OECD Multilingual Summaries

OECD Regional Outlook 2014

Regions and Cities: Where Policies and People Meet

Summary in Russian

Региональные перспективы 2014

Регионы и города: Когда люди и политика идут навстречу друг другу

Резюме на русском языке

Ключевые выводы

• Различия в доходах между регионами увеличились во многих странах ОЭСР за последние десятилетия, и кризис мало что сделал для изменения этой тенденции. Там, где расхождения уменьшились, это произошло, как правило, за счет снижения показателей в более богатых регионах, а не за счет роста в более бедных. Кризис также усугубил расхождения в показателях безработицы между регионами.
• Переход от налоговых стимулов к консолидации в связи с кризисом привел к резкому сокращению государственных инвестиций, которые снизились на 13% в реальном выражении по всей зоне ОЭСР за период 2009‑2012 г.г. В силу того, что субнациональные органы власти управляют почти 72% государственных инвестиций, перед регионами и населенными пунктами возник настоящий вызов. Несмотря на то, что сокращения инвестиций помогли защитить существующие услуги и трансферты, они могут поставить под угрозу рост и предоставление услуг в будущем.
• Налоговое давление также входит в число факторов роста количества реформ субнационального управления. Они частично мотивированы потребностью достижения экономии на масштабах и других видов экономии расходов, а кроме того позволяют делегировать дополнительные обязанности.
• Кризис высветил пределы чисто экономических оценок социального прогресса и подчеркнул необходимость перехода к более широкому измерению благополучия. При этом благополучие необходимо понимать и реализовывать на региональном уровне. Расхождения в неденежном измерении благополучия зачастую оказываются даже бóльшими между разными регионами в одной стране, чем между разными странами, кроме того, эти расхождения практически не меняются во времени. В тех странах, в которых существуют большие расхождения в доступе к образованию, трудоустройству и основным услугам, общие показатели благополучия тоже получаются самыми низкими.
• Стремление к росту все больше внимания уделяет городам как важнейшим потенциальным двигателям роста для большинства экономик ОЭСР. Города, в общем, имеют бóльшую производительность и она прямо пропорциональна размерам городов. Крупные города, как правило, повышают уровень роста в окружающих их регионах, даже на расстоянии в 200‑300 километров. Города меньшего размера могут, тем не менее, пользоваться преимуществами производительности, будучи тесно связанными с другими городами, компенсируя свой размер такой сопряженностью с другими.
• Преимущества роста и производительности не автоматически получаются в результате урбанизации, то, как управляются эти города, самым непосредственным и существенным образом сказывается на их экономических показателях и на качестве жизни граждан. Действия семей и предприятий, а также взаимодействие между различными звеньями государственной политики, имеют, как правило, большее положительное или отрицательное сопутствующее воздействие в городах, чем в менее густо населенных местах. Это означает и большую потребность в координации политики между разными секторами, юрисдикциями и уровнями управления.
• Такой координации зачастую не хватает, отраслевая политика на национальном и на субнациональном уровне зачастую создает противоречивые стимулы и не достаточно последовательна на разных уровнях управления. Горизониальная фрагментация на муниципальном уровне представляет собой проблему, особенно в крупных, но политически фрагментированных городских агломерациях. В исследовании ОЭСР, посвященном управлению метрополиями, приводится красочное описание издержек фрагментированного управления и заостряется внимание на преимуществах лучшей координации политики в масштабах метрополии, т.е. в масштабах городов, определяемых с учетом форм расселения и экономической активности, а не только подчас устаревшими административными границами.

Ключевые политические последствия

• Рост расхождений, медленный экономический рост и ограниченные возможности для маневра в плане налоговой и денежно‑кредитной политики подчеркивают потребность в эффективном, учитывающем местные особенности подходе к политике. Прежде всего, даже внутри стран, препятствия на пути роста существенно отличаются от одного региона к другому. Во вторых, политика должна уделять все большее внимание компромиссам, которые могут быть достигнуты между разными целями и потенциалу их взаимного дополнения в рамках интегрированного подхода. Эти компромиссы и источники взаимодополняемости часто отражают конкретные особенности особых местных условий и часто являются наиболее заметными и поддающимися управлению именно для региональных или местных участников.
• География политических мер также важна, выявляя и продвигая связи между экономическими, природоохранными и социальными целями, политики, принимающие решения, не должны ограничиваться административными границами в своем анализе географии стоящих перед ними проблем, как например, решение проблем общественного транспорта должно касаться всей городской агломерации, а не решаться по частям каждым из муниципалитетов, входящих в агломерацию. Масштаб адекватного политического решения зависит от каждого конкретного вызова: зона обслуживания для школ будет оличаться от зоны обслуживания больниц, а периметр работы транспортных органов может отличаться от периметра работы органов здравоохранения. Тем не менее, количество уровней управления не может умножаться бесконечно, отсюда вытекает потребность в данных, инструментах и органах, способных помочь в вертикальной и горизонтальной координации различных периметров.
• Адаптация политических мер к потребностям на местах особенно важна в условиях существенных различий между городом и деревней. Поскольку почти 78% жителей сельских районов в ОЭСР живут не далеко от города, то рассматривать городские и сельские области по отдельности не целесообразно. Нужна бóльшая интеграция сельской и городской политики, чтобы политика могла соответствовать реалиям тех мест, в которых она осуществляется. Партнерства между городской и сельской местностью могут помочь получить лучше интегрированное территориальное развитие, максимизируя потенциальные преимущества связей между городскими и сельскими сообществами в областях трудовых отношений, охраны природы и др.
• Сокращение государственных инвестиций означает, что местные и региональные органы власти должны делать больше – и лучше – в условиях меньшего количества средств. Помня об этом, Совет ОЭСР в марте 2014 г. принял рекомендацию об эффективности государственных инвестиций на всех уровнях управления. Приниципы, изложенные в рекомендации, помогут органам власти провести оценку сильных и слабых сторон своего потенциала государственных инвестиций и определить приоритеты для улучшений.
• Общенациональным и региональным органам власти отводится существенная роль в содействии нахождению более эффективных решений в области управления метрополиями. На пути коллективных действий зачастую встают значительные преграды и даже если все муниципалитеты крупной городской агломерации или региона признают, что только выиграют от сотрудничества, ни у кого из них может не оказаться потенциала и стимулов для того, чтобы взять на себя расходы по сбору необходимой информации, мобилизации других участников и т.д.
• Лучшее управление агломерациями должно подкрепляться большей последовательностью политики, вырабатываемой для городов на национальном уровне. Как правило, эксплицитная национальная политика градостроительства, там, где она существовала, имела довольно узкую формулировку и ставила в центре внимания проблемы, а не потенциал. Многие другие направления политики, имеющие самое существенное значение для городского развития, возможно, никогда не рассматривались сквозь “городскую призму”. Органы власти, стремящиеся к совершенствованию городов, должны разработать гораздо более широкое видение городской политики, рассматривая межсекторальные стратегии, направленные на комплексное решение вызовов, встающих перед городами.