4. Assurer la participation efficace des parties prenantes
Toutes les organisations internationales dialoguent désormais avec des parties prenantes, bien qu'à des degrés divers. Ce chapitre apporte des éclaircissements sur les pratiques d'engagement des parties prenantes à la portée et adoptées par les organisations internationales. Les OI impliquent un large éventail de parties prenantes, à différentes étapes du cycle d'élaboration des règles et par le biais de plusieurs modalités de participation. Des principes clés énoncés dans ce chapitre visent à tirer parti de ces efforts en encourageant les approches globales des OI en matière d'implication des parties prenantes, en systématisant le recensement et la sélection, en rationalisant les communications et en affinant les procédures d'implication des parties prenantes. Une vue d'ensemble des défis communs et des efforts récents des OI permet de dresser un état des lieux de l'engagement des parties prenantes au niveau international. Les obstacles à un engagement efficace des parties prenantes au niveau international font écho à ceux rencontrés au niveau national et les amplifient. Les OI rencontrent des difficultés pour gérer les conflits d'intérêts, éviter les influences indues et atteindre les groupes marginalisés. Des progrès sont visibles au niveau des efforts communs pour établir et construire des relations avec les parties prenantes, cibler et clarifier la communication, et centraliser les responsabilités d'engagement.
Pour être efficaces, les instruments internationaux doivent s'appuyer sur un large éventail de données factuelles et de compétences spécialisées. Pour qu'ils inspirent la confiance et qu'ils soient appliqués et respectés, ils doivent faire appel à un encore plus large panel d'intervenants que les membres traditionnels des OI. Pour toucher également d'autres intervenants que ceux qui s'intéressent à leur activité normative, il est donc essentiel de renforcer l'appropriation des instruments internationaux et d'améliorer la mise en œuvre. Moyen concret d'atteindre ces objectifs et d'améliorer la qualité des instruments internationaux, la participation des parties prenantes est de plus en plus la priorité des organisations internationales (OI). De fait, aujourd'hui, toutes les OI mobilisent les parties prenantes à divers degrés (OCDE, 2019[1]).
Toutefois, dans la pratique, pour nombre d'OI, il est encore très difficile d'assurer la participation concrète de toutes les parties prenantes intéressées et de concilier la transparence et l'efficacité des discussions dans l'élaboration des nouveaux instruments internationaux. La participation des parties prenantes peut nécessiter des ressources considérables : un investissement en temps et en capital humain que les fonctionnaires des OI pourraient avoir du mal à fournir. Mobiliser un vaste public exige de connaître et de maîtriser certains sujets et processus. Parce qu'elles n'interagissent qu'indirectement avec les citoyens, les OI peuvent avoir des difficultés à mobiliser des parties prenantes moins expérimentées ou marginalisées. Comme dans l’élaboration des normes internes, il existe un risque d'accaparement du processus participatif par ceux qui ont assez de ressources et de temps pour exercer leur influence.
Ce chapitre du Recueil vise à aider les OI à surmonter ces difficultés et à faire en sorte que la participation des parties prenantes devienne partie intégrante de l’élaboration des normes internationales. À cette fin, il dresse un vaste inventaire des divers acteurs concernés et des mécanismes qui permettent de faciliter la participation des parties prenantes. Y sont présentés les risques et défis communs, afin d'aider les OI à les gérer efficacement et à tirer pleinement avantage de cette participation. Cette section s'appuie principalement sur les expériences pratiques du Partenariat des Organisations Internationales pour l’Efficacité des Instruments Internationaux (Partenariat des OI), mais également sur les travaux de l'OCDE et sur les principes régissant la participation des parties prenantes énoncés dans la Recommandation de l’OCDE de 2012 concernant la politique et la gouvernance réglementaires.
Face aux perceptions variables de la mondialisation et du système international fondé sur des règles, l’élaboration de normes internationales transparentes, fondées sur des données factuelles, et inclusives apparaît de plus en plus importante. En mobilisant les parties prenantes, les OI peuvent renforcer la confiance dans l’élaboration de normes et améliorer la qualité de leurs instruments.
La participation des parties prenantes est importante par principe et en pratique (OCDE, 2017[2]). Elle l'est par principe car c'est un pilier de la bonne gouvernance, et un facteur fondamental de la confiance du public, de la légitimité du processus et de la crédibilité des normes. Elle l'est également en pratique car elle améliore la qualité de l'élaboration des normes, en exploitant un éventail de contributions plus large et varié, en élargissant la base factuelle sur laquelle reposent les instruments internationaux, et en améliorant la réactivité des organisations internationaux face aux besoins des acteurs auxquels leurs activités s'adressent . Par leurs contributions, les parties prenantes peuvent apporter un appui essentiel à l'exécution du mandat et du programme de travail des OI. La mesure dans laquelle ces avantages seront concrétisés dépend de la façon dont les OI gèreront en pratique la participation des parties prenantes.
La participation des parties prenantes est un pilier fondamental de la transparence et de la gouvernance inclusive. Une plus grande ouverture aux contributions des parties prenantes peut favoriser le sentiment d'appropriation, de confiance et de confiance dans les processus et les résultats de l'élaboration des normes chez les parties visées (OCDE, 2018[3]). Toutefois, l'ouverture aux parties prenantes ne suffit pas en soi à atteindre ces objectifs. Un certain nombre de préalables procéduraux sont importants pour assurer un dialogue efficace et favoriser un sentiment d'appropriation. En particulier, l'adoption d'une politique sur la participation des parties prenantes à l'échelle de l'organisation, la communication en temps voulu d'informations claires concernant les possibilités de participation, la définition des attentes et des procédures adéquates concernant la nature de la participation (par exemple, le cadre opérationnel du RIC), et la justification des décisions d'intégrer ou d'ignorer les contributions reçues (par exemple, la politique et procédure de consultation de l'OICV) constituent des éléments essentiels pour établir un dialogue dynamique entre les OI et les parties prenantes. L'application plus systématique de ces garanties procédurales à l'échelle des OI peut inciter plus fortement les parties prenantes à participer de manière plus active à l'élaboration des normes dans les OI et éviter qu'elles se lassent de répondre aux consultations car elles sauront que leur voix sera entendue. C'est essentiel pour élargir la base factuelle sur laquelle repose l'élaboration des normes internationales et favoriser une amélioration de la culture de la transparence et de l'inclusion.
La participation des parties prenantes peut élargir la base factuelle sur laquelle repose l'élaboration des normes internationales. En pratique, l'établissement de groupes consultatifs et de comités d'experts y contribue, et permet aux OI de mobiliser des connaissances spécialisées et des compétences techniques. Les OI octroient également un statut officiel aux autres OI (voir le chapitre 5) et aux organisations non gouvernementales (ONG) leur permettant de participer aux réunions et de partager les expériences pertinentes. La participation des acteurs qui sont chargés d'appliquer les instruments internationaux peut apporter un éclairage sur les aspects pratiques de la mise en œuvre, et appeler l'attention des OI sur des difficultés qui leur auraient échappé lors de l'élaboration des normes. Dans certains cas, l'ouverture de la participation des parties prenantes au grand public peut aider les OI à recueillir des éclairages divers, dont certains qu'elles n'avaient pas anticipés. Au-delà de l'élargissement de la base factuelle, la participation des diverses parties prenantes nationales et des autres OI favorisera sans doute le transfert de connaissances, et par conséquent améliorera la cohérence entre l'élaboration des normes internes et internationales.
Cette section décrit les acteurs intervenant dans la participation des parties prenantes par les OI, ainsi que les divers mécanismes qui permettent de la concrétiser. En partant des catégories définies dans la Brochure (OCDE, 2019[1]), cet aperçu systématique jette les bases d'une démarche stratégique favorisant la participation des parties prenantes fondée sur les principes clés présentés dans la section suivante.
Il souligne les principaux défis et risques connexes, qu'il convient de gérer efficacement pour tirer les avantages de la participation des parties prenantes, entre autres : la possibilité de cerner les inégalités dans la connaissance du processus participatif, l'accès à ce processus, et la capacité à y prendre part de façon concrète ; la difficulté de garantir l'applicabilité des contributions des parties prenantes ; l'application des normes minimum voulues aux données factuelles communiquées ; et le recensement correct et la bonne gestion des éventuels conflits d’intérêts et autres risques liés à la participation.
1. Acteurs : Quels groupes de parties prenantes participent ?
D'après les résultats du sondage 2018, le terme « parties prenantes » englobe un concept vaste, très variable d'une organisation internationale à l'autre (OCDE, 2019[1]). Rendre compte de cette diversité exige une classification multiniveaux (Graphique 4.1). Toutefois, si l'on s'attache aux principaux traits des organisations figurant dans cette classification, on peut regrouper les parties prenantes en trois grandes catégories : i) les acteurs gouvernementaux ; ii) les acteurs commerciaux ; et iii) les acteurs non commerciaux ; sachant cependant qu'il peut exister des recouvrements entre ces catégories, qui peuvent abriter des éléments hybrides.
Source : The Contribution of International Organisations to a Rule-Based International System, 2019.
2. Modalités : Comment mobiliser les parties prenantes ?
La participation des parties prenantes englobe un large éventail de pratiques, allant de la diffusion d'informations et de la consultation à la collaboration participative, à la coproduction, à la codécision et au partenariat. Cette section souligne les différentes procédures utilisées pour obtenir les contributions des parties prenantes, et recense à quel stade de l'élaboration des normes internationales les parties prenantes interviennent et selon quelles modalités particulières.
La possibilité d'être consultées sur les instruments proposés – inclut un ensemble de modalités formelles et informelles qui permettent aux parties prenantes de contribuer à des instruments particuliers, généralement selon un calendrier défini, s'accompagnant de la communication d'informations sur lesdits instruments internationaux, qui précisent la nature de la participation, et qui prévoient un retour d'information sur les observations reçues et leur teneur.
Les invitations à participer à l'élaboration de l'instrument – font intervenir différents types de parties prenantes activement dans le cadre de consultations formelles ou informelles afin de respecter la diversité des parties prenantes et des points de vues et directement dans l'élaboration des instruments internationaux lorsque les compétences connexes sont partagées (voir le chapitre 1).
Les invitations à participer à la diffusion et à la mise en œuvre des instruments – associent les parties prenantes à la mise en œuvre des instruments internationaux, par exemple dans le cadre de mécanismes formels ou ponctuels (voir le chapitre 2).
Les invitations à participer au suivi de l'utilisation des instruments et à leur évaluation – font participer les parties prenantes au suivi et à l'évaluation des instruments internationaux, afin de capitaliser sur leurs compétences techniques et/ou leurs expériences pratiques concernant ces instruments (voir le chapitre 3 ). Encourager le dialogue entre les OI et les parties prenantes sur la mise en œuvre des résultats peut aider à recenser les questions structurelles qui pourraient être améliorées dans l'élaboration des instruments internationaux.
Un statut officiel permettant aux groupes de parties prenantes de contribuer de façon régulière – est créé dans le cadre de processus formalisés favorisant la participation de diverses parties prenantes désignées, choisies selon leurs intérêts, leur expérience et/ou leurs compétences spécialisées sur le sujet traité.
Les invitations à participer aux réunions de l'organe directeur – offrent la possibilité aux parties prenantes de participer aux travaux des OI à un niveau plus stratégique dans le cadre d'invitations permanentes ou occasionnelles aux réunions des organes directeurs de l'organisation internationale.
Les processus d'expert permettant aux parties prenantes de faire des contributions techniques, comme les groupes consultatifs ou les comités d'experts– reposent sur la participation d'un groupe choisi d'experts, praticiens, exécutants et/ou acteurs intéressés par les instruments internationaux tout au long de l'élaboration et de la mise en œuvre des instruments, en particulier pour apporter des données factuelles techniques.
Les processus particuliers qui permettent la participation d'un public plus vaste, en particulier en permettant au grand public de formuler des observations sur les instruments proposés – font intervenir le plus large panel possible de parties prenantes, généralement selon un modèle de participation structuré.
Cette section souligne les principes clés et les principales mesures que les OI peuvent envisager pour mobiliser les parties prenantes, en s'appuyant entre autres sur leurs propres bonnes pratiques et principes, ainsi que sur les Principes de bonnes pratiques de l'OCDE pour la participation des parties prenantes (OCDE, 2017[4]), tout en gardant à l'esprit les différences de nature, d'objectif et de mandat entre les divers types d'OI et les conséquences éventuelles pour la participation des parties prenantes. Par conséquent, la liste de principes clés proposée ci-après n'est pas exhaustive.
Certains de ces principes portent sur la nécessité d'adopter une démarche systémique à l'échelle de l'organisation, d'autres s'appliquent au niveau de l'instrument. À l'échelle de l'organisation, l'adoption d'un cadre global pour la participation des parties prenantes et l'application systématique d'un certain nombre de procédures fondamentales relatives aux parties prenantes améliorerait l'efficacité des instruments internationaux et garantirait la cohérence entre les processus participatifs et les objectifs institutionnels. Au niveau de l'instrument, l'adoption de calendriers cohérents, la facilitation d'une communication claire et détaillée avec les acteurs mobilisés, et le recensement systématique et la sélection des parties prenantes permettraient d'obtenir des contributions de la meilleure qualité possible, et d'autant plus applicables.
1. Adopter une démarche stratégique globale pour la participation des parties prenantes
Pour assurer la bonne participation des parties prenantes, les OI doivent mener une planification et des actions stratégiques. La définition d'une démarche globale claire précisant quand, comment et dans quelle mesure des consultations sur l'élaboration des instruments internationaux (par exemple, des politiques et des règles) seront tenues avec les parties prenantes intéressées constitue une base importante pour garantir leur participation efficace. Une démarche à l'échelle de l'organisation améliorera le caractère inclusif des instruments internationaux et l'adhésion à ces instruments. Le format, le contenu et le processus d'élaboration de cette stratégie dépendront de la nature, du mandat et des processus de gouvernance de chaque organisation internationale.
Cette démarche stratégique offre l'occasion de définir des objectifs clairs pour la participation des parties prenantes, en particulier en donnant suffisamment d'informations aux parties prenantes pour leur permettre de participer à un processus transparent, appliqué de manière uniforme et responsable. Plus largement, les objectifs de la démarche stratégique pourraient entre autres traduire la valeur essentielle de la participation des parties prenantes pour promouvoir le mandat de l'organisation, et l'appui que cette mobilisation pourrait apporter pour faciliter la mise en œuvre de l'instrument visé en garantissant qu'un large éventail de parties prenantes se l'approprient. Ces objectifs pourraient également étayer des valeurs intrinsèques, telles que la responsabilité, le renforcement des capacités et la confiance dans le système international fondé sur des règles. Enfin, cette démarche pourrait aussi s'attacher à faire converger les vues des parties prenantes ayant des intérêts et des points de vue divergents, afin de faire émerger un consensus sur des résultats communs. Toute participation des parties prenantes devrait être cohérente avec le mandat de l'organisation, tel que défini dans son ou ses documents constitutifs, priorités et programme de travail, et respecter la nature de l'organisation concernée, notamment ses processus décisionnel et ses autorités.
En outre, cette démarche suppose l'adoption de processus et mécanismes transparents afin de bien faire comprendre ce qu'est la participation des parties prenantes à l'échelle de l'organisation et de garantir l'uniformité du processus et l'harmonisation avec les autres pratiques applicables au sujet. Ces processus et mécanismes sont utiles à tous les fonctionnaires et membres des OI intervenant dans l'élaboration des normes, et donnent des référentiels clairs à toutes les parties concernant la valeur ajoutée des consultations qui ont été tenues.
Par ailleurs, il est important que la démarche stratégique et les principes directeurs incluent les consultations et prévoient une certaine marge de manœuvre dans différentes circonstances. Il faudra peut-être d'autres outils et instruments pour différents types de participation des parties prenantes. Globalement, pour utiliser les ressources efficacement, les activités de participation des parties prenantes menées par les OI doivent être proportionnées à l'importance et à l'impact des instruments internationaux en question.
Pour aider les fonctionnaires des OI dans la mise en œuvre de la stratégie, et garantir la qualité des pratiques participatives et leur pertinence dans le temps, la démarche stratégique pourrait être l'occasion d'établir un mécanisme permettant d'assurer le suivi et le contrôle des pratiques de l'organisation relatives à la participation des parties prenantes. Par exemple, des unités ou des organes particuliers au sein de l'organisation elle-même pourraient assurer cette fonction.
2. Recenser et sélectionner efficacement les parties prenantes
Compte tenu de la dimension mondiale des parties prenantes potentiellement intéressées à contribuer aux instruments internationaux, et du large éventail d'acteurs publics et privés qui sont susceptibles d'apporter un éclairage précieux, les OI sont encouragées à recenser, suivre et contacter les parties prenantes pertinentes selon leur nature, leur objectif et leur mandat, ainsi que le type de participation pertinent.
Pour contacter les parties prenantes pertinentes, il est important de les recenser et de suivre leurs domaines de travail et leurs compétences spécialisées. En pratique, les OI peuvent dresser une cartographie des parties prenantes selon le type, le mandat, la fonction, les compétences spécialisées, l'intérêt et les responsabilités, et conserver ces informations dans une base de données facilement consultable afin de faciliter le dialogue avec les parties prenantes. Cet exercice sera également utile aux OI pour garantir le caractère inclusif de la participation et contacter les parties prenantes qui sont les moins représentées dans l'élaboration des normes internationales.
La définition de critères objectifs clairs pour la sélection des parties prenantes garantira par ailleurs que toutes les parties prenantes sont mobilisées de façon transparente et sans préjugés : par exemple, compétences spécialisées avérées dans le domaine technique visé et valeur ajoutée que les parties prenantes pourraient apporter pour appuyer concrètement les travaux de l'organisation internationale dans ses domaines de compétences. Par ailleurs, il est important de prendre en compte la préservation de l'intégrité, de la réputation et du mandat de l'OI, notamment en gérant comme il se doit les risques éventuels, notamment les conflits d’intérêts, et en évitant toute influence indue dans ses processus d'élaboration des normes, lors de la sélection des parties prenantes qu'il convient de mobiliser.
3. Appliquer des procédures robustes et transparente pour mobiliser les parties prenantes
La participation des parties prenantes étant un élément fondamental de la transparence et de la responsabilité dans l'élaboration des normes de l'OI, les caractéristiques des procédures qui l'encadrent doivent respecter des exigences de transparence, de responsabilité et d'uniformité.
Pour bien établir une participation cohérente des parties prenantes, les OI peuvent définir des méthodes, des outils et une structure participative qui soient en phase avec les objectifs, principes et normes généraux énoncés dans la stratégie applicable à l'échelle de l'organisation. Elles permettront ainsi aux intervenants qui sont chargés de mobiliser les parties prenantes d'élaborer et d'appliquer les processus participatifs prévus, et aux parties prenantes intéressées de comprendre le processus auquel elles participeront. Dans ce cadre général, les OI peuvent s'inspirer de diverses pratiques favorisant la participation des parties prenantes, allant de la diffusion d'informations et de la consultation, à la collaboration participative, à la co-élaboration de documents et au partenariat. Intervenant à différents stades de l'élaboration des normes internationales, ces pratiques peuvent être complémentaires. Un aperçu des pratiques disponibles et applicables dans l'OI peut aider les fonctionnaires à décider quelles sont les meilleures pratiques à envisager pour mobiliser les parties prenantes pour des instruments donnés.
Les outils numériques peuvent être utiles aux OI pour faciliter la participation des parties prenantes au niveau mondial, car ils favorisent une participation plus vaste, tout en exigeant peu de ressources sur le plan logistique et pour les participants. Par exemple, la mise en place de portails web centralisés dédiés aux consultations qui recensent les processus participatifs en cours et à venir dans une OI peuvent aider les parties prenantes à suivre les consultations qui présentent un intérêt pour elles. Ces portails sont très utiles lorsqu'ils proposent une interface utilisateur aussi conviviale que possible, en permettant par exemple de trier les projets en cours selon le domaine thématique et/ou de créer des alertes personnalisées pour les nouvelles consultations. Par ailleurs, les OI pourraient voir un intérêt à ce que le portail favorise un échange interactif d'avis éclairés entre OI et parties prenantes (par exemple, dans le cadre d'« espaces de discussion »). Néanmoins, il convient d'envisager d'associer les technologies de l'information et de la communication (TIC) à d'autres formes de participation afin d'encourager une démarche de communication plus inclusive avec le public.
Enfin, pour garantir la transparence et la responsabilité concernant les résultats de la mobilisation des parties prenantes, les OI pourraient communiquer des informations sur les contributions reçues et la suite qui leur a été donnée, y compris le rôle qu'elles ont joué dans l'élaboration des instruments en question, pour chaque contribution ou dans le cadre d'un rapport de synthèse, selon les modalités participatives prévues. Ce retour d'information contribuerait à renforcer la confiance du public dans la valeur du processus consultatif, et plus généralement la justification de l'instrument final adopté.
4. Adopter des calendriers cohérents pour la mobilisation des parties prenantes
Outre l'adoption d'une vision stratégique claire, le recensement des parties prenantes pertinentes pour un sujet donné et la définition des outils participatifs, il est essentiel de définir un calendrier pour les consultations afin que la participation des parties prenantes soit efficace. Il convient de tenir compte du processus normatif de l'OI et la possibilité d'apporter des modifications, ainsi que du temps dont les parties prenantes ont besoin pour réagir. Les OI peuvent décider d'envoyer en amont des notifications informant des consultations à venir et de lancer les consultations en tenant compte des étapes suivantes du processus normatif, et de la période supplémentaire nécessaire pour tenir compte des contributions des parties prenantes et mettre la touche finale aux instruments internationaux.
5. Faciliter une communication claire, efficace et détaillée avec les parties prenantes
Enfin, quels que soient l'objectif de la mobilisation des parties prenantes, les modalités participatives et les parties prenantes consultées, il est essentiel de mettre en place une communication claire, efficace et détaillée sur chaque consultation afin que le processus soit efficace dans les deux sens.
Pour nouer un dialogue clair, efficace et détaillé, il faut d'abord informer les parties prenantes intéressées de la possibilité d'y participer et des conditions qui permettent d'y accéder. En ce sens, les OI pourraient vouloir d'abord informer les parties prenantes intéressées de la possibilité de participer, en utilisant les moyens voulus, notamment les technologies de communication numériques, selon qu'il convient, ou n'importe quel outil de communication classique par lequel chaque OI dialogue avec ses membres et au-delà.
Pour établir une communication claire, efficace et détaillée, il faut donc fournir les informations utiles concernant le processus, les conditions de participation et le sujet traité. Ainsi, chaque consultation répond à des objectifs particuliers selon des modalités particulières. Les services chargés de mener les consultations sont donc encouragés à exposer les principaux objectifs du processus participatif, et la façon dont il est censé contribuer à améliorer la qualité et l'impact des instruments internationaux qui sont en cours d'élaboration.
En principe adaptée à cet objectif, la nature des contributions est définie dans l'éventail de pratiques participatives prévues dans l'organisation. Les services chargés de gérer le processus participatif peuvent en préciser la nature, ainsi que le rôle et les responsabilités des parties prenantes mobilisées et ce que l'on attend concrètement d'elles.
Pour obtenir des contributions de la meilleure qualité possible, les services chargés de mener les consultations sont encouragés, dans la mesure du possible, à fournir aux parties prenantes les informations les plus pertinentes dont ils disposent sur l'instrument proposé en temps voulu. Dans le cas d'une proposition ou d'un projet d'instrument en cours d'examen, il peut s'agit entre autres d'une analyse de référence, d'articles d'experts et de descriptifs des enjeux, et le cas échéant s'il en existe, d'informations sur les autres solutions ou démarches envisageables qui ont été adoptées dans d'autres instances internationales, régionales ou nationales. Les OI pourraient trouver un intérêt à recenser des questions précises à adresser aux parties prenantes afin de guider le processus consultatif.
Tendances de la participation des parties prenantes dans les OI
Dans un contexte d'incertitude grandissante face à la mondialisation, une gouvernance internationale inclusive apparaît de plus en plus essentielle pour promouvoir l'application des normes et renforcer la confiance dans le système international fondé sur des règles. La participation des parties prenantes revêt une importance capitale pour promouvoir la confiance et la transparence dans l'élaboration des normes internationales, suivant une tendance analogue observée au niveau national ces dernières années (Alemanno, 2015[5]) (OCDE, 2017[4]).
Toutes les OI mobilisent les parties prenantes, à des degrés divers, pour garantir la qualité de leurs instruments (OCDE, 2016[6]) (OCDE, 2019[1]). Elles ouvrent de plus en plus leurs processus normatifs à des acteurs autres que leurs membres ordinaires, en élargissant et en diversifiant leur composition ou en proposant des pratiques consultatives plus systématiques à leurs membres et à d'autres entités non membres. L'intensification de la mobilisation des parties prenantes va de pair avec l'évolution de la composition des OI, et une tendance à l'élargissement au-delà des membres ordinaires (OCDE, 2016[6]).
Avec qui les OI dialoguent-elles ?
Il n'existe pas de consensus international sur ce que recouvre le terme de « parties prenantes ». C'est un concept vaste, très variable d'une organisation internationale à l'autre. Seules 12 des OI sondées en 2018 ont déclaré chercher à cerner les parties prenantes, aux fins de leurs activités normatives, par exemple en recensant leurs caractéristiques, leur lien avec l'organisation ou leur pertinence pour elle (Encadré 4.1). (OCDE, 2019[1]).
Néanmoins, trois grandes visions qui ne sont pas incompatibles se dégagent, qui traduisent le lien entre les parties prenantes et les activités normatives des OI (OCDE, 2019[1]) :
Les parties prenantes qui n'ont pas de pouvoir décisionnel, c'est-à-dire les observateurs
Les parties prenantes/membres/OIG ou associations intéressés ayant un intérêt particulier dans les travaux de l'OI
La Coopération internationale pour l'accréditation des laboratoires (ILAC) tient une liste transparente en ligne de parties prenantes (ILAC, 2020[7]). Elle englobe les représentants d'organisations internationales, régionales et nationales ayant un intérêt dans les travaux de l'ILAC, y compris les organismes tels que associations de laboratoires, associations de laborantins, associations d'organismes de contrôle, d'organisations acheteuses, d'autorités réglementaires, d'associations de consommateurs et d'organisations commerciales, qui peuvent participer à l'ILAC en qualité de parties prenantes membres. L'ILAC possède également des agents de liaison avec les principales organisations de partenaires internationaux, dont l'OMC, l'OMS, l'OCDE, la Commission européenne, l'APEC et Cooperation on International Traceability in Analytical Chemistry (CITAC).
Dans le Cadre de collaboration avec les acteurs non étatiques (FENSA) (OMS, 2016[8]) l'OMS présente une classification détaillée d'acteurs non étatiques, dont les organisations non gouvernementales, les entités du secteur privé, les associations philanthropiques et les établissements universitaires. Elle y donne une définition expresse de chacun de ces groupes, assortie d'une politique spécifique régissant la collaboration dans le cadre général. Par exemple, les organisations non gouvernementales sont décrites comme des entités à but non lucratif agissant indépendamment des gouvernements. Les entités du secteur privé sont définies comme des entreprises commerciales, c'est-à-dire destinées à rapporter des bénéfices à leurs propriétaires. La sous-catégorie des « associations internationales d'entreprises » désigne des entités du secteur privé à but non lucratif qui représentent les intérêts de leurs membres (entreprises commerciales et/ou associations nationales d'entreprises ou d'autres associations d'entreprises). Les fondations philanthropiques sont des entités à but non lucratif dont les avoirs proviennent de dons ou dont les revenus sont utilisés à des fins sociales. Elles sont clairement indépendantes de toute entité du secteur privé dans leur direction et leur processus de prise de décisions. Enfin, les établissements universitaires sont les entités dont l'objectif est l'acquisition et la diffusion du savoir moyennant la recherche, l'enseignement et la formation.
Source : D'après les modèles de pratique des OI et les réponses au sondage mené auprès des OI en 2018.
La nature des OI et leurs mécanismes de gouvernance influent sur la vision et la diversité des parties prenantes. Les acteurs normatifs privés englobent davantage de représentants du secteur privé et de la société civile que les autres OI. Les organisations intergouvernementales (OIG) ont une vision plus homogène des parties prenantes, allant au-delà des représentants des gouvernements. Dans cette perspective, la participation des parties prenantes suppose de mobiliser les acteurs qui n'interviennent pas dans les processus formels de gouvernance et de prise de décisions de l'OIG. Dans certains cas, elle signifie également demander des conseils experts sur des questions scientifiques et techniques à des experts internationaux indépendants, afin de pouvoir intégrer le meilleur savoir et la meilleure expérience scientifiques au stade de la prise de décisions. Même cette étape exige des modalités et conditions particulières, car nombre d'OIG cherchent à compléter des processus décisionnels où il est difficile de faire participer « pleinement » leurs membres (OCDE, 2016[6]).
De fait, un large éventail d'acteurs publics et privés sont considérés comme des parties prenantes : représentants des gouvernements, acteurs du secteur privé, ONG, etc. Les représentants d'autres OIG constituent la majorité de acteurs avec lesquels les OI dialoguent dans le cadre de leurs activités normatives (35 OI) (voir le chapitre 5), suivies des OING (33 OI). Les associations internationales d'entreprises sont les acteurs du secteur privé qui dialoguent le plus avec les OI (31 OI). Un peu plus de la moitié des OI interrogées communiquent avec les consommateurs et les associations de consommateurs (19 OI) (OCDE, 2016[6]) (OCDE, 2019[1]).
Diversifier la composition des OI et la participation « décisionnelle » des parties prenantes à l'élaboration des normes internationales
Une nouvelle catégorie d'acteurs a émergé dans la gouvernance mondiale, qui de « gouvernance multilatérale » est devenue « gouvernance multi-parties prenantes ». La montée en puissance des réseaux transgouvernementaux de régulateurs, tout comme leur structure lâche et décentralisée, sont le signe de cette tendance (OCDE, 2019[9]). De nombreux acteurs ont inscrit la participation des parties prenantes dans leur composition en prévoyant une participation « décisionnelle » des divers membres de la société visés par les activités de l'OI (OCDE, 2016[6]). (Encadré 4.2)
Face à l'évolution de la gouvernance mondiale, les OIG elles-mêmes ont cherché à diversifier leur composition – géographiquement et/ou dans leur nature – en mettant en place d'autres formes de participation, par exemple en qualité de membre partiel (généralement réservé aux acteurs étatiques) ; d'observateur ou de partie prenante, qui a permis aux acteurs non étatiques d'apporter leurs contributions lors de l'élaboration des normes. Ces différentes formes de participation offrent d'autres moyens de dialoguer plus activement avec les pays en développement, conformément aux tendances observés dans les domaines particuliers des institutions mondiales chargées de la gouvernance financière et sanitaire (Pauwelyn et al., 2018[10]). Dans un monde de plus en plus interconnecté où les centres de gravité économiques et politiques ont évolué, les OI ont estimé qu'elles demeureraient d'autant plus pertinentes et préserveraient d'autant mieux la qualité de leurs activités normatives qu'elles seraient capables de mobiliser un plus large éventail d'acteurs, au-delà de la perspective strictement juridique des droits des membres ou des non membres (OCDE, 2016[6]).
ASTM International (ASTM International, 2020[11]) compte plus de 30 000 membres de 150 pays, qui représentent les producteurs, les utilisateurs, les consommateurs, les gouvernements, les universités et d'autres parties prenantes. Compte tenu de la diversité de sa composition, en comparaison à la taille modeste de son Secrétariat, cet organisme s'appuie fortement sur ses membres pour mener un processus d'élaboration des normes dans le cadre d'un comité. Cette structure a pour principal objectif de garantir une participation ouverte au processus décisionnel, en favorisant la représentation du plus grand nombre d'acteurs intéressés possible. Par exemple, certains experts techniques peuvent participer sans frais à l'élaboration des normes, et jouissent des mêmes droits de vote que les membres. ASTM International définit quatre types de membres ayant divers degrés d'accès aux activités normatives : membres participants et membres de l'organisation pouvant participer aux comités et y voter, membres à titre informatif et étudiants constituant de fait des « observateurs » de l'élaboration des normes, etc. Les individus ou les organisations peuvent y adhérer. Plusieurs individus par pays, représentant chacune leurs propres intérêts, sont admis.
Dans la structure tripartite (OIT, 2020[12]) de l'OIT, des représentants des employeurs et des travailleurs côtoient les gouvernements. Outre ses 187 États membres, les syndicats de travailleurs participent dans le cadre du Bureau des activités pour les travailleurs, une équipe spécialisée du Secrétariat de l'OIT qui coordonne toutes les activités de l'OIT ayant trait aux travailleurs et aux organisations, au siège comme sur le terrain. Le Bureau des activités pour les travailleurs a pour mandat de renforcer les syndicats représentatifs, indépendants et démocratiques dans tous les pays afin qu'ils puissent défendre au mieux les droits et les intérêts des travailleurs. Il permet aux syndicats d'offrir à leurs membres des services efficaces aux niveaux national et international, et de promouvoir la ratification et l'application des conventions de l'OIT. Parallèlement, le Bureau des activités pour les employeurs du BIT est chargé d'entretenir et de développer les relations entre le Secrétariat de l'OIT et les organisations d'employeurs. Sa mission est d'entretenir des relations étroites et directes entre les organisations d'employeurs des États membres, de mettre les ressources de l'OIT à leur disposition et de tenir l'OIT régulièrement informée de leurs avis, préoccupations et priorités.
L'UICN applique un modèle de composition diversifié (UICN, 2020[13]) regroupant plus de 1 400 organisations et institutions de plus de 170 pays : États et agences gouvernementales, grandes et petites ONG, organisations de peuples autochtones, agences de développement économique, institutions scientifiques et universitaires, et associations d'entreprises. Le principal objectif est de mobiliser des connaissances et des ressources et de faire appel à ces acteurs pour aider l'UICN dans ses activités de conservation. Une liste de ces membres est consultable sur le site web de l'UICN : il est possible d'y faire une recherche par nom, catégorie, région ou État, preuve que l'intégration des nouvelles technologies peut faire avancer l'élaboration des normes internationales. Le portail spécialisé Union portal, système en ligne protégé par mot de passe, permet la mise en réseau, l'interaction et le partage d'information à l'échelle de l'UICN. C'est à la fois un espace de travail et un outil de communication pour les membres de l'UICN, ainsi qu'une source de connaissance, un centre favorisant la création de nouveaux partenariats institutionnel, et un espace pour explorer de nouvelles possibilités de participation. En adhérant à l'UICN, ses membres peuvent influer sur les trajectoires de la conservation et d'un avenir durable, participer en faisant entendre une voix collective mondiale dans ces domaines, nouer des partenariats et créer des réseaux, et développer des connaissances et des capacités.
Source : D'après les modèles de pratique des OI et les informations communiquées par les OI.
Mobiliser les parties prenantes au-delà des membres des OI : participation « non décisionnelle » des parties prenantes à l'élaboration des normes
Une vaste majorité d'OI ont mis en place des mécanismes permettant de recueillir les contributions et les observations des parties prenantes sur leurs activités d'élaboration des normes et de coopération internationale en matière de réglementation (OCDE, 2016[6]). Il convient de noter que ce type de participation des parties prenantes peut être à la fois générale et spécifique, mais demeure non décisionnelle.
La plupart des OI ont établi des organes ou des processus permanents spécifiques pour mobiliser les parties prenantes aux stades clés de l'élaboration de leurs instruments. La participation des parties prenantes intervient principalement dans des comités et groupes de travail de fond, et beaucoup dans les organes directeurs. Dans l'écrasante majorité des cas (47 OI), les OI reçoivent des observations émanant de groupes de parties prenantes particuliers (OCDE, 2016[6]). Cette tendance reflète ce qui a été observé au niveau national (OCDE, 2015[14]). Les OI décident souvent quels groupes de parties prenantes sont autorisés à formuler des observations en envoyant des invitations ciblées à certains groupes (44 OI) (OCDE, 2016[6]).
Pour s'assurer de mobiliser les parties prenantes pertinentes et d'obtenir des contributions efficaces, les OI accordent souvent à des parties prenantes ou groupes de parties prenantes spécifiques un statut officiel dans l'organisation et/ou la possibilité de siéger à certains comités consultatifs (deux tiers des OI ayant répondu au sondage de 2015) (Encadré 4.23). Ces statuts permettent aux parties prenantes de participer systématiquement aux réunions des organes de l'OI et d'obtenir des informations détaillées sur le processus décisionnel et sur les normes qui sont élaborées. Ces acteurs ont ainsi la possibilité de participer activement à certains sujets. Toutefois, leur statut ne leur octroie pas le droit de voter aux réunions, maintenant ainsi une distinction avec les droits des membres de l'OI.
La Commission du Codex Alimentarius (Codex) accorde aux nations qui ne sont pas membres de la FAO ou de l'OMS, mais qui sont membres de l'Organisation des Nations Unies, la possibilité de participer aux réunions en qualité d'observateurs si elles en font la demande. De même, la FAO facilite la participation des OIG et des ONG en qualité d'observateurs en application de l'article IX du Règlement intérieur de la Commission du Codex Alimentarius (Codex, 2005[15]). À l'heure actuelle, la Commission du Codex Alimentarius compte 237 observateurs du Codex, dont 58 OIG, 163 ONG et 16 entités du système des Nations Unies.
Le Programme d'ambassadeurs de la CEI (CEI, 2020[16]) a pour objectifs de permettre et de renforcer la participation active aux travaux de la CEI, d'aider à recenser de nouveaux domaines de travail et d'appuyer les activités de sensibilisation. Les ambassadeurs , qui sont eux-mêmes des parties prenantes, jouent le rôle d'intermédiaires entre la CEI et les principales parties prenantes de l'industrie, des gouvernements et des universités. Les ambassadeurs sont désignés par le Comité exécutif pour une durée de deux ans, reconductible deux fois. Ce sont des volontaires indépendants non rémunérés.
Au Comité de gestion des accords multilatéraux de reconnaissance mutuelle de l'IAF (IAF, 2020[17]), des représentants des utilisateurs et des associations d'organismes chargés de l'évaluation de la conformité ayant le statut d'observateurs peuvent apporter leurs contributions à la gestion des évaluations par les pairs. Par ailleurs, parallèlement au programme d'adhésion de l'IAF réservé aux organismes d'accréditation, un programme de membres associés permet aux organisations et associations de participer à la prise de décisions en leur accordant des droits de vote restreints (dont le total ne peut excéder 3/7 des votes exprimés).
En application de l'article 4 du Règlement général de l'OHI (OHI, 2017[18]) et de la Résolution 5/1957 de l'OHI – Relations de l'OHI avec d'autres organisations (OHI, 2018[19]) , les observateurs qui réunissent les critères énumérés peuvent être invités aux réunions de l'Assemblée et à celles de tous les organes subsidiaires de l'Organisation hydrographique internationale (OHI) auxquels ils s'intéressent et auxquels ils peuvent apporter une contribution : les gouvernements qui ne sont pas parties à la Convention, les OIG avec lesquelles un accord a été conclu ou avec lesquelles des dispositions particulières ont été prises, et les OING avec lesquelles l'OHI a établi des relations appropriées, conformément aux directives régissant l'accréditation des OING.
Le Règlement applicable aux groupes consultatifs et comités d'experts de l'OMS (OMS, 2020[20]) régit l'établissement de groupes d'experts, auxquels les organisations peuvent demander des conseils et un appui techniques sur un sujet particulier, par courrier ou pendant les réunions. Toute personne qui possède des qualifications ou une expérience pertinente utiles à l'organisation dans le domaine traité peut participer à ces groupes et comités. Lorsqu'il sélectionne les experts, le Directeur général tient compte de leurs aptitudes et de leur expérience techniques, mais veille également à assurer la représentation internationale la plus large en termes de connaissances, d'expériences et de démarches dans les domaines pour lesquels les groupes ont été établis. À l'issue de chaque réunion, un comité d'experts est tenu de rédiger un rapport synthétisant ses conclusions, ses observations et ses recommandations. À ce jour, plus de 550 experts de plus de 100 pays ont été sollicités à l'appui des programmes de l'OMS.
Source : D'après les réponses au sondage mené auprès des OI en 2018.
Globalement, les parties prenantes externes interviennent principalement dans les phases techniques qui se déroulent en amont des travaux. Il leur est souvent demandé de contribuer à la collecte de données, de formuler des conseils ou d'apporter des compétences techniques, ou de participer aux activités de recherche ou d'analyse des politiques, et d'appuyer l'adoption des instruments internationaux. Par ailleurs, elles sont souvent invitées à apporter des contributions financières ou en nature (OCDE, 2016[6]) (OCDE, 2019[1]). Les mécanismes plus spécifiques qui permettent de mobiliser les parties prenantes et l'intensité de la participation varient selon le type d'activité principale des OI (OCDE, 2016[6]).
Difficultés
Malgré leurs efforts pour donner aux parties prenantes la possibilité de participer, les OI se heurtent toujours à des contraintes lorsqu'elles s'attachent à mettre en œuvre des réformes favorisant une « bonne participation » qui exigent de supprimer les obstacles à la participation et de gérer des risques tels que les conflits d’intérêts ou l'influence indue.
Les difficultés liées à la participation des parties prenantes à l'élaboration des normes nationales peuvent être amplifiées au niveau international. Au niveau national, la participation des parties prenantes apparaît comme une démarche nécessitant des ressources considérables : un investissement important en temps et en capital humain (Alemanno, 2015[5]). En l'absence d'un mandat spécifique les engageant à mobiliser les parties prenantes, il pourrait être difficile pour les secrétariats des OI d'investir des ressources dans les consultations. En ce sens, les OI pourraient être encore plus limitées dans leur capacité à attirer des parties prenantes moins expérimentées ou marginalisées, mais il reste à voir si les OI qui sont très présentes au niveau des pays se heurtent aux mêmes difficultés.
D'après le sondage de 2018, les OI perçoivent les principales difficultés suivantes : gérer les conflits d’intérêts existants ou potentiels, éviter toute influence indue ou inapproprié sur les travaux de l'organisation, dialoguer avec les parties prenantes moins informées ou sous-représentées, et assurer la participation efficace des parties prenantes marginalisées (OCDE, 2019[1]).
Malgré les efforts indéniables déployés par une vaste majorité d'OI pour mobiliser les parties prenantes, les pratiques en termes de mécanismes consultatifs et d'ouverture et de fréquence des consultations varient considérablement d'une organisation à l'autre, voire entre les services, les programmes et les organes d'une OI, si bien qu'il est difficile de donner une vision mondiale. Les OI font de nombreux efforts pour définir des pratiques participatives, mais ces dernières visent souvent des groupes de parties prenantes particuliers, le plus souvent issus du secteur privé, ou certains de leurs domaines de travail (Encadré 4.4).
L'adoption d'une politique claire régissant la participation des parties prenantes à l'échelle de l'organisation demeure l'exception chez les OI. À part dans quelques-unes des OI qui ont répondu au sondage de 2018, il n'existe pas d'ensemble de règles minimum qui donnent une vision cohérente de l'objectif de la mobilisation des parties prenantes, des moyens de la mettre en œuvre et des calendriers connexes (OCDE, 2019[1]). Par conséquent, la participation des parties prenantes fait rarement l'objet d'une démarche stratégique systématique assortie d'un calendrier clair, de phases précises et d'un retour d'information systématique.
Les Principes concernant la participation des organisations internationales non gouvernementales aux travaux de la Commission du Codex Alimentarius applicables au Codex (Codex, 2005[21]) régissent l'octroi du statut d'observateurs aux OING, qui leur permet de participer aux réunions, sans avoir le droit de voter, de soumettre des exposés écrits, et de recevoir tous les documents de travail et notes d'information. Les OING doivent également se plier à un certain nombre d'obligation, et notamment s'engager à faire avancer les objectifs du Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires, à coopérer avec le Secrétariat du Codex afin d'éviter les doubles emplois, à mieux faire connaître et comprendre la Commission du Codex Alimentarius, à adresser au Secrétaire de la Commission leurs rapports et publications et à signaler promptement toutes modifications apportées à leur structure et à leur composition. Du point de vue du Codex, cette collaboration permet d'obtenir desdites organisations des renseignements et des avis autorisés ainsi que l'assistance de spécialistes, de recevoir les points de vue de leurs membres et d'harmoniser les intérêts intersectoriels.
Conformément à sa stratégie en faveur de la formation à l'expertise comptable, la Fédération internationale des experts-comptables (IFAC) élabore actuellement un cadre de participation multi-parties prenantes (IFAC, 2019[22]). Elle envisage notamment d'y intégrer les acteurs intéressés suivants : les autorités qui adoptent ses normes, les intervenants chargés de la formation initiale et continue des experts-comptables professionnels, et les acteurs qui font appel aux services d'experts-comptables professionnels. La nature de la participation des parties prenantes envisagée repose sur trois grands piliers. Premièrement, un sondage en ligne permettra de recenser les évolutions, de proposer d'éventuelles améliorations à apporter au programme de formation, et de définir les sujets à traiter. Deuxièmement, un forum international à l'intention des parties prenantes clés intervenant dans la formation à l'expertise comptable qui réunira les représentants des organisations intéressées tous les deux ans. sera associé à la mise en œuvre des conclusions du sondage. Troisièmement, un forum international à l'intention des directeurs chargés de la formation à l'expertise comptable permettra de formuler des conseils sur l'adéquation du programme dans le temps et les révisions qu'il faudrait lui apporter, d'éclairer l'appui à la mise en œuvre et de recenser les possibilités de collaboration et de partage des connaissances.
Les Lignes directrices opérationnelles sur l’engagement auprès du secteur privé de l'UICN (UICN, 2009[23]) couvrent tous les aspects de la conception, de la mise en œuvre, de la gestion et de la mise en place d'une collaboration avec le secteur privé. Elles présentent les processus permettant de définir la nature de la collaboration, la sélection des partenaires, la négociation et la formalisation de la collaboration, ainsi que la mise en œuvre, la gestion et la mise en place de la collaboration. Issues du troisième Congrès mondial de la nature de l'UICN, tenu à Bangkok en 2004, ces lignes directrices se déclinent en douze principes. La collaboration entre l'UICN et le secteur privé doit être pertinente pour la vision et la mission de l'UICN, être cohérente avec les politiques générales de l'organisation, répondre aux aspirations de ses membres, permettre à l'UICN d'exécuter son programme, produire des résultats concrets, promouvoir l'utilisation rationnelle des ressources, être transparente en garantissant l'accès aux informations nécessaires, être participative en donnant la possibilités aux parties prenantes visées (en particulier aux groupes vulnérables) de participer, renforcer la crédibilité et l'autonomie de l'UICN, promouvoir l'évolution et l'intégration du principe de consentement préalable libre et éclairé, s'appuyer sur les engagements pris en faveur du développement durable, et garantir l'indépendance de l'UICN vis-à-vis de l'entreprise ou du groupe avec lequel elle collabore. Chaque collaboration repose sur un cadre éthique dédié, et fait l'objet d'une évaluation et d'un retour d'informations en application de la politique de suivi et d'évaluation de l'UICN.
Adoptées en 2013, les lignes directrices de la Convention des inspections pharmaceutiques sur les organisations professionnelles décrivent comment coopérer avec ces organisations, notamment dans le cadre de formations conjointes à l'intention des autorités réglementaires et de l'industrie. Elles ont pour objectif de faciliter la coopération avec d'autres organisations du domaine de la production pharmaceutique qui sont importantes pour la Convention des inspections pharmaceutiques et susceptibles de contribuer sensiblement à la réalisation de ses objectifs. Cette initiative permet principalement d'éviter les doublons entre les activités menées dans le même domaine, de faciliter les synergies entre les parties prenantes, de mutualiser les ressources et d'accroître la visibilité et la portée de la Convention des inspections pharmaceutiques. L'organisation de manifestations conjointes est évaluée en interne par le Sous-comité chargé de la formation.
Le Groupe consultatif du secteur privé (OMD, 2005[24]) est un organe de l'OMD réunissant 27 représentants du secteur privé issus d'associations couvrant des secteurs industriels différents, des entreprises de tailles diverses et les six régions de l'OMD. En temps normal, il se réunit deux à trois fois par an au siège de l'OMD. Par ailleurs, ses membres participent activement en qualité d'observateurs aux organes de travail de l'OMD et contribuent à l'élaboration de ses instruments et de ses outils. Ses principales tâches sont les suivantes : informer et conseiller le Secrétaire général de l'OMD, la Commission de politique générale et les membres de l'OMD sur les questions douanières et commerciales internationales du point de vue du secteur privé ; appuyer l'adoption et l'application d'instruments internationaux convenus à l'OMD et d'autres instruments internationaux pertinents ; et mobiliser les ressources des entreprises et les relations avec les gouvernements pour promouvoir et mettre en œuvre les programmes élaborés et adoptés par l'OMD. Le Groupe consultatif du secteur privé a été établi par le Conseil de l'OMD. Ses activités sont régies par un mandat propre. Au cours des quelques quatre premiers mois de la pandémie de COVID-19, il a tenu des réunions virtuelles en ligne une à deux fois par semaine avec le Secrétaire général de l'OMD, le Secrétaire général adjoint et le Président du Conseil, afin de présenter un point d'information sur les questions intéressant les industries concernées, de discuter des effets de la pandémie sur le commerce international et l'économie mondiale, et d'étudier des propositions de mesures que la communauté douanière mondiale pourraient prendre.
Source : D'après les modèles de pratique des OI.
Mesures prises par les OI afin de surmonter les difficultés auxquelles elles se heurtent pour assurer la participation efficace des parties prenantes
Les OI ont pris diverses mesures spécifiques pour assurer la participation efficace des parties prenantes et obtenir des contributions concrètes à leurs activités normatives. En ce sens, une majorité des OI qui ont répondu au sondage de 2018 prévoient une durée minimum pour recevoir des observations. Par ailleurs, des mesures spécifiques sont prises pour solliciter davantage de groupes d'intérêt et pour garantir que les parties prenantes sont également consultées sans préjudice de leur statut ou de leurs ressources. Par exemple, une grande partie des OI communiquent en temps voulu des informations pertinentes sur le sujet des consultations, tissent en amont des liens avec les parties prenantes au fil du temps, ou fournissent des informations dans un langage clair, facile à comprendre (OCDE, 2019[1]).
Si elles sont conscientes de son importance, peu d'OI ont à ce jour élaboré une politique ou une stratégie sur la participation des parties prenantes applicable à l'échelle de l'organisation, qui dresse une cartographie de leurs parties prenantes et définisse les principales mesures à prendre pour les mobiliser et pour gérer les risques. Elles se fondent essentiellement sur les dispositions prévues dans des documents de base ou de procédure soulignant l'importance de la participation des parties prenantes, et non sur un cadre de pratiques et d'outils systématiques. Il existe toutefois des exceptions : certaines OI comme l'OMS ont une démarche plus systématique (OCDE, 2016[25]). Sans aller aussi loin, nombre d'OI ont pris des mesures pragmatiques pour rationaliser leur dialogue avec les autres OI et pour définir des principes applicables aux observateurs ou à des groupes particuliers, comme ceux du secteur privé (Encadré 4.5) (voir le chapitre 5). Au-delà d'une politique générale, certaines OI ont défini des orientations concrètes pour aider les fonctionnaires de leur secrétariat / leurs organes normatifs à assurer la participation efficace des parties prenantes qui peuvent compléter utilement leur politique.
Dans certains cas, les politiques et les documents d'orientation sont complétés – ou remplacés – par l'établissement d'un organe spécialement chargé de superviser la participation des parties prenantes à l'échelle de l'organisation (Encadré 4.6). Six des OI qui ont répondu au sondage de 2018 ont déclaré avoir adopté un mécanisme de contrôle applicable à leurs activités participatives. Au-delà d'une supervision formelle, 19 OI signalent avoir mis en place un mécanisme de coordination ou un groupe de pratique informels réunissant les fonctionnaires qui sont chargés du dialogue avec les parties prenantes (OCDE, 2019[1]).
Certaines OI demandent à leurs entités partenaires/parties prenantes de désigner des agents de liaison qui serviront de point de contact unique pour la participation aux travaux de l'organisation, qui leur permettront de canaliser les contributions reçues, voire de réduire les ressources nécessaires au traitement des observations et contributions (Encadré 4.7).
Il existe toujours un risque que la participation des parties prenantes stagne jusqu'à ce que l'on cerne mieux les impacts des pratiques participatives. Seules quelques OI évaluent les efforts qu'elles déploient pour mobiliser les parties prenantes comme il est recommandé au niveau national : huit des OI qui ont répondu au sondage de 2018 ont mis en place un mécanisme formel pour suivre et mesure l'impact de la participation des parties prenantes sur leurs travaux (Encadré 4.8).
Plus généralement, la répartition des rôles et responsabilités entre les OI et leurs membres demeure une question essentielle, car elle resserre les liens entre ces deux niveaux dans un domaine qu'il faut encore approfondir. Les membres étant plus proches du terrain, là où les normes internationales s'appliquent, ils sont plus proches des données factuelles et des enseignements tirés qui sont nécessaires au bon déroulement de l'élaboration des normes et plus proches des parties prenantes que ces normes visent. Ils ont un rôle essentiel à jouer pour partager les informations et recenser les parties prenantes pertinentes et les effets. Dans le cadre de leurs propres pratiques d'administration ouverte et de mobilisation des parties prenantes, ils ont également adopté des processus permettant d'informer les parties prenantes et de les faire participer à l'élaboration des normes qui pourraient être un canal utile dans le cas des normes internationales. Toutefois, à ce jour, la mobilisation des parties prenantes à l'élaboration des normes internationales demeure largement déconnectée de leur participation au niveau national (OCDE, 2018[3]).
La politique et procédure régissant les consultations de l'IOSCO (OICV, 2005[26]) a été adoptée en 2005. Aux termes de cette politique et procédure, l'organisation doit justifier le recours aux contributions des parties prenantes dans ses rapports sur les consultations ; prévoir une période de trois mois pour recevoir ces contributions ; publier les contributions en ligne dans une section spéciale consacrée aux « documents publics » ; et expliquer la suite qui a été donnée aux observations reçues. En menant des consultations, l'OICV entend notamment promouvoir les principaux objectifs suivants : obtenir des contributions de fond utiles à ses travaux ; tirer parti des compétences spécialisées de la communauté financière internationale pour évaluer et analyser les questions réglementaires ; obtenir des informations et des avis sur les éventuels impacts, avantages et coûts des normes et principes proposés ; faire connaître sa mission d'élaboration de normes internationales applicables aux marchés financiers ; améliorer la transparence de ses activités et de son programme de travail ; favoriser et renforcer la cohérence en dialoguant en amont avec le secteur privé et en adoptant une démarche permettant d'aborder les questions communes ; et contribuer à la convergence des normes régissant les marchés financiers. Il existe également une liste de critères encadrant la décision de solliciter des observations auprès du public, qui précisent la forme que prendra chaque processus consultatif.
La collaboration entre l'OIML et ses parties prenantes est régie par le Document de politique générale sur les liaisons entre l’OIML et les autres organismes (OIML, 2004[27]) adopté en 2004, qui est consultable sur le site web de l'organisation. Ce document distingue six catégories d'acteurs, dont les organismes intergouvernementaux et organismes d’aide au développement ; les organisations régionales de métrologie et organisations régionales de métrologie légale ; les organisations normatives internationales et organisations internationales d’accréditation ; les organisations normatives régionales et nationales ; et les fédérations industrielles et autres organismes. Pour chacune de ces organisations, l'OIML définit les diverses modalités encadrant la participation des parties prenantes. Par exemple, les organismes intergouvernementaux et organismes d’aide au développement reçoivent le Bulletin de l’OIML et toute information pertinente sur les activités de l'OIML ; sont invitées à adresser à l’OIML un rapport annuel sur leurs activités relatives à la métrologie ; peuvent assister à la Conférence de l’OIML et aux réunions du Comité International de Métrologie Légale en qualité d’observateurs ; et peuvent conclure des accords de coopération et mettre en place des groupes de travail conjoints pour développer des documents techniques communs mener des études, promouvoir la métrologie ou soutenir les pays en développement.
Adopté en 2016, le Cadre de coopération avec les acteurs non étatiques (FENSA) de l'OMS (OMS, 2016[8]) définit une stratégie globale en faveur de la participation des parties prenantes qui s'applique à tous les niveaux de l'organisation. Il vise à renforcer la coopération avec les acteurs non étatiques (ONG, entités du secteur privé, fondations philanthropiques et établissements universitaires) tout en préservant les travaux liés à la santé d'éventuels risques tels que les conflits d’intérêts, les risques de réputation et l'influence indue. L'organisation a prévu une politique sur mesure et un ensemble de procédures opérationnelles propres à chacune des quatre catégories d'acteurs non étatiques. Le Cadre définit également un ensemble de modalités de coopération avec les parties prenantes, notamment la participation aux consultations, aux auditions et aux autres réunions ; la fourniture d'une contribution financière ou en nature ; la présentation de données factuelles ; la coopération dans le cadre des activités de sensibilisation ;et la collaboration technique dans le cadre de la mise au point de produits, du renforcement des capacités ; des situations d’urgence ; de la contribution à la mise en œuvre des politiques de l’OMS. Le Cadre établit en outre des mécanismes détaillés permettant de gérer les conflits d'intérêts et autres risques de la collaboration.
Source : D'après les modèles de pratique des OI et les informations communiquées par les OI.
Le BIPM possède un Département des relations internationales et de la communication spécialisé (BIPM, 2021[28]), qui supervise la participation des parties prenantes et les activités de coordination internationale. En particulier, il assure la liaison avec les autres organismes intergouvernementaux et internationaux, appuie la promotion de la Convention du Mètre et le Système international d'unités (SI), et soutient l'Accord de reconnaissance mutuelle du CIPM – principal instrument de l'organisation.
L'équipe chargée de la mobilisation des parties prenantes au niveau mondial (ICANN, 2020[29]) au sein de la Société pour l'attribution des noms de domaines et des numéros sur Internet (ICANN) gère la collaboration et la communication avec les parties prenantes dans le cadre de l'ICANN et de sa mission dans le monde. Elle sert de point de contact à l'organisation et à la communauté de l'ICANN dans les régions, où elle mène des actions de sensibilisation et de communication et fait connaître le rôle et les compétences de l'ICANN, et guide la participation à l'élaboration de politiques et aux activités techniques de l'ICANN. Cette équipe joue un rôle de premier plan pour concrétiser les engagements et les valeurs fondamentales de l'ICANN en assurant une vaste participation éclairée traduisant la diversité fonctionnelle, géographique et culturel d'Internet. Composée de 34 personnes dans 21 pays, elle assure la gestion et la supervision de la fonction de collaboration de l'ICANN dans huit régions du monde.
Le RIC possède un service de liaison avec des conseillers non gouvernementaux (RIC, 2020[30]) chargé d'améliorer la collaboration avec ces acteurs. Plus généralement, cette pratique a pour principal objectif d'élargir le spectre des expériences, des compétences spécialisées et des intérêts qui éclairent l'élaboration des produits du RIC.
L'ILAC emploie des agents de liaison spécialisés qui établissent, nouent et gèrent les relations avec les principales organisations de partenaires internationaux.
Chaque organisation qui travaille avec l'OIML désigne un agent de liaison : organisations internationales d'entreprises, OIG et autres OI. L'agent de liaison représente son organisation (sans l'engager) à l'OIML.
Source : D'après les réponses au sondage mené auprès des OI en 2018.
Le RIC a élaboré une boîte à outils sur les conseillers non gouvernementaux (RIC, 2020[30]) qui vise à appuyer la mobilisation du point de vue des organismes membres et des conseillers non gouvernementaux existants et potentiels. Ces acteurs sont notamment des experts de la concurrence tels qu’avocats et économistes exerçant dans des cabinets privés, conseillers internes, représentants d'OING, membres de groupes d'entreprises et de consommateurs, universitaires et juges. Ce document définit en outre les divers moyens par lesquels les conseillers non gouvernementaux peuvent participer aux groupes de travail du RIC, notamment en répondant aux consultations sur l'élaboration des plans de travail, en formulant des observations sur les travaux écrits ou en y contribuant, en participant aux réunions et aux manifestations (conférences téléphoniques, webinaires, ateliers et Conférence annuelle du RIC). La boîte à outil explique comment les conseillers non gouvernementaux peuvent apporter un avantage au RIC, en contribuant à l'inclusion, à la diffusion des communications et des travaux et en partageant des ressources, et comment le RIC peut les aider à créer des réseaux, à contribuer à l'élaboration d'une politique de concurrence internationale et à promouvoir les connaissances.
L'OMS a rédigé un Guide à l’intention des acteurs non étatiques s’engageant dans une collaboration avec l’Organisation mondiale de la Santé (OMS, 2018[31]). Premièrement, ce guide présente brièvement le Cadre de collaboration avec les acteurs non étatiques et la stratégie globale de l'organisation dans ce domaine, et donne une définition des « acteurs non étatiques ». Deuxièmement, il expose les divers groupes d'acteurs non étatiques et les mécanismes régissant la décision concernant la classification de ces acteurs. Troisièmement, il présente les divers types de collaboration régies par le Cadre de collaboration : contributions techniques et scientifiques visant à transmettre des informations et des connaissances, activités de communication et de sensibilisation sur les questions sanitaires, et collaboration technique pour la mise au point de produits, renforcement des capacités, collaboration dans les situations d'urgence et contribution à la mise en œuvre des politiques de l'OMS, etc. Quatrièmement, il définit les grands principes de la collaboration : toute collaboration doit présenter des avantages manifestes pour la santé publique ; être conforme à la Constitution, au mandat et au programme général de travail de l’OMS ; respecter le caractère intergouvernemental de l’OMS et le pouvoir des États Membres en matière de prise de décisions prévu par la Constitution de l’OMS ; favoriser et renforcer, sans la compromettre, l’approche scientifique fondée sur des données factuelles qui sous-tend les travaux de l’OMS ; protéger l’OMS de toute influence indue, en particulier sur les processus qu’elle suit pour définir et appliquer des politiques, des normes et des critères ; ne pas compromettre l’intégrité, l’indépendance, la crédibilité et la réputation de l’OMS ; être efficacement gérée, y compris en évitant, lorsque cela est possible, les conflits d’intérêts et d’autres formes de risques pour l’OMS ; et être fondée sur la transparence, l’ouverture, le pluralisme, la responsabilité, l’intégrité et le respect mutuel.
La Politique et procédure régissant les consultations de l'IOSCO, les Lignes directrices opérationnelles sur l’engagement auprès du secteur privé de l'UICN, le Document de politique générale sur les liaisons entre l’OIML et les autres organismes de l'OIML , le mandat du Le Groupe consultatif du secteur privé de l'OMD, les Principes concernant la participation des organisations internationales non gouvernementales aux travaux de la Commission du Codex Alimentarius applicables au Codex , les lignes directrices sur les organisations professionnelles de la Convention des inspections pharmaceutiques et le Cadre de collaboration avec les acteurs non étatiques de l'OMS qui sont décrits dans les encadrés précédents contiennent au moins quelques éléments d'orientation sur la participation des parties prenantes.
Source : D'après les modèles de pratique des OI et les réponses au sondage mené auprès des OI en 2018.
Conformément à leurs mandats, le comité consultatif de l'organe chargé de l'évaluation (CABAC) et le comité consultatif des utilisateurs (UAC) de l'IAF font le suivi des suites données à leurs recommandations. Plus généralement, le Bureau de l'IAF évalue annuellement la performance de l'ensemble des comités principaux et consultatifs.
L'ILAC a inscrit une obligation d'examen dans son Supplément au plan stratégique 2015-20. Au titre de l'action 2.4 définie dans ce document, elle se penche actuellement sur les principales relations qui lui permettent de mobiliser des ressources modestes et d'adapter les priorités aux nouvelles circonstances. Cette action servira de base à l'élaboration d'une stratégie de mobilisation des parties prenantes, qui devrait être adoptée dans le cadre du prochain plan stratégique
L'OIT utilise un tableau de bord sur la coopération pour le développement pour suivre l'ensemble des initiatives de l'organisation dans ce domaine, ainsi que le financement et la collaboration des parties prenantes sur ces sujets. Il englobe les activités normatives, notamment le renforcement des normes du travail, la promotion de la protection sociale et – dans le cadre particulier de ses activités de coopération avec les parties prenantes – le renforcement de la composition tripartite en vue de faciliter un dialogue social influent et inclusif.
Conformément à l'article 3(6) Cadre de collaboration avec les acteurs non étatiques (OMS, 2016[8]), l'OMS mène actuellement une évaluation initiale de la mise en œuvre et de l'impact de ce cadre sur les travaux de l'organisation. Les résultats de l'évaluation, ainsi que les éventuelles propositions de révision à apporter au cadre, seront présentés au Conseil exécutif par le biais de son Comité du programme, du budget et de l’administration. Cette initiative illustre la façon dont les résultats des évaluations peuvent soutenir et appuyer l'amélioration des programmes.
Source : D'après les réponses au sondage mené auprès des OI en 2018.
Références
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