22. Norvège
La Norvège affiche les niveaux relatifs de soutien à l’agriculture les plus élevés des 54 pays étudiés dans le présent rapport. En 2020-22, le soutien total du pays a représenté 83 % de la valeur de la production aux prix à la production. Si ce chiffre est en net recul par rapport à la moyenne de 125 % enregistrée en 2000-02, il reste nettement supérieur à la moyenne OCDE, qui est de 25 %. Les transferts aux producteurs ont représenté 51 % des recettes agricoles brutes en 2020-22, ce qui est également le taux le plus élevé des pays de l’OCDE. La valeur des aides reçues par les agriculteurs a légèrement dépassé celle de la production agricole telle que calculée sur la base des prix mondiaux.
En Norvège, les formes de soutien les plus créatrices de distorsion représentent un peu plus de moitié des aides accordées aux producteurs. Cette situation évolue lentement, la part des transferts susceptibles d’entraîner les plus fortes distorsions ayant diminué depuis le milieu des années 1980, passant de 78 % en 1986-88, à 61 % en 2000-02 et à 52 % en 2020-22. Les prix du marché intérieur bénéficient de la protection aux frontières et de la réglementation du marché. Le soutien des prix du marché (SPM) demeure la principale composante du soutien aux producteurs (37 % en 2020-22) et concerne la plupart des principaux produits de base, à l’exception de la viande ovine et de la laine. Les paiements fondés sur les facteurs de production actuels, tels que la superficie et le nombre d’animaux, représentent également une part importante du soutien aux producteurs (33 %).
Le soutien aux services d’intérêt général (estimation du soutien aux services d’intérêt général, ESSG) représente une part relativement faible du soutien global. En 2020-22, l’ESSG a représenté 4.9 % du soutien total au secteur, soit l’équivalent de 4 % de la valeur de la production agricole. Près des deux tiers de ce montant sont consacrés aux services d’éducation agricole, par l’intermédiaire de l’Université norvégienne des sciences de la vie, et la majeure partie du reste aux services d’inspection et de sécurité des produits agricoles, dispensés par l’intermédiaire de l’Autorité norvégienne de sécurité des aliments.
L’accord agricole annuel conclu entre le gouvernement et les deux organisations d'agriculteurs prévoyait des augmentations considérables du soutien aux producteurs. Ces augmentations importantes visaient en partie à compenser la hausse du coût des intrants due à la guerre en Ukraine. L’accord prévoyait une hausse des prix cibles, la mise en place d’un soutien budgétaire supplémentaire, ainsi que l’augmentation des déductions fiscales agricoles et du financement des programmes environnementaux régionaux.
Un dispositif d'aide à la consommation d’électricité a été mis en place fin 2021 en réponse à la hausse des prix de l’énergie, puis maintenu après le déclenchement de la guerre en Ukraine. Les entreprises agricoles ont bénéficié d’un traitement spécial sous la forme de limites de consommation plus élevées que pour les ménages et les autres entreprises, et aucune limite de consommation n’a été fixée pour les serres et les activités d’irrigation. Le régime prend en charge un pourcentage donné de la consommation d’électricité au-delà de 0.7 NOK/kWh (0.07 USD/kWh) : actuellement 100 % pour les serres et 80 % pour toutes les autres activités agricoles.
Les modifications apportées au système des quotas laitiers sont entrées en vigueur en 2022. Les agriculteurs qui souhaitent vendre leur quota laitier doivent désormais céder au moins 40 % de leur quota à l’État, à un prix fixe de 4 NOK par litre (0.4 USD par litre), contre 20 % auparavant (depuis 2017). Il n’existe pas de contrôle des prix sur la vente des 60 % restants, qui peuvent être vendus à titre privé à d’autres producteurs dans la région de production du vendeur.
La Norvège a pris des dispositions utiles pour s’adapter et se préparer à l’évolution du climat, notamment en investissant dans la préparation aux inondations, la recherche et l’innovation dans les processus de production et la génétique adaptés au climat, ainsi que dans la gestion des sols et le stockage d’urgence. Ces mesures pourraient être complétées par des activités visant à renforcer les capacités de prévision et de relèvement. Des systèmes d’alerte précoce en cas de phénomènes extrêmes, tels que les sécheresses, les inondations ou les incursions de nuisibles, pourraient aider les communautés touchées à se préparer à ces risques et à les réduire autant que possible. On pourrait également envisager de renforcer le rôle des agriculteurs dans la gestion des risques liés à l’évolution du climat qui pèsent sur leur entreprise. Pour ce faire, il serait possible d'instaurer des programmes de gestion des risques à participation volontaire, tels que des fonds communs de placement, ou des comptes d’épargne pour imprévus fiscalement avantageux, qui permettraient aux agriculteurs de lisser leurs revenus face à l’augmentation des risques commerciaux ; ce type de mesures s’est révélé efficace dans d’autres pays.
La structure norvégienne de soutien aux producteurs risque de conduire à une mauvaise adaptation au climat à moyen et à long terme. Les subventions à la production et le SPM isolent les producteurs des signaux extérieurs et les enferment dans des modèles de production qui pourraient devenir de moins en moins tenables à mesure que les tendances climatiques vont évoluer. La politique agricole doit aider les producteurs à se préparer aux changements, en les orientant vers une production plus durable et plus compétitive. La Norvège pourrait envisager de réduire la protection aux frontières et les aides spécifiques aux produits de base de manière progressive et prévisible, afin de laisser les marchés jouer leur rôle dans l’affectation des ressources de production. Cela aiderait les producteurs à riposter plus efficacement face aux pressions climatiques.
La stratégie d’atténuation des effets du changement climatique pour le secteur agricole, telle qu’elle est exposée dans le Plan d’action climatique de la Norvège pour 2021-30, repose en grande partie sur l’évolution des préférences alimentaires des consommateurs, qui se détourneront des produits de base à fortes émissions. La diminution de la part de la viande de ruminants et des produits laitiers dans le régime alimentaire des consommateurs peut faire reculer les émissions de gaz à effet de serre liées à l’alimentation. Toutefois, les paiements relativement élevés associés à la production de produits de base à fortes émissions, tels que la viande de bœuf et d’autres animaux d’élevage, signifient que l’accent demeurera probablement sur la production de ces produits et ne répondra peut-être pas à l’évolution des préférences des consommateurs. En veillant à ce que les aides ne soient plus autant axées sur les produits de base, il est possible d’assurer une plus grande flexibilité dans la planification de la production ainsi qu’une aide au revenu des agriculteurs sans compromettre l’objectif du gouvernement de conserver des terres dans le secteur agricole.
Réorienter le soutien en faveur des services d’intérêt général – en particulier le système de connaissances et d’innovation agricoles – pourrait stimuler la croissance de la productivité tout en maintenant une protection de l’environnement et une gestion durable des ressources naturelles. Si une grande partie de la croissance de la productivité de la Norvège au cours des dernières années est due à des initiatives d’économie de main-d’œuvre, cela n’a guère contribué à réduire les pressions sur l’environnement. Les programmes de recherche et de vulgarisation doivent cibler les pratiques agricoles durables afin de réduire l’utilisation d’intrants nocifs et les émissions. Le soutien à la lutte contre les nuisibles et les maladies gagnera également en importance, car le changement climatique pourrait entraîner de nouvelles incursions en Norvège.
Le cadre des négociations entre les associations d’agriculteurs et le gouvernement offre un contexte stable et une plateforme pour une évaluation régulière et un ajustement progressif. L’inclusion récente de programmes agroenvironnementaux est bienvenue. Toutefois, les accords se concentrent essentiellement sur les revenus agricoles annuels, et la nature progressive des négociations rend difficile la mise en œuvre de changements plus transformateurs. Cela peut entraver les réformes nécessaires, comme celles liées à la réactivité aux marchés et aux préoccupations liées au climat, aux résultats agroenvironnementaux et à la prestation de services écosystémiques. La Norvège pourrait envisager de limiter la portée des négociations, par exemple en exemptant les programmes qui fournissent des biens publics.