1. Werte für gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln
Der Aufbau einer wertebasierten Kultur für gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln ist ein kontinuierlicher und mit vielen Herausforderungen verbundener Prozess, bei dem es gilt, die Gewohnheiten und Verhaltensweisen von Stellen der öffentlichen Verwaltung und Einzelpersonen zu beeinflussen. Zwar sind Governance-Werte immer kontextabhängig, doch hebt dieses Kapitel auf Schlüsselwerte ab, auf deren Grundlage eine neue Governance-Kultur entstehen kann. Eine solche Governance-Kultur kann die Art und Weise, wie Staaten ihre Aufgaben festlegen und priorisieren, positiv beeinflussen sowie dazu beitragen, Korruption und die Vereinnahmung der Politik durch ungebührliche Einflussnahme zu verhindern und die öffentliche Entscheidungsfindung am Gemeinwohl auszurichten. Die in diesem Kapitel diskutierten Werte sind Integrität, Offenheit und Transparenz, Teilhabe, Beteiligung, Geschlechtergleichstellung und Vielfalt sowie Rechenschaftspflicht und Rechtsstaatlichkeit. Auch wenn es – so heißt es in dem Kapitel – nicht das eine Patentrezept für Reformen gibt, können doch konkrete Schritte unternommen werden, um den öffentlichen Sektor sowohl kulturell als auch institutionell voranzubringen und seine Leistungen stärker an Werten auszurichten.
Die Staaten stehen weltweit verstärkt auf dem Prüfstand und unter Druck. Da die Effekte der Finanzkrise von 2007-2008 auf so wesentlichen Politikfeldern wie der Bekämpfung von Ungleichheit, Armut und Korruption erst noch abklingen müssen, muss der öffentliche Sektor insgesamt sowohl in den Mitglieds- als auch den Partnerländern mehr mit weniger Mitteln erreichen und den Bürger*innen zeigen, dass ihre Lebensbedingungen sich dank der Art und Weise, wie der Staat öffentliche Mittel ausgibt, verbessern.
Korruption als eines der größten Probleme unserer Zeit beschäftigt die Bürger*innen immer mehr. Korruption führt zur Verschwendung öffentlicher Ressourcen, zur Verschärfung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheit, zu Unzufriedenheit und politischer Polarisierung sowie zu sinkendem Vertrauen in unsere Einrichtungen.1 In Anbetracht der Vorteile der Digitalisierung verlangen die Bürger*innen von ihren Regierungen, dass sie transparenter und bedarfsorientierter handeln und mehr und neue Formen der Beteiligung bei der Politikgestaltung und der Ressourcenverteilung nutzen.
Gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln ist eine unabdingbare Voraussetzung für die Länder, um diesen neuen Herausforderungen zu begegnen und den zunehmenden Forderungen der Bürger*innen nachzukommen. Neben leistungsfähigen demokratischen Institutionen steht eine Reihe zentraler Werte im Mittelpunkt soliden Regierungshandelns: Sie sind unerlässlich für die Beteiligung der Bürger*innen an offenen, gerechten, inklusiven sowie gemeinwohlorientierten und partnerschaftlichen Entscheidungsprozessen, die dem Wohlergehen und Wohlstand aller dienen. Gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln ist daher kein Selbstzweck, sondern ein Prozess zur Förderung der individuellen und gesellschaftlichen Entwicklung.
Gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln bezieht sich auf die formellen und informellen Regeln, Verfahren, Praktiken und Interaktionen, die im Staatsgefüge sowie zwischen den staatlichen Stellen, den nichtstaatlichen Einrichtungen und den Bürger*innen den Rahmen für die Ausübung der öffentlichen Gewalt bilden und Entscheidungsfindungen im öffentlichen Interesse ermöglichen.
Gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln ist eine unabdingbare Voraussetzung für pluralistische Demokratien, um die Achtung der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte zu gewährleisten. Im Zentrum guten Regierungshandelns stehen effiziente demokratische Institutionen.
Gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln ist daher eine Kombination aus drei miteinander verbundenen Elementen:
Werte: kontextabhängige Verhaltensgrundsätze, die das Regierungshandeln in all seinen Dimensionen so leiten, dass das öffentliche Interesse gefördert und gewahrt wird
Erfolgsfaktoren: ineinandergreifende Verfahren und Vorgehensweisen, die die effektive Gestaltung und Umsetzung von Reformen stützen
Instrumente: eine Reihe von Strategien und Managementpraktiken zur effizienten Governance sowie zur Gestaltung, Umsetzung und Evaluierung von Maßnahmen und Dienstleistungen
Das gemeinsame Ziel der nachhaltigen Entwicklung, das in der VN-Agenda 2030 bzw. den Zielen für nachhaltige Entwicklung (SDG) zum Ausdruck gebracht wird, definiert im Rahmen von Ziel 16 eine Reihe klarer Verpflichtungen, um Frieden, Gerechtigkeit und starke Institutionen zu schaffen. SDG-Ziel 16 ist darauf ausgerichtet, friedliche und inklusive Gesellschaften zu fördern, allen Menschen Zugang zur Justiz zu ermöglichen und leistungsfähige, rechenschaftspflichtige und transparente öffentliche Institutionen auf allen staatlichen Ebenen aufzubauen. Zielvorgaben der Verpflichtungen sind u. a.: Korruption und Bestechung in allen ihren Formen reduzieren; die Rechte von Minderheiten garantieren; dafür sorgen, dass die Entscheidungsfindung auf allen Ebenen bedarfsorientiert, inklusiv, partizipatorisch und repräsentativ ist; Pressefreiheit und den öffentlichen Zugang zu Informationen gewährleisten und die Grundfreiheiten schützen, im Einklang mit den nationalen Rechtsvorschriften und völkerrechtlichen Übereinkünften.
Eine proaktive Haltung zu diesen grundlegenden Verpflichtungen ist heute wichtiger denn je. Länder auf der ganzen Welt sehen sich zunehmend mit Herausforderungen für den traditionellen demokratischen Pluralismus konfrontiert, und zwar sowohl im rechten als auch im linken politischen Spektrum. Nur noch 43 % der Bürger*innen vertrauen im OECD-Durchschnitt ihrer Regierung (OECD, 2017[7]). Dies ist z. T. das Ergebnis einer sich vertiefenden Kluft zwischen den Menschen und ihren politischen Systemen, wobei die Rolle traditioneller repräsentativ-demokratischer Kräfte, wie von Gewerkschaften oder politischen Parteien, u. a. durch eine niedrigere Beteiligung am demokratischen Prozess infrage gestellt wird. Ob und wie andere, direktere Beteiligungsformen etwas zur Wiederherstellung des Vertrauens in die öffentlichen Einrichtungen und zur Erzielung besserer Ergebnisse beitragen, etwa ob und wie sich öffentliche Konsultationen über soziale Medien auf die Qualität der Demokratie auswirken, ist indessen noch nicht klar.
Obgleich die Kausalzusammenhänge zwischen den einzelnen Faktoren und dem Grad des Vertrauens nicht immer so klar sind wie oft dargelegt, kommt die Forschungsarbeit des OECD Trustlab zu dem Ergebnis, dass Regierungsintegrität auf höchster Ebene das Merkmal ist, das am stärksten mit Vertrauen in den Staat assoziiert wird (Murtin et al., 2018[8]). Darüber hinaus deuten die Erkenntnisse darauf hin, dass die Effizienz und die Effektivität einer Verwaltung (worauf in Teil II näher eingegangen wird) bei der Umsetzung von Maßnahmen und Dienstleistungen, die den Bedürfnissen der Bürger*innen tatsächlich gerecht werden, Regierungsmerkmale sind, die stark mit Vertrauen in den Staat assoziiert werden. Das Vertrauen in die öffentlichen Einrichtungen wird allerdings auch durch andere Faktoren bestimmt.
So müssen sich die Bürger*innen auf einen „Gesellschaftsvertrag“ verlassen können, dem die Annahme zugrunde liegt, dass politische und Politikentscheidungen im öffentlichen Interesse getroffen werden und dass Probleme, die staatliches Handeln erfordern, mit dem Ziel des Gemeinwohls angegangen werden. Die Forschungsarbeit des OECD Trustlab (Murtin et al., 2018[8]) kommt daher zu dem Schluss, dass das Vertrauen in den Staat maßgeblich durch die Zufriedenheit mit den staatlichen Dienstleistungen sowie mit der Bearbeitungsdauer und der Verlässlichkeit der öffentlichen Verwaltung bestimmt wird. Fehlendes Vertrauen untergräbt die Demokratie und beeinträchtigt die Bereitschaft der Bürger*innen und der Unternehmen, staatliche Maßnahmen mitzutragen. Fehlendes Vertrauen stellt somit ein Hindernis für eine inklusive soziale und wirtschaftliche Entwicklung dar, deren Ziel es ist, Wohlstand und Wohlergehen für alle zu sichern (OECD, 2017[7]).
Die staatlichen Anstrengungen zur Stärkung – und mitunter zum Wiederaufbau – grundlegender demokratischer Bindungen erfordern eine Governance-Kultur auf der Grundlage gemeinsamer Werte, die den Zielen und Wünschen der Gesellschaft Rechnung tragen. Diese Werte sind kontextspezifisch und in historischen und kulturellen Traditionen verwurzelt, die den breitesten gesellschaftlichen Konsens verkörpern. Es kann Jahrzehnte, gar Jahrhunderte dauern, bis sich dieser Konsens herauskristallisiert. In ihren Bemühungen um gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln haben die OECD-Länder in den letzten Jahrzehnten eine Reihe von Governance-Werten ermittelt und sich diesen verpflichtet. Durch den gemeinsamen Fokus auf Förderung und Verteidigung des öffentlichen Interesses sind diese Werte im Streben nach inklusivem Wachstum und besseren Entwicklungsergebnissen auf natürliche Weise miteinander verbunden.
Auch wenn es schwierig ist, diese Werte voneinander abzugrenzen, lassen sich einige der von den Ländern hervorgehobenen allgemeinen Werte den vier Begriffen Integrität, Offenheit, Inklusivität und Rechenschaft zuordnen. Die Werte decken sich u. a. mit den in der OECD Recommendation on Open Government (OECD, 2017[22]) [OECD/LEGAL/0438] definierten Open-Government-Prinzipien, namentlich Transparenz (einschließlich Offenheit), Integrität, Rechenschaftspflicht und Akteursbeteiligung (einschließlich Teilhabe). Diese miteinander verbundenen und sich gegenseitig verstärkenden Werte sind zusammen mit dem Ziel der Effektivität Eckpfeiler, die dazu dienen, den öffentlichen Sektor so zu strukturieren und zu orientieren, dass die Bedürfnisse der Bürger*innen ohne Korruption erfüllt werden. Die Werte stehen mit den Principles of Effective Governance for Sustainable Development im Einklang, die vom VN-Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) im Juli 2018 verabschiedet wurden (Vereinte Nationen, 2018[6]). Darüber hinaus können zentrale Werte wie Flexibilität, Agilität und Reaktivität öffentliche Governance-Systeme stützen. Viele der in diesem Eckpunktepapier beschriebenen Vorgehensweisen – z. B. in den Bereichen Open Government, Innovation und digitale Verwaltung – können zur Förderung dieser Werte beitragen.
Der Aufbau einer wertebasierten Kultur für gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln ist ein kontinuierlicher und mit vielen Herausforderungen verbundener Prozess, bei dem es gilt, die Gewohnheiten und Verhaltensweisen von Institutionen und Einzelpersonen durch die Festlegung, Gestaltung, Umsetzung und Evaluierung von systemischen und vielschichtigen Governance-Reformen zu beeinflussen. Aber auch wenn es nicht das eine Patentrezept für Reformen gibt, können konkrete Schritte unternommen werden, um das Verhalten des öffentlichen Dienstes – sowohl kulturell als auch institutionell – stärker an demokratischen Werten auszurichten, mit dem Ziel, den Bürger*innen besser zu dienen, inklusives Wachstum zu schaffen und Vertrauen wiederherzustellen. Um die Länder in ihrem Bestreben zu unterstützen, einen wertebasierten öffentlichen Dienst zu schaffen, in dem eine ergebnisorientierte und auf den*die Bürger*in ausgerichtete Kultur, die Führungskultur sowie die Politik- und Dienstleistungsgestaltung durch Werte bestimmt werden, liefert die erste Säule der OECD Recommendation on Public Service Leadership and Capability (OECD, 2019[9]) [OECD/LEGAL/0445] konkrete Orientierung. Mit der im Public Sector Code enthaltenen Werteerklärung soll in Kanada beispielsweise sichergestellt werden, dass bestimmte Werte als Kompass zur Orientierung für ein berufsethisches Verhalten der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes dienen (Kasten 1.2).
Kanadas Public Sector Code enthält folgende Werteerklärung: Die Werte dienen als Kompass, um Beschäftigte des öffentlichen Dienstes in ihrem gesamten Handeln zu leiten. Die Werte können nicht getrennt voneinander betrachtet werden, da sie häufig eine gemeinsame Schnittmenge haben. Der Public Sector Code und die entsprechenden Verhaltenskodizes sind wichtige Quellen zur Orientierung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. Von den Verwaltungsstellen wird erwartet, dass sie Schritte unternehmen, um diese Werte in ihre Entscheidungen, Aktionen, Maßnahmen, Verfahren und Systeme einzubetten. Analog dazu können die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes erwarten, dass sie von ihren Dienstherren im Einklang mit diesen Werten behandelt werden.
Quelle: Im Rahmen des Konsultationsprozesses für dieses Eckpunktepapier von Kanada zur Verfügung gestelltes Praxisbeispiel.
Die Erkenntnisse legen zudem den Schluss nahe, dass Reformen, die auf die Schaffung oder die Stärkung einer wertebasierten Kultur für gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln abzielen, nicht mit Konzepten umgesetzt werden können, die isoliert bzw. sektorspezifisch ausgelegt sind. Ressortübergreifende, mehrdimensionale Reformstrategien, die durch eine weitgehende Koordinierung zwischen den in der Verwaltung bestehenden Silos erarbeitet werden, um alle relevanten Bereiche einzubeziehen, scheinen am besten zu funktionieren.
Die meisten Vorgehensweisen, die den Erkenntnissen zufolge wirksam sind, wurden in den OECD-Rechtsinstrumenten zur öffentlichen Governance verankert: Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation (1995) [OECD/LEGAL/0278], Recommendation on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service (OECD, 2004[20]) [OECD/LEGAL/0316], Recommendation on Regulatory Policy and Governance (OECD, 2012[27]) [OECD/LEGAL/0390], Recommendation on Budgetary Governance (OECD, 2015[48]) [OECD/LEGAL/0410], Recommendation on Gender Equality in the Public Life (OECD, 2015[25]) [OECD/LEGAL/0418], Recommendation on Public Integrity (OECD, 2017[11]) [OECD/LEGAL/0435] und Recommendation on Open Government (OECD, 2017[22]) [OECD/LEGAL/0438].
Integrität ist der Eckpfeiler eines jeden Systems solider Governance. Integrität ist für das Regierungshandeln im Interesse des Gemeinwohls von entscheidender Bedeutung, insbesondere im Hinblick auf den Wohlstand und das Wohlergehen der Gesamtgesellschaft. Integrität stärkt Grundwerte wie das Bekenntnis zu einer pluralistischen Demokratie, die auf Rechtsstaatlichkeit und Achtung der Menschenrechte aufbaut.
Dennoch ist kein Land gegen Integritätsverletzungen gefeit, und Korruption stellt nach wie vor eine der größten Herausforderungen für die öffentliche Verwaltung dar. Integritätsrisiken gibt es immer, wenn es im politischen Geschehen bzw. in Politikprozessen zu Interaktionen zwischen öffentlichem Sektor, Zivilgesellschaft und Einzelpersonen kommt. Im Vergleich zu Bestechungshandlungen werden Verstöße gegen Integritätsstandards immer komplexer und erstrecken sich auf ein breites Spektrum von Sachverhalten wie Interessenkonflikte, missbräuchliche Einflussnahme und Veruntreuung von öffentlichem Eigentum. Sie gehen häufig mit subtileren Praktiken einher, etwa der ungebührlichen Einflussnahme auf Entscheidungsprozesse. Dies führt zu einem dominierenden Einfluss von Partikularinteressen auf die Politikgestaltung (policy capture). Korruption umfasst eine ganze Reihe von Tatbeständen wie Bestechung, Vereinnahmung des Staats durch Interessengruppen (state capture) und Veruntreuung, die oftmals mit anderen illegalen Praktiken wie Geldwäsche oder Bieterabsprachen verbunden sind. Korruption untergräbt die öffentliche Governance und die Demokratie wie auch das Vertrauen der Bürger*innen, weil sie zur Verschwendung öffentlicher Ressourcen, zur Verschärfung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheit sowie zu Unzufriedenheit und politischer Polarisierung führt (OECD, 2017[11]).
Der Aufbau eines Integritätssystems im öffentlichen Sektor ist entscheidend, nicht nur um Korruption zu verhindern, sondern auch um die demokratischen Institutionen und den Rechtsstaat zu schützen. Eine strategische und nachhaltige Korruptionsbekämpfung stellt daher die Integrität des öffentlichen Sektors in den Mittelpunkt (Kasten 1.3).
Integrität bezogen auf den öffentlichen Sektor bedeutet die konsequente Ausrichtung auf gemeinsame ethische Werte, Grundsätze und Normen sowie deren Einhaltung zur Wahrung des öffentlichen Interesses und dessen Priorisierung gegenüber privaten Interessen in den Handlungen und Entscheidungsprozessen des öffentlichen Sektors.
Quelle: OECD (2017[11]), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity [OECD/LEGAL/0435], http://www.oecd.org/gov/ethics/OECD- Recommendation- Public-Integrity.pdf.
Im Lauf der Jahre haben die OECD-Mitgliedsländer rechtliche und institutionelle Rahmenvorgaben verabschiedet, um die Integrität im öffentlichen Sektor zu fördern. So haben beispielsweise die Vertragsparteien des Übereinkommens über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) (OECD, 2009[12]) [OECD/LEGAL/0293] vereinbart, neue Maßnahmen zu ergreifen, um ihre Bemühungen zur Prävention, Aufdeckung und Untersuchung der Bestechung ausländischer Amtsträger durch die Annahme der OECD Recommendation for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions (OECD, 2009[12]) [OECD/LEGAL/0378] zu verstärken. Dennoch stützen sich viele Länder stark (oder ausschließlich) auf Kontroll- und Durchsetzungsmechanismen. Solche Ansätze betonen in der Regel, wie wichtig es ist, durch Kontrollen und Sanktionen sowohl den Preis für Fehlverhalten zu erhöhen als auch den Nutzen unerwünschten Verhaltens zu mindern. Ziel ist es, den Ermessensspielraum von Entscheidungsträgern zu verringern, um den Spielraum für mögliches Fehlverhalten zu reduzieren. Es gibt jedoch Belege dafür, dass allzu starre Compliance-Regeln nur begrenzt wirksam sind und sich nicht abschreckend auf das Verhalten einer Person auswirken (Kasten 1.4).
Eine Reihe von Verhaltensexperimenten, bei denen die Wirkung von Compliance-Programmen auf die intrinsische Motivation einer Person im Hinblick auf Integrität untersucht wird, zeigt, dass manche der traditionelleren Kontrollmethoden Korruption tatsächlich eher fördern als verhindern.
So erfordert beispielsweise das „Vier-Augen-Prinzip“ die Zustimmung von mindestens zwei gleichermaßen verantwortlichen Personen. Es beruht auf dem Argument, dass es schwieriger sei, zwei Personen als eine Person zu bestechen. Aus experimentellen Studien geht allerdings hervor, dass die Einbeziehung zusätzlicher Akteure in einen Entscheidungsprozess, ohne ihnen die alleinige Verantwortung zu übertragen, nicht unbedingt ein wirksamer Ansatz zur Integritätsförderung ist.
Dieses Prinzip ist in der Tat durch Misstrauen motiviert und kann negative Auswirkungen auf die intrinsische Motivation der Mitarbeiter*innen haben. Zudem führt es zur Zersplitterung der Verantwortung zwischen den Einzelnen, womit der individuellen Entscheidung die moralische Verantwortung genommen wird. Das Prinzip fördert darüber hinaus die Solidarität untereinander und kann dazu führen, dass Menschen sich in ein korruptes Netzwerk verstricken.
Quelle: Schikora, J. (2011[13]), “Bringing the Four-Eyes-Principle to the Lab”, Münchener Wirtschaftswissenschaftliche Beiträge, VWL: Discussion Papers, https://epub.ub.uni-muenchen.de/12160/1/The4EP_Schikora.pdf.
Die OECD Recommendation on Public Integrity (OECD, 2017[11]) [OECD/LEGAL/0435] trägt einem Großteil der vorhandenen Erkenntnisse über Integritätspraktiken im öffentlichen Sektor Rechnung, verlagert aber den Fokus von Ad-hoc-Maßnahmen zur Erhöhung der Integrität in Richtung einer kontextabhängigen evidenz- und risikobasierten Strategie. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Förderung eines kulturellen Wandels und der Prüfung integritätsbasierter Politikgestaltung anhand verhaltensbezogener Kriterien. Die Recommendation on Public Integrity enthält mehrere neue ressortübergreifende Überlegungen und fördert neben anderen wesentlichen Elementen des Regierungshandelns die Kohärenz. So wird beispielsweise die Notwendigkeit einer wirksamen institutions- und ebenenübergreifenden Koordinierung betont, um jeden relevanten Zuständigkeitsbereich bei der Gestaltung und Einrichtung eines kohärenten und ganzheitlichen öffentlichen Integritätssystems einzubinden. Da Integritätsrisiken durch Interaktionen zwischen dem öffentlichen Sektor, dem privaten Sektor und der Zivilgesellschaft verursacht werden können, verfolgt die Recommendation on Public Integrity darüber hinaus einen gesamtgesellschaftlichen Ansatz, der auf die spezifischen Integritätsrisiken von Ressorts, Verwaltungsstellen und öffentlich Beschäftigten abgestellt ist.
Insbesondere enthält die Recommendation on Public Integrity (2017[11]) [OECD/LEGAL/0435] Orientierungen für Politikverantwortliche zur Entwicklung einer Strategie für die Integrität des öffentlichen Sektors, die auf drei Säulen beruht: 1. Aufbau eines kohärenten und umfassenden Integritätssystems, 2. Förderung einer Kultur der Integrität im öffentlichen Sektor und 3. Schaffung eines günstigen Umfelds für Rechenschaft und Transparenz (Abbildung 1.1). Diese Strategie für die Integrität des öffentlichen Sektors geht über die Verringerung von Korruptionsrisiken hinaus und zielt auf ein Integritätsleitbild, das auf Lösungen setzt, die die Ursache von Integritätsproblemen angehen.
Quelle: OECD (2017[11]), OECD Recommendation on Public Integrity [OECD/LEGAL/0435], http://www.oecd.org/gov/ethics/OECD-Recommendation-Public-Integrity.pdf.
Ein kohärentes und umfassendes Integritätssystem im öffentlichen Sektor soll sicherstellen, dass die politisch Verantwortlichen einen Katalog zusammenhängender Maßnahmen und Instrumente erstellen, die aufeinander abgestimmt sind und Überschneidungen und Lücken vermeiden:
Es gibt zunehmend von Verhaltensforschern gesammelte empirische Evidenz dafür, dass die Einhaltung von Verpflichtungen auf oberster politischer und Managementebene den Grundstein dafür legt, wie Integrität im öffentlichen Sektor und in der Gesellschaft wahrgenommen wird (OECD, 2018[14]).
Die Gewähr, dass die institutionellen Zuständigkeiten im öffentlichen Sektor klar festgelegt sind, erhöht analog dazu nicht nur die Effektivität des Integritätssystems insgesamt, sondern stärkt auch die Integrität einzelner Entscheidungsträger. Dabei liegt Integrität nicht nur in der Verantwortung von Ethikbeauftragten, sondern auch in der der Verwaltungsmitarbeiter*innen, die ein breites Spektrum von öffentlichen Aufgaben wahrnehmen, u. a. öffentliche Beschaffung, Personalmanagement, Verwaltung der öffentlichen Finanzen, Besteuerung und Bildungsdienstleistungen. Die zuständigen Akteur*innen sind sowohl auf der zentralen staatlichen Ebene wie auch auf den nachgeordneten Verwaltungsebenen sowie in den verschiedenen Funktionen der jeweiligen öffentlichen Stellen angesiedelt. In Abbildung 1.2. sind einige der Mechanismen aufgeführt, die von den Regierungen genutzt werden, um Integritätsmaßnahmen systematisch in allen Fachministerien umzusetzen.
Was die Gestaltung, die Einrichtung und die Leistungsevaluierung von Integritätssystemen anbelangt, so erfolgt die interinstitutionelle Koordinierung zwischen den öffentlich Beschäftigten, den voneinander getrennten Verwaltungseinrichtungen und den verschiedenen staatlichen Ebenen in den OECD-Mitgliedsländern häufig durch das Regierungszentrum.
Quelle: OECD (2016), Survey on Public Sector Integrity, OECD, Paris.
Eine wachsende Zahl von OECD-Mitgliedsländern hat anerkannt, wie wichtig es ist, einen strategischen, risikobasierten Ansatz zu entwickeln und hohe Verhaltensmaßstäbe festzusetzen, um wertebasierte Entscheidungen im öffentlichen Sektor und in der Gesellschaft zu fördern. Verhaltenskodizes (Kasten 1.5) legen z. B. Erwartungen an das Verhalten fest und machen die Einhaltung der Werte des öffentlichen Sektors zur Priorität. Ziel ist es, den Aspekt der Integrität in der übergeordneten Strategie sowie bei Managementzielen und der Leistungsbeurteilung zu berücksichtigen. Zusätzlich können klare und angemessene Verfahren eingeführt werden, um Verstößen gegen die Integritätsstandards des öffentlichen Sektors vorzubeugen und potenzielle Interessenkonflikte zu bewältigen.
Die dänische Regierung veröffentliche 2007 den Code of Conduct in the Public Sector, um die allgemeinen Pflichten und Verantwortlichkeiten der Beschäftigten des öffentlichen Sektors zu verdeutlichen. Das dänische Finanzministerium gab 2015 den Code VII-Seven Key Duties heraus, der eigens auf Beschäftigte und Führungskräfte in der Zentralregierung ausgerichtet ist und den Code of Conduct ergänzt. Code VII beschreibt die sieben zentralen Pflichten von Beschäftigten der Zentralregierung wie folgt:
Eine überarbeitete Fassung des Code of Conduct in the Public Sector wurde 2017 herausgegeben. Sie nimmt Code-VII-Leitlinien und den Code of Quality and Ethics in the Public Administration der nachgeordneten Gebietskörperschaften auf, der Empfehlungen für die Beziehung zwischen Lokalpolitikern und der öffentlichen Verwaltung enthält. Auf den Leitfaden How to Avoid Corruption des Justizministeriums wird ebenfalls Bezug genommen.
Quelle: Agency for modernization, Local Government Denmark and Danish Regions (2017[15]), Code of Conduct in the Public Sector, https://modst.dk/media/18742/code-of-conduct-in-the-public-sectorforside.pdf; Ministry of Finance (Dänemark) (2015[16]), Seven key duties for civil servants in central government, https://modst.dk/media/17483/kodex_vii_english_version.pdf.
Die Förderung einer Kultur der Integrität soll auf die intrinsische Motivation der Einzelnen einwirken, sich im öffentlichen Sektor, im privaten Sektor und in der Gesamtgesellschaft ethisch zu verhalten:
Sensibilisierungskampagnen und Bildungsprogramme für Kinder und Jugendliche (OECD, 2018[17]) können gegebenenfalls eine gesamtgesellschaftliche Kultur der Integrität fördern, die den privaten Sektor, zivilgesellschaftliche Organisationen und die Bürger*innen dazu bringt, ihre jeweilige Rolle und Verantwortung bei der Prävention und Bekämpfung korrupter Praktiken besser wahrzunehmen. Gezieltere Ansätze zur Teilhabe des privaten Sektors und der Zivilgesellschaft am Nutzen, der sich aus der Wahrung der Integrität ergibt, z. B. durch Regelungen zu Interessenkonflikten und Arbeitsplatzwechseln in wirtschaftliche und gemeinnützige Tätigkeiten, können ebenfalls sehr fruchtbar sein.
Führungsverhalten und die Übernahme von Verantwortung sind entscheidend, um eine Integritätskultur zu fördern. Die staatlichen und anderen öffentlichen Einrichtungen in den OECD-Mitgliedsländern investieren daher auch zunehmend in das Integritätsmanagement von leitenden Mitarbeiter*innen, stärken den leistungsorientierten öffentlichen Sektor, z. B. indem der Aspekt der Integrität in Auswahlverfahren eingebunden wird, und bieten den öffentlich Bediensteten Orientierung und Weiterbildungsmöglichkeiten.
Hierzu gehört außerdem die Förderung einer offenen Organisationskultur, in der ethische Konfliktsituationen, Fragen hinsichtlich der Integrität des öffentlichen Sektors und Fehler offen diskutiert und zeitnah behoben werden. Sensibilisierungsmaßnahmen im Hinblick auf das Melden von Integritätsverletzungen sind daher entscheidend, um die herrschende Einstellung zum Whistleblowing zu verändern und damit verbundene negative Konnotationen aufzubrechen.
Die Gewährleistung einer effektiven Rechenschaftspflicht stützt sich auf risikobasierte Kontrollen und echte Verantwortung bei Integritätsverletzungen:
Dazu gehört die Anwendung eines wirksamen internen Kontroll- und Risikomanagementrahmenwerks, um die Anfälligkeit öffentlicher Stellen gegenüber Betrug und Korruption zu mindern und gleichzeitig eine Kultur der Integrität zu fördern. Darüber hinaus gewährleistet die Entwicklung effektiver Durchsetzungsmaßnahmen bei allen mutmaßlichen Integritätsverletzungen Kohärenz und Legitimität eines Integritätssystems. Rechtsdurchsetzung ist das wichtigste Instrument, mit der eine Gesellschaft die Einhaltung von Vorschriften sicherstellen und Fehlverhalten verhindern kann. Dies zeugt vom Engagement des Staats, Integritätswerten Geltung zu verschaffen und trägt dazu bei, dass die Einzelnen, öffentliche Stellen und die Gesellschaft diese Werte als kulturelle Normen verinnerlichen.
Externe Aufsichts- und Kontrollmechanismen stärken die Effektivität des öffentlichen Integritätssystems, die sich vor allem durch angemessene Reaktionen der Verwaltungsangehörigen auf Empfehlungen der Aufsichtsinstanzen, wirksame Verfahren im Umgang mit Beschwerden und Vorwürfen und die unparteiische Durchsetzung von Rechtsvorschriften im gesamten öffentlichen Sektor äußert. So sind beispielsweise die obersten Rechnungskontrollbehörden wichtige Akteure in der Rechenschaftskette eines Landes. Durch ein breites Spektrum von Instrumenten, darunter Audits und Empfehlungen, können sie die Rechenschaftspflicht wirksam fördern. Traditionell sind sie für die Aufsicht über die öffentlichen Ausgaben zuständig, ihre Rolle entwickelt sich aber dahingehend weiter, dass sie die staatlichen Stellen darüber informieren, was in der öffentlichen Governance funktioniert und was nicht (OECD, 2016[18]). Außerdem können die obersten Rechnungskontrollbehörden Konzepte ausarbeiten, die eigens auf die Förderung der Integrität im öffentlichen Sektor abzielen, wie die Einbindung der Prüfung ethischer Fragen bei der Durchführung von Audits.
Die Innenrevision der Behörden stärkt die Möglichkeiten der Bürger*innen, Einrichtungen des öffentlichen Sektors für deren Umgang mit öffentlichen Mitteln anhand objektiver Beurteilungen zur Rechenschaft zu ziehen.
Transparenz und Beteiligung am Integritätssystem des öffentlichen Sektors sind wichtige Grundlagen für die Rechenschaftslegung. Ein ganzheitlicher Rechenschaftsansatz trägt der Rolle der verschiedenen staatlichen und nichtstaatlichen Akteure – und den zwischen ihnen bestehenden Komplementaritäten – bei der Stärkung der öffentlichen Kontrolle Rechnung. Die inklusive und faire Einbeziehung unterschiedlicher Interessen in Entscheidungsprozesse ist ein zentrales Instrument, um die Vereinnahmung staatlicher Politik durch zahlenmäßig kleine Interessengruppen zu verhindern. Zu diesem Zweck können die Länder Vorgaben für den Umgang mit Interessenkonflikten erarbeiten wie auch wirksame Regelungen und Praktiken für Integrität und Transparenz bei Lobbying-Aktivitäten und bei der Parteien- und Wahlkampffinanzierung vorsehen. Die Recommendation on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying (OECD, 2010[19]) [OECD/LEGAL/0379] und die Recommendation on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service (OECD, 2004[20]) [OECD/LEGAL/0316] liefern klare Roadmaps für die Vorgehensweise in diesen Fragen.
Das Vereinigte Königreich ist seit dem 6. April 2016 das erste G20-Land, das von Privatunternehmen verlangt, ein Verzeichnis der Personen zu führen, die einen signifikanten Einfluss auf das Unternehmen ausüben (Register of People with Significant Control – PSC). Die darin aufgeführten Informationen sind offenzulegen. Personen mit signifikantem Einfluss bzw. die wirtschaftlichen Eigentümer sind diejenigen, denen das Unternehmen letztlich gehört bzw. die es kontrollieren und von ihm profitieren. Die Informationen sind in einem offenen Datenformat über die Website des Companies House abrufbar. Ein Verzeichnis der wirtschaftlichen Eigentümer dient der Bekämpfung von Straftaten wie Steuerhinterziehung, Korruption und Geldwäsche, indem Menschen daran gehindert werden, Vermögen und Einkünfte zu verbergen.
Quelle: Mor, F. (2019[21]), “Registers of beneficial ownership”, House of Commons Library, Briefing Paper, No. 8259, London: House of Commons library, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-8259/CBP-8259.pdf.
System: Ermöglichen es die gesetzlichen und institutionellen Rahmenbedingungen den öffentlichen Einrichtungen, ihren Mitarbeiter*innen und den Behördenleitungen, Verantwortung für Integrität zu übernehmen? Zeigen die Behördenleiter*innen und Führungskräfte auf oberster Ebene Engagement für Integrität und ein hohes Maß an Redlichkeit bei der Ausübung ihrer Amtspflichten? Ist die Koordinierung zwischen den verschiedenen Akteuren im Integritätssystem auf zentraler wie auch auf nachgeordneter Ebene gewährleistet? Gibt es eine klare, einprägsame und umsetzbare Wertecharta für den öffentlichen Sektor, die nach innen und nach außen kommuniziert wird?
Kultur: Gibt es Maßnahmen zur Förderung einer Kultur der Integrität innerhalb der öffentlichen Verwaltung (z. B. leistungsbasierte Personalpolitik, Weiterbildungsmöglichkeiten zu Integritätsfragen, Sensibilisierungsmaßnahmen, Kanäle zur Berichterstattung)? Würdigt das Integritätssystem des öffentlichen Sektors die Rolle von Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Organisationen bei der Pflege und Förderung einer Kultur der Integrität? Gibt es Maßnahmen zur Förderung einer Kultur der Integrität innerhalb der Gesellschaft (z. B. Sensibilisierungsmaßnahmen und Bildungsprogramme, Verhaltenskodizes/Praktiken für verantwortungsvolles unternehmerisches Handeln usw.)?
Rechenschaft: Gibt es beim Risikomanagement und der Evaluierung von Integritätsrisiken einen strategischen Ansatz? Werden Strategien und Praktiken zur Ermittlung, Bewertung und Minderung von Integritätsrisiken durch Instrumente und Methoden gestützt und mit Kontrollmaßnahmen abgestimmt? Wie wird die Kohärenz, Objektivität und Aktualität von Durchsetzungsmechanismen sichergestellt? Gibt es Regelungen oder Maßnahmen zur wirksamen Bewältigung von Interessenkonflikten? Gibt es Maßnahmen zur Gewährleistung von Transparenz und Integrität bei Lobbying-Aktivitäten sowie zur Schaffung von Transparenz bei der Parteien- und Wahlkampffinanzierung?
Zu den Maßnahmen für Offenheit und Transparenz zählen die Zugänglichkeit von Informationen und anderen öffentlichen Ressourcen sowie die proaktive Offenlegung von Informationen und Daten. Dies sind Schlüsselfaktoren für Rechenschaftspflicht und Vertrauen, von denen das reibungslose Funktionieren von Demokratien und Marktwirtschaften entscheidend abhängt. Angesichts der Bedeutung von Offenheit und Transparenz im Bereich des Regierungshandelns und der Politikgestaltung sind Open-Government-Strategien und -Initiativen zu einer tragenden Säule von Governance-Reformen geworden. Die OECD definiert Open Government (OG) als eine Kultur des Verwaltungs- und Regierungshandelns, die die Grundsätze der Transparenz, Integrität, Rechenschaftslegung und Akteursbeteiligung fördert, um die Demokratie und ein inklusives Wachstum zu stützen (OECD, 2017[22]). Die Reformen können von Initiativen zur Gewährleistung des Zugangs zu öffentlichen Informationen bis hin zu komplexeren Maßnahmen zur Stärkung der Rechenschaftspflicht und der Akteursbeteiligung im Entscheidungsprozess reichen.
Open Government ist kein Selbstzweck, sondern ein Mittel zur Verwirklichung von Politikzielen. Die Grundsätze und Verfahren offenen Regierungs- und Verwaltungshandelns lassen sich unabhängig vom Thema oder Ressort auf die Politikgestaltung und Dienstleistungserbringung ebenso wie auf alle Staatsgewalten anwenden (wenn sich neben der Exekutive die Legislative und die Judikative eines Landes sowie unabhängige öffentliche Einrichtungen Open-Government-Strategien und -Prinzipien zu eigen machen, spricht die OECD von einem offenen Staat). Wenn Politikmaßnahmen auf transparente und inklusive Weise beschlossen, gestaltet und umgesetzt werden, trägt dies zur Stärkung des Bürgervertrauens und wirksameren Erreichung von Politikzielen bei. Denn mit Offenheit kann der Staat die Bandbreite der Beiträge zum Entscheidungsprozess erweitern. In dieser Hinsicht ist die proaktive Offenlegung von klaren, vollständigen, aktuellen, zuverlässigen und relevanten Daten und Informationen des öffentlichen Sektors von zentraler Bedeutung. Diese Daten und Informationen sollten kostenlos und in einem nicht proprietären, offenen maschinenlesbaren Format verfügbar sein. Sie sollten zudem leicht zu finden, zu verstehen, zu nutzen und wiederzuverwenden sein und über verschiedene Kanäle verbreitet werden. In diesem Zusammenhang ist auch unerlässlich, dass der*die Bürger*in das verbriefte Recht hat, bei der öffentlichen Verwaltung Informationen anzufordern.
Offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln kann zudem zur politischen Gleichstellung und zu mehr Teilhabe beitragen, wenn Bevölkerungsgruppen und Sektoren erreicht werden, die seltener an der Öffentlichkeitsbeteiligung partizipieren. Aus diesem Grund plädieren die OECD-Empfehlungen für die Einführung von Open-Government-Grundsätzen und -Verfahren in den verschiedenen Bereichen der öffentlichen Governance – von der Regulierungspolitik über die Integrität des öffentlichen Sektors bis hin zur digitalen Verwaltung.
Auf der Grundlage der Praktiken, die im OECD-Raum in diesem Bereich nachgewiesenermaßen am besten funktionieren, empfiehlt die OECD Recommendation on Open Government (OECD, 2017[22]) [OECD/LEGAL/0438], dass die Länder Open-Government-Strategien und -Initiativen entwickeln, beschließen und durchführen, die bei der Gestaltung und Umsetzung staatlicher Maßnahmen und Dienstleistungen die Grundsätze der Transparenz, Integrität, Rechenschaftspflicht und Akteursbeteiligung fördern. In diesem Sinne könnten die Politikverantwortlichen
günstige Rahmenbedingungen schaffen, wie die Gestaltung und Einrichtung eines soliden Rechts- und Regulierungsrahmens für das offene Regierungs- und Verwaltungshandeln, der personelle, finanzielle und technische Ressourcen sicherstellt und einschlägige Kompetenzen im Open-Government-Bereich fördert.
Der Erfolg von Open-Government-Strategien hängt weitgehend davon ab, ob es einen Politik- und Rechtsrahmen gibt, der die Regeln für die staatlichen Stellen und die betroffenen Akteure gleichermaßen definiert, z. B. Rahmenbedingungen für den Informationszugang und Schutz zivilgesellschaftlicher Handlungsspielräume. Eine erfolgreiche Umsetzung von Open-Government-Strategien setzt häufig eine strategische Nutzung von Methoden digitaler Verwaltung und Innovationsinstrumenten im öffentlichen Sektor voraus.
einen Umsetzungsrahmen erarbeiten, und zwar durch verwaltungsebenen- und ressortübergreifende Koordinierungsmechanismen, Monitoring, Evaluierung und Lernprogramme für Open-Government-Strategien und -Initiativen sowie Akteursbeteiligung. Darüber hinaus kann eine effektive Kommunikation den Umsetzungsrahmen stärken, da Kommunikation nicht nur der Unterrichtung der Öffentlichkeit, sondern auch als strategisches Instrument zur Unterstützung der Politikgestaltung und der Dienstleistungserbringung dient, indem Transparenz und Teilhabe verbessert werden.
Da sich eine Open-Government-Strategie auf verschiedene Bereiche der Politik und der öffentlichen Governance bezieht, ist die aktive Führungsrolle des Regierungszentrums entscheidend, um Führungskultur und eine effektive Koordinierung zu gewährleisten. Dem OECD-Survey von 2016 zu Open Government und Bürgerbeteiligung zufolge gibt es in 85 % der Teilnehmerländer eine eigens für die horizontale Koordinierung von Open-Government-Initiativen zuständige Dienststelle (OECD, 2018[23]). Ein solides Monitoring- und Evaluierungssystem für Open-Government-Initiativen kann zudem eine zentrale Rolle spielen, um sicherzustellen, dass die Politik die beabsichtigten Ergebnisse erzielt. Auch etwaige Nachsteuerungen können so vorgenommen werden, damit Open-Government-Initiativen eine größere Wirkung entfalten. Dies ist allerdings ein schwieriges Unterfangen: Zwar geben 91 % der Länder an, dass sie ein Monitoring ihrer Open-Government-Initiativen durchführen. Evaluierungen nimmt jedoch nur die Hälfte der Länder vor (OECD, 2018[23]).
die weiteren Schritte planen, indem das Potenzial eines Übergangs vom Open Government zum Open State untersucht wird. Idealerweise wird ein ressortübergreifender Ansatz verfolgt, dies hängt aber vom jeweiligen politischen System ab.
Nachgeordnete Verwaltungsebenen spielen eine zentrale Rolle bei der Stärkung der Maßnahmen, der Werte und der Kultur des Open Government und sie können einen wichtigen Beitrag zur Transformation eines Landes in einen offenen Staat leisten. Ihnen kommt seit jeher eine führende Rolle in der Praxis von Open Government und bei Innovationen zu. Für die Planung der weiteren Schritte sind zusätzliche Anstrengungen erforderlich, um sie in die Gestaltung und Umsetzung von nationalen Strategien und Politikmaßnahmen einzubinden.
Eine wachsende Zahl von Ländern geht vom Konzept des Open Government zu einem Regierungs- und Verwaltungskonzept eines offenen Staats über, das weiter oben erwähnt wurde. Ein offener Staat ist in der Regel ein gemeinschaftliches Projekt, bei dem Exekutive, Legislative, Judikative, die unabhängigen öffentlichen Einrichtungen und alle Verwaltungsebenen zusammenarbeiten, um zur Förderung der Prinzipien offenen Regierungs- und Verwaltungshandelns Synergien zu nutzen und empfehlenswerte Praktiken und gewonnene Erkenntnisse untereinander und mit anderen betroffenen Akteuren auszutauschen.
Die Förderung vielfältiger und transparenter Medien-Ökosysteme stärkt schließlich die Open-Government-Prinzipen von Transparenz und Rechenschaft. Die Staaten sollten daher eine Politik verfolgen, die Medienkompetenz, unabhängige, lokale, regionale und gemeinwirtschaftliche Medienanbieter, öffentlich-rechtliche Medien usw. unterstützt. Ein solches Vorgehen ist zudem von Bedeutung, da staatliche Stellen damit besser auf die sich verändernde Art und Weise reagieren können, wie die Öffentlichkeit Informationen erhält und teilt. Es dient ebenso der Resilienz gegenüber Bedrohungen durch Desinformation.
Transparenz ist von entscheidender Bedeutung, um die Bürger*innen in die Politikgestaltung einzubeziehen und das Vertrauen in die öffentlichen Einrichtungen zu stärken. Die Öffnung staatlicher Vorgänge, Verfahren, Dokumente und Daten zur Kontrolle durch die Öffentlichkeit und deren Teilhabe ist Voraussetzung für eine bessere Akteursbeteiligung, Teilhabe, Integrität und Rechenschaft in der öffentlichen Governance. Vor diesem Hintergrund schlägt die OECD mit ihrer Recommendation on Open Government (OECD, 2017[22]) vor, dass die staatlichen Stellen klare, vollständige, aktuelle, zuverlässige und relevante Daten und Informationen des öffentlichen Sektors offenlegen, die kostenlos und in einem nicht proprietären, offenen maschinenlesbaren Format verfügbar sind. Die OECD empfiehlt ferner, dass sich die Staaten in weiteren Bereichen der öffentlichen Governance, wie Integrität im öffentlichen Sektor, Haushaltsführung, öffentliche Beschaffung und Regulierungspolitik, transparente Vorgehensweisen zu eigen machen.
Quelle: OECD Recommendation of the Council on Open Government (2017[22]) [OECD/LEGAL/0438].
Ist ein geeignetes günstiges Umfeld zur Optimierung der Vorteile einer Open-Government-Kultur vorhanden, einschließlich institutioneller, rechtlicher und regulatorischer Rahmenbedingungen, personeller, finanzieller und technischer Ressourcen sowie Kontrollmechanismen?
Werden Politikmaßnahmen in Zusammenarbeit mit den Bürger*innen und allen wichtigen Akteur*innen geplant und umgesetzt? Gehen die Maßnahmen mit Monitoring, Evaluierung und Lernprogrammen einher, um ihre Wirksamkeit sicherzustellen? Gelten diese Rahmenbedingungen für die nachgeordneten Gebietskörperschaften und die anderen Staatsgewalten?
Inwieweit legt der Staat klare, vollständige, aktuelle, zuverlässige und relevante Daten und Informationen des öffentlichen Sektors proaktiv offen, die kostenlos und in einem nicht proprietären, offenen maschinenlesbaren Format verfügbar sind? Sind diese Daten und Informationen leicht zu finden, zu verstehen, zu nutzen und wiederzuverwenden?
Begreift der Staat den Wert der digitalen Technologien für ein offeneres und innovativeres Regierungs- und Verwaltungshandeln in vollem Umfang?
Wird zeitnahe und zugängliche Kommunikation bei der Entwicklung inklusiver Initiativen zur Akteursbeteiligung als integraler Bestandteil betrachtet? Werden innovative Ansätze genutzt, um Inklusivität und Repräsentativität zu gewährleisten?
Im Einklang mit dem Leitmotiv der Agenda 2030 „Niemanden zurücklassen“, kann der Staat aktiv Maßnahmen ergreifen, um die Gleichstellung in Governance- und Entscheidungsprozessen zu gestalten, anzuwenden und zu überwachen. Der Schwerpunkt sollte dabei insbesondere auf dem Empowerment und der Integration marginalisierter, benachteiligter und/oder schutzbedürftiger Gruppen sowie der Förderung der Geschlechtergleichstellung im öffentlichen Leben liegen. Um die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle Mitglieder der Gesellschaft zu garantieren, ist es von entscheidender Bedeutung, dass Politikgestaltung und Dienstleistungserbringung diskriminierungsfrei erfolgen und den Bedürfnissen aller Gruppen der Gesellschaft Rechnung tragen. Die Berücksichtigung der Kriterien der Geschlechtergleichstellung und Teilhabe in Entscheidungsprozessen kann in Kombination mit Offenheit und Transparenz staatlichen Stellen helfen, die Bedürfnisse von Menschen aller Geschlechter im breitestmöglichen Querschnitt der Gesellschaft besser zu verstehen und ihnen effizienter gerecht zu werden. Eine solche Betrachtungsweise ermöglicht es Entscheidungsträger*innen auch, die Auswirkungen ihrer Entscheidungen auf Menschen aller Geschlechter aus unterschiedlichen Verhältnissen in verschiedenen Politikfeldern oder Bereichen differenziert zu bewerten. So können sie evaluieren, ob bestimmte Maßnahmen bestehende Ungleichheiten verringern oder verstärken. Teilhabe wird erreicht, indem die staatlichen Stellen die Informationen, Ideen und Ressourcen aller beteiligten Akteure, insbesondere der Bürger*innen, zivilgesellschaftlicher Organisationen und des privaten Sektors, nutzen und diese stärker einbeziehen, um die Maßnahmen und Dienstleistungen auf die Bedürfnisse der Gesellschaft auszurichten.
Gesellschaftliche Gruppen, die aus unterschiedlichen Gründen (Religionszugehörigkeit, ethnische Herkunft, Sprache, sexuelle Orientierung, Alter, körperliche Fähigkeiten usw.) vulnerabel sind, sind in politischen Entscheidungsprozessen traditionell unterrepräsentiert. Um Teilhabe, Geschlechtergleichstellung und Vielfalt zu garantieren, sollten die politischen Entscheidungsträger*innen dafür sorgen, dass sämtliche staatlichen Stellen systematisch den Dialog mit der Gesellschaft als Ganzes führen und spezifische Maßnahmen ergriffen werden, um gezielt die Beteiligung aller gesellschaftlichen Gruppen sicherzustellen. Junge Menschen sind ebenfalls wichtige Akteure für mehr Vielfalt in der Politikgestaltung. Auch wenn die Bedürfnisse und Interessen aller Altersgruppen im Sinne der Generationengerechtigkeit in der Politikgestaltung gleichermaßen berücksichtigt werden sollten, sind es häufig die jungen Menschen, die politisch am wenigsten organisiert und vertreten sind. Wenn diese ein stärkeres politisches Gewicht bekommen und sich aktiver an politischen Prozessen beteiligen, können gesellschaftlicher Zusammenhalt und Resilienz gestärkt und Demokratien lebendiger werden. Dem OECD Youth Stocktaking Report (OECD, 2018[24]) zufolge äußern junge Menschen in 17 der 30 OECD-Mitgliedsländer, für die Daten zur Verfügung stehen, ein geringeres Vertrauen in den Staat als die Generation ihrer Eltern (ab 50 Jahre). Ihre Beteiligung an formalen Prozessen scheint rückläufig zu sein.
Nachstehend sind drei Haupterfolgsfaktoren aufgeführt, die Teilhabe, Geschlechtergleichstellung und Vielfalt im Regierungs- und Verwaltungshandeln steigern: 1. starke institutionelle Mechanismen, Instrumente und Rechenschaftsstrukturen, 2. effektive Akteursbeteiligung und 3. Gewährleistung von Geschlechtergleichstellung, Vielfalt und Teilhabe in Positionen mit Entscheidungskompetenzen.
Starke institutionelle Mechanismen, Instrumente und Rechenschaftsstrukturen. Die OECD Recommendation on Gender Equality in Public Life (OECD, 2015[25]) [OECD/LEGAL/0418] enthält diesbezüglich wichtige Eckpunkte, die sich auf alle Ansätze zur Förderung der Teilhabe übertragen lassen.
Verfolgung eines ressortübergreifenden Ansatzes für die systematische Einbeziehung geschlechtspezifischer und allgemeiner Gleichstellungsfragen: In der Recommendation on Gender Equality in Public Life wird ein ganzheitlicher Ansatz vorgeschlagen. Er erkennt an, dass alle öffentlichen Einrichtungen und Staatsgewalten bei der Förderung von Geschlechtergleichstellung und Teilhabe eine wichtige Rolle zu spielen haben. Das Regierungszentrum kann als das „Machtzentrum“ eine entscheidende Funktion wahrnehmen und Veränderungen im gesamten System beeinflussen.
Nutzung aller wichtigen staatlichen Instrumente der Entscheidungsfindung, um Teilhabe und Geschlechtergleichstellung zu fördern: Alle Ministerien und Behörden können evidenzbasierte Folgenabschätzungen ihrer Maßnahmen auf politisch unterrepräsentierte und/oder marginalisierte Gruppen und Erwägungen in verschiedene Ebenen öffentlicher Governance und in die Frühphasen aller Stadien des Politikzyklus integrieren. Entscheidungsträger*innen können auch in Erwägung ziehen, die Themen Teilhabe, Gleichbehandlung, Geschlechtergleichstellung usw. in alle Stadien des Haushaltszyklus einzubeziehen. Dies würde die Transparenz von geschlechtsrelevanten Entscheidungen zur Ressourcenallokation maximieren.
Mehrere Länder haben beispielsweise nationale Jugendinitiativen/-strategien ins Leben gerufen, damit sich Ministerien, verschiedene Verwaltungsebenen und nichtstaatliche Akteure auf eine gemeinsame Zielvorstellung verständigen. Dabei geht es darum, jugendbezogene Maßnahmen und Dienstleistungen auf kohärente Weise unter aktiver Mitwirkung junger Menschen umzusetzen. Außerdem können Länder sogenannte Jugend-Checks durchführen, in denen die erwarteten Auswirkungen neuer Gesetze auf junge Männer und Frauen geprüft werden. Hierdurch wird die klassische Erwachsenenperspektive in der Rechtssetzung erweitert.
Stärkung der Rechenschaftslegungs- und Kontrollmechanismen in Initiativen zur systematischen Berücksichtigung der Geschlechtergleichstellung und Teilhabe sowohl behördenübergreifend als auch behördenintern (Kasten 1.8).
Um die Politikziele der Geschlechtergleichstellung zu erreichen, hat die schwedische Regierung für die Jahre 2012-2019 ein landesweites Programm zur systematischen Berücksichtigung von Genderfragen in staatlichen Behörden ins Leben gerufen. An dem Programm sind 60 Behörden aus den Bereichen Kultur, Justiz, Beschäftigung und Gesundheitsversorgung beteiligt. Diese Stellen müssen nach einem maßgeschneiderten Aktionsplan das Ziel der Geschlechtergleichstellung in ihre Kernaktivitäten aufnehmen.
Berichten der Schwedischen Behörde für Geschlechtergleichstellung und der Zwischenevaluierung der Schwedischen Behörde für öffentliche Verwaltung zufolge war die Förderung der Geschlechtergleichstellung für diese Behörden mit kritischen Herausforderungen aber auch mit positiven Ergebnissen verbunden. In Anbetracht dieser Ergebnisse hat die Regierung das Programm jüngst auf über 30 Hochschuleinrichtungen ausgedehnt. Außerdem hat sie ähnliche Programme zur Förderung der Rechte von Lesben, Schwulen, Bisexuellen und Transsexuellen sowie der Rechte von Kindern eingeführt.
Quelle: Im Rahmen des Konsultationsprozesses für dieses Eckpunktepapier von Schweden zur Verfügung gestelltes Praxisbeispiel.
Ein zweiter wichtiger Erfolgsfaktor für inklusive Governance ist eine effektive Akteursbeteiligung. Eine aktive Einbindung der betroffenen Akteure trägt dazu bei, dass die begrenzten öffentlichen Mittel zielgerichteter eingesetzt und öffentliche Dienstleistungen besser konzipiert und erbracht werden, z. B. durch Bürgerkonsultationen zur Bedarfsermittlung. Eine aktive Beteiligung geht über die Stimmabgabe bei Wahlen und sonstigen Abstimmungen hinaus. Mit dieser Form der Beteiligung wird die Fähigkeit der Bürger*innen zur Mitgestaltung der Politik anerkannt (OECD, 2018[23]). Die Akteursbeteiligung – einer der Open-Government-Grundsätze – stärkt die Rechenschaftslegung und die Teilhabe am Regierungs- und Verwaltungshandeln, erweitert die Mitbestimmung der Bürger*innen und ihren Einfluss auf Entscheidungen und trägt zum Aufbau zivilgesellschaftlicher Kapazitäten bei. Durch die Akteursbeteiligung „verbessert sich [...] die Faktengrundlage für die Politikgestaltung, verringern sich die Kosten der Umsetzung und können breitere Netzwerke für Innovationen in der Politikgestaltung und der Erbringung von Dienstleistungen erschlossen werden“ (OECD, 2009[26]).
In der OECD Recommendation on Open Government (2017[22]) [OECD/LEGAL/0438] wird den Staaten empfohlen, „allen Akteuren gleiche und faire Möglichkeiten zur Information und Konsultation zu bieten. Ferner sollen sie aktiv in alle Phasen des Politikzyklus und der Gestaltung und Erbringung von Dienstleistungen einbezogen werden“. Darüber hinaus sollten sie „innovative Methoden für eine effektive Zusammenarbeit mit beteiligten Akteuren fördern, um neue Ideen zu schöpfen, gemeinsam Lösungen zu finden und die Chancen zu nutzen, die der Einsatz digitaler Verwaltungsinstrumente u. a. durch den Einsatz offener Verwaltungsdaten mit sich bringt“. Die Empfehlung enthält auch eine umfassende Definition des Stakeholder-Begriffs. Er bezeichnet „jede interessierte und/oder betroffene Partei – darunter Privatpersonen, ungeachtet ihres Alters, Geschlechts, ihrer sexuellen Orientierung, religiösen und politischen Zugehörigkeit, staatliche und nichtstaatliche Institutionen und Organisationen der Zivilgesellschaft, Wissenschaft, Medien oder des Privatsektors“.
Diesbezüglich wird den Staaten in der OECD Recommendation on Digital Government Strategies (OECD, 2014[31] [OECD/LEGAL/0406] empfohlen, digitale Regierungs- und Verwaltungsstrategien zu entwickeln und umzusetzen, die die Einbeziehung und Beteiligung von Akteur*innen des öffentlichen und privaten Sektors und der Zivilgesellschaft an Entscheidungsprozessen sowie der Gestaltung und Erbringung öffentlicher Dienstleistungen fördern. Die OECD-Mitgliedsländer haben verschiedene Initiativen ergriffen, darunter die Schaffung besserer Strukturen für die politische und staatsbürgerliche Bildung, Online-Konsultationen, der strategische Einsatz sozialer Medien sowie traditionellere Initiativen, wie die Einrichtung von Interessengruppen/Institutionen.
Wie in Kapitel 3 und 4 dargelegt, ist die Akteursbeteiligung eine Kernkomponente einer soliden Regulierungspolitik. Die OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance (2012[27]) [OECD/LEGAL/0390] kommt zu dem Schluss, dass die Staaten „eine klare Strategie einführen sollten, die festlegt, wie eine offene und ausgewogene öffentliche Konsultation zur Konzipierung von Regeln durchgeführt wird“ (OECD, 2012[27]). Zu den in dieser Hinsicht wie auch im Hinblick auf die Förderung von Integrität und Offenheit von der OECD ermittelten empfehlenswerten Praktiken zur Einbeziehung betroffener Akteure in die Regulierungspolitik zählen folgende Punkte:
Es sollten klare, ressortübergreifende, gesamtstaatliche Vorgaben zur Akteursbeteiligung existieren, die eindeutige Ziele festlegen.
Auf allen Ebenen bedarf es der Führungsstärke und eines entschlossenen Engagements für die Einbeziehung der betroffenen Akteure in den Rechtssetzungsprozess – bei Politiker*innen, Führungskräften und Amtsträger*innen allgemein.
Der Frage, ob die öffentliche Verwaltung über entsprechende Kapazitäten verfügt, die betroffenen Akteure effektiv und effizient einzubeziehen, sollte hinreichend Aufmerksamkeit gewidmet werden.
Es sollten Mechanismen existieren, die gewährleisten, dass öffentlich Bedienstete die Prinzipien der offenen Regierungsführung und Akteursbeteiligung mittragen.
Viele Länder machen bei der Gestaltung und Umsetzung von Beteiligungsinitiativen große Fortschritte, die Daten zeigen jedoch, dass das diesbezügliche Potenzial, insbesondere im Hinblick auf die letzten Phasen des Politikzyklus, noch nicht voll ausgeschöpft ist. Was Open-Government-Strategien angeht, dürfte die Schaffung eines klaren Politik- und Rechtsrahmens für eine stärkere Teilhabe die Nutzung von Beteiligungspraktiken in allen Stadien des Politikzyklus begünstigen, da ein solcher Rahmen festlegt, welche Mechanismen einzusetzen sind und wie die Akteursbeteiligung im jeweiligen Stadium gefördert werden sollte. Auch wirtschaftliche Argumente für eine effektive Beteiligung – die auf der Messung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses der Partizipation beruhen – sind von entscheidender Bedeutung, um den strategischen Einsatz von Bürgerbeteiligungsmaßnahmen zu verbessern.
Ein drittes wichtiges Element für mehr Teilhabe besteht darin, in Positionen mit Entscheidungskompetenzen Geschlechtergleichstellung, Vielfalt und Teilhabe zu gewährleisten. Die OECD ist sich der Tatsache bewusst, dass „die Förderung von Geschlechtervielfalt und Teilhabe, insbesondere der Geschlechtervielfalt in öffentlichen Entscheidungsprozessen, sowohl zur Erreichung inklusiven Wachstums auf allen staatlichen Ebenen als auch zur Vorbereitung der heute und in Zukunft notwendigen Schritte zur Steigerung des Vertrauens und Wohlbefindens der Bürger*innen von entscheidender Bedeutung ist“ (OECD, 2015[25]). Frauen besetzen in allen drei Staatsgewalten noch immer nur ein Drittel der Führungspositionen. Um in diesem Bereich Fortschritte zu erzielen, bietet die OECD Recommendation on Gender Equality in Public Life (OECD, 2015[25]) [OECD/LEGAL/0418] den Ländern Orientierungshilfen in der Frage, wie sich in Positionen mit Entscheidungskompetenzen im öffentlichen Leben eine gerechte Geschlechterverteilung erreichen und die Geschlechtergleichstellung im öffentlichen Dienst, insbesondere in Spitzenpositionen, verbessern lässt. Des Weiteren wird zunehmend anerkannt, dass alle gesellschaftlichen Gruppen in den gewählten Organen, dem Regierungskabinett und der öffentlichen Verwaltung angemessen vertreten sein sollten, damit sie ihr Innovationspotenzial voll entfalten und den Bedürfnissen aller gerecht werden können.
Wurden ressortübergreifende Ziele definiert, um Teilhabe systematisch in alle Bereiche des öffentlichen Diensts einzubeziehen? Werden diese Ziele durch Governance- und Leistungsstrategien flankiert? Sind sie in die ressortübergreifenden Politikziele und Prioritäten integriert?
Existiert ein ressortübergreifender, institutioneller Rahmen, mit klaren Rollen und Aufgaben für das Regierungszentrum, die für die Gleichstellung der Geschlechter zuständigen Einrichtungen, alle Fachministerien und Ämter sowie Kontrollinstanzen (z. B. Ombudsperson)? Sind diese Stellen mit hinreichend Ressourcen, angemessenen Kapazitäten und Koordinierungsstrukturen ausgestattet, um die Umsetzung der Geschlechtergleichstellung und inklusiv ausgerichteter Entscheidungsprozesse systematisch zu gewährleisten und zu überwachen?
Sind geschlechterdifferenzierte Daten und Informationen vorhanden – insbesondere verfügbare Daten zu Aspekten der Intersektionalität – und dienen sie in Entscheidungsprozessen als Informationsgrundlage?
Stehen für schutzbedürftige gesellschaftliche Gruppen geschlechterdifferenzierte Daten zur Verfügung? Werden diese Ressourcen in Entscheidungsprozessen als Informationsgrundlage verwendet?
Gibt es Maßnahmen, Mechanismen und Instrumente, um im öffentlichen Sektor eine geschlechtlich ausgewogene und inklusive Beteiligung an Entscheidungsprozessen und Führungsfunktionen zu fördern?2
Die Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffentlichkeit ist für Regierungen und öffentliche Institutionen ein wichtiges Element, da sie die Effizienz und Effektivität des Regierungsapparats sicherstellt und ganz allgemein das Vertrauen der Bürger*innen in die staatlichen Einrichtungen stärkt. Heutzutage gerät der gesamte öffentliche Sektor immer stärker unter Druck, mehr mit weniger zu erreichen und den Bürger*innen offenzulegen, wofür ihre Steuergelder ausgegeben werden. In vielen Ländern ist die Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffentlichkeit nicht alleinige Aufgabe einer einzigen Stelle oder Behörde, sondern liegt in der Verantwortung vieler Einrichtungen. Öffentlich Bedienstete müssen sicherstellen, dass staatliche Aktivitäten und Entscheidungen den Bedürfnissen und Anforderungen der Bürger*innen gerecht werden. Durch die horizontale Rechenschaftspflicht wird gewährleistet, dass die Staatsgewalten – Exekutive, Legislative und Judikative – und unabhängigen Institutionen (wie Ombudsstellen, oberste Rechnungskontrollbehörden und spezielle Kommissionen) im Namen der Bürger*innen gegenseitig rechenschaftspflichtig sind. Auf nationaler Ebene spielt die Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffentlichkeit sicherlich eine zentrale Rolle, sie ist aber auch auf regionaler und lokaler Ebene von Bedeutung, wo Bürger*innen und Politik aufeinandertreffen. Für die konkreten Dienstleistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge sind nämlich die Kommunal- und Regionalverwaltungen verantwortlich.
Durch die Nähe zwischen den gewählten Amtsträger*innen und den Bürger*innen auf lokaler Ebene entstehen informelle Mechanismen, die eine vertikale Rechenschaftspflicht begünstigen, d. h. eine direkte Beziehung zwischen Bürger*innen, Medien und zivilgesellschaftlichen Organisationen auf der einen und den gewählten und nicht gewählten Amtsträger*innen auf der anderen Seite. Der weitverbreitete Einsatz digitaler Technologien zusammen mit einer stärkeren Internet-Verbreitung weltweit, die zunehmende Präsenz von Politiker*innen und öffentlichen Institutionen in sozialen Medien, die Open-Government-Bewegung und die Verbreitung der Grundsätze und Praktiken von Transparenz und Akteursbeteiligung sind allesamt Faktoren, die den rechtlichen, institutionellen, Governance- und Politikrahmen, wie wir ihn bisher gekannt haben, ganz neugestalten.
Die Rechenschaftsbeziehungen, die in ihrer einfachsten Form definiert werden können als „wer macht was und berichtet wem“, verschwimmen und verändern sich, da sie sich von Land zu Land und je nach politischen Abläufen unterscheiden. Waren die Zuständigkeiten der Politiker*innen, Amtsträger*innen und Bürger*innen einst klar definiert und gesetzlich verankert, sind sie heute einem tiefgreifenden Wandel unterzogen. Dieser verlangt ein Überdenken der Art und Weise, wie die formale, traditionelle (administrative und finanzielle) Rechenschaftspflicht (des Staats) mit stärker bürgerorientierten und interaktiven Bottom-up-Praktiken der Rechenschaftslegung (z. B. Bürgerjournalismus oder Open-Data-Initiativen) verknüpft werden sollte.
Staatliche Rechenschaftspflicht: Ein Rahmenwerk stellt sicher, dass öffentliche Institutionen im Namen der Bürger*innen gegenseitig rechenschaftspflichtig sind und dass das System der Kontrolle und Gegenkontrolle (checks and balances) im Land eingehalten wird. Dazu gehören insbesondere Mechanismen der Exekutive und der Legislative (z. B. deren Aufsichtsfunktion über Ausschüsse, Ermittlungsbefugnisse, Fragestunden usw.) sowie der Judikative. Ebenso gehört hierzu die Rolle unabhängiger Institutionen, wie Ombudsstellen, Ad-hoc-Kommissionen, Oberste Rechnungskontrollbehörden oder supranationale Organe.
Administrative Rechenschaftspflicht: Ein solides System interner Kontrollen gewährleistet, dass Institutionen und Amtsträger*innen Aufgaben gemäß vereinbarter Leistungskriterien ausüben und Mechanismen verwenden, die Missbrauch reduzieren, die Einhaltung von Standards erhöhen und zur Leistungsverbesserung Weiterbildung fördern. Ziel ist es insbesondere, dass die internen Kontrollsysteme der Länder strategisch und präventiv operieren und das Risikomanagement voranbringen, um die administrative Rechenschaftslegung zu gewährleisten und Unzulänglichkeiten aufzudecken, die die Effizienz und Effektivität öffentlicher Institutionen beeinträchtigen können.
Finanzielle Rechenschaftspflicht: Haushaltsführung bezeichnet den Prozess der Aufstellung des Jahreshaushalts, Überwachung des Haushaltsvollzugs und Sicherstellung seiner Ausrichtung an öffentlichen Zielen. Die Gewährleistung der Rechenschaftslegung im gesamten Haushaltszyklus kann potenziell zu einer effizienteren und effektiveren Dienstleistungserbringung beitragen.
Gesellschaftliche Rechenschaftspflicht: Um das Vertrauen der Bürger*innen zurückzugewinnen, ist es von zentraler Bedeutung, dass die Stimmen der Bürger*innen Gehör finden und dass der Staat anerkennt, dass die Rolle der Bürger*innen in der Politikgestaltung das Verhältnis zwischen Staat und Bürger*innen verändert hat. Von Bedeutung sind insbesondere freie, gerechte und transparente Wahlen, das Parteiensystem eines Landes, die Existenz von Verfahren zur Einbindung der Bürger*innen, das Sozialkapital, die Rolle zivilgesellschaftlicher Organisationen und der Grad an Transparenz und Zugänglichkeit öffentlicher Informationen. Auch Medien und Journalismus spielen eine wichtige Rolle, um staatliche Stellen zur Rechenschaft zu ziehen, als "Aufpasser" zu fungieren und Informationen bereitzustellen.
Politische Rechenschaftspflicht: Politikverantwortliche legen Rechenschaft ab mithilfe von Monitoringverfahren und der Evaluierung der Ergebnisse ihrer Politik sowie anhand rechtzeitig bereitgestellter sachdienlicher Leistungsdaten. Da Politikverantwortliche Rechenschaft abzulegen haben, besteht die Möglichkeit, aus früheren Erfahrungen zu lernen und zugleich eine stärkere Fokussierung auf eine evidenzbasierte Politikgestaltung zu fördern.
Rechtsstaatlichkeit ist eine Kernvoraussetzung für Rechenschaftslegung und einer der fundamentalen Werte, die die OECD-Mitgliedsländer in einer gemeinsamen Haltung einen (Like-Mindedness). Sie ist mit den anderen Aspekten der Governance – Rechenschaftslegung, Transparenz, Offenheit und Integrität – verknüpft und definiert deren wechselseitige Abhängigkeit. Im Ziel für nachhaltige Entwicklung (SDG) 16.3 werden die Länder aufgefordert, „Rechtsstaatlichkeit auf nationaler und internationaler Ebene zu fördern und gleichberechtigten Zugang zur Justiz für alle zu gewährleisten“.
Effektive und effiziente Justizsysteme sind von entscheidender Bedeutung, um Rechtsstaatlichkeit und ein gutes Regierungs- und Verwaltungshandeln zu unterstützen - insbesondere im Hinblick auf die Leistung von Politik und Rechtssetzung. Beispielsweise hängt die Effektivität von Antikorruptionsmaßnahmen in einem Land davon ab, ob auf allen staatlichen Ebenen solide und zugängliche Justizinstitutionen existieren und der Rahmen insgesamt garantiert, dass ein jeder in der Gesellschaft vor dem Gesetz gleich ist und dass keine Einzelperson oder Gruppe aufgrund von Herkunft oder Hintergrund, sozioökonomischen Verhältnissen oder Beziehungen zu den Machtstrukturen der Gesellschaft eine Sonderbehandlung erfährt.
Das Verfassungsrecht hat im Hinblick auf die Konsolidierung und Erhaltung demokratisch geführter Staaten wichtige Funktionen. Es garantiert den Schutz individueller Rechte und Freiheiten, etabliert die Gewaltenteilung zwischen den Staatsgewalten und -organen und ermöglicht den Dialog zwischen Volk und Regierung.
Das Verwaltungsrecht ist eine der wichtigsten Schnittstellen zwischen der öffentlichen Verwaltung und dem Volk. Beispielsweise wird in der Recommendation on Regulatory Policy and Governance (OECD, 2012[27]) [OECD/LEGAL/0390] hervorgehoben, dass die Überprüfung der Rechtmäßigkeit ein Lackmustest guter Regulierungspraxis ist:
Sie gewährleistet, dass Regulierungsbehörden ihre Autorität innerhalb ihrer rechtlichen Befugnisse ausüben.
Sie bietet Regulierungsbehörden Anreize, für Best-Practice-Grundsätze und gutes Regierungs- und Verwaltungshandeln einzutreten.
Sie schützt Regulierungsbehörden vor ungebührlicher Einflussnahme durch die Regierung.
Sie stärkt das Vertrauen in und die Legitimität von Regulierung als Bestandteil der wirtschaftspolitischen Agenda.
Der Zugang zur Gerichtsbarkeit – und die Zufriedenheit mit deren Leistungen – fördern und stärken das Vertrauen in den Staat. Zugang zur Gerichtsbarkeit und rechtliches Empowerment sind wichtige Instrumente, um die Open-Government- und die Open-State-Agenda voranzubringen. Sie sorgen nämlich für eine stärkere gesellschaftliche Rechenschaftspflicht, Integrität des öffentlichen Sektors und ein inklusives Wachstum. Rechtliches Empowerment verleiht zivilgesellschaftlichem Engagement mehr Gewicht. Denn dadurch verstehen die Bürger*innen besser, dass Gesetze ihnen nicht nur ermöglichen, Ungerechtigkeiten in ihrem Leben zu begegnen, sondern auch, aktiv an der Gesetzgebung und ihrer Umsetzung zum Wohle der Gesellschaft mitzuwirken.
Ein solides und gut funktionierendes Rechts- und Justizsystem trägt zu einem dynamischen Geschäftsumfeld und längerfristigen Investitionsentscheidungen bei. Es fördert die Vertragseinhaltung, sorgt für niedrigere Transaktionskosten und gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Marktteilnehmer, indem es das Vertrauen in die „Spielregeln“ erhöht, einen fairen Wettbewerb gewährleistet und die Eigentumsrechte schützt. Im OECD Policy Framework for Investment (PFI) wird hervorgehoben, dass Unternehmen und insbesondere KMU ihre Tätigkeiten in Staaten/Ländern in der Regel in Grenzen halten, in denen die Voraussetzungen für einen effektiven Zugang zur Gerichtsbarkeit nicht gegeben oder unzureichend sind (z. B. durch komplexe, kostenaufwendige, langwierige Verfahren) (OECD, 2015[28]).
Der Zugang zur Gerichtsbarkeit steht im Mittelpunkt der Strategien für ein inklusives Wachstum, die darauf abzielen, Politikergebnisse zu verbessern. Ein mangelndes rechtliches Empowerment und ein u. a. durch hohe Verfahrenskosten und erhebliche Wartezeiten bedingter ungleicher Zugang zur Gerichtsbarkeit ist für den Einzelnen und die Gesellschaft mit bedeutenden sozioökonomischen Kosten verbunden. Der Zugang zur Gerichtsbarkeit eröffnet einen gleichberechtigten Zugang zu Lebenschancen und öffentlichen Dienstleistungen. Gemäß dem OECD Framework for Policy Action on Inclusive Growth (2018[29]) ist der Zugang zur Gerichtsbarkeit eine entscheidende Grundvoraussetzung für die Befähigung der beteiligten Akteure, „in Menschen und Orte zu investieren, die ins Abseits geraten sind“.
Werden die Bedürfnisse der Bürger*innen im Bereich Recht und Justiz nicht erfüllt (in Bezug auf Familienangelegenheiten, ethnische Fragen, Beschäftigung, Wohnverhältnisse, Gewalt gegen Frauen, Verbraucherfragen) kann sich dies negativ auf andere Bereiche des täglichen Lebens auswirken, wie Gesundheit, soziale Sicherheit und wirtschaftliches Wohlergehen. Mit der Erfüllung spezifischer Rechtsbedürfnisse sowie mit Rechtshilfeangeboten und Programmen für den Zugang zur Gerichtsbarkeit sind umgekehrt direkte und indirekte Vorteile verbunden, wie z. B. bessere Wohnbedingungen, mehr Teilhabe, ein erhöhter Verbraucherschutz, ein besserer finanzieller Schutz, weniger häusliche oder familiäre Gewalt sowie ein erleichterter Zugang zur Gesundheitsversorgung (Kasten 1.10).
Kolumbien hat bei seinen Bemühungen um Messung und Erfassung der Rechtsbedürfnisse der Bevölkerung mit einer umfassenden Befragung über die Rechtsbedürfnisse erhebliche Fortschritte erzielt. Diese Komponente wurde in die Erhebung zur Lebensqualität aufgenommen, die 2016 vom Nationalen Amt für Statistik und dem Nationalen Planungsamt Kolumbiens durchgeführt wurde. Sie baut auf Methoden und Erkenntnissen der zivilgesellschaftlichen Organisation Dejustica auf, die zuvor bereits eine Erhebung über die Rechtsbedürfnisse der städtischen Bevölkerung Kolumbiens durchgeführt hatte.
Auf der Basis der Erhebungsergebnisse erstellte Kolumbien den Index „effektiver Zugang zur Gerichtsbarkeit“ (Effective Access to Justice Index) als Informationsgrundlage für seine langfristige Planung im Bereich der Justiz. Anhand dieses Index lässt sich messen und vergleichen, inwieweit die Regionen und Gebiete des Landes in der Lage sind, einen effektiven Zugang zur Gerichtsbarkeit zu gewährleisten. Gegenstand der Untersuchung sind sechs Parameter:
ein günstiges Umfeld (keine strukturellen und institutionellen Hindernisse außerhalb des Justizsystems, die den Zugang beeinträchtigen)
Kolumbien arbeitet derzeit die nächste Erhebung über die Rechtsbedürfnisse aus, die 2020 als Modul der Umfrage über die Sicherheit der Bürger*innen durchgeführt werden soll. Ziel der Erhebung ist es, Daten auf nationaler und regionaler Ebene (sowohl im urbanen als auch im ländlichen Raum) zu erfassen, darunter auch in mehreren Provinzhauptstädten.
Quelle: OECD (2019[76]), Equal Access to Justice for Inclusive Growth: Putting People at the Centre, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/597f5b7f-en; OECD/Open Society Foundations (2019[77]), Legal Needs Surveys and Access to Justice, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/g2g9a36c-en; Informationen des Nationalen Planungsamts von Kolumbien.
Eine der bedeutendsten Trendentwicklungen in den OECD-Mitgliedsländern ist der Übergang zu einer bürgernahen Justiz. Dieses Leitbild setzt eine klare und leicht verständliche Sprache voraus, damit die Bürger*innen Gesetze und Rechtsdokumente verstehen können. Außerdem müssen Bürger*innen Zugang zu Rechts- und Justizdienstleistungen bekommen, die auf ihre Perspektive und Erfahrungen ausgerichtet sind. Dieses Leitbild trägt der Tatsache Rechnung, dass bestimmte Gruppen, insbesondere die Benachteiligten, u. U. zusätzliche Rechtsbedürfnisse haben und sich beim Zugang zu Justizdienstleistungen weiteren Schranken gegenübersehen.
Voraussetzung für einen effektiven Zugang zu Rechts- und Justizdienstleistungen sind förderliche Rahmenbedingungen für ein effektives und effizientes Justizsystem. Diese beinhalten u. a. ein wachsendes Spektrum (oder „Kontinuum“) an Dienstleistungen, Prozessen und Verfahren. Sie umfassen in der Regel auch eine Rechtsarchitektur, institutionelle Regelungen und alternative Streitbeilegungsverfahren (spezialisierte Mediations- und Schlichtungsdienste, problemlösungsorientierte Gerichte, Anlaufstellen in Rechtsangelegenheiten usw.), ein strategisches Planungs- und Leistungsmanagement, Datenaustauschsysteme, Überwachungs- und Evaluierungssysteme und eine solide Personalausstattung in den entsprechenden (juristischen und außerjuristischen) Berufslaufbahnen. In der Tat hat das Bewusstsein für den engen Zusammenhang zwischen einem effektiven Zugang zur Gerichtsbarkeit und den allgemeinen sozioökonomischen Ergebnissen viele Länder dazu veranlasst, ihre Justiz- und Sozialdienste in einem ergebnisorientierten Ansatz zu koordinieren. Konkret wird sowohl den Rechtsbedürfnissen als auch den damit einhergehenden sozialen und gesundheitlichen Belangen der Bürger*innen Rechnung getragen (wie häusliche Gewalt, Drogen- und Alkoholkonsum, psychische Erkrankungen und Jugendkriminalität).
Beispiele empfehlenswerter Praktiken von OECD-Mitglieds- und Partnerländern veranschaulichen, dass bürgernahe Rechts- und Justizdienstleistungen nur in einem ganzheitlichen Ansatz konzipiert und bereitgestellt werden können. Dieser beruht auf einer effektiven Koordination zwischen strategischen Schwerpunktbereichen, durch die der Einsatz der verfügbaren Ressourcen in einer Weise optimiert wird, die dem spezifischen politischen, sozioökonomischen und leistungsbezogenen Umfeld des Landes am besten gerecht wird. Dieser Ansatz setzt folgende Elemente voraus:
Die systematische Ermittlung, Messung und Erfassung von Rechtsbedürfnissen, um bestimmen zu können, wer, wo (auf nationaler, subnationaler und lokaler Ebene) Bedarf an rechtlicher Unterstützung hat, zusammen mit Art und Umfang dieser Bedürfnisse. Um Politikverantwortlichen einen Überblick über den tatsächlichen Umfang der Rechtsbedürfnisse der Bürger*innen zu verschaffen, sowie darüber, welche Lösungswege die Bürger*innen beschreiten, führen einige OECD-Mitgliedsländer Erhebungen der Rechtsbedürfnisse durch, die sie mit unterschiedlichen Verwaltungsdaten kombinieren.
Die Konzipierung und Erbringung bürgernaher Rechts- und Justizdienstleistungen, die erkannte Rechtsbedürfnisse auf gezielte und gerechte Weise erfüllen. Die Praxis in OECD-Mitgliedsländern zeigt, dass Rechts- und Justizdienstleistungen bürgernah und effektiv sind, wenn sie inklusiv ausgerichtet sind und sowohl der allgemeinen Bevölkerung als auch spezifischen, besonders schutzbedürftigen Gruppen offenstehen, wenn sie verzugslos erbracht werden, zur Stärkung der Teilhabe beitragen sowie proaktiv, präventiv, zeitnah und vor allem ergebnisorientiert sind.
Die Auswahl eines datengestützten Konzepts, um Messgrößen für Nachfrage, Angebot und Ergebnisse zu ermitteln. Dies erleichtert die Erbringung von Justizdienstleistungen in einer Weise, die die relativen Kosten verschiedener Strategien optimiert, alternative Finanzierungsmöglichkeiten zur Erreichung gewünschter Ziele für bestimmte Bevölkerungsgruppen ermittelt und ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis sicherstellt. Dazu können mehrere Evaluierungsmethoden (wie Kosten-Effektivitäts-Analysen, Kosten-Nutzen-Analysen, ökonomische Wirkungsanalysen) genutzt werden.
Quelle: OECD (2019), Equal Access to Justice for Inclusive Growth: Putting People at the Centre, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/597f5b7f-en.
Welche Mechanismen wurden eingerichtet, um sicherzustellen, dass die öffentlichen Stellen im Namen der Bürger*innen gegenseitig rechenschaftspflichtig sind und dass das System der Kontrolle und Gegenkontrolle im Land eingehalten wird?
Welche Mechanismen sind eingerichtet worden, um die Praxis der Akteursbeteiligung zu fördern und zu schützen, darunter insbesondere die Einbeziehung von Bürger*innen, zivilgesellschaftlichen Organisationen und Medien, um die Rechenschaftspflicht des Staates zu garantieren?
Existiert ein systematisches Verfahren zur Erfassung von Rechtsbedürfnissen und -erfahrungen, um zu verstehen, ob und wie den Bedürfnissen unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen in allen Teilen eines Landes durch ein angemessenes Leistungsangebot begegnet wird?
Gibt es effektive vertikale (zwischen verschiedenen Verwaltungsebenen) und horizontale (zwischen verschiedenen Organen der Rechtspflege, insbesondere den Gerichten) Koordinations- und Kommunikationskanäle zur Förderung guten Verwaltungshandelns und gegenseitiger Abstimmung?
Sind Datenverwaltungs- oder -austauschsysteme vorhanden, die auf gemeinsamen Datenprotokollen und -standards beruhen und formale, wie nicht formale rechtliche und juristische Dienstleistungen erfassen? Stehen diese Informationen der Öffentlichkeit zur Verfügung?
Recommendation of the Council on Public Integrity (2017) [OECD/LEGAL/0435], deutsche Fassung: Empfehlung des Rates zu Integrität im öffentlichen Leben (2017)
Recommendation of the Council on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service (2003) [OECD/LEGAL/0316]
Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying (2010) [OECD/LEGAL/0379]
Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials (2009) [OECD/LEGAL/0378]
Recommendation of the Council on Open Government (2017) [OECD/LEGAL/0438]
Recommendation of the Council on Gender Equality in Public Life (2015) [OECD/LEGAL/0418]
Recommendation of the Council on Digital Government Strategies (2014) [OECD/LEGAL/0406]
Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance (2012) [OECD/LEGAL/0390], deutsche Fassung: Empfehlung des Rates zu Regulierungspolitik und Governance (2012)
Weitere einschlägige OECD-Ressourcen:
G20/OECD Compendium of good practices on the use of open data for Anti-corruption (2017)
Behavioural Insights for Public Integrity - Harnessing the Human Factor to Counter Corruption (2018)
Education for Integrity - Teaching on Anti-Corruption, Values and the Rule of Law (2018)
Financing Democracy - Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture (2016)
Supreme Audit Institutions and Good Governance: Oversight, Insight and Foresight (2016)
Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3: Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying (2014)
Managing Conflict of Interest in the Public Sector - A Toolkit (2005)
Open Government: Globaler Kontext und Perspektiven für offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln (2018)
Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making (2001)
OECD Toolkit for Implementing and Mainstreaming Gender Equality (2018)
OECD Best Practice Principles on Stakeholder Engagement in Regulatory Policy (erscheint demnächst)
Opportunities for All: A Framework for Policy Action on Inclusive Growth (2018)
OECD-Open Society Foundations Guide on Legal Needs Surveys and Access to Justice (2019)
Literaturverzeichnis
Agency for Modernisation, Local Government Denmark und Danish Regions (2017), Code of conduct in the Public Sector, https://modst.dk/media/18742/code-of-conduct-in-the-public-sectorforside.pdf. [15]
Ministry of Finance (Dänemark) (2015), Seven key duties for civil servants in central government – Code VII, https://modst.dk/media/17483/kodex_vii_english_version.pdf. [16]
Mor, F. (2019), “Registers of beneficial ownership”, Briefing Paper, No. 8259, House of Commons Library, London, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-8259/CBP-8259.pdf. [21]
Murtin, F. et al. (2018), “Trust and its determinants: Evidence from the Trustlab experiment”, OECD Statistics Working Papers, No. 2018/2, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/869ef2ec-en. [8]
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OECD (2018), Open Government: Globaler Kontext und Perspektiven für offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264290655-de. [23]
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OECD (2012), Recommendation on Regulatory Policy and Governance, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0390; deutsche Fassung: OECD (2012), Empfehlung des Rates zu Regulierungspolitik und Governance, OECD, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264209053-de. [27]
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OECD (2009), Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services, OECD Studies on Public Engagement, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264048874-en. [26]
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OECD (2004), Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264104938-en. [20]
OECD/Open Society Foundations (2019), Legal Needs Surveys and Access to Justice, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/g2g9a36c-en. [77]
Schickora, J. (2011), “Bringing the Four-Eyes-Principle to the Lab”, Discussion Papers in Economics, No. 2011-3, https://epub.ub.uni-muenchen.de/12160/1/The4EP_Schikora.pdf. [13]
Vereinte Nationen (2018), Principles of effective governance for sustainable development, Wirtschafts- und Sozialrat, Official Records 2018, Supplement No. 24, E/2018/44-E/C.16/2018/8, para. 31, https://publicadministration.un.org/Portals/1/Images/CEPA/Principles_of_effective_governance_english.pdf. [6]