. Una amplia participación pública en el desarrollo y el examen periódico de marcos multidimensionales de bienestar son esenciales para garantizar la legitimidad y el apoyo público a dichos marcos, orientar la toma de decisiones de los gobiernos y movilizar acciones colectivas encaminadas a la consecución de los objetivos sociales identificados. Al hacerlo, es fundamental conectar con aquellos que son menos capaces, están menos acostumbrados o están menos dispuestos a “implicarse” para que los marcos de bienestar y las estrategias nacionales de desarrollo atiendan mejor a los grupos excluidos, como los trabajadores informales, las mujeres, los pueblos indígenas, las minorías étnicas raciales y los jóvenes (OCDE, 2020[87]). Los enfoques participativos para la elaboración de marcos multidimensionales resultan de enorme utilidad a gobiernos y ciudadanos, ya que permiten a los gobiernos obtener más información sobre las perspectivas, los problemas y las preocupaciones de los ciudadanos, en particular de quienes son más vulnerables. Al mismo tiempo, permiten a los ciudadanos conocer de manera más profunda la compleja interconexión entre las cuestiones sociales, económicas y ambientales, así como los objetivos a corto y largo plazo de los gobiernos. De este modo, los enfoques participativos pueden reforzar el funcionamiento democrático al otorgar a los ciudadanos un papel más directo en la programación de la agenda pública y la toma de decisiones. Establecer un amplio apoyo social a un marco también puede resultar útil para salvaguardar la continuidad de los enfoques multidimensionales cuando se produzcan cambios políticos.
Aunque los planes nacionales de desarrollo están adoptando cada vez más una perspectiva multidimensional, los objetivos económicos siguen predominando, en parte por las carencias informativas en cuanto a objetivos no económicos. El análisis de los planes nacionales de desarrollo de ALC muestra que se presta escasa atención a formas más amplias de capital que son necesarias para sostener el bienestar a lo largo del tiempo, trascendiendo el capital económico. Incluso cuando no existen aún datos completos, los marcos de bienestar pueden proporcionar información para una programación de la agenda más equilibrada como parte del proceso de planificación del desarrollo, señalando los componentes centrales del bienestar social que han de tenerse en cuenta ―y sus interrelaciones―. Por otra parte, reforzar la infraestructura estadística puede proporcionar más información al proceso de programación de la agenda, al facilitar mejores datos sobre la diversidad de resultados que determinan el bienestar social. A su vez, esto puede contribuir a incrementar la transparencia del proceso de programación de la agenda y promover el diálogo público sobre las prioridades adecuadas para seleccionar y reforzar la rendición de cuentas públicas sobre el progreso de la sociedad. Mejorar la medición de los resultados multidimensionales también intensificará el monitoreo del progreso de la sociedad y ayudará a ampliar la evaluación del impacto de las intervenciones públicas. En los Capítulos 2 a 5 se han detallado esferas específicas para el desarrollo estadístico.
También son necesarios vínculos más fuertes entre, por una parte, los objetivos multidimensionales recogidos en los marcos jurídicos y los planes nacionales de desarrollo, y, por otra, su aplicación real, incluso a través de la asignación presupuestaria y la formulación de políticas. En la actualidad, pese a que los planes nacionales de desarrollo se plasman en una ley, su función suele limitarse a definir una idea de país, sin suficientes mecanismos para hacer que se cumplan las directrices del plan durante el proceso de asignación presupuestaria, la formulación y la aplicación de las políticas. Las buenas intenciones expresadas en los acuerdos constitucionales y los marcos jurídicos no suelen ser parejas al funcionamiento real de los gobiernos. Esto incluye la conexión entre los planes de desarrollo y la asignación del presupuesto gubernamental, que ha de reforzarse para alcanzar un gasto más equilibrado entre las diferentes prioridades de bienestar (OCDE et al., 2019[2]). Utilizar prioridades de bienestar social ―que cuentan con un amplio apoyo público― como base del gasto público es clave tanto para obtener el máximo rendimiento de la inversión en materia de bienestar como para reforzar la rendición de cuentas públicas. Del mismo modo, usar correctamente un conjunto central de objetivos de bienestar en la evaluación ex ante de las propuestas de política de diferentes partes de la administración puede sustentar un enfoque pangubernamental más coherente de la mejora del bienestar social. Aprovechar las buenas prácticas existentes y reforzar los vínculos entre los “objetivos” y la “aplicación” puede marcar la diferencia entre un plan nacional de desarrollo que siga siendo una visión de alto nivel y otro que se base en objetivos sociales ampliamente compartidos y pueda convertirse así en un poderoso factor de movilización de la acción colectiva para mejorar la vida de las personas.
En el contexto de la pandemia de COVID-19, un enfoque de la política basado en el bienestar puede orientar el proceso para construir un futuro mejor, ayudando a los gobiernos a replantear las prioridades, el diseño, la armonización y la conexión de diferentes formas. Puede esclarecer los objetivos, las prioridades y las medidas de éxito, articulando lo que significa “construir un futuro mejor” en la práctica. Asimismo, ayuda a identificar las vulnerabilidades preexistentes o nuevas o acumuladas para orientar el apoyo de manera más efectiva. Aborda temas que, en ocasiones, son menos visibles en la política, pero que son muy importantes para la calidad de vida de las personas y que se han visto considerablemente perjudicados por la pandemia, como las relaciones sociales, la salud mental y el bienestar subjetivo. Aporta resiliencia a los sistemas, incluidos no solo los económicos y naturales, sino también los sistemas sociales (tales como las instituciones y la confianza). También establece redes de colaboración entre los diferentes departamentos y los organismos del gobierno centrados en resultados comunes, que son necesarias para el cumplimiento de agendas multidimensionales integradas, pues esto será preciso para aplicar planes de recuperación inclusivos y sostenibles.
Por último, los marcos de medición multidimensionales tienen la posibilidad de orientar la toma de decisiones a nivel regional e internacional, así como a nivel nacional (y subnacional). La crisis del COVID-19 ha supuesto un recordatorio urgente de que los principales desafíos que encaran actualmente los gobiernos no se circunscriben al territorio nacional (al igual que ocurre con el cambio climático o la migración, por ejemplo). Para construir un futuro mejor, los países necesitan hacerlo juntos en la máxima medida posible. Consensuar un conjunto de prioridades compartido que sea objeto de seguimiento usando indicadores comunes en toda la región (un proceso tan político como técnico) ayudaría a los países de ALC a identificar desafíos comunes, así como ámbitos relativos de fortaleza o debilidad. A su vez, esto promovería una evolución hacia una serie de modalidades de alianza internacional más amplias y flexibles (más allá de la ayuda económica exclusivamente), que se adapten mejor a las necesidades de los países en la era del desarrollo en transición.
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[81] RIS (2016), Health, Nature and Quality of Life Towards BRICS Wellness Index, Research and Information System for Developing Countries (RIS), http://www.nkibrics.ru/system/asset_publications/data/57f2/d14d/6272/6908/181e/0000/original/BRICS_Wellness_Report.pdf?1475531085.
[27] RREE (2010), Vivir Bien. Mensajes y documentos sobre el Vivir Bien 1995 - 2010, Diplomacia por la Vida, Estado Plurinacional de Bolivia, Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia, La Paz, http://www.cancilleria.gob.bo/webmre/sites/default/files/libros/vivir%20bien.pdf.
[17] Sarracino, F. (2019), “When does economic growth improve well-being?”, in Rojas, M. (ed.), The economics of happiness: How the Easterlin Paradox Transformed our Understanding of Well-being and Progress, Springer International Publishing, Cham, https://doi.org/10.1007/978-3-030-15835-4_15.
[98] SCGG y INE (2016), Medición Multidimensional de la Pobreza en Honduras, Secretaría de Coordinación General de Gobierno (SCGG) and Instituto Nacional de Estadísticas (INE), Tegucigalpa, http://ipm.scgg.gob.hn/wp-content/uploads/2019/08/medicion_multidimensional_pobreza.pdf.
[79] SINERGIA (2020), Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (SINERGIA), Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, https://sinergia.dnp.gov.co/Paginas/inicio.aspx.
[99] SIUBEN (2017), IPM-RD: Índice de Pobreza Multidimensional de la República Dominicana, Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), Santo Domingo, https://siuben.gob.do/wp-content/uploads/2019/07/libro-ipm-rd-26062017.pdf.
[40] Social Progress Imperative (2020), 2020 Social Progress Index, http://www.socialprogress.org.
[10] Stats NZ (2018), Indicators Aotearoa New Zealand, Stats NZ, Wellington, http://www.stats.govt.nz/assets/Consultations/indicators-aotearoa-new-zealand-nga-tutohu-aotearoa-consultation/indicators-aotearoa-new-zealand-measuring-our-well-being.pdf.
[16] Stiglitz, J., J. Fitoussi and M. Durand (2019), For Good Measure: An Agenda for Moving Beyond GDP, The New Press, New York and London, https://doi.org/10.1017/s004727942000063x.
[15] Stiglitz, J., A. Sen and J. Fitoussi (2009), Report of the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress (CMEPSP), https://www.economie.gouv.fr/files/finances/presse/dossiers_de_presse/090914mesure_perf_eco_progres_social/synthese_ang.pdf.
[95] STPP y MINEC-DIGESTYC (2015), Medición Multidimensional de la Pobreza en El Salvador, Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia (STPP) y Ministerio de Economía, a través de la Dirección General de Estadística y Censos (MINEC-DIGESTYC), San Salvador, https://www.undp.org/content/dam/el_salvador/docs/povred/Medici%C3%B3n%20Multidimensional%20de%20la%20Pobreza%20El%20Salvador.pdf.
[12] UNECE, Eurostat and OECD (2013), Framework and suggested indicators to measure sustainable development, UNECE/Eurostat/OECD Task Force on Measuring Sustainable Development, https://unece.org/DAM/stats/documents/ece/ces/2013/SD_framework_and_indicators_final.pdf.
[1] Unión Europea (2021), Beyond GDP: Measuring what Matters, Issues Paper, Consejo de la Unión Europea, Bruselas.
[63] Van Weerelt, P. (2018), Transforming our world: Advancing society through science with a soul, United Nations System Staff College, http://www.unssc.org/news-and-insights/blog/transforming-our-world-advancing-society-through-science-soul/.
[33] Weyer, F. (2017), Implementing ‘Vivir Bien’: Results and Lessons from the Biocultura Programme, Bolivia, Alternative Pathways to Sustainable Development: Lessons from Latin America, International Development Policy series No.9, Geneva, Boston, https://journals.openedition.org/poldev/2361.
[73] Whitby, A., C. Seaford and C. Berry (2014), The BRAINPOoL Project Final Report. Beyond GDP - From measurement to politics and policy, World Future Council , Hamburg, http://www.brainpoolproject.eu.
Los Índices de Pobreza Multidimensionales ofrecen información sobre las privaciones experimentadas en una serie de resultados de bienestar, a nivel agregado y con respecto a subgrupos de interés específicos (p. ej., en función del género, la edad, la ubicación geográfica, la ascendencia indígena o una discapacidad) (Cuadro del Anexo 6.A.1). En los países de ALC, estos índices se están incorporando cada vez más en el ciclo de políticas para ayudar a recabar información útil en la que basar la formulación de políticas destinadas a reducir la pobreza, distribuir los presupuestos públicos, orientar los programas sociales y monitorear y evaluar los resultados de los programas de reducción de la pobreza. En la actualidad, Uruguay está elaborando un Índice Nacional de Pobreza Multidimensional.
Los mapas de calor incluidos en los Gráficos 6.2 y 6.3 se elaboraron analizando los planes nacionales de desarrollo de 15 países de ALC con el software estadístico R. Los planes nacionales de desarrollo analizados fueron, entre otros, los de Argentina (2015-2019), Bolivia (2016-2020), Brasil (2016-2019), Chile (2018-2022), Colombia (2018-2022), Costa Rica (2019-2022), la República Dominicana (2010-2030), Ecuador (2017-2021), El Salvador (2014-2019), Guatemala (2032), Honduras (2018-2022), México (2019-2024), Panamá (2015-2019), Paraguay (2030) y Perú (2021).
Se llevaron a cabo dos análisis por separado para crear dos mapas de calor que hacen referencia a las 11 dimensiones de bienestar actual y las 4 dimensiones de bienestar futuro. En cada análisis, se codificaron los textos de los planes nacionales de desarrollo de acuerdo con las dimensiones del Marco de bienestar de la OCDE. El término “codificar/codificación” se refiere a un proceso consistente en extraer del texto palabras o grupos de palabras (expresiones) de interés y clasificarlas en diferentes categorías (dimensiones). Esta codificación se realizó usando las palabras o expresiones en español que se incluyen en el Cuadro del Anexo 6.B.1 y el Cuadro del Anexo 6.B.2, sin distinguir entre mayúsculas y minúsculas.
Un primer paso consistió en crear diferentes categorías en R, una por cada dimensión del marco de bienestar actual y futuro de la OCDE. Los datos de los textos de los planes nacionales de desarrollo se importaron y limpiaron eliminando palabras, signos de puntuación, números y espacios en blanco adicionales entre las palabras no necesarios. A continuación, se transformaron los datos para disponerlos en una sola columna y varias filas. Cada fila es un token, es decir, nuestra unidad de análisis. Un token puede ser una palabra o un grupo de palabras (una expresión) extraídos del texto. Los datos de los textos se dispusieron en una tabla con un token por fila. Cada token creado a partir del texto limpio se hizo coincidir con una de las dimensiones basadas en las palabras y los grupos de palabras (expresiones) definidos en el Cuadro del Anexo 6.B.1 (bienestar actual) y el Cuadro del Anexo 6.B.2 (bienestar futuro). Como último paso, se contó el número de tokens coincidentes de cada dimensión y se hizo un recuento de las frecuencias relativas con respecto a cada país. La suma de la frecuencia de todos los tokens del plan nacional de desarrollo de un país, distribuidos entre todas las dimensiones, es 100. En los mapas de calor, se utilizaron diferentes intensidades del mismo color para ilustrar la intensidad (frecuencia) de uso de cada dimensión del bienestar en cada plan nacional de desarrollo.
Notas
← 1. Tras admitir el hecho de que existen muchos marcos políticos que integran aspectos del marco de políticas de “bienestar” sin utilizar necesariamente este término, en particular en la región de ALC, el resto del presente capítulo se refiere a los marcos multidimensionales de resultados, así como a los marcos de bienestar. Véase en la sección titulada “Qué es un enfoque multidimensional de las políticas públicas?” una explicación del contenido y del alcance de dichos marcos.
← 2. Tal como se describen en este documento, entre los indicadores más “objetivos” estarían el estado laboral, los ingresos y los resultados académicos. Una distinción crucial reside en que, incluso cuando son los propios ciudadanos los que informan sobre estos aspectos de sus vidas (p. ej., mediante la participación en encuestas), hacen referencia a aspectos objetivos de los niveles de vida (entre ellos las calificaciones obtenidas o los ingresos percibidos) que alguien ajeno a ellos también puede observar y medir. Por el contrario, las medidas más subjetivas (p. ej., la satisfacción con la vida, la percepción en cuanto a seguridad) están directamente relacionadas con las impresiones y experiencias de la población ―y pese a que pueden validarse consultando datos objetivos, el constructo meta de dichas medidas es inherentemente subjetivo por naturaleza―.
← 3. La mayoría de los países de ALC son de ingresos medios-altos, entre ellos 9 de los 11 países a los que se refieren los capítulos estadísticos anteriores (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Paraguay, Perú y República Dominicana). Los otros dos países analizados, Chile y Uruguay, son países de ingresos altos.
← 4. Los Índices de Pobreza Multidimensionales (IPM) son herramientas políticas importantes en la región de ALC y abarcan muchos elementos del enfoque multidimensional, centrado en las personas, que resulta esencial para el bienestar. Por ejemplo, prácticamente todos los IPM utilizados por gobiernos de esta región tienen en cuenta aspectos relacionados con la vivienda y los suministros públicos, la salud, la educación y el empleo (véase el Cuadro del Anexo 6.A.1). La función principal de los IPM es ampliar la definición de quién puede considerarse pobre o vulnerable, más allá de las medidas monetarias, para ofrecer información más amplia en relación con una focalización, monitoreo y evaluación efectivos de los programas sociales de reducción de la pobreza y de otra índole. Por lo tanto, se centran en identificar las privaciones existentes en diferentes grupos y ámbitos. Por el contrario, los enfoques de bienestar describen tanto el nivel como la distribución de los resultados en el conjunto de la sociedad, además de los recursos que propician dichos resultados a lo largo del tiempo. En este sentido, los enfoques de bienestar representan una visión objetivo de lo que es importante para tener una buena vida en la actualidad y en el futuro, más allá de la ausencia de privaciones (que, no obstante, se reconoce como un componente esencial). Varios elementos del bienestar actual, como el compromiso cívico y la voz de los ciudadanos, la conciliación de la vida laboral y personal, la calidad del empleo, las relaciones sociales, el medioambiente y el bienestar subjetivo solo se incluyen en los IPM en contadas ocasiones. Y lo que es más importante, los recursos para el bienestar futuro a nivel social quedan excluidos prácticamente por completo de los IPM ―por razones obvias, dado su propósito principal―.
← 5. GBA+ es una herramienta de análisis desarrollada por el gobierno de Canadá para que los responsables de la formulación de políticas puedan examinar los posibles impactos (tanto intencionados como no intencionados) de una política, plan, programa u otra iniciativa en diversos grupos de personas. Considera el género y también otros factores identitarios como la edad, la etnia, el patrimonio indígena, la geografía, el nivel socioeconómico, el estado civil y cualquier discapacidad metal o física (Government of Canada, 2021[103]).
← 6. Estos dominios son los siguientes: nivel de vida; educación; salud; diversidad ecológica y resiliencia; vitalidad de la comunidad; uso del tiempo; bienestar psicológico; buena gobernanza; y resiliencia y diversidad cultural (GNH Centre Bhutan, 2021[67]).
← 7. Estos dominios son los siguientes: economía; salud; educación; cultura y sociedad; gobernanza y servicios públicos; y medioambiente e infraestructura (Government of United Arab Emirates, 2021[68]).
← 8. La necesidad de mejorar la vinculación de la planificación y el seguimiento de ámbito nacional y subnacional, en especial en el contexto de los OSD, fue puesta de relieve por los participantes de la Conferencia sobre los Usos de los Indicadores de Bienestar y Desarrollo Sostenible en las Políticas Públicas en América Latina y el Caribe que se celebró en Bogotá (Colombia) en 2019.