6. Государственные предприятия - порядок осуществления закупок на госпредприятиях

Государственные предприятия занимают главное место на казахстанском рынке госзакупок. В связи с этим важно подробно рассмотреть их деятельность, чтобы иметь общее представление о том, как в целом устроена система госзакупок в стране. По большей части правила едины. Однако у государственных предприятий в силу их особого положения есть возможность вырабатывать альтернативные методики осуществления закупок и создавать прецедент в некоторых сферах. Несмотря на это, для данной группы хозяйствующих субъектов характерны и некоторые общие проблемы местной системы госзакупок, а именно высокая доля прямых закупок и ограниченное участие иностранных поставщиков.

    

По сравнению с другими государствами, включая страны ОЭСР, Казахстан характеризуется относительно высокой степенью государственного вмешательства в экономику. Более того, в последнем докладе ОЭСР отмечалось, что государственные холдинги занимают господствующие положение в экономике страны. Государство представлено в составе правления таких холдингов и их дочерних обществ, поэтому может представлять в них свои интересы (ОЭСР, 2017[1]). Это значит, что оно, вероятнее всего, оказывает сильное влияние и на производимые ими закупки, что негативно сказывается главным образом на таких аспектах, как использование конкурентных процедур, обеспечение равного доступа к участию и соблюдение этических норм.

Данная глава посвящена порядку осуществлению закупок на государственных предприятиях (госпредприятиях) в Казахстане. Передовой международный опыт указывает на то, что госпредприятия, как и все государственные учреждения, должны руководствоваться при этом рядом строгих правил. Так, во многих странах им поручают оказание значительной доли государственных услуг за счет бюджета. Казахстан не является исключением, и, как еще будет отмечено далее, на госпредприятия действительно приходится значительная часть государственных закупок. На них должны распространяться все положения Рекомендации Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок – так говорится в преамбуле документа (см. Блок ‎6.1)

Блок 6.1. Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок - преамбула

XV. ПРЕДЛАГАЕТ Сторонам распространить настоящую Рекомендацию на все уровни правительства и рассматривать возможность реализации настоящей Рекомендации в других случаях соответствующего контекста, таких, как закупки, осуществляемые государственными предприятиями, или закупки, проводимые в рамках межгосударственных соглашений об оказании помощи.

Источник: (ОЭСР, 2015[2]).

Данная глава посвящена закупочной деятельности организаций, которые не подпадают под действие общего законодательства о государственных закупках в Казахстане, но все же осуществляют значительную часть всех закупок с использованием бюджетных средств. Изложение построено следующим образом: вслед за кратким обзором государственных предприятий Казахстана рассматривается структура производимых ими закупок (на основе имеющихся количественных данных), а затем анализируется то, как организован у них данный процесс и какими нормами они при этом руководствуются.

6.1. Значение госпредприятий и их закупочной деятельности для Казахстана

6.1.1. Определение госпредприятий в мире и в Казахстане, основные группы госпредприятий

Каждая страна по-своему определяет, какие предприятия относятся к числу государственных, а какие нет. В рамках данного документа используется определение, предложенное в Руководящих принципах ОЭСР по корпоративному управлению для предприятий с государственным участием (редакция 2015 года), см. Блок ‎6.2.

Блок 6.2. Определение государственных предприятий

«Любое юридическое лицо, которое признано национальным законодательством и в отношении которого государство осуществляет право собственности, должно рассматриваться в качестве предприятия с государственным участием. Сюда входят акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью и товарищества с ограниченной ответственностью. Более того, учрежденные особым нормативным правовым актом корпорации, правосубъектность которых определена в специализированном законодательстве, должны рассматриваться в качестве предприятий с государственным участием, если их цели и виды деятельности полностью или частично носят преимущественно экономический характер».

Источник: (ОЭСР, 2015[3]).

Согласно предыдущим докладам ОЭСР, хозяйствующие субъекты с государственным участием, которые занимаются предпринимательской или иной экономической деятельностью в Казахстане, представлены акционерными обществами (АО) и товариществами с ограниченной ответственностью (ТОО). В докладе ОЭСР за 2017 год, отмечалось, что в Казахстане насчитывается 6 948 государственных предприятий, включая 679 акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью. Остальные организации относятся к числу государственных предприятий на праве хозяйственного ведения (1 258 юридических лиц) или на праве оперативного управления (5 011 юридических лиц). Примерно 1 000 предприятий со штатом более 250 человек считаются крупными. Госпредприятия представлены во всех отраслях экономики, особенно в нефтегазовой промышленности, энергетике, горной промышленности, транспорте и ИКТ. В 2014 году валовая добавленная стоимость, приходившаяся на их долю, составила 7,85% ВВП. (ОЭСР, 2017[1])

Большинство всех госпредприятий в Казахстане входят в три холдинга (акционерные компании):

1. 1. АО «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына»;

2. 2. АО «Национальный управляющий холдинг «Байтерек»;

3. 3. АО «НУХ «КазАгро»

АО «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» (АО «ФНБ «Самрук-Казына»)

АО «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» - один из наиболее значимых национальных управляющих холдингов в Казахстане. Акционерное общество учреждено особым нормативным правовым актом. В законе Республики Казахстан «О фонде национального благосостояния» № 550 от 2012 года определена его структура и цель: «повышение национального благосостояния Республики Казахстан посредством увеличения долгосрочной стоимости (ценности) организаций, входящих в группу Фонда, эффективного управления активами, входящими в группу Фонда». Согласно годовому отчету за 2017 год, в АО «ФНБ «Самрук-Казына» входит 358 организаций, среди которых числятся крупнейшие госпредприятия Казахстана:

• АО «НК «КазМунайГаз» (поисковые работы в нефтегазовой отрасли);

• АО «НАК «Казатомпром» (экспортер радиоактивных металлов);

• АО «НК «Қазақстан Темiр Жолы» (железные дороги);

• АО «Эйр Астана» (авиакомпания).

В АО «ФНБ «Самрук-Казына» и его портфельных компаниях трудятся в общей сложности 312 400 человек. В 2017 году консолидированный доход АО «ФНБ «Самрук-Казына» составил 5,1 трлн тенге (приблизительно 12 млрд евро), или около 8% ВВП Казахстана. В 2014 году данный показатель был выше - более 13% ВВП (Samruk-Kazyna JSC, 2018[4]) (ОЭСР, 2017[1]).

АО «Национальный управляющий холдинг «Байтерек» (АО «НУХ «Байтерек»)

Задача АО «НУХ «Байтерек» заключается в поддержке устойчивого экономического роста для достижения целей стратегии «Казахстан - 2050». В холдинг входит 11 организаций разной формы собственности, в том числе финансовые учреждения, институты развития и т. д. В 2017 году в АО «НУХ «Байтерек» числилось 2 885 сотрудников, а чистая прибыль холдинга достигала 44 млрд тенге. Кроме того, ему принадлежали активы на сумму 4,4 трлн тенге. Как и в случае с АО «ФНБ «Самрук-Казына», в состав совета директоров АО «НУХ «Байтерек» входят высокопоставленные государственные деятели. Следует также отметить, что в совете директоров представлены и иностранные граждане (ОЭСР, 2017[1]; Baiterek National Managing Holding JSC, 2018[5]).

АО «Национальный управляющий холдинг «КазАгро» (АО «НУХ «КазАгро»)

АО «НУХ «КазАгро» занимается реализацией государственной политики «по стимулированию индустриального развития АПК» (KazAgro, n.d.[6]). У холдинга имеются многочисленные дочерние общества, в том числе такие финансовые организации, как АО «КазАгроФинанс» и АО «Аграрная кредитная корпорация». Ещё одна дочерняя структура - ТОО «Казагромаркетинг» - оказывает поддержку сельхозпроизводителям. Акции АО «НУХ «КазАгро» принадлежат Министерству сельского хозяйства Республики Казахстан. Обязанности председателя совета директоров исполняет министр сельского хозяйства. В 2017 году холдинг выдал примерно 22 000 кредитов на общую сумму около 246 млрд тенге (579 млн евро) (Kazagro, 2018[7]; ОЭСР, 2017[1]).

Согласно закону «О государственном имуществе», надзор за государственными предприятиями осуществляет Министерство экономики (Департамент политики управления государственными активами) вместе с соответствующим отраслевым министерством - в данном случае с Министерством финансов (ОЭСР, 2017[1]). Кроме того, на основании вышеуказанного закона Министерство экономики, Комитет государственного имущества и отраслевое министерство должны быть представлены в совете директоров национальных управляющих холдингов (ОЭСР, 2017[1]). Однако в законе «О фонде национального благосостояния» оговорено, что государство не может вмешиваться в деятельность АО «ФНБ «Самрук-Казына» (ОЭСР, 2017[1]).

Во главе АО «ФНБ «Самрук-Казына», АО «НУХ «Байтерек» и АО «НУХ «КазАгро» стоит совет директоров. Во всех трех случаях в него входят политические деятели, которые занимают высокие государственные посты (министр, премьер-министр или заместитель премьер-министра) в настоящее время или занимали их ранее. Помимо этого, в совете директоров зачастую представлены опытные зарубежные топ-менеджеры и политики (например, Томас Мироу и Клаус Мангольд из Германии и Филип Йео из Сингапура) (Baiterek, n.d.[8]).

Несмотря на взятый государством курс на приватизацию (см. также раздел 6.3.2), на госпредприятия по-прежнему приходится значительная часть казахстанской экономики - по разным оценкам от 30% до 40% ВВП (ОЭСР, 2017[9]). Многие дочерние общества работают почти как коммерческие организации. Большинство наиболее важных государственных услуг в Казахстане, например в сфере здравоохранения, оказывают госпредприятия, входящие в один из трех вышеуказанных холдингов. Таким образом, пристальный анализ закупочной деятельности этих госпредприятий может дать ключ к пониманию того, как улучшить оказание государственных услуг в стране. На примере закупки изделий медицинского назначения через ТОО «СК «Фармация» в Блоке ‎6.3 показано, какой вес госпредприятия имеют в сфере оказания государственных услуг в Казахстане.

Блок 6.3. ТОО «СК «Фармация»

На примере ТОО «СК «Фармация» становится очевидно, насколько важную роль госпредприятия играют в закупочной деятельности. Эта организация с государственным участием отвечает за приобретение медтехники и лекарственных средств (таким образом, она является так называемым единственным дистрибьютором). Цель ее деятельности заключается в поддержании единых цен на медтехнику и лекарственные средства на всей территории Казахстана посредством централизованной закупки товаров. Так, 1 115 больниц и 400 поликлиник, работающих по системе обязательного медицинского страхования, обязаны обращаться в ТОО «СК «Фармация» для пополнения запасов лекарственных средств. Свою деятельность ТОО «СК «Фармация» финансирует за счет взимаемой наценки в размере 5-7%.

В Приказе Министерства здравоохранения Республики Казахстан № 631 приводится список лекарственных средств и изделий медицинского назначения, закупаемых у единственного дистрибьютора (в общей сложности 1 167 наименований лекарственных средств и изделий медицинского назначения). Кроме того, применяются Особые правила закупки лекарственных средств, отличающиеся от закона «О государственных закупках».

ТОО «СК «Фармация» публикует план закупок и приобретает определенное количество лекарственных средств и изделий медицинского назначения в год по установленным тарифом. В этом есть свои преимущества и недостатки: с одной стороны, не допускается завышение цен, а с другой, в случае их падения взять ситуацию под контроль будет невозможно. Из-за того что план закупок составляется в ТОО «СК «Фармация» на год вперед, реагировать на какие-то изменения в сфере здравоохранения довольно сложно.

Источник: интервью с заинтересованными сторонами.

6.2. Удельный вес и структура закупок, осуществляемых госпредприятиями

Госпредприятия не просто во многом определяют облик казахстанской экономики, на них приходится значительная доля государственных закупок. Существуют некоторые разногласия относительно того, справедливо ли относить закупки, осуществляемые АО «ФНБ «Самрук-Казына», АО «НУХ «Байтерек» и АО «НУХ «КазАгро», к числу государственных. Например, в рамках Договора о Евразийском экономическом союзе закупки, производимые госпредприятиями, не рассматривается в качестве государственных, а Соглашение о расширенном партнерстве и сотрудничестве (СРПС) не применяется к АО «ФНБ «Самрук-Казына». В сущности, некоторые дочерние структуры госпредприятий работают скорее как коммерческие организации, а не государственные учреждения.

В данном разделе анализируется сумма и структура расходов на снабжение АО «ФНБ «Самрук-Казына», АО «НУХ «Байтерек» и АО «НУХ «КазАгро» (в той мере, в которой это только возможно). В общей сложности в 2016 году (последние имеющиеся данные по всем трем организациям) они приобрели товаров, работ и услуг примерно на 4,2 трлн тенге. При этом в рамках общей системы государственных закупок на республиканском и территориальном уровне в Казахстане было потрачено приблизительно 1,3 трлн тенге. При этом 98% всей суммы пришлось на долю АО «ФНБ «Самрук-Казына», 1,6% потратило АО «НУХ «КазАгро», а остальные 0,4% - АО «НУХ «Байтерек». Таким образом, в 2016 году организации, входящие в состав АО «ФНБ «Самрук-Казына», израсходовали на закупки 4,1 трлн тенге (11,7 млрд евро). У АО «НУХ «Байтерек» и АО «НУХ «КазАгро» данный показатель составитл 1,8 млрд тенге (4,7 млн евро) и 66,9 млрд тенге (167 млн евро) соответственно (см. Таблица ‎6.1).

Таблица 6.1. Сумма расходов АО «ФНБ «Самрук-Казына», АО «НУХ «Байтерек» и АО «НУХ «КазАгро» на закупку товаров, работ и услуг
	2014 год Сумма, млн тенге	2015 год Сумма, млн тенге	2016 год Сумма, млн тенге
АО ФНБ «Самрук-Казына»	3 870 073	3 486 110	4 121 927
АО «НУХ «Байтерек»	1 577	1 831	1 880
АО «НУХ «КазАгро»	62 050	57 050	66 956
Примечание: По последним имеющимся данным в отношении АО «ФНБ «Самрук-Казына».
Источник: Сведения, предоставленные АО «НУХ «Байтерек», АО «НУХ «КазАгро», а также АО «ФНБ «Самрук-Казына» для (ОЭСР, 2017[10]).

6.2.1. Большая доля прямых закупок (у единственного поставщика)

В Казахстане доля государственных прямых закупок (также именуемых закупками у единственного поставщика) довольно велика, и три рассматриваемые организации в этом отношении не исключение. Наиболее низкий показатель в этом отношении отмечен у АО «ФНБ «Самрук-Казына» - 86,5% всех закупок (2016 год). Схожее значение и у АО «НУХ «Байтерек» - чуть меньше 88% (2017 год). В то же время у АО «НУХ «КазАгро» эта цифра превышает 98% (2017 год). Все это больше, чем в остальном государственном секторе (ОЭСР, 2017[10]).

У всех трех организаций просматривается тенденция, которая указывает на то, что прямые закупки осуществляются все чаще, а открытые тендеры проводятся все реже. На Рисунках Рисунок ‎6.1, Рисунок ‎6.2 и Рисунок ‎6.3 представлено, как увеличилась доля прямых закупок за последние несколько лет.

Рисунок 6.1. АО «ФНБ «Самрук-Казына»: соотношение различных способов закупки товаров, работ и услуг, 2014-2016 годы

Примечание: По последним имеющимся данным.

Источник: Сведения, предоставленные АО «ФНБ «Самрук-Казына» для (ОЭСР, 2017[10]).

Рисунок 6.2. АО «НУХ «КазАгро»: соотношение различных способов закупки товаров, работ и услуг, 2013-2017 годы

Примечание: По последним имеющимся данным.

Источник: Сведения, предоставленные АО «НУХ «КазАгро».

Рисунок 6.3. АО «НУХ «Байтерек»: соотношение различных способов закупки товаров, работ и услуг, 2013-2017 годы

Примечание: По последним имеющимся данным.

Источник: Сведения, предоставленные АО «НУХ «Байтерек».

Что касается АО «ФНБ «Самрук-Казына», по данным акционеров, примерно 20% прямых закупок приходится на несостоявшиеся открытые тендеры. Если получена всего одна соответствующая заявка (то есть количество участников, удовлетворяющих условиям заказчика, недостаточно), организатор тендера может осуществить прямую закупку и заключить договор с тем поставщиком, который соответствует всем требованиям. Остальные 80% прямых закупок обусловлены наличием перечня исключений. Внутренние нормативные документы АО «НУХ «Самрук-Казына» предусматривают 56 исключительных обстоятельств, при которых госпредприятия, входящие в фонд, вправе осуществлять закупки напрямую, минуя тендерные процедуры. По всей видимости, эти обстоятельства совпадают с теми, что установлены для государственного сектора в целом. У АО «НУХ «Байтерек» и АО «НУХ «КазАгро» тоже имеются подобные перечни.

Наличие таких исключительных обстоятельств и то, что на них так часто ссылаются, представляет проблему по двум причинам: во-первых, они начинают восприниматься скорее как правило, чем исключение, а во-вторых, у них настолько широкая формулировка, что под них может подходить практически любой случай. Это не только ограничивает конкуренцию (о проблемах, касающихся конкуренции, см. раздел 6.3.3), но и открывает возможности для коррупции и ценового сговора.

В последние годы АО «ФНБ «Самрук-Казына» регулярно использовало все пять методов закупки товаров, работ и услуг (открытый тендер, централизованные торги электрической энергией, запрос коммерческих предложений, прямые закупки у единственного поставщика и товарообмен), хоть и в относительно небольшой мере. АО «НУХ «Байтерек» проводило открытые тендеры и осуществляло прямые закупки, а АО «НУХ «КазАгро» запрашивало еще и коммерческие предложения. Более подробная информация о применявшихся этими организациями способах закупки товаров, работ и услуг представлена в таблицах 6.2, 6.3 и 6.4.

Таблица 6.2. Закупки АО «ФНБ «Самрук-Казына»
	2014 год Сумма, млн тенге	2015 год Сумма, млн тенге	2016 год Сумма, млн тенге
Открытый тендер	881 239	565 783	531 206
Централизованные торги электроэнергией	1 262	2 775	2 432
Запрос коммерческих предложений	25 697	20 080	21 318
Прямые закупки	2 958 187	2 895 287	3 566 823
Товарообмен	3 688	2 168	147
Примечание: По последним имеющимся данным.
Источник: Сведения, предоставленные АО «ФНБ «Самрук-Казына» для (ОЭСР, 2017[10]).

Таблица 6.3. Закупки АО «НУХ «Байтерек»
Способ осуществления закупок	2015 год Сумма, млн тенге	2016 год Сумма, млн тенге	2017 год Сумма, млн тенге
Открытый тендер	719	478	155
Прямые закупки	1 113	1 401	1 110
Примечание: Согласно имеющимся данным за последние три года.
Источник: Сведения, предоставленные АО «НУХ «Байтерек».

Таблица 6.4. Закупки АО «НУХ «КазАгро»
Способ осуществления закупок	2015 год Сумма, млн тенге	2016 год Сумма, млн тенге	2017 год Сумма, млн тенге
Тендер	742	1 000	1 225
Аукцион	8	0	0
Запрос коммерческих предложений	603	658	676
Прямые закупки	55 697	65 297	112 872
Примечание: Согласно имеющимся данным за последние три года.
Источник: Сведения, предоставленные АО «НУХ «КазАгро».

АО «НУХ «КазАгро» и АО «НУХ «Байтерек» закупали преимущественно услуги (более 90% всех закупок у обеих организаций). У дочерних организаций структура закупок отличается в зависимости от сферы деятельности. Сведений о структуре закупок АО «ФНБ «Самрук-Казына» не имеется. Не обладая более конкретной информацией о том, что именно приобреталось, сложно судить о возможных причинах и последствиях. Вероятно, это обусловлено характером самих организаций (например, услуги заказывались у дочерних обществ холдинга). Чтобы дать какие-то рекомендации в этом отношении, необходимо точно знать, какие конкретно оказывались услуги. Общение с руководством госпредприятий могло бы пролить свет на возможные недостатки процесса осуществления закупок, включая ограниченное использование конкурентных процедур и риск коррупции, а также дать представление о том, как их устранить.

Доля услуг в структуре закупок АО «НУХ «Байтерек» выросла с примерно 74% в 2013 году до почти 98% в 2017 году. Если работы всегда закупались в весьма небольшом объеме, то доля товаров упала с около 20% в 2013 году до приблизительно 2% в 2017 году. В течение последних трех лет АО «НУХ «Байтерек» практически не закупало работы (см. Рисунок ‎6.4).

Рисунок 6.4. Структура закупок АО «НУХ «Байтерек» (2013-2017 годы)

Источник: Сведения, предоставленные АО «НУХ «Байтерек».

В структуре закупок АО «НУХ «КазАгро» заметно преобладают услуги (примерно 90%). Доля работ всегда была невелика (около 1%), а на товары приходится все остальное. Более наглядно это представлено на Рисунок ‎6.5.

Рисунок 6.5. Структура закупок АО «НУХ «КазАгро» (2013-2017 годы)

Источник: Сведения, предоставленные АО «НУХ «КазАгро».

Структура закупок у некоторых дочерних организаций АО «НУХ «КазАгро» и АО «НУХ «Байтерек» схожа, но не у всех. Так, в 97% случаев соответствующая деятельность осуществлялось не на конкурсной основе, хотя у отдельных дочерних организаций данный показатель гораздо ниже и составляет примерно 20%. В целом, уровень участия в открытых тендерах относительно низкий (всего по две заявки в среднем). Многие, а в некоторых случаях и все закупочные операции в году пришлось осуществлять напрямую лишь по той причине, что откинулось недостаточное количество поставщиков. Все эти расхождения обусловлены тем, что по единым правилам приходится закупать самые разные товары, работы и услуги. В результате возникает необходимость в разнообразных методах и механизмах, призванных удовлетворить возникающие потребности оптимальным образом. Помимо этого, отличия в доле успешно проведенных тендеров указывают на разный уровень развития закупочной деятельности в дочерних организациях.

6.2.2. Сокращение прямых закупок в целях повышения эффективности

Активное осуществление прямых закупок вызывает обеспокоенность по ряду причин. Это ограничивает конкуренцию и, как следствие, негативно сказывается на соотношении цены и качества предлагаемых товаров, работ и услуг. Зачастую прямые закупки (у единственного поставщика) идут рука об руку с высоким уровнем коррупции: организатор тендера может сделать так, чтобы победителем вышел определенный участник, а у неизвестных ему компаний не было бы ни единого шанса. Рекомендации Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок отражают передовой опыт, накопленный в данной сфере (см. Блок ‎6.4).

Блок 6.4. Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок: выдержка об облегчении доступа к участию в государственных закупках

IV. РЕКОМЕНДУЕТ Сторонам облегчать доступ потенциальных конкурентов к участию в государственных закупках независимо от размера предприятия.

В этих целях Сторонам следует:

i) Иметь в наличии последовательно изложенную и устойчивую институциональную, нормативно-правовую и регуляторную базу, которая необходима для увеличения числа участников, вступающих в деловые отношения с государственным сектором, и содержала бы ключевые отправные точки для обеспечения устойчивости и эффективности системы государственных закупок. […]

ii) Предоставлять четкую и полную тендерную документацию, по возможности в стандартизированном формате и пропорциональную потребностям […]

iii) Использовать основанные на конкуренции тендерные процедуры, сократив использование ограничений и практику закупки у единственного поставщика. Конкурентные процедуры закупки должны стать типовым методом совершения государственных закупок и являться средством повышения эффективности данного механизма, борьбы с коррупцией, обеспечения получения справедливой и обоснованной цены, а также основанных на действии факторов конкурентного процесса результатов. В случае если исключительные обстоятельства служат оправданием ограничений в отношении использования конкурентных тендерных процедур и требуют использовать механизм закупки из единственного источника, то такого рода исключения должны быть определены заранее, носить ограниченный характер и для их использования должно требоваться соответствующее обоснование, которое должно стать объектом соответствующего надзора, применимого с учетом более высоких рисков коррупции, включая таковые в связи с наличием зарубежных поставщиков.

Источник: (ОЭСР, 2015[2]).

На самом деле конкурентный характер государственных закупок тесно связан с целым рядом принципов, отмеченных в Рекомендации ОЭСР, включая эффективность, прозрачность, этические стандарты, подотчетность и управление рисками. Если открытые тендеры будут проводиться все чаще, Казахстан сможет усовершенствовать систему государственных закупок по ряду направлений:

• Достижение оптимального соотношения цены и качества в результате роста конкуренции;

• Облегчение доступа предприятий к участию в закупках (что опять же способствует развитию конкуренции);

• Усиление прозрачности и подотчетности;

• Сокращение возможностей для коррупции.

Что касается мер по увеличению числа конкурентных процедур и ограничению прямых закупок у единственного поставщика, госпредприятиям рекомендуется дополнительно изучить причины, по которым они осуществляют закупочную деятельность именно таким способом. Это поможет определить наиболее перспективные ответные меры. Как уже упоминалось выше, в 80% случаев организации ссылаются на перечень исключительных обстоятельств. Однако этого мало, чтобы пролить свет на конкретные причины. Так, в распоряжении аналитиков не было подробных сведений о том, что именно и в каких количествах закупается госпредприятиями. Реформа государственных закупок в Колумбии служит примером того, как анализ данных о размещении предприятиями заказов напрямую помог государственным деятелям выработать план действий по увеличению числа конкурентных процедур (см. Блок ‎6.5).

Блок 6.5. Анализ причин прямых закупок в Колумбии

В начале 2010-х годов Колумбия провела масштабную реформу в сфере государственных закупок. В частности, был учрежден специальный орган по надзору, который в последующие годы обеспечивал претворение всех нововведений в жизнь. Одна из проблем заключалась в чрезвычайно большом количестве прямых закупок (сопоставимо с закупками у единственного поставщика в Казахстане), в то время как законодательство предписывало проводить открытые тендеры.

Чтобы исправить ситуацию, власти Колумбии решили тщательно изучить прямые закупки и понять, почему предприятия так часто к ним прибегают. Количественный анализ показал, что данной практике отдавалось предпочтение главным образом при закупке товаров оборонной промышленности, а также при найме сотрудников (см. Рисунок ‎6.6).

Рисунок 6.6. Частота возникновения исключительных обстоятельств, дающих право на осуществление прямых закупок в Колумбии на национальном уровне, 2013 год

Источник: (ОЭСР, 2016[11]).

Более детальное изучение вопроса позволило установить причины, по которым персонал принимался на работу в рамках системы государственных закупок: жесткая трудовая политика не позволяла нанимать дополнительных государственных служащих даже в случае острой необходимости.

Безусловно, проблема кроется не всегда в этом, однако опыт Колумбии демонстрирует, насколько важно строить государственную политику с оглядкой на факты. Любая попытка решить проблему без учета трудовой политики не позволила бы ощутимо сократить количество прямых закупок.

Источник: (ОЭСР, 2016[11]).

Передовой опыт стран-участниц ОЭСР доказывает, что существует множество мер, с помощью которых можно укрепить конкуренцию (см. вторую главу). Желательно принять комплексный подход, при котором пересмотр нормативно-правовой базы сопровождался бы наращиванием потенциала как самих заказчиков, так и поставщиков (см. следующий раздел о нормативно-правовой базе и трудностях, связанных с конкуренцией).

Так, госпредприятия могли бы попытаться сократить число исключительных обстоятельств, при которых они имеют право обращаться к единственному поставщику. При этом рекомендуется проводить больше открытых тендеров и использовать стратегические, конкурентные методы осуществления закупок, в том числе рамочные соглашения (см. первую главу). Чтобы определить, что из этого принесет наибольшую пользу, следует провести дополнительный анализ.

Следует не только изменить нормы, регулирующие порядок осуществления закупок, но и обеспечить их эффективное исполнение. Рекомендуется продолжить начатое и повысить уровень профессионализма и потенциал специалистов по закупкам. Это крайне важно, так как работать на конкурсной и особенно стратегической основе может быть сложнее, чем производить прямые закупки. Большое значение в этом отношении имеет дополнительное обучение и инструктаж сотрудников, нельзя допускать дефицита рабочей силы. Внимание необходимо уделять каждому этапу, но в особенности планированию и исследованию рынка, а также подготовке технического задания для выбора подрядчика на конкурсной основе. И наконец, необходимо помочь поставщикам укрепить свой потенциал и понять порядок осуществления государственных закупок.

6.3. Порядок осуществления закупок госпредприятиями в Казахстане

В целом, закупочная деятельность госпредприятий даже при наличии отдельной нормативно-правовой базы соответствует общим правилам, применимым к государственным закупкам в стране. Недавняя реформа, проведенная в декабре 2018 года, позволила Министерству финансов усилить надзор за квазигосударственным сектором, состоящим преимущественно из госпредприятий. Однако АО «ФНБ «Самрук-Казына» по-прежнему применяет совершенно иную модель. Анкетирование дало весьма ограниченную информацию в этом отношении. При подготовке следующих разделов учитывались ответы на вопросы анкеты, а также сведения, ранее приводившиеся в материалах ОЭСР и других источниках. Во многих случаях указанные данные (особенно это касается цифр) могут быть уже неактуальны.

6.3.1. Правовые основы и институциональная структура

Закупочная деятельность различных государственных предприятий регулируется отдельными нормативными актами (см. Таблица ‎6.5).

Таблица 6.5. Нормативно-правовые основы госпредприятий в Казахстане
		Общая нормативно-правовая база	Регулирование закупочной деятельности	Министерство, осуществляющее надзор
АО ФНБ «Самрук-Казына»	Фонд национального благосостояния	Закон «О Фонде национального благосостояния»	Правила закупки товаров, работ и услуг АО «ФНБ «Самрук-Казына»	Министерство финансов
АО «НУХ «КазАгро»	Квазигосударственный сектор	Закон «О государственном имуществе» № 413 от 2011 года	Единые правила закупки товаров, работ и услуг в редакции Министерства финансов (готовятся) Ранее: Типовые правила закупки товаров, работ и услуг, утвержденные Постановлением Правительства РК № 787 от 28 мая 2009 года (приказ Министерства финансов)
АО «НУХ «Байтерек»
Другие		Закон «О государственном имуществе»	Закон «О государственных закупках»
Источник: собранная авторами информация.

До 2019 года общие черты организации закупок на госпредприятиях состояли в следующем: а) порядок закупки товаров, работ и услуг соответствует закону «О государственных закупках» даже в тех случаях, когда данный закон напрямую не применяется; б) правление государственных предприятий периодически принимает собственные правила закупки товаров, работ и услуг так же, как это делает Министерство финансов. Министерство финансов осуществляет надзор за всеми государственными предприятиями. Изначально реформа, проведенная в конце 2018 года, была направлена на то, чтобы общее законодательство о государственных закупках распространялось абсолютно на все госпредприятия. Однако в конечном счете в силу вступила редакция, по которой единым правилам Министерства финансов обязаны следовать все госпредприятия, кроме АО «ФНБ «Самрук-Казына». Предполагается, что эти правила будут во многом соответствовать общему законодательству в сфере закупки товаров, работ и услуг.

Деятельность АО «ФНБ «Самрук-Казына» регулируется законом Республики Казахстан «О Фонде национального благосостояния» от 1 февраля 2012 года №550-IV с изменениями и дополнениями, внесенными в 2015 и 2018 годах. Совет директоров принимает Правила закупок товаров, работ и услуг акционерным обществом «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» и организациями, пятьдесят и более процентов голосующих акций (долей участия) которых прямо или косвенно принадлежат АО «Самрук-Казына» на праве собственности или доверительного управления. Министерство финансов уполномочено осуществлять надзор за работой АО «ФНБ «Самрук-Казына», однако де-факто оказываемое им влияние носит ограниченный характер, так как в состав совета директоров входит и несколько высокопоставленных лиц, представляющих другие государственные ведомства (ОЭСР, 2017[1]).

АО «НУХ «Байтерек» и АО «НУХ «КазАгро» подпадают под действие закона «О государственном имуществе». Министерство финансов приняло типовые правила закупки товаров, работ и услуг (Постановление Правительства РК от 28 мая 2009 года № 787). С 2019 года оба холдинга обязаны соблюдать единые правила Министерства финансов. Ранее они разрабатывали собственные подробные процедуры с учетом соответствующей нормативно-правовой базы и типовых правил.

Дочерние общества всех государственных предприятий (то есть их портфельные организации) обладают определенной степенью свободы в определении порядка осуществления закупок. Процесс происходит примерно следующим образом:

1. 1. Дочерние общества подготавливают, а совет директоров утверждает проект бюджета. Согласование совета директоров необходимо для начала процедуры закупки.

2. 2. Чтобы осуществить закупку, уполномоченный орган дочернего общества подает заявку (в том числе технические условия) в отдел закупок.

3. 3. Отдел закупок организует закупку товаров, работ и услуг под контролем бюджетного и юридического отдела.

4. 4. Уполномоченный орган отвечает за подписание и сопровождение контракта.

Все госпредприятия и их дочерние общества, равно как и общие правила осуществления государственных закупок, не рассматривают открытый тендер в качестве типового метода. Вместо этого заказчику позволяется самому решать, как произвести закупку. У всех госпредприятий есть перечень товаров/ работ/ услуг или ситуаций (как и в случае с государственными закупками), предусматривающих возможность осуществления прямой закупки (то есть закупки у единого поставщика). На практике, как подробно описывается в разделе 6.2, госпредприятия в настоящее время по большей части отдают предпочтение именно такому варианту. Это обусловлено большим количеством исключительных обстоятельств, дающих им такое право.

Еще один фактор, от которого зависит эффективность и результативность закупочных процедур, связан с пороговыми значениями. В результате реформы 2018 года к АО «НУХ «КазАгро» и АО «НУХ «Байтерек», в том числе к их дочерним обществам, отныне должны применяться (разрабатываемые) единые правила закупки товаров, работ и услуг, которые, как ожидается, изменят пороговые значения. На момент подготовки данного документа действовали следующие два критерия: закупочная организация может запрашивать коммерческие предложения, если сумма сделки не превысит 22 856 евро (4 000 месячных расчетных показателей по 2 405 тенге, то есть 9 620 000 тенге); осуществление прямой закупки допускается, если сумма сделки не превысит 11 430 евро (2 000 МРП, то есть 4 810 000 тенге). В обоих случаях указанные суммы касаются товаров, работ и услуг одного вида, которые планируется закупить в течение года.

Несмотря на то что эти пороговые значения гораздо выше, чем в государственной системе в целом (см. вторую главу), они все еще относительно низкие. В результате сумма отдельных процедур (даже открытых тендеров), проводимых закупочными органами АО «НУХ «КазАгро» и АО «НУХ «Байтерек», невелика. Так, 9 закупочных процедур у одного дочернего общества изначально проводилось в виде открытого тендера. Общая сумма расходов по ним составила примерно 265 000 евро по всем категориям, то есть в каждом отдельном случае пороговое значение было превышено ненамного (в среднем по 29 383 евро на каждую закупочную процедуру, тогда как пороговое значение равно 22 845 евро). При этом в Европейском союзе 144 000 евро - самое низкое пороговое значение, при превышении которого требуется проводить открытый тендер на уровне ЕС. Данная сумма может быть и гораздо выше, когда дело касается определенных товаров, работ или услуг (более подробную информацию см. во второй главе).

Закупочная деятельность различных дочерних обществ одного и того же холдинга координируется в недостаточной мере. В случае с АО «ФНБ «Самрук-Казына» имеется центральная структурная единица на уровне холдинга, которая анализирует осуществляемые закупки и дает соответствующие рекомендации. В АО «ФНБ «Самрук-Казына» входит специальная организация - ТОО «Самрук-Казына Контракт», которая оказывает некоторые централизованные услуги, при этом основной акцент делается на электронные закупки.

На Рисунке ‎6.7 представлены различные структуры, которые, как правило, задействованы закупках, осуществляемых госпредприятиями.

Рисунок 6.7. Институциональная структура закупочной деятельности госпредприятий

Источник: собранная авторами информация.

6.3.2. Реформирование системы госзакупок и госпредприятий в Казахстане

За последние несколько лет нормативно-правовая база, регулирующая госпредприятия и госзакупки, пережила ряд изменений. Так, возросла необходимость реформирования госпредприятий с целью ослабить их влияние на экономику страны. Кроме того, потребовалось преобразовать и систему государственных закупок.

С 1990 года власти Казахстана принимали меры по приватизации государственных предприятий, однако попытки не увенчались успехом, так как в рамках уже существующей системы создавались новые госструктуры. В настоящее время стоит задача сократить долю государственных предприятий в ВВП до 15% с текущих 30-40%. Это говорит о том, что госпредприятия все еще играют важную роль в экономике страны и оказании государственных услуг (ОЭСР, 2017[1]).

В рамках общего курса на приватизацию некоторые госпредприятия и их дочерние общества попытались повысить свою конкурентоспособность и привлекательность для потенциальных частных акционеров. Одним из направлений реформирования стали закупки. Например, АО «ФНБ «Самрук-Казына» продемонстрировало свою готовность к нововведениям:чтобы эффективно их реализовать, фонд принял специальные стратегии управления преобразованиями (см. Блок ‎6.6).

Блок 6.6. Управление преобразованиями в АО «ФНБ «Самрук-Казына» в целях изменения системы закупок

В 2014 году АО «ФНБ «Самрук-Казына» приступило к масштабной перестройке. В настоящее время идет уже третья волна модернизации, которая должна закончиться в 2022 году. Поскольку организация довольно крупная, разносторонняя и разветвленная, управление преобразованиями стало непременным условием их эффективного проведения. В основе этого процесса лежал анализ и участие заинтересованных сторон.

На переходном этапе стало очевидно, что ключевые фигуры фонда не желали трансформаций и препятствовали им. При составлении программы преобразований аналитики поняли, что для ее осуществления, особенно в сфере закупки товаров, работ и услуг, необходимы высококвалифицированные руководители с опытом работы в сфере госзакупок. В связи с этим АО «ФНБ «Самрук-Казына» было вынуждено сменить руководство соответствующих отделов в некоторых дочерних обществах, чтобы эффективно осуществить намеченное.

В помощь новому руководству были предоставлены средства внутренней коммуникации для централизованного управления закупками. Такой подход должен был проявить все преимущества более централизованных и профессиональных закупок с деловой точки зрения.

В целом, в переходный период управление преобразованиями строилось на трех принципах, которые довольно часто встречаются в подобных стратегиях:

1. 1. Определение источника финансирования предполагаемых изменений;

2. 2. Вовлечение основных заинтересованных сторон;

3. 3. Наращивание потенциала всех акционеров и специалистов.

В результате был составлен план управления преобразованиями, карты заинтересованных сторон и порядок внедрения нововведений с указанием основных целей (что, зачем и с чьей помощью следует изменить).

Источник: интервью с представителями АО «ФНБ «Самрук-Казына».

Как отмечалось в первой главе, власти Казахстана недавно реформировали общенациональную систему государственных закупок, введенные изменения затронули и госпредприятия. Изначально цель заключалась в том, чтобы создать для них единую нормативно-правовую базу. Тем не менее, АО «ФНБ «Самрук-Казына» занимает обособленное положение и продолжит применять собственные правила закупки товаров, работ и услуг в будущем. И все же в нормативный акт, регулирующий деятельность АО «ФНБ «Самрук-Казына», были внесены поправки.

Наиболее важное преобразование, касающееся темы данной главы, заключается в том, что предприятия квазигосударственного сектора, то есть АО «НУХ «КазАгро» и АО «НУХ «Байтерек» впредь должны применять общие правила государственных закупок. Новый закон устанавливает единые правила для квазигосударственного сектора. Предполагается, что это упростит нормативно-правовую базу для поставщиков: если раньше подрядчики должны были приспосабливаться к особым условиям дочерних обществ АО «НУХ «КазАгро» и АО «НУХ «Байтерек», то после реформы порядок стал единым для всех, в том числе и для дочерних обществ, работающих в квазигосударственном секторе, согласно закону «О государственном имуществе» № 413 от 2011 года (измененному и дополненному в 2018 году наряду с реформированием системы государственных закупок). Исключение составляют АО «ФНБ «Самрук-Казына» и его портфельные организации. Однако ожидается, что их правила закупки товаров, работ и услуг будут соответствовать новому закону и согласованы с Министерством финансов.

Новая нормативно-правовая база квазигосударственного сектора предусматривает изменение системы электронных закупок, создание центрального органа по надзору и введение административной ответственности для государственных служащих. Госпредприятия отныне обязаны проводить электронные закупки. Помимо этого, по новому закону госпредприятия должны учредить контрольный орган (например, центральный контрольный орган), независимый от высшего руководства предприятия и подотчетный совету директоров, а также единый отдел закупок. Учитывая ограниченность ресурсов Министерства финансов, это позволит улучшить надзор за закупочной деятельностью госпредприятий. Кроме того, создание единого отдела решит проблему разрозненности государственных закупок, так как у многих организаций имеются собственные тендерные площадки и правила. Еще одно нововведение, которое следует отметить, предусматривает административную ответственность работников квазигосударственного сектора, занимающихся закупкой товаров, работ и услуг. Иными словами, их могут признать виновными в совершении противоправных действий при осуществлении госзакупок.

Что касается АО «ФНБ «Самрук-Казына», от него требуется привести собственную систему электронных закупок в соответствие с централизованной платформой других госпредприятий. Кроме того, усиливается функция централизованного контроля и аудита, которую исполняет Департамент контроля и мониторинга закупок. И наконец, сотрудники АО «ФНБ «Самрук-Казына», занимающиеся закупками, отныне тоже несут административную ответственность.

Реформа предполагает частично применить опыт АО «ФНБ «Самрук-Казына» в отношении других холдингов (например, ввести специальный закупочный орган в каждом холдинге или принцип предварительного квалификационного отбора). Это следует согласовать с общей нормативно-правовой базой госпредприятий и их организационной структурой.

Необходимо отметить, что АО «ФНБ «Самрук-Казына» опережает национальную систему закупок по нескольким направлениям. Это отчасти связано с попытками повысить конкурентоспособность организации, которые, в свою очередь, способствовали оптимизации закупочной деятельности. Руководство АО «ФНБ «Самрук-Казына» понимало, что внедрение инноваций может вызвать негативную реакцию в крупной организации, поэтому было создано специальное подразделение по управлению преобразованиями (см. Блок 6.6).

На момент составления доклада предложенные нововведения еще обсуждались на заседаниях парламента, а также с поставщиками и представителями общественности. С АО «НУХ «КазАгро» и АО «НУХ «Байтерек» консультировались по поводу законопроекта и его положений о квазигосударственном секторе, однако процесс носил довольно формальный характер: Министерству финансов были направлены письма с изложением позиции соответствующих организаций. Согласно заинтересованным сторонам, Министерство финансов учло некоторые предложения. Помимо этого, была создана рабочая группа из числа служащих соответствующих государственных органов, членов парламента и представителей госпредприятий.

Следует отдать должное данной реформе, так как она позволяет оптимизировать существующую нормативно-правовую базу. Доказано, что простые и понятные положения активизируют поставщиков и положительно сказываются на конкуренции. Однако какой бы ни была окончательная модель, часто меняющееся законодательство может ослабить желание участвовать в госзакупках. Государственным деятелям следует обеспечить стабильный правовой режим, чтобы потенциальные подрядчики четко представляли, на каких условиях они могут заключить госконтракты.

6.3.3. Усиление конкуренции - актуальная проблема для госпредприятий

Различные аспекты нормативно-правовой базы госпредприятий в Казахстане сдерживают рост конкуренции. Соответствующие проблемы характерны и для общей системы государственных закупок, но в данном разделе они будут рассмотрены с позиции госпредприятий.

Электронные закупки в АО «ФНБ «Самрук-Казына» сперва осуществлялись разрозненно: дочерние общества фонда использовали свои собственные, отдельные порталы. На сегодняшний день произведена интеграция всех площадок, однако планируется принять меры по их дальнейшей унификации и создать единый портал, так как информация по отдельным вопросам (например, предквалификационный отбор, планы или подача заявок) по-прежнему публикуется на разных сайтах. Сейчас система электронных закупок охватывает весь цикл до проставления цифровой подписи (то есть сопровождение договора и оплата производится уже вне системы). Во избежание мошенничества, фальсификации и утечки информации АО «ФНБ «Самрук-Казына» использует распределенный цифровой реестр, а также сделало ввод данных вручную технически невозможным.

У АО «НУХ «КазАгро» и АО «НУХ «Байтерек» тоже есть электронная торговая площадка. Если у первой организации она собственная, то вторая ее арендует. Государственные предприятия, входящие в указанные холдинги, имеют отдельные площадки. Это создает благоприятные условия для платных агрегаторов, которые ищут информацию о тендерах в различных источниках. В рамках реформирования произведена консолидация и концентрация электронных закупок данных организаций. Квазигосударственные предприятия теперь должны использовать единый портал, а АО «ФНБ «Самрук-Казына» - обеспечить интеграцию с данной платформой. Учитывая разницу в характере соответствующих процедур, Казахстан не стал включать закупки госпредприятий в электронную систему государственных закупок.

Везде, в том числе в системе электронных госзакупок, данные предоставляются открыто. В последнее время системы электронных закупок позволяют получить детализированную информацию, из которой можно выводить аналитические заключения (см. раздел 6.2 выше). По большей части сведения находятся в общем доступе, но усиление прозрачности беспокоит поставщиков.

Поскольку государственные предприятия и их дочерние общества используют отдельные площадки и порталы, которые пока недостаточно интегрированы, подрядчики не в состоянии воспользоваться всеми имеющимися возможностями. Малые и средние предприятия находятся в особо невыгодном положении, так как у них не так много ресурсов для того, чтобы отслеживать большое количество порталов или пользоваться платными агрегаторами. В связи с этим введение общей площадки способно принести ощутимую пользу.

Ограниченный доступ зарубежных поставщиков к системе электронных закупок сдерживает конкуренцию. У электронных торговых площадок госпредприятий есть один серьезный недостаток, характерный также и для общей системы государственных закупок - недоступность для иностранных организаций. Ряд ограничительных норм системы электронных закупок не позволяет им участвовать в государственных тендерах: чтобы подать заявку, организация должна зарегистрировать в системе цифровую подпись, а для этого необходимо иметь в Казахстане представительство, то есть зарегистрированное юридическое лицо. Признавая, что при таком положении дел зарубежные подрядчики находятся в ущемленном положении, АО «ФНБ «Самрук-Казына» разработало альтернативный метод для предприятий, у которых нет представительства в Казахстане: Поставщик услуг «Гамма Технологии» оформляет электронную подпись, позволяющую иностранным компаниям участвовать в открытых тендерах АО «ФНБ «Самрук-Казына». Она действует в течение одного года и стоит 130 евро. В результате в системе электронных закупок числится крайне мало зарубежных организаций. Так, согласно информации, полученной от АО «ФНБ «Самрук-Казына», лишь 15 из 15 000 подрядчиков являются иностранными компаниями.

Госпредприятия Казахстана работают в особо важных сферах инфраструктуры и представляют государственные услуги (обеспечение безопасности полетов, здравоохранение и т. д.). Порой необходимое специализированные оборудование приходится закупать за рубежом. Согласно заинтересованным сторонам, при действующих нормах оформлять такие заказы довольно сложно или даже невозможно. Временами единственные производители определенной детали не желают ее поставлять, ссылаясь на текущую систему. Основная причина заключается в том, что поставщику необходимо иметь зарегистрированное юридическое лицо в Казахстане. При недостатке запасных частей или какого-либо оборудования инфраструктура может прекратить работу вовсе или же действовать с серьезными ограничениями, что скажется на безопасности населения Казахстана. Таким образом, подобная модель представляет существенный риск для Казахстана и его граждан.

Механизм «внутрихолдинговой кооперации» еще больше ослабляет конкуренцию. При осуществлении закупок большинство государственных холдингов отдают преимущество своим дочерним обществам. Например, у АО «ФНБ «Самрук-Казына» и АО «НУХ «КазАгро» есть правила, определяющие, какие товары, работы или услуги следует или можно закупать у дочерних обществ, входящих в один и тот же холдинг. В таких случаях допускается прямая закупка (т. е. без проведения открытого тендера). При этом должны соблюдаться следующие условия: а) не менее 25% акций подрядчика принадлежат тому же холдингу; б) закупаемые позиции соотносятся с основным видом деятельности заказчика. В связи с этим механизм «внутрихолдинговой кооперации» не так актуален для АО «НУХ «Байтерек», так как в него входят весьма разноплановые организации.

Принимая во внимание эти довольно нечеткие правила, механизм внутрифирменного сотрудничества ограничивает конкуренцию и участие сторонних поставщиков. Потенциальных ситуаций, в которых можно обосновать осуществление прямой закупки у родственной организации, слишком много. В свою очередь, это отрицательно сказывается на соотношении цены и качества закупаемых товаров, работ и услуг. Подрядчики могут подать жалобу, но пока что неясно, бывали ли случаи, чтобы их претензии удовлетворяли.

Уполномоченный орган Республики Казахстан проводит общую аудиторскую проверку госпредприятий. Согласно статье 12 закона «О государственном аудите и финансовом контроле», высший орган государственного аудита и финансового контроля - Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета (Счетный комитет) - отвечает за проведение внешней проверки на госпредприятиях и в их дочерних обществах. Главная цель Счетного комитета заключается в осуществлении контроля за исполнением бюджета. Он ежегодно отчитывается перед парламентом, но подчиняется президенту страны (ОЭСР, 2017[1]). Президент также контролирует госпредприятия через членов Кабинета министров, входящих в состав совета директоров национальных управляющих холдингов и республиканских предприятий. Подобная схема может влиять на результаты проверки государственных закупок. В таких случаях присутствует риск того, что аудиторы не действуют объективно и независимо.

Жалобы рассматривает Комитет внутреннего государственного аудита Министерства финансов. Подать их можно через интернет-портал («реестр жалоб»). Когда комитет рассматривает дело, процесс приостанавливается. Согласно ответам на вопросы анкеты, с решениями также можно ознакомиться в Интернете.

В случае АО «ФНБ «Самрук-Казына» аудитом и рассмотрением жалоб занимается Специальный комитет на уровне совета директоров. В него входят представители Счетного комитета. Организации, желающие подать жалобу в отношении закупок АО «ФНБ «Самрук-Казына», должны сначала обратиться к организатору закупки (то есть в соответствующее дочернее общество), затем в Департамент контроля и мониторинга закупок и, наконец, в Специальный комитет. В представленной ниже таблице приводится сводная информация о жалобах, поданных в отношении закупки товаров, работ и услуг АО «ФНБ «Самрук-Казына».

Таблица 6.6. Жалобы в отношении закупки товаров, работ и услуг АО «ФНБ «Самрук-Казына»
Год	2014	2015	2016
Рассмотренные жалобы	1 032	1 856	1 620
Удовлетворенные жалобы	329	515	399
Жалобы, направленные в соответствующие организации	354	749	479
Отклоненные жалобы	349	547	667
Лица, привлеченные к дисциплинарной ответственности	28	144	149
Источник: (ОЭСР, 2017[10]).

Проверка и контроль закупочной деятельности в АО «НУХ «Байтерек» начинается в дирекции холдинга, где соответствующие должностные лица осуществляют надзор за всеми закупочными операциями и анализируют их результаты. В случае если дирекцией будут обнаружены какие-либо признаки потенциального нарушения, она уведомляет дочернее общество, которое произвело закупку, и пытается исправить ситуацию совместными усилиями.

Что касается АО «НУХ «КазАгро», каждое дочернее общество в структуре холдинга имеет собственные правила контроля и оценки закупочной деятельности. Дирекция холдинга может дать рекомендации по решению тех или иных вопросов, но они не носят обязательного характера.

В целом, можно принять ряд мер, которые за счет усиления конкуренции позволят повысить эффективность и результативность закупок, осуществляемых госпредприятиями. Все дело в том, что закупки не всегда производятся на конкурсной основе. Чтобы решить эту проблему, можно было бы внести поправки к законодательству и предпринять другие действия, которые помогут сделать систему закупок госпредприятий более открытой, например:

• Рекомендуется устранить препятствия для иностранных подрядчиков, разрешив использовать цифровую подпись независимо от места регистрации организации. В результате госпредприятия получат доступ к товарам, работам и услугам, необходимым для осуществления возложенных на них функций.

• Сокращение числа исключительных обстоятельств, при которых допускается прямая закупка или внутрихолдинговая кооперация, приведет к расширению рынка определенных товаров, работ и услуг. Если у заказчиков появится возможность выбирать, это позволит им не только экономить средства за счет снижения цен, но и, что более важно, получать то, что в большей степени соответствует их текущим потребностям.

• Надзор за закупочной деятельностью должен носить независимый характер. Для этого можно пересмотреть порядок проведения аудита, введя систему сдержек и противовесов. В текущем виде его можно приравнять к корпоративному надзору внутри самих госпредприятий, а такого быть не должно.

6.3.4. Некоторые нововведения госпредприятий в сфере закупок

Некоторые госпредприятия воспользовались своей институциональной независимостью и особым правовым положением, чтобы разработать альтернативные методы осуществления закупок. Это особенно касается АО «ФНБ «Самрук-Казына», которое, обладая наибольшей независимостью, взяло курс на приватизацию и повышение конкурентоспособности. В данном разделе рассматривается несколько примечательных достижений, которые можно было бы взять на вооружение в масштабах всей страны, а также приводятся аспекты, над которыми еще предстоит поработать.

Краткий анализ закупочной деятельности госпредприятий

В дочерних обществах АО «ФНБ «Самрук-Казына» числится более 1 400 человек, занимающихся государственными закупками. Свыше 300 из них занимают руководящие посты. Помимо прочих преобразований, АО «ФНБ «Самрук-Казына» начало в организованном порядке повышать квалификацию кадров, а также планирует ввести механизм сертификации, основанный на модели Исследовательского института спроса и предложения (CIPS). Предполагается сначала провести аттестацию примерно 1 000 специалистов, занятых в сфере закупок, включая 300 руководителей. Это позволит выявить уровень их знаний, в зависимости от которого они будут направлены на соответствующее обучение. Чем ниже квалификация, тем более интенсивным должен быть учебный процесс. Специалисты, которые продемонстрируют высокий уровень подготовки, смогут заниматься самообразованием, а также пройти дистанционное обучение, в то время как сотрудники с наихудшими результатами будут обязаны окончить очные курсы. Помимо этого, предусматривается создание отдельного подразделения для реализации сертификационной системы, в рамках которой проводились бы учебные занятия, ситуационные исследования и аттестация кадров. Более того, АО «ФНБ «Самрук-Казына» уже пробовало проводить оценку методом 360 градусов, а также имеет в своем распоряжении корпоративный университет «Самрук-Казына», предлагающий пройти обучение по ряду направлений.

В АО «НУХ «Байтерек» в сфере закупок работает в общей сложности 60 человек. У холдинга одиннадцать портфельных организаций с 5-6 специалистами по закупкам в каждой из них. Еще два человека занимаются соответствующими вопросами непосредственно в АО «НУХ «Байтерек».

У АО «НУХ «КазАгро» нет специального отдела закупок. Соответствующие функции осуществляет правовой департамент. Во всем холдинге в общей сложности работает 12 специалистов по закупкам. Некоторые из них выполняют и дополнительные задачи: например, решают бухгалтерские или юридические вопросы.

Предварительный квалификационный отбор и категорийный менеджмент в АО «ФНБ «Самрук-Казына»

Учитывая зачастую слишком низкий уровень подрядчиков, АО «ФНБ «Самрук-Казына» предусмотрела в своих правилах закупки товаров, работ и услуг особый механизм предварительного квалификационного отбора. Для Казахстана такое решение было в новинку и даже послужило основой для текущего пересмотра всей системы государственных закупок в стране.

Предварительный квалификационный отбор в АО «ФНБ «Самрук-Казына» производится по 16 000 наименованиям товаров, работ и услуг. По сути, данный процесс шел рука об руку с внедрением категорийного менеджмента. Предварительный квалификационный отбор носит обязательный характер. По 9 000 из 16 000 товаров, работ и услуг уже проводился первый предварительный квалификационный отбор. Процесс выглядел следующим образом:

1. 1. Поставщик регистрируется в режиме онлайн и заполняет форму заявки.

2. 2. Поставщик заполняет анкету, которая позволяет определить уровень товаров, работ и услуг, которые он готов предоставить, по шкале от 1 до 3, где 1 - наименее критические товары, работы и услуги (например, канцелярия, водоснабжение и т.д.), а 3 - товары, работы и услуги, имеющие особо критическое значение (например, оборудование для обеспечения безопасности, авиаперелеты, сложные работы и т. д.).

3. 3. Аудит с учетом степени риска: поставщики товаров, работ и услуг первого уровня проходят менее строгую оценку, чем подрядчики третьего уровня. Сюда входит сертификация, аудиторская проверка и посещение объектов поставщика.

4. 4. Дается предварительное разрешение на участие в тендере на поставку товаров, работ или услуг определенного уровня.

Подрядчики, прошедшие предварительный квалификационный отбор, могут сэкономить на сборах и денежной гарантии. Процесс носит перманентный характер, и подрядчики могут пройти отбор в любой момент, когда они пожелают.

Этические нормы и стандарты

Что касается этических норм и стандартов, государственные и квазигосударственные предприятия сильно различаются. У каких-то из них эта сфера упорядочена в большей мере, у каких-то в меньшей. В целом, обязанность проведения расследования по обвинению во взяточничестве лежит на тех же органах, которые рассматривают и все остальные дела о коррупции (подробнее об управлении рисками, связанными с нарушением этических стандартов в сфере государственных закупок, см. в четвертой главе) (ОЭСР, 2017[10]).

На большинстве госпредприятий вопросами, связанными с коррупцией, должностными нарушениями и злоупотреблением положением, занимается отдел внутреннего контроля. Корпоративные нормы составляются на основе республиканских нормативных правовых актов о борьбе с коррупцией. Сюда входят кодексы поведения, анонимные горячие линии и декларации об имуществе. По всей видимости, ни одна из рассмотренных организаций не практикует подход, основанный на оценке рисков. Например, государственные предприятия могли бы определить для себя наиболее уязвимые процедуры и отрасли с точки зрения коррупции и должностных нарушений, чтобы осуществлять в их отношении более пристальный надзор.

Вдобавок к общенациональным законодательным требованиям некоторые государственные предприятия приняли дополнительные меры. Например, департамент по управлению рисками и внутреннему контролю АО «ФНБ «Самрук-Казына» в рамках общего инструктажа знакомит новых сотрудников с корпоративными этическими нормами. Обучение разбито на три-четыре модуля и затрагивает такие темы, как наиболее частые нарушения, способы их предупреждения, дисциплинарные меры и т. д. У АО «НУХ «Байтерек» есть специальный омбудсмен.

В целом, вопрос о том, все ли государственные предприятия проявляют бдительность в отношении коррупции, остается спорным. По некоторым организациям нельзя сказать, что они обращают серьезное внимание на подобные риски. Заинтересованные стороны сообщают, что уровень коррупции на госпредприятиях и в АО «ФНБ «Самрук-Казына», по их субъективному мнению, выше, чем в сфере госзакупок. Подтвердить или опровергнуть это утверждение результатами более масштабных опросов не представляется возможным. В любом случае руководство госпредприятий, проанализированных в данной главе, могло бы рассмотреть возможность оптимизации внутренних этических норм и стандартов, при этом рекомендуется не просто ужесточить правила, а предпринять конкретные действия на практике.

В этом случае госпредприятия, как и при работе по другим направлениям, могут воспользоваться своим независимым статусом и обратить внимание на общую систему госзакупок в Казахстане, в которой этические стандарты соблюдаются строже. В частности, предлагается принять следующие меры:

• Более активное проведение тренингов по этике и этическим стандартам;

• Усиление конкуренции и прозрачности;

• Деятельное развитие профессиональной этики.

С более подробной информацией о том, как реализовать соответствующие меры на практике, можно ознакомиться в четвертой главе.

Рекомендованные действия

Многое из того, что характеризует общую систему государственных закупок, справедливо и в отношении госпредприятий. В связи с этим рекомендации по оптимизации соответствующих процедур у госпредприятий могут пересекаться с предложениями, уже представленными в данном докладе. Ниже приводится перечень действий, которые можно было бы предпринять на практике:

• Существует ряд мер, которые позволят конкурентным процедурам занять более прочное место в системе закупок госпредприятий. Высокая доля прямых закупок свидетельствует о том, что гражданам Казахстана, скорее всего, предлагается не лучшее соотношение цены и качества. Чтобы придать закупкам более открытый характер, можно предпринять следующее: а) в качестве типового метода закупки товаров, работ и услуг принять открытые торги; б) сократить перечень исключительных обстоятельств, при которых допускается совершение закупки у единственного поставщика; в) предусмотреть возможность использования таких стратегических инструментов, как рамочные соглашения. Немаловажную роль играют и неправовые меры, направленные на повышение уровня квалификации специалистов, которые занимаются закупками на госпредприятиях. Для этого можно провести дополнительный инструктаж и обучение по таким темам, как исследование рынка, планирование и составление технических заданий. Кроме того, следует обратить внимание и на предприятия частного сектора, чтобы у них появилось больше шансов на успешное участие в закупках на конкурсной основе.

• Необходимо обеспечить настолько стабильный правовой режим, насколько это возможно. Недавние поправки к законодательству оптимизировали нормативно-правовые основы государственных закупок в Казахстане. Однако частое изменение применяемых норм взывает у заказчиков и подрядчиков чувство неуверенности. Вместо того чтобы стратегически подойти к вопросу осуществления закупок, все силы у них уходят на то, чтобы приспособиться к новым правилам.

• Если госпредприятия будут более тщательно анализировать данные, они смогут определить, по каким направлениям необходимо провести дополнительную работу. В связи с этим рекомендуется собирать более детализированную информацию. Такой подход поможет стратегически подходить к вопросу закупок и оценивать риски, связанные с достижением тех или иных целевых показателей, как то сроки или соотношение цены и качества. Более того, это позволит определить возможности для взаимовыгодного сотрудничества с дочерними обществами и более грамотно вести планирование.

• Следует провести дополнительные структурные преобразования в госсекторе, чтобы оптимизировать общий надзор и систему государственных закупок. В Казахстане существует множество госпредприятий, входящих в различные управляющие холдинги и имеющих собственные правила закупки товаров, работ и услуг. Недавняя реформа предусматривает упрощение и унификацию применяемых норм, а также создание специального органа по надзору. Однако необходимо принять дополнительные меры, чтобы закупки осуществлялись единообразно, например, создать центральные закупочные структуры.

Литература

[8] Baiterek (n.d.), Board of Directors, https://www.baiterek.gov.kz/en/board-directors-0 (accessed on 18 July 2018).

[5] Baiterek National Managing Holding JSC (2018), Annual Report 2017, https://www.baiterek.gov.kz/en/.

[6] KazAgro (n.d.), Mission, goals, development strategy - КазАгро, http://www.kazagro.kz/en/mission (accessed on 19 July 2018).

[7] Kazagro (2018), Annual Report 2017.

[4] Samruk-Kazyna JSC (2018), Annual Report 2017 Part I.

[10] ОЭСР (2017), Anti-corruption reforms in Kazakhstan. 4th round of monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan, OECD Anti-Corruption Network in Eastern Europe and Central Asia, https://www.oecd.org/corruption/acn/OECD-ACN-Kazakhstan-Round-4-Monitoring-Report-ENG.pdf.

[1] ОЭСР (2017), Multi-dimensional Review of Kazakhstan : Volume 2. In-depth Analysis and Recommendations, OECD Development Pathways, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264269200-en.

[9] ОЭСР (2017), OECD Investment Policy Reviews: Kazakhstan 2017, OECD Investment Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264269606-en.

[11] ОЭСР (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264252103-en.

[3] ОЭСР (2015), OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015 Edition, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264244160-en.

[2] ОЭСР (2015), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/Recommendation-Public-Procurement-RU.pdf.