4. Approfondimenti da case study nazionali per rafforzare la resilienza dell’agricoltura a calamità legate a rischi naturali
Questo capitolo sintetizza i principali approfondimenti tratti dai sette case study nazionali: Cile, Italia, Giappone, Namibia, Nuova Zelanda, Turchia e Stati Uniti. Presenta le pratiche attuali già adottate da governi, agricoltori e altri portatori di interesse del settore agricolo per aumentare la resilienza del settore alle calamità legate a rischi naturali (NHID), ivi comprese le misure politiche, gli accordi di governance, le strategie a livello di azienda agricola e altre iniziative che forniscono incentivi per, o sostengono le capacità dei soggetti interessati pubblici e privati di, elaborare piani e preparativi per affrontare le NHID, assorbire e riprendersi dai loro impatti, adattarsi e trasformarsi al fine di aumentare la resilienza ai rischi di calamità futuri. Offre inoltre raccomandazioni su come i Paesi possono passare da un approccio che pone in primo piano il far fronte agli impatti delle NHID all’essere più preparati ex ante per prevenire, mitigare, reagire e riprendersi da esse, adattarsi e trasformarsi al fine di essere più preparati a gestire i rischi futuri dei pericoli naturali.
Qual è il problema e perché è importante?
Il cambiamento climatico sta aumentando la frequenza e l'intensità dei pericoli naturali quali inondazioni, siccità, violente tempeste, parassiti e malattie degli animali, causando perdite di produzione e danneggiando terreni e risorse agricole nei settori agricoli di tutto il mondo.
Queste tendenze significano che un approccio "business-as-usual" alla gestione del rischio di calamità in agricoltura non può continuare senza ostacolare la produttività agricola, la crescita della sostenibilità e il progresso verso lo sviluppo sostenibile.
In tutti e sette i Paesi presi in esame nel progetto - Cile, Italia, Giappone, Namibia, Nuova Zelanda, Turchia e Stati Uniti - i governi, gli agricoltori e gli altri portatori di interesse hanno già adottato misure politiche innovative, accordi di governance e strategie a livello di azienda agricola per aumentare la propria resilienza alle calamità legate a rischi naturali. In particolare:
I governi stanno fornendo agli agricoltori informazioni scientificamente fondate e mirate e strumenti di supporto alle decisioni su clima ed eventi meteorologici estremi. Questi strumenti supportano un processo decisionale che tiene conto dei rischi, fornendo opzioni e strategie per adattarsi ai medesimi.
I Paesi stanno implementando soluzioni naturali, materialmente efficaci ed efficienti dal punto di vista dei costi al fine di prevenire e mitigare i rischi e gli effetti delle calamità naturali. Ciò include soluzioni che sfruttano il potenziale dei terreni agricoli per ridurre i rischi naturali.
I portatori di interesse del settore agricolo stanno collaborando e instaurano relazioni per prepararsi e rispondere meglio alle NHID attraverso reti formali di stakeholder pubblici e privati, migliorando l'efficacia della preparazione alle calamità e della relativa risposta.
I Paesi stanno dando la priorità ai piani di emergenza e alle simulazioni per contribuire a migliorare le capacità di tutti i soggetti interessati di rispondere alle calamità.
Benché siano stati compiuti buoni progressi, i governi e i portatori di interesse del settore agricolo devono passare da un approccio che pone in primo piano la capacità di far fronte agli effetti delle calamità a una migliore preparazione ex ante per prevenire, mitigare e riprendersi dalle calamità, e per adattarsi e trasformarsi al fine di essere più preparati a gestire le calamità future. Occorre quindi:
Ottenere gli incentivi politici giusti: le politiche di assistenza in caso di calamità - e le politiche agricole più in generale - devono fornire segnali coerenti e uniformi agli agricoltori affinché si preparino, prevengano e mitighino i rischi naturali.
Indirizzare gli investimenti politici verso lo sviluppo di un kit di strumenti di resilienza per gli agricoltori: i governi possono sostenere i portatori di interesse nel rafforzare la resilienza attraverso una formazione mirata che aiuti a sviluppare le competenze necessarie; fornire informazioni sul rischio mirate, scientificamente fondate e adeguate ai bisogni degli agricoltori; raccogliere dati sui danni e sulle perdite subiti dall’agricoltura causati da calamità, e rendere tali dati disponibili a tutti i portatori di interesse; investire in beni e servizi pubblici adeguati per la riduzione dei rischi di calamità.
Instaurare un rapporto con portatori di interesse affidabili per motivare il cambiamento a livello di azienda agricola: le organizzazioni industriali e agricole, le cooperative agricole e i divulgatori possono fornire agli agricoltori le informazioni sui rischi naturali e le opzioni per adattarsi a tali rischi, e migliorare la comprensione dei vincoli a livello di azienda agricola per migliorare la resilienza.
La gestione dei rischi naturali è insita nell'agricoltura, data la dipendenza del settore dalle condizioni climatiche e meteorologiche e dalle risorse naturali. Tuttavia, rischi naturali più frequenti e intensi,1 e la natura composita e sistemica di tali rischi, rappresentano una sfida per il settore - per gli agricoltori dei Paesi in via di sviluppo, che spesso sopportano il peso maggiore degli impatti dei rischi naturali (FAO, 2021[1]), ma anche per gli agricoltori dei Paesi OCSE. In tutto il mondo, pericolosi eventi naturali ricorrenti e di entità sempre più rilevante stanno mettendo in difficoltà anche gli imprenditori agricoli più esperti e innovativi. Le calamità più frequenti e intense legate a rischi naturali (NHID) - che implicano costi più elevati in termini di impatto diretto sull'agricoltura, così come per gli effetti a cascata delle interruzioni delle attività agricole e dei settori correlati - rappresentano anche una sfida politica per i governi, che si trovano a sostenere un onere maggiore in caso di adozione di un approccio "business-as-usual" alla gestione dei rischi di catastrofi2 (DRM) in agricoltura (OCSE, 2020[2]).
Queste tendenze nei rischi e negli impatti dei pericoli naturali sottolineano la necessità di quadri di riferimento DRM che creino resilienza dell’agricoltura, definita qui come la capacità di elaborare piani e preparativi per affrontare le calamità naturali, assorbire, rispondere, ovviarne i danni, adattarsi con maggior successo e trasformarsi in risposta ai pericoli naturali (e altri rischi) (OCSE, 2020[2]). Riconoscendo questo, nel 2017, i Ministri dell'agricoltura del G7 di Bergamo hanno preso atto degli effetti dei pericoli naturali sulla vita degli agricoltori, la produttività della produzione agricola, i sistemi agroalimentari nelle regioni di tutto il mondo, e del fatto che si prevede che il cambiamento climatico amplifichi molti di questi impatti. I Ministri hanno anche sottolineato l'importanza di rafforzare la resilienza degli agricoltori ai rischi naturali (G7 dei Ministri agricoltura, 2017[3]).
In questo contesto, il progetto congiunto OCSE-FAO Rafforzare la resilienza dell’agricoltura alle calamità legate a rischi naturali: Approfondimenti da case study nazionali ha esaminato i quadri di riferimento DRM in sette Paesi – Cile, Italia, Giappone, Namibia, Nuova Zelanda, Turchia e Stati Uniti – per identificare cosa possono fare i governi e i portatori di interesse del settore agricolo per rafforzare la resilienza degli agricoltori e del settore agricolo alle calamità naturali. Questo rapporto sintetizza le buone pratiche identificate nei sette Paesi oggetto di studio,3 comprese misure politiche, accordi di governance, strategie a livello di azienda agricola e altre iniziative che forniscono incentivi per, o sostengono le capacità dei portatori di interesse pubblici e privati di elaborare piani e preparativi per affrontare eventuali calamità naturali, assorbire e ovviarne i danni, adattarsi e trasformarsi per aumentare la resilienza ai rischi futuri.
Le buone pratiche sono state identificate in base ai principi dei principali quadri di riferimento internazionali per la gestione dei rischi posti da calamità e da altri eventi estremi, comprese le raccomandazioni dell'OCSE e il Sendai Framework per la riduzione del rischio di calamità,4 i cui principi definiscono un piano di attuazione dei quadri per la DRM che sviluppano la resilienza dell’agricoltura alle NHID (Capitolo 3). Sulla base di questi quadri di riferimento, ciascun case study ha esaminato la situazione specifica di ciascun Paese in funzione dei seguenti quattro principi per una DRM efficace per la resilienza, come indicato nel Capitolo 3:
Un approccio inclusivo e olistico alla governance del rischio di calamità naturali per la resilienza che tenga conto di tutti i rischi.
Una comprensione condivisa del rischio di calamità naturali basata sull'identificazione, la valutazione e la comunicazione del rischio, della vulnerabilità e delle capacità di resilienza.
Un approccio ex ante alla gestione del rischio di calamità naturali.
Un approccio che enfatizzi la preparazione e la pianificazione per una gestione efficace delle crisi, la risposta in caso di calamità e per "ricostruire meglio" 5al fine di aumentare la resilienza ai pericoli naturali futuri.
Le buone pratiche comprendono misure politiche e accordi di governance che incoraggiano gli attori pubblici e privati, compresi gli agricoltori, a colmare le lacune nei loro livelli di resilienza. Questo può essere fatto aiutando i portatori di interesse a capire i rischi a cui sono confrontate a causa dei rischi naturali e le loro responsabilità per gestire i rischi per i loro beni. Per esempio, mentre i rischi di calamità più rari come le NHID possono richiedere un intervento pubblico, le strategie a livello di azienda agricola e la capacità complessiva del singolo agricoltore di gestire il rischio svolgono un ruolo fondamentale nel ridurre l'esposizione al rischio di eventi catastrofici, in particolare nel lungo periodo. (OCSE, 2009[4]; OCSE, 2020[2]). In particolare, le misure politiche, gli accordi di governance, le strategie a livello di azienda agricola e altre iniziative evidenziate nei case study dei singoli Paesi che in questa sintesi sono state identificate come "buone pratiche" perché:
Incoraggiano gli attori del settore pubblico e privato - agricoltori compresi - a considerare il panorama di rischio sul lungo termine, anche al fine di tenere conto dei potenziali effetti futuri del cambiamento climatico sul settore agricolo, nonché porre una maggiore enfasi su ciò che può essere fatto ex ante per ridurre l'esposizione al rischio e aumentare la preparazione.
Offrono incentivi e supportano la capacità degli agricoltori di prevenire, mitigare, preparare e pianificare, assorbire, rispondere, riprendersi e, con maggior successo, adattarsi e trasformarsi in risposta ai rischi naturali.
Considerano un’ampia gamma di scenari futuri, tra cui cambiamenti strutturali attesi a livello ambientale, economico e sociale, e contribuiscono alla produttività e sostenibilità agricola, anche in assenza di shock o fattori di stress.
Prendono in considerazione i compromessi relativi alla gestione del rischio di calamità naturali, ivi comprese le misure per costruire le capacità del settore di assorbire, adattarsi o trasformarsi in risposta al rischio di calamità naturali, gli investimenti nella prevenzione e mitigazione dei rischi ex ante e l'assistenza ex post in caso di calamità.
Sono stati sviluppati con la partecipazione di un'ampia gamma di attori, onde garantire che tutti i portatori di interesse siano parimenti coinvolti nelle attività di progettazione, pianificazione, implementazione, monitoraggio e valutazione degli interventi, e condividano una comprensione comune del panorama del rischio e delle loro rispettive responsabilità nella gestione del rischio di calamità naturali (OCSE, 2020[2]).
I sette Paesi - Cile, Italia, Giappone, Namibia, Nuova Zelanda, Turchia e Stati Uniti - rappresentano diverse regioni del mondo e stadi di sviluppo differenti. La diversa posizione geografica così come la zona climatica di appartenenza di questi Paesi concorrono alla diversità delle caratteristiche agricole. Per esempio, essendo i seminativi limitati, i prodotti dell'allevamento al pascolo costituiscono la spina dorsale dell'agricoltura neozelandese, mentre in Giappone le risaie rappresentano più della metà della superficie agricola utilizzata.
Eppure, l'agricoltura svolge un ruolo economico chiave in tutti i Paesi oggetto di questo studio. Per esempio, la quota dell'agricoltura nell'economia (prodotto interno lordo, PIL) e nell'occupazione totale è alta in Cile, Namibia, Nuova Zelanda e Turchia. Il Cile è un esportatore netto di prodotti agroalimentari con un surplus di 5 miliardi di dollari. In Namibia, l'agricoltura è una delle principali fonti di reddito e di sostentamento per la maggior parte della popolazione e le esportazioni agricole sono una fonte importante di entrate in valuta estera. L'economia della Nuova Zelanda è fortemente sostenuta dall'agricoltura, che rappresenta il 7,2% del PIL, il 5,8% dell'occupazione e il 63% delle esportazioni totali. In Turchia, più del 18% della forza lavoro è occupata nel settore agricolo e i guadagni delle esportazioni del Paese dipendono dall'agricoltura. Per contro, l'agricoltura rappresenta una piccola quota del PIL e dell'occupazione in Italia, Giappone e Stati Uniti. Tuttavia, l'Italia guida l'Unione europea in termini di valore aggiunto lordo in agricoltura, e il sistema agroalimentare italiano6 ha rappresentato il 15% del PIL nel 2018. Analogamente, il settore agroalimentare7 rappresenta il 10% del PIL giapponese. Infine, gli Stati Uniti sono il maggior produttore mondiale nonché uno dei principali esportatori mondiali di prodotti agricoli (OCSE, 2020[5]; Banca Mondiale, 2021[6]).
Analogamente ad altri settori - e, in effetti, la comunità più in generale - il settore agricolo deve gestire i rischi di diversa natura, ivi compreso il rischio dovuto ai cambiamenti meteorologici; il rischio di mercato legato alla volatilità dei prezzi; il rischio finanziario derivante dalla necessità di prendere in prestito fondi per finanziare le attività; e i rischi istituzionali o politici connessi ai cambiamenti nella politica. Tuttavia, data la dipendenza dell'agricoltura dalle condizioni climatiche e meteorologiche e dalle risorse naturali, il settore è particolarmente vulnerabile ai rischi naturali. I sette Paesi oggetto di studio sono esposti a una serie di rischi naturali, tra cui siccità, inondazioni, parassiti e malattie animali, e gravi tempeste, che possono avere ripercussioni notevoli e di lunga durata sull'agricoltura, indipendentemente dal livello di sviluppo dei Paesi, dalle condizioni climatiche o dalle risorse naturali. La siccità, al centro dei case study su Italia, Namibia e Turchia, causa ingenti perdite nella maggior parte dei Paesi oggetto di analisi. Per esempio, la siccità può ridurre sostanzialmente le rese dei raccolti, in particolare nei sistemi pluviali, e la superficie coltivata, e avere effetti negativi sulla produzione zootecnica e sulla salute del bestiame. (OCSE, 2016[7]). Anche le inondazioni e i rischi naturali di natura idraulica a causa di forti tempeste o di abbondanti precipitazioni - su cui si concentrano i case study riguardanti Giappone, Nuova Zelanda e Stati Uniti - hanno notevoli effetti sull'agricoltura. Oltre alle perdite di raccolto e di bestiame, le inondazioni possono causare ingenti danni alle attrezzature e alle infrastrutture agricole, e degradare i le superfici agricole utilizzate attraverso l'erosione, la contaminazione e i depositi di sedimenti da fonti a monte.
La portata dei recenti rischi naturali, sia in termini di frequenza che di intensità, desta particolari preoccupazioni per il settore agricolo. La Turchia sta attualmente vivendo la stagione più siccitosa dal 2015, che porta i livelli delle acque sotterranee in tutto il territorio ai percentili più bassi e riduce drasticamente i raccolti di grano (NASA, 2021[8]). Negli Stati Uniti, le alluvioni che hanno colpito il Midwest nel 2019 hanno sconvolto la produzione agricola in diversi Stati e hanno causato danni all’agricoltura per un valore stimato di 1 miliardo di dollari in Nebraska e 2 miliardi di dollari nello Iowa (Reuters, 2019[9]; AGU, 2019[10]). Dal 2018 il Giappone è stato colpito dai quattro tifoni più devastanti dal 1950 (EMDAT, 2020[11]), che hanno provocato danni e perdite al settore agricolo per 4,7 miliardi di dollari nel 2018, il bilancio più grave degli ultimi dieci anni, e 4,5 miliardi di dollari nel 2019 (MAFF, 2020[12]).
Si prevede che i rischi legati al clima si intensificheranno e diventeranno più frequenti in tutti i Paesi oggetto di studio a causa del cambiamento climatico, il che pone una sfida notevole al settore agricolo. In alcuni casi, per via del cambiamento climatico anche quelle aree che in passato non erano state colpite da eventi calamitosi, saranno più esposte a tale rischio in futuro (, 2018[13]; IPCC, 2014[14]; Knutson et al., 2019[15]; Zucaro, Antinoro e Giannerini, 2017[16]).
Queste tendenze significano che rafforzare la resilienza del settore agricolo alle NHID è sempre più importante. Nel fare ciò, i portatori di interesse dovranno anche prendere in considerazione i contesti specifici di ciascun Paese che influenzano la vulnerabilità del settore alle NHID. Per esempio, in Cile l’agricoltura è prevalentemente praticata da piccoli agricoltori, più vulnerabili alle ripercussioni dei rischi naturali rispetto alle aziende agricole commerciali, di dimensioni maggiori. Anche in Namibia e in Turchia si tratta prevalentemente di piccoli agricoltori che spesso praticano l’agricoltura di sussistenza; le disparità in termini di reddito e istruzione nelle comunità rurali possono anche ostacolare la capacità degli agricoltori di gestire meglio i rischi naturali. In Giappone, l'invecchiamento della popolazione e lo spopolamento delle zone rurali possono limitare la gestione dei rischi in agricoltura su base comunitaria e l'adozione di innovazioni che sviluppano la resilienza. Per questo motivo, l’applicazione di un approccio di resilienza alla gestione dei rischi di calamità naturali richiede strategie e investimenti a breve termine per prevenire e mitigare i rischi e sostenere una ripresa più resiliente, ma anche investimenti a lungo termine che aumentino la capacità del settore agricolo di gestire tali rischi nel contesto delle condizioni strutturali, economiche e demografiche esistenti.
Questa sezione sintetizza i sette case study dei Paesi secondo i quattro Principi per una DRM efficace per la resilienza, evidenziando le buone pratiche identificate in ciascun Paese. Considerato che la resilienza alle NHID è il frutto delle misure messe in atto prima, durante e dopo un evento estremo, le buone pratiche adottate da governi, agricoltori e altri portatori di interesse sono state identificate in ogni fase del ciclo di DRM, e comprendono gli sforzi per identificare, valutare e aumentare la consapevolezza dei rischi di calamità naturali; per prevenire o mitigare tali rischi e i loro effetti; per prepararsi a probabili o imminenti NHID; per gestire le crisi e gli sforzi di risposta alle calamità; e per sostenere la ripresa, il ripristino e la ricostruzione.
Sei case study nazionali si sono concentrati su un particolare tipo di pericolo naturale per esaminare come misure politiche, accordi di governance, strategie in azienda e altre iniziative diverse contribuiscono a rafforzare la resilienza. I case study su Italia e Turchia si sono concentrati sulla siccità; il case study sulla Namibia si è concentrato sulla siccità e sui parassiti e le malattie degli animali; quello sul Giappone ha analizzato in particolare tifoni e piogge pesanti; e la Nuova Zelanda e gli Stati Uniti hanno approfondito l’aspetto legato alle alluvioni – nel case study sugli Stati Uniti, le alluvioni violente associate all'uragano Florence nel 2018 e le alluvioni che hanno colpito il Midwest nel 2019. Per contro, il case study cileno si è concentrato sul sistema nazionale di informazione sul rischio agroclimatico e sui diversi strumenti finanziari disponibili per sostenere i produttori agricoli in Cile. Anche se i rischi naturali specifici differiscono tra i case study - e nonostante le diverse condizioni strutturali, economiche e demografiche nei sette Paesi – i principali approfondimenti e le lezioni più importanti in merito a ciò che i governi e i portatori di interesse del settore agricolo possono fare per rafforzare la resilienza degli agricoltori e del settore agricolo alle NHID sono coerenti nei sette Paesi e verranno esaminati nelle sezioni che seguono.
Come notato nel Capitolo 3, quadri di governance solidi ed efficaci sono fondamentali per rafforzare la resilienza dell’agricoltura alle calamità legate a rischi naturali. Le istituzioni e i quadri politici influenzano le decisioni degli agricoltori, delle agenzie governative e degli altri portatori di interesse in merito all'opportunità di investire o meno nello sviluppo della resilienza, definendo i ruoli e le responsabilità dei portatori di interesse nella gestione del rischio di calamità naturali e fornendo incentivi per investire nella riduzione del rischio di calamità (DRR), anche a seguito di un evento calamitoso (OCSE, 2014[17]; UNISDR, 2015[18]). L’istituzione e il miglioramento dei quadri di governance per la DRR e la gestione del rischio di calamità agricole, così come lo sviluppo della resilienza, rappresentano anche un passo fondamentale per l’attuazione del Sendai Framework da parte dei governi nazionali e la transizione verso sistemi agricoli più resistenti alle calamità. (FAO, 2021[1]).
In tutti i sette Paesi oggetto di studio, i quadri nazionali per la gestione dei rischi di calamità sono caratterizzati da un approccio multirischio e multisettoriale, dove l'attenzione si sta spostando verso la gestione delle calamità riducendo proattivamente il loro rischio, abbassando la vulnerabilità e migliorando la resilienza prima che avvengano. Di conseguenza, i Paesi oggetto dei case study pongono sempre più l'accento sulle misure per prevenire e mitigare le ripercussioni delle calamità e per essere meglio preparati a rispondere alle calamità, comprese le misure strutturali, come le infrastrutture protettive e di altro tipo; le misure non strutturali, come le valutazioni del rischio e della vulnerabilità, la mappatura dei pericoli, la gestione delle risorse naturali e i sistemi di allarme rapido; e lo sviluppo delle capacità dei principali portatori di interesse pubblici e privati nella DRM.
I quadri multirischio e multisettoriali per la DRM consentono interazioni e compromessi tra i rischi di calamità (e i potenziali effetti composti), le strategie per gestire tali rischi e le più ampie politiche per la DRM (OCSE, 2009[4]; OCSE, 2018[19]). Per questo motivo, è importante che i settori agricoli siano integrati in questi quadri più ampi, per garantire che le priorità della DRM per l'agricoltura siano allineate con quelle di altri settori e agenzie governative. Il grado di integrazione dell'agricoltura nei quadri nazionali per la DRM varia nei sette Paesi oggetto dei case study. In Giappone, il settore agricolo è pienamente integrato nei quadri generali del Paese per la gestione dei rischi di calamità – il Disaster Countermeasures Basic Act, che verte sulle contromisure ex ante ed ex post specifiche per i rischi, e il Basic Act for National Resilience, che riguarda il rafforzamento della resilienza delle infrastrutture critiche. In particolare, questi quadri riconoscono che le misure per la DRM attuate nel settore agricolo possono contribuire alla mitigazione del rischio di calamità più in generale, dando al Ministero dell’agricoltura, delle foreste e della pesca (MAFF) il compito di gestire e investire in superfici agricole utilizzate e infrastrutture agricole per ridurre i rischi di alluvione (Shigemitsu e Gray, 2021 [20]). In Cile, l'agricoltura è integrata nelle politiche, nelle strategie e nei piani nazionali per la DRM; il sistema nazionale di protezione civile (SNPC) dispone di una piattaforma nazionale per la DRR attiva, multisettoriale e composta da più soggetti, attraverso la quale il settore può esprimere le proprie esigenze e priorità. La sezione del Ministero dell’agricoltura (MINAGRI) per la gestione delle emergenze e dei rischi in agricoltura (SEGRA) è responsabile della gestione del rischio di calamità, ivi compresi il monitoraggio e l'emissione di allerte per le emergenze e i rischi in agricoltura, la formazione e la progettazione e l'attuazione di azioni di risposta alle emergenze. La SEGRA inoltre coordina e fornisce assistenza tecnica per l’implementazione dei piani regionali di emergenza in agricoltura e di gestione del rischio agroclimatico che vengono sviluppati per ogni regione (FAO, 2021 [21]).
I quadri della politica agricola plasmano in larga parte le attività di DRM in alcuni Paesi.8 In Italia e negli Stati Uniti, per esempio, la DRM in agricoltura viene affrontata principalmente attraverso politiche di gestione del rischio in agricoltura. In Italia, queste includono il portafoglio di polizze assicurative agevolate nel Piano nazionale di gestione dei rischi, l'assistenza ex post in caso di calamità nell'ambito del Fondo di Solidarietà Nazionale, e i programmi che aiutano gli agricoltori a prevenire o mitigare il rischio naturale (Baldwin e Casalini, 2021[22]). Negli Stati Uniti, per esempio, tali politiche prevedono una serie di programmi di gestione del rischio in agricoltura e di assistenza in caso di calamità,9 così come vari programmi di conservazione per il ripristino delle superfici agricole utilizzate che hanno subito danni e la prevenzione e la mitigazione dei rischi di calamità naturali (Gray e Baldwin, 2021[23]). Le priorità della DRM sono anche esplicitamente integrate nell'agenda decennale della politica agricola giapponese, il Basic Plan for Food, Agriculture and Rural Areas, che riconosce chiaramente la necessità di sforzi ex ante per ridurre i rischi del settore agricolo derivanti da pericoli naturali su larga scala (Shigemitsu e Gray, 2021[20]).
I quadri di governance per la gestione di specifici rischi naturali e risorse influenzano anche il modo in cui alcuni pericoli naturali sono gestiti in agricoltura. Ciò include strategie e piani per la siccità, accordi di governance per la gestione dei rischi di inondazione, quadri di riferimento a livello di governance per l'acqua e legislazione relativa al benessere animale. In Turchia, per esempio, i rischi di siccità sono gestiti principalmente attraverso la strategia del Paese per combattere la siccità agricola e il piano d'azione (la Strategia sulla siccità) (OCSE, 2021[24]). In Nuova Zelanda, diverse agenzie governative hanno la responsabilità di diversi rischi, anche se sotto un unico quadro generale di riferimento a livello di governance. Per esempio, il Ministero delle industrie primarie è l'agenzia principale per i rischi di siccità e la biosicurezza, mentre le inondazioni sono responsabilità degli enti locali e regionali. (Casalini, Bagherzadeh e Gray, 2021[25]).
Infine, i Paesi possono beneficiare di sinergie e complementarità tra gli approcci politici aumentando la coerenza dei loro approcci alla riduzione del rischio di calamità, all'adattamento al cambiamento climatico e allo sviluppo sostenibile (UNISDR, 2015[18]). In Namibia, il settore agricolo è considerato prioritario nel Piano nazionale di gestione del rischio di calamità del 2011 e nel Quadro di riferimento e piano d'azione nazionale di DRM 2017-2021, che riflette l'importanza del settore per la sicurezza alimentare e i mezzi di sussistenza; tuttavia, la DRR non è integrata nei principali quadri politici agricoli del Paese, anche se il Paese sta ultimando la sua prima strategia di DRM specifica per l'agricoltura, guidata dal Ministero dell'agricoltura, delle acque e della riforma agraria (MAWLR) (FAO, 2021[26]).
I quadri di riferimento DRM influenzano le decisioni delle agenzie governative, degli agricoltori e degli altri portatori di interesse sull'opportunità o meno di investire nella prevenzione e nella mitigazione, definendo i ruoli e le responsabilità dei portatori di interesse nella gestione del rischio di calamità naturali. In generale, i quadri di riferimento nazionali stabiliscono i ruoli e le responsabilità di tutti i livelli di governo nella DRM, con strutture di coordinamento chiare in ogni fase del ciclo DRM. Tuttavia, mentre le responsabilità e i ruoli degli attori pubblici sono ben definiti, compresi quelli dei ministeri dell'agricoltura, le responsabilità degli attori privati del settore agricolo - agricoltori in particolare, ma anche organizzazioni agricole e industriali - sono meno chiare. Un'eccezione è la Nuova Zelanda, dove sia il piano nazionale di protezione civile e di gestione delle emergenze (CDEM) che i quadri politici agricoli - in particolare, la Politica di recupero del settore primario - inviano segnali chiari e coerenti al settore agricolo indicando che gli individui e le comunità sono principalmente responsabili della gestione del proprio rischio (Casalini, Bagherzadeh e Gray, 2021[25]). In altri Paesi, le responsabilità degli agricoltori sono definite nel contesto di particolari rischi naturali. Per esempio, la Politica e la strategia nazionale sulla siccità della Namibia del 1997 miravano a spostare la responsabilità della gestione del rischio di siccità dal governo agli agricoltori, mentre nell'area della salute degli animali, gli agricoltori sono responsabili della segnalazione dei focolai e delle condizioni delle malattie e del rispetto delle misure di controllo delle stesse. Il Paese sta attualmente aggiornando questa politica nazionale sulla siccità sulla base delle lezioni apprese dalla siccità del 2018/2019 (FAO, 2021[26]).
Gli ostacoli al coinvolgimento nella DRM possono anche contribuire a una mancanza di chiarezza sulle responsabilità degli attori pubblici e privati nella gestione dei rischi di calamità. Tutti i Paesi oggetto dei case study dispongono di sistemi per coinvolgere i principali portatori di interesse del settore agricolo, almeno per alcuni pericoli o fasi del ciclo DRM o nella governance di specifici pericoli naturali. Per esempio, il Piano nazionale di protezione delle infrastrutture (NIPP) degli Stati Uniti stabilisce un meccanismo formale per coinvolgere i proprietari e gli operatori del settore privato delle infrastrutture critiche - incluso il settore alimentare e agricolo - e guida il modo in cui il governo lavora con i soggetti privati per gestire i rischi e raggiungere risultati di sicurezza e resilienza. (Gray e Baldwin, 2021[23]). In Italia, il sistema degli Osservatori distrettuali permanenti sugli utilizzi idrici ha fornito una piattaforma per i portatori di interesse a livello di bacini fluviali per partecipare alla governance dell'acqua e definire strategie per mitigare gli effetti della siccità, con partecipanti dei Ministeri competenti - incluso il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (MiPAAF) -, agenzie nazionali, istituti di ricerca, consorzi di irrigazione e servizi idrici (Baldwin e Casalini, 2021[22]). In Turchia, i centri provinciali di crisi per la siccità agricola hanno fornito una preziosa interfaccia tra il governo nazionale e locale e gli attori locali nella pianificazione delle risposte alla siccità. (OCSE, 2021[24]).
Le informazioni e i dati sui rischi del clima e di calamità naturali, e gli impatti di NHID sul settore agricolo, sono essenziali per una governance efficace dei rischi di calamità naturali (OCSE, 2020[2]; FAO, 2021[1]). Per essere efficaci, le strategie nazionali per la DRR, la risposta alle emergenze, la resilienza e l'adattamento al cambiamento climatico devono essere saldamente fondate su una comprensione globale del particolare impatto che le calamità hanno sull'agricoltura (FAO, 2021[1]). Le lacune nella resilienza dell’agricoltura - ad esempio, a causa di carenze nelle infrastrutture protettive o altre infrastrutture critiche, o altre capacità di preparazione - e le lacune nei quadri di riferimento DRM possono essere dovute al fatto che i soggetti interessati all'interno di organismi governativi, organizzazioni di categoria o i singoli agricoltori non sono consapevoli della loro esposizione o vulnerabilità alle NHID, o del particolare impatto che le NHID hanno sull'agricoltura. A livello di aziende agricole, le lacune informative sui rischi climatici e naturali, e le strategie per ridurre tale rischio, possono limitare il processo decisionale e l'adattamento al cambiamento climatico e ai pericoli legati alle condizioni metereologiche.
In tutti i Paesi oggetto dei case study, la ricerca e le analisi a livello nazionale e regionale - per esempio, le valutazioni nazionali e subnazionali del rischio e della vulnerabilità, la modellazione del clima e dei pericoli naturali, e gli esercizi di previsione - svolgono un ruolo importante nell'aumentare la consapevolezza del rischio in tutta la comunità, e nel sostenere la pianificazione a lungo termine per questi pericoli. In particolare, questi esercizi svolgono un ruolo nell'identificare le priorità, le lacune di capacità e nell'assicurare che le risorse siano assegnate ai rischi di calamità e alle misure più significative (OCSE, 2009[4]; OCSE, 2018[19]). In Giappone, per esempio, il governo è tenuto a intraprendere una valutazione della vulnerabilità prima di formulare il Piano fondamentale per la resilienza nazionale (Riquadro 4.1). Questa valutazione si concentra sul rischio che certi impatti si verifichino indipendentemente dal tipo di pericolo che li causa, che viene poi utilizzata per orientare gli sforzi di prevenzione e mitigazione del rischio di calamità. Più in generale, il Giappone esamina regolarmente i rischi e le vulnerabilità dei pericoli e usa queste informazioni per sviluppare e rivedere i quadri e i sistemi di DRM. Questo aiuta a garantire che la DRM risponda a un panorama di rischio mutevole, focalizzi l'attenzione sui rischi più significativi e guidi l'allocazione delle risorse. (Shigemitsu e Gray, 2021[20]).
Il Giappone ha riservato crescente attenzione all'integrazione delle valutazioni di vulnerabilità nel processo di pianificazione politica per contribuire a identificare il livello di rischio nei diversi settori. Il Basic Act for National Resilience dispone che il governo conduca a cadenza quinquennale una valutazione della vulnerabilità prima che venga formulato il Piano fondamentale per la resilienza nazionale. La valutazione della vulnerabilità per il Piano fondamentale per la resilienza nazionale si concentra sul rischio che certi impatti si verifichino indipendentemente dal tipo di pericolo che li causa. Tuttavia, i pericoli naturali si ritiene siano il rischio maggiore. L'ultima valutazione della vulnerabilità condotta nel 2018 ha simulato 45 "scenari peggiori che dovrebbero essere evitati", utilizzando l'analisi dei diagrammi di flusso per organizzare le relazioni causali e gli effetti a cascata che portano al caso peggiore. Sulla base di tali scenari, le contromisure sono state formulate e affrontate nel Piano fondamentale per la resilienza nazionale, anche per l'agricoltura.
Nota: Il Piano fondamentale del Giappone per la resilienza nazionale fornisce linee guida generali per le politiche riguardanti lo sviluppo della resilienza. Identifica obiettivi e misure in 15 aree politiche prioritarie per promuovere la resilienza del Giappone alle calamità legate a rischi naturali su larga scala.
Fonte: Shigemitsu e Gray (2021[20]).
Mentre le valutazioni nazionali del rischio e della vulnerabilità si concentrano generalmente sui pericoli che potrebbero causare la perdita di vite umane o di proprietà, tutti i Paesi oggetti dei case study effettuano valutazioni del rischio incentrate sui pericoli naturali che rappresentano una minaccia significativa per i loro settori agricoli. In particolare, la maggior parte dei Paesi presi in esame dirigono sforzi significativi verso il monitoraggio e la comprensione degli effetti della siccità sull'agricoltura (e su altri portatori di interesse). In Turchia, gli istituti di ricerca del Ministero dell’agricoltura e delle foreste (MAF) e i Centri provinciali di crisi per la siccità agricola usano la modellazione per determinare la vulnerabilità delle diverse regioni alla siccità e per produrre mappe che mostrano le località sensibili alla siccità (OCSE, 2021[24]). Il sistema nazionale d'informazione sul rischio agro-climatico del Cile include la piattaforma online dell'Osservatorio del rischio agro-climatico, che fornisce un sistema di allarme rapido e di monitoraggio della siccità. Fornisce inoltre informazioni, monitoraggio e previsioni su El Niño, aggiornamenti idrologici sulla portata dei principali fiumi e bacini, e informazioni aggiornate sugli incendi boschivi (FAO, 2021[21]). In Namibia, i programmi di sorveglianza attiva e passiva per le principali malattie animali e il sistema nazionale di tracciabilità del bestiame permettono ai portatori di interesse di monitorare continuamente la comparsa o la continua assenza di malattie animali nel Paese (Riquadro 4.2).
In Namibia, vengono continuamente intraprese diverse attività per monitorare la comparsa o la continua assenza di malattie animali. Ciò include programmi di sorveglianza attiva per importanti malattie quali l'afta epizootica (FMD), l'encefalopatia spongiforme bovina (BSE) e i residui nel cibo, attraverso la raccolta e lo screening di campioni da animali sospetti. Altro aspetto importante: la Namibia implementa anche strategie di sorveglianza passiva, tra cui il monitoraggio del trattamento degli animali nelle cliniche veterinarie e nelle aziende agricole; ispezioni di raduni di animali, come aste e mostre di bestiame; ispezioni post mortem nei macelli; e sopralluoghi presso le aziende agricole e le comunità secondo un programma annuale di ispezione delle aziende. Per sostenere la sorveglianza delle malattie degli animali, la Namibia ha anche istituito il Namibia Livestock Identification and Traceability System (NamLITS - Sistema di identificazione e tracciabilità del bestiame della Namibia), gestito dalla Direzione dei Servizi Veterinari (DVS) del Ministero dell’Agricoltura, delle Acque e della Riforma agraria (MAWLR) in stretta collaborazione con il settore privato, le organizzazioni degli agricoltori e il Meat Board l’Ente della carne della Namibia
Fonte: FAO (2021[26]).
La ricerca intrapresa negli istituti pubblici di ricerca agricola aumenta anche la consapevolezza degli impatti locali dei pericoli naturali sul settore agricolo. In Italia, la ricerca intrapresa dagli istituti di ricerca pubblici - tra cui l'Istituto di servizi per il mercato agricolo alimentare (ISMEA) e il Centro di ricerche politiche e bio-economia del Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria (CREA-PB) - mira a comprendere meglio gli effetti della siccità sull'agricoltura a livello locale (Baldwin e Casalini, 2021[22]). Il CREA-PB gestisce anche il Sistema informativo nazionale per la gestione delle risorse idriche in agricoltura (SIGRIAN) e il Database nazionale degli investimenti per l'irrigazione e l'ambiente (DANIA).10 Tra gli altri usi, questi database possono essere utilizzati per supportare le valutazioni economiche degli interventi proposti per migliorare la gestione delle risorse idriche. Negli Stati Uniti, gli United States Department of Agriculture (USDA) Climate Hubs (Hub climatici dell’USDA, Dipartimento dell’agricoltura degli Stati Uniti) sviluppano valutazioni di vulnerabilità regionali che forniscono ai portatori di interesse una ”istantanea" di base delle attuali vulnerabilità climatiche, insieme a specifiche strategie di gestione adattiva per aumentare la resilienza delle terre lavorate nelle diverse regioni (Gray e Baldwin, 2021[23]).
I dati sugli impatti delle calamità - danni e perdite in agricoltura11 - sono un prezioso strumento di gestione del rischio, poiché la conoscenza degli eventi passati può aiutare a identificare le vulnerabilità, e orientare la gestione del rischio in agricoltura e le politiche di assistenza a calamità, nonché gli investimenti per prevenire o mitigare gli impatti futuri. La mancanza di dati sui danni e le perdite da calamità può inoltre limitare l'analisi dei rischi e gli esercizi di previsione.
Il Giappone dispone di serie di dati temporali completi sui danni e le perdite causati dai pericoli naturali sia in termini qualitativi che quantitativi, in parte perché gli attori del settore - le autorità locali, le cooperative agricole (cioè, Japan Agricultural Co-operatives o JA) e gli agricoltori - collaborano con il governo nazionale per fornire e sviluppare i dati dopo una NHID (Shigemitsu e Gray, 2021[20]). In altri Paesi oggetto di case study, tuttavia, la raccolta dei dati e gli sforzi di reportistica sono più frammentati o non ancora sviluppati. Per esempio, le informazioni sulle perdite dovute a calamità sono disponibili per la produzione assicurata in diversi Paesi, tra cui Italia, Turchia e Stati Uniti. Negli Stati Uniti, i dati sull'impatto agricolo sono altresì disponibili, in misura diversa, per alcuni Stati. Per esempio, Il programma di analisi dell’impatto economico dell’Istituto di scienze alimentari e agricole dell'Università della Florida (UF/IFAS) riporta regolarmente le stime dei danni e delle perdite subiti dall’agricoltura associati alle NHID (Gray e Baldwin, 2021[23]).12 Diversi Paesi oggetto di studio, tra cui Cile e Italia, sono in procinto di istituire i loro sistemi per valutare i danni e le perdite causati da calamità, al fine di rispettare il Sendai Framework 2015-2030 per la riduzione del rischio e gli obiettivi di sviluppo sostenibile.
Per essere utilizzabili e utili agli agricoltori, le informazioni devono essere adattate alle esigenze del settore, per regione e pericolo naturale. Questo include informazioni sui rischi climatici e naturali, così come le opzioni per gestire tali rischi. Negli Stati Uniti, gli agricoltori e altri portatori di interesse del settore agricolo, come il personale locale dell'USDA e di contea, hanno accesso a una vasta informazione scientifica e mirata e a strumenti online sul clima e sugli eventi meteorologici estremi, nonché alle strategie per ridurre il rischio di pericolo naturale. Ciò include informazioni e strumenti sviluppati dagli USDA Climate Hubs (Riquadro 4.3), università e agenzie governative, così come strumenti e servizi offerti dal settore privato (Gray e Baldwin, 2021[23]). In Nuova Zelanda, i piani per la terra e l'ambiente promossi da Beef + Lamb NZ traducono le informazioni disponibili sui rischi climatici e naturali in un quadro su scala aziendale dei rischi che gli agricoltori affrontano (Casalini, Bagherzadeh e Gray, 2021[25]).
Gli hub climatici regionali dell’USDA sviluppano e forniscono ai produttori agricoli e agli altri portatori di interesse strumenti e strategie scientificamente fondati e specifici per ogni area geografica al fine di rendere possibile un processo decisionale informato e basato sul rischio, nonché l'adattamento a condizioni climatiche mutevoli e a eventi meteorologici estremi. Gli hub climatici facilitano la co-produzione di tali strumenti lavorando in collaborazione con le agenzie dell'USDA, altre agenzie federali, ad esempio la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), le università e gli enti cooperativi, i governi statali e locali e i gruppi di interesse dei produttori come il Farm Bureau (l’Associazione degli agricoltori). Ciò assicura che le informazioni sul clima e gli strumenti per la creazione della resilienza climatica siano orientati alla domanda, più accessibili e siano più facili da comprendere e da applicare da parte dei produttori.
Fonte: Gray e Baldwin (2021[23]).
Il sistema nazionale di informazione sui rischi agroclimatici del Cile fornisce agli agricoltori e ad altri soggetti nel settore agricolo informazioni e previsioni gratuite e in tempo reale per la loro zona, oltre a vari bollettini di informazione agroclimatica e strumenti per monitorare, identificare, valutare e comunicare i rischi agroclimatici ai soggetti interessati (Riquadro 4.4) (FAO, 2021[21]).
Il sistema nazionale di informazione sui rischi agroclimatici del Cile comprende una serie di piattaforme interconnesse, vari bollettini d'informazione agroclimatica e strumenti per monitorare, identificare, valutare e comunicare i rischi agroclimatici ai portatori di interessi nel settore agricolo.
Il sistema è gestito dal MINAGRI in collaborazione con l'Istituto di ricerca sull'agricoltura (INIA) e altri membri della Rete agroclimatica nazionale (RAN). L'obiettivo generale della RAN è quello di fornire libero accesso a informazioni agroclimatiche affidabili in modo tempestivo per un processo decisionale informato a tutti i livelli. I suoi obiettivi principali includono la creazione e il mantenimento di una rete di stazioni meteorologiche automatiche per fornire dati ad hoc per l'agricoltura. Gli agricoltori e gli altri portatori di interessi nel settore agricolo hanno libero accesso alle informazioni e alle previsioni in tempo reale fornite dalla RAN per la loro zona, disponibili sul principale portale Web informativo del MINAGRI "Agromet".
Inoltre, SEGRA/MINAGRI pubblicano diversi bollettini elettronici agroclimatici con cadenza mensile: "Coyuntura agroclimática" e "Monitor Agroclimático". Questi bollettini documentano i mutamenti meteorologici e il loro impatto sui sottosettori delle colture, dell'allevamento e della silvicoltura. L'INIA pubblica anche bollettini nazionali e regionali di analisi del rischio agroclimatico per le principali specie di frutta, colture e bestiame – Boletínes Nacional y Regionales de Análisis de Riesgos Agroclimáticos para las Principales Especies Frutales y Cultivos y la Ganadería – con cadenza bisettimanale e mensile;
Fonte: FAO (2021[21]).
Occorre spostare l'attenzione dal far fronte alle calamità legate a rischi naturali (NHID) in agricoltura a una gestione integrata e previsionale del rischio di calamità basata sulle tendenze e sulle perdite (Capitolo 3). Un approccio ex ante significa considerare il panorama di rischio a lungo termine per raggiungere il giusto equilibrio tra le misure ex ante come quelle strutturali e non strutturali per la prevenzione e la mitigazione del rischio di calamità, comprese le opportunità derivanti dalle soluzioni naturali (OCSE, 2020[27]), rispetto all’assistenza ex-post per le calamità. Le politiche agricole in materia di gestione del rischio di catastrofi (DRM) che si concentrano sul far fronte agli impatti delle NHID, piuttosto che mitigare il rischio e prepararsi per i pericoli futuri, possono minare la resilienza del settore al rischio di calamità naturali future (OCSE, 2020[2]). Inoltre, ridurre il rischio di calamità naturali e aumentare la capacità d'intervento può costituire un investimento efficace in termini di costi al fine di prevenire perdite future in agricoltura, in particolare nei Paesi in via di sviluppo (FAO, 2019[28]).
I diversi Paesi usano una combinazione di misure strutturali e non strutturali al fine di prevenire e mitigare i rischi di calamità naturali. A titolo di esempio, in Italia e in Turchia viene attribuita la priorità alle infrastrutture idriche, sia a livello settoriale che aziendale, per gestire il fabbisogno idrico agricolo, anche nel contesto delle siccità crescenti (Baldwin e Casalini, 2021[22]; OCSE, 2021[24]). Negli Stati Uniti, gli argini pubblici e privati e altre strutture di controllo delle inondazioni prevengono e mitigano i rischi di inondazione nelle aree rurali (Gray e Baldwin, 2021[23]). Tuttavia, in tutti i Paesi, ciò può portare i portatori di interesse a sottovalutare strategie alternative e più sostenibili (ad esempio, l'adozione di pratiche di risparmio idrico e di colture che richiedono meno acqua) o a sottovalutare i rischi residui (ad esempio, il cedimento degli argini), e può incoraggiare lo sviluppo in aree soggette a rischio idrogeologico.
In alcuni Paesi, le misure strutturali sono integrate da misure non strutturali, al fine di gestire i rischi in modo più efficace e a un costo inferiore. Ad esempio, nel Piano fondamentale per la resilienza nazionale del Giappone, le infrastrutture svolgono un ruolo fondamentale nel ridurre al minimo i danni causati dai pericoli naturali, anche nel settore agricolo. Tuttavia, la recente riforma del governo sulla gestione dei bacini agricoli ha adottato un approccio equilibrato, combinando misure strutturali e non strutturali, ossia il risanamento materiale dei bacini e la creazione di mappe di rischio, chiarendo le responsabilità dei proprietari dei bacini e delle autorità locali (Shigemitsu e Gray, 2021[20]). In Namibia, la prevenzione e il controllo delle malattie animali sono sostenuti attraverso una combinazione di approcci strutturali e non strutturali. Una Veterinary Cordon Fence (Recinzione veterinaria) divide il Paese in diverse zone per contribuire a prevenire, controllare e gestire i focolai di afta epizootica tra il bestiame esposto a essere infettato dai bufali selvatici che pascolano lungo il confine aperto del Paese con l'Angola. Inoltre, una strategia di suddivisione13 in zone permette alla Namibia di distinguere sottopopolazioni animali rispetto allo stato di salute degli animali, il che consentirebbe ai soggetti del settore zootecnico di partecipare al commercio internazionale (FAO, 2021[26]).
I Paesi riconoscono sempre più che le soluzioni naturali rappresentano un'alternativa materialmente efficace e conveniente alle infrastrutture "grigie" nella prevenzione e nella mitigazione del rischio di calamità naturali (OCSE, 2020[27]). Sono in corso numerose iniziative nei Paesi oggetto dei case study, anche nel quadro della politica agricola. Negli Stati Uniti, diversi programmi di conservazione dell'USDA mirano direttamente a migliorare la prevenzione e la mitigazione delle calamità, in particolare per le inondazioni. Tre programmi - Emergency Watershed Protection Program - Floodplain Easements Option, l’Agricultural Conservation Easement Program - Agricultural Land Easements, e il Watershed and Flood Prevention Operations (WFPO) - forniscono supporto per misure preventive strutturali e non strutturali per ridurre i danni delle alluvioni (Gray e Baldwin, 2021[23]). In Nuova Zelanda, i programmi del Ministero dell'industria primaria (MPI) promuovono anche strategie per prevenire e mitigare gli impatti delle inondazioni sulla produzione attraverso cofinanziamenti e programmi di sovvenzione per soluzioni naturali, come il rimboschimento e il controllo dell'erosione del suolo (Casalini, Bagherzadeh e Gray, 2021[25]). In Giappone, il governo sta promuovendo misure nel settore agricolo volte a massimizzare l'eventuale stoccaggio dell'acqua delle risaie per il controllo delle inondazioni (Riquadro 4.5) (Shigemitsu e Gray, 2021[20]).
Le risaie possono contribuire naturalmente a ridurre i rischi di inondazione trattenendo e rallentando il flusso dell'acqua, abbassando la portata di picco dei fiumi e aumentando il ravvenamento delle acque sotterranee. Gli agricoltori hanno la possibilità di aumentare ulteriormente la capacità naturale di stoccaggio dell'acqua delle loro risaie e contribuire così alla prevenzione delle inondazioni installando un semplice dispositivo di controllo del ruscellamento (una piastra di regolazione con un foro più piccolo di un tubo di scarico) per controllare il drenaggio delle acque reflue provenienti dalle risaie. Grazie a questa piastra, le risaie fungono da dighe. L'acqua piovana viene temporaneamente stoccata all'interno della risaia durante e dopo le intense precipitazioni, e successivamente viene lentamente drenata col tempo, evitando un rapido aumento del livello dell'acqua nei fiumi e nei canali di drenaggio. Tali iniziative sono in grado di ridurre i rischi di inondazione per le comunità a valle, soprattutto perché in Giappone le aree residenziali e i terreni agricoli sono spesso situati uno accanto all'altro.
Le dighe di risaia offrono un'opzione concretamente efficace e conveniente per ridurre i rischi di inondazione e mitigarne l'impatto. Il costo di manutenzione ammonta a 875 JPY (8 USD) per 5.000 metri quadri all'anno, pari a 30 minuti o meno di manodopera (Prefettura di Niigata, 2020[29]). Il Comitato scientifico giapponese stima che le attività per migliorare la funzione di stoccaggio dell'acqua delle risaie, quale ad esempio le dighe di risaia, potrebbero aumentare lo stoccaggio dell'acqua a quasi 19.000 mila metri cubi. Per contro, raggiungere un livello simile di stoccaggio dell'acqua con un'infrastruttura "grigia", quale ad esempio una diga di prevenzione delle inondazioni, è stato stimato in circa 6,3 miliardi di JPY (58 milioni di dollari) all'anno (MAFF, 2017[30]).
Fonte: Shigemitsu e Gray (2021[20]).
Le pratiche e le tecnologie a livello della singola azienda agricola volte a ridurre i rischi e gli impatti delle calamità naturali possono anche generare benefici in termini di produttività e sostenibilità, anche in contesti diversi dalle calamità (FAO, 2019[28]; UNDRR, 2015[18]; UNDP, 2012[31]). Ad esempio, negli Stati Uniti ci si sta rendendo sempre più conto del ruolo che un suolo sano può svolgere nel mitigare i rischi e gli impatti delle inondazioni nelle aziende agricole, con una serie di iniziative pubbliche e congiunte pubblico-private che mirano ad affrontare la questione degli ostacoli alla loro adozione nelle aziende agricole (Riquadro 4.6) (Gray e Baldwin, 2021[23]). In Nuova Zelanda, le iniziative varate dal settore per migliorare la sostenibilità ambientale della produzione, come il Sustainable Dairying del 2013: Water Accord del 2013 (Attività lattiero-casearie sostenibili: Accordo sull’acqua), hanno condotto a pratiche volte, tra l'altro, alla riduzione dei rischi legati alle calamità naturali (Casalini, Bagherzadeh e Gray, 2021[25]).14
Varie iniziative per la salvaguardia del suolo condotte dal Natural Resources Conservation Service (NRCS) dell'USDA, dagli agricoltori e da altri portatori di interesse mirano a promuovere e sostenere le pratiche per la salvaguardia del suolo - come le colture di copertura e la lavorazione conservativa - affrontando la questione degli ostacoli all'adozione di tali iniziative nelle aziende agricole, tra cui la mancanza di prove relative ai benefici economici e ambientali di tali pratiche e i rischi associati al cambiamento dei metodi di coltivazione. Ciò comprende:
L'iniziativa per la salvaguardia del suolo del NRCS offre assistenza tecnica ed economica ai produttori affinché adottino pratiche e sistemi per la salvaguardia del suolo attraverso vari programmi di conservazione, tra cui l'Environmental Quality Incentives Program (EQIP) e il Conservation Stewardship Program .
Il Soil Health Partnership (SHP), una rete di ricerca guidata dagli agricoltori che misura l'impatto dell'implementazione di pratiche di salvaguardia del suolo nelle aziende agricole. Il SHP collabora con governi statali, associazioni di prodotti di base, organizzazioni no-profit, fondazioni e aziende private per promuovere l'adozione di pratiche di salvaguardia del suolo.
I quasi 3.000 distretti di conservazione degli Stati Uniti collaborano direttamente con i proprietari terrieri per conservare e promuovere la salute dei terreni, e intraprendono case study, giornate sul campo e dimostrazioni.
Tali iniziative condividono una serie di punti di forza: coinvolgono e beneficiano del sostegno di una vasta gamma di soggetti; sostengono la sperimentazione nelle aziende agricole per quanto riguarda il loro adeguamento; hanno come priorità la comunicazione con i produttori, anche attraverso reti tra pari; e costruiscono la base di dati sui benefici economici e ambientali di tali pratiche di salvaguardia del suolo. Ciò contribuisce ad affrontare importanti ostacoli a livello informativo per l'adozione di pratiche di salvaguardia del suolo e riduce i rischi per gli agricoltori derivanti dal cambiamento dei metodi di coltivazione
Fonte: Gray e Baldwin (2021[23]).
Gli strumenti di gestione del rischio che usufruiscono di fondi pubblici consentono inoltre agli agricoltori di mitigare le conseguenze economiche delle NHID e possono contribuire a disciplinare e ridurre la dipendenza dall'assistenza ad hoc in caso di calamità. In molti dei Paesi oggetto di studio, gli agricoltori possono ottenere un'assicurazione sovvenzionata per le perdite causate dalle NHID (tra le altre cause di perdita). L'assicurazione agevolata è un pilastro della strategia di gestione del rischio di catastrofi (DRM) del Cile, mentre sono disponibili una serie di strumenti finanziari volti a supportare gli agricoltori, compresi i piccoli proprietari e gli agricoltori di sussistenza (FAO, 2021[21]). In Italia, il Ministero per le Politiche agricole alimentari e forestali (MIPAAF) offre una serie di strumenti di gestione del rischio volti a mitigare le conseguenze economiche di eventi avversi sul settore nell'ambito del Piano nazionale di gestione dei rischi tramite un'assicurazione agevolata, che è quella più utilizzata (Baldwin e Casalini, 2021[22]). In Giappone, il MAFF incentiva gli agricoltori a sottoscrivere un programma di assicurazione sui prodotti di base, il quale offre un'assicurazione per le perdite di raccolto e le attrezzature di produzione danneggiate dalle calamità naturali; oppure un programma di assicurazione delle entrate che compensa gli agricoltori per le perdite di reddito, comprese quelle causate dalle NHID, utilizzando un parametro di riferimento basato sui redditi dei cinque anni precedenti (Shigemitsu e Gray, 2021[20]).15 In Turchia, il pool di assicurazioni agricole TARSIM offre molteplici prodotti agevolati, tra cui l'assicurazione sulle colture che copre le perdite causate da grandine, tempeste, trombe d'aria, incendi, frane, inondazioni e terremoti. Le perdite causate dalla siccità sono coperte da un regime di assicurazione sulla resa in caso di siccità a livello di distretto (OCSE, 2021[24]).16 Negli Stati Uniti, il Federal Crop Insurance Program (Programma federale di assicurazione delle colture) offre polizze assicurative agevolate sia per le perdite di resa che di reddito, comprese le perdite causate da calamità naturali, mentre la Whole-Farm Revenue Protection (Protezione delle entrate generali dell'azienda agricola) copre tutte le risorse agricole sotto un'unica polizza assicurativa. Per i produttori di colture non coperti dall'assicurazione federale sulle coltivazioni, il Programma di assistenza alle colture non assicurate in caso di calamità fornisce un livello di base di copertura in caso di bassa resa, perdita di scorte, o di mancata semina a causa di calamità naturali (Gray e Baldwin, 2021[23]).
La preparazione e la pianificazione ex ante per le calamità sono cruciali per una gestione efficace delle crisi da parte dei soggetti pubblici e privati aventi un ruolo nella risposta alle emergenze e nel settore agricolo. Le attività di preparazione costituiscono un complemento importante e necessario agli sforzi di prevenzione e mitigazione dei rischi, tali che quando inevitabilmente si verificano calamità naturali interrompendo le attività agricole, i soggetti coinvolti dispongono di reti, capacità e risorse necessarie per gestire efficacemente una crisi, ridurre al minimo le interruzioni delle attività agricole e garantire una ripresa più rapida e resiliente (UNDRR, 2015[18]). Inoltre, a seguito di una NHID, gli sforzi di ripristino e ricostruzione offrono un'opportunità per i soggetti interessati pubblici e privati di “ricostruire meglio” facendo fronte alle vulnerabilità di fondo e rafforzando le capacità necessarie per gestire i rischi di future calamità naturali (FAO, IFAD e WFP, 2019[32]).
Nei sette Paesi oggetto dei case study, vari canali prendono parte all’elaborazione di piani di risposta alle emergenze17, insieme ai soggetti pubblici e privati aventi un ruolo nelle attività di preparazione, risposta e ripristino in caso di calamità, come pure agli stessi agricoltori.
In diversi Paesi, le reti formali e le strutture di coordinamento permettono ai soggetti coinvolti di sviluppare relazioni e rafforzare capacità di risposta prima che si verifichi un'emergenza, potenziando la risposta alle calamità e il ripristino. Negli Stati Uniti, il quadro di riferimento dei Settori delle infrastrutture critiche collega gli attori pubblici e privati prima che si verifichi un'emergenza, e migliora la collaborazione e la comunicazione tra le agenzie governative, i titolari e gli operatori di infrastrutture critiche agroalimentari, nonché con i soggetti coinvolti in altri settori delle infrastrutture critiche. A livello statale, reti come l'Extension Disaster Education Network (EDEN - Rete di divulgazione per l’educazione relativa alle calamità) e la Multi-State Partnership for Security in Agriculture (Partenariato multistato per la sicurezza in agricoltura) rafforzano le capacità di preparazione e risposta alle emergenze del servizio di divulgazione e di altri attori pubblici, e al contempo riducono al minimo la duplicazione degli sforzi tra i vari Stati (Gray e Baldwin, 2021[23]). In Giappone, le prefetture hanno creato un sistema per "creare coppie" di prefetture e condividere esperienze e risorse al fine di rispondere alle NHID su larga scala.18 Durante le crisi, le Japan Agricultural Co-operatives (cooperative agricole giapponesi o JA) fanno leva sulla loro rete per inviare volontari nelle regioni colpite e fornire assistenza negli interventi di ricostruzione successivi alle calamità.19 In Nuova Zelanda, nel 2018 è stato avviato un gruppo di resilienza comunitaria inter-agenzia per rafforzare la capacità dei governi locali di miglioramento della resilienza a livello comunitario alle emergenze naturali e agli effetti del cambiamento climatico (Casalini, Bagherzadeh e Gray, 2021[25]). In Namibia, il DVS (Directorate of Veterinary Services - Dipartimento per i servizi veterinari) coordina e rafforza le capacità di una vasta gamma di soggetti coinvolti aventi un ruolo nelle attività di prevenzione, controllo e gestione delle malattie animali (FAO, 2021[26]).
Il settore industriale e le organizzazioni locali, come i fornitori di servizi di divulgazione e le cooperative agricole, rappresentano anch'essi importanti e fidate fonti di informazione per gli agricoltori. Negli Stati Uniti, gli agenti locali delle cooperative, le associazioni di fattorie e il personale locale dell'USDA sono fonti fidate di informazioni in materia di risposta alle emergenze grazie, in misura significativa, alla loro conoscenza locale dei problemi e alle relazioni con le comunità agricole. In particolare, le cooperative rappresentano un'importante fonte di formazione non formale e di informazione sulla risposta alle calamità, in quanto forniscono ai soggetti coinvolti informazioni provenienti dalla ricerca scientifica grazie alla loro connessione con i college e le università statunitensi (Gray e Baldwin, 2021[23]). In Nuova Zelanda, gruppi industriali come Beef + Lamb NZ, Dairy NZ e Federated Farmers sostengono gli agricoltori tramite informazioni e programmi che migliorano le loro capacità di pianificazione, preparazione, risposta e ricostruzione a una serie di rischi (Casalini, Bagherzadeh e Gray, 2021[25]). In Giappone, le JA forniscono un supporto considerevole per contribuire a far ripartire le aziende agricole e garantire un sostentamento ai propri membri (Shigemitsu e Gray, 2021[20]).
Infine, anche i ministeri dell'agricoltura e il loro personale locale rappresentano importanti fonti di informazione per gli agricoltori in materia di risposta alle calamità. In Cile, il MINAGRI organizza eventi dedicati alla creazione di competenze e formazione per sensibilizzare i soggetti coinvolti tramite vari bollettini e strumenti di informazione agroclimatica reperibili attraverso il sistema nazionale di informazione sul rischio agroclimatico, nonché informazioni su come accedervi e utilizzarli (Riquadro 4.4) (FAO, 2021[21]). In Nuova Zelanda, l’MPI (Ministero delle industrie primarie) è rientrato nel settore dei servizi locali per aiutare gli agricoltori a prendere decisioni che sostengano un uso sostenibile del suolo e migliorino la resa e la resilienza nel settore agricolo (Casalini, Bagherzadeh e Gray, 2021[25]). Negli Stati Uniti, gli hub climatici dell’USDA (Riquadro 4.3) forniscono risorse di risposta alle emergenze basate sulla ricerca scientifica, su base regionale e specifiche sui diversi tipi di calamità, compresi strumenti di supporto alle decisioni e informazioni sulle buone pratiche (Gray e Baldwin, 2021[23]).
Gli sforzi di risposta alle calamità e di ricostruzione nei Paesi oggetti di studio sono inoltre sostenuti da una serie di processi e politiche.
In molti Paesi oggetto dei case study viene data la priorità ai piani di emergenza20 e alle simulazioni. Ad esempio, in Namibia esistono piani di emergenza per le principali malattie animali (afta epizootica, encefalopatia spongiforme bovina, influenza aviaria) per sostenere una rapida transizione dalla preparazione alla fase operativa nel caso di epidemia, anche garantendo la disponibilità di attrezzature, materiali e dati. Vengono inoltre effettuate simulazioni in tempo reale o a tavolino per mantenere la consapevolezza del personale e della comunità anche quando non sono presenti focolai di malattie (FAO, 2021[26]). In Giappone, Nuova Zelanda e Stati Uniti, gli agricoltori sono incoraggiati a elaborare i propri piani di emergenza o di contingenza e ricevono indicazioni su come farlo. Sempre in Giappone, il settore agricolo è anche tenuto a elaborare piani di risposta alle emergenze per le strutture agricole chiave, compresi i mercati all'ingrosso, i macelli e le strutture casearie (Shigemitsu e Gray, 2021[20]).21 Simulazioni a tavolino vengono effettuate anche in altri Paesi. Ad esempio, negli Stati Uniti, il settore delle infrastrutture critiche in ambito alimentare e agricolo partecipa a esercitazioni di tale genere mirate a testare l'efficacia delle procedure di resilienza, ed ogni scenario fornisce un feedback su come migliorare la protezione delle infrastrutture critiche (Gray e Baldwin, 2021[23]). Infine, nella maggior parte dei Paesi esistono sistemi di allarme precoce per le calamità naturali, anche per emergenze a insorgenza lenta come la siccità.
In alcuni Paesi, la risposta alle calamità è supportata anche da strumenti e piattaforme di ausilio alle decisioni per agevolare gli interventi di risposta alle calamità. In Italia, il Sistema informativo per la gestione delle emergenze non epidemiche (SIVENE) è uno strumento di comunicazione bidirezionale che fornisce un portale unificato per la raccolta e la trasmissione di informazioni sulle condizioni delle aziende agricole alle autorità per una serie di soggetti coinvolti (Baldwin e Casalini, 2021[22]). Negli Stati Uniti, il National Business Emergency Operations Center (NBEOC - Centro nazionale per le operazioni di emergenza aziendale) è una piattaforma virtuale per la condivisione bidirezionale di informazioni tra i soggetti coinvolti del settore pubblico e privato. Il NBEOC integra i soggetti coinvolti del settore privato nelle operazioni post-emergenziali e facilita la condivisione di informazioni tra gli attori del settore pubblico e privato sulle esigenze e capacità esistenti (Gray e Baldwin, 2021[23]).
Sempre più spesso, i Paesi oggetto dei case study danno la priorità alla continuità delle attività e a una rapida ripresa delle normali attività agricole. L'approccio italiano alla risposta alle calamità nelle aree rurali dà priorità alla continuità delle attività (Riquadro 4.7) (Baldwin e Casalini, 2021[22]). In Giappone, il MAFF promuove il rapido ripristino dei terreni e delle strutture agricole danneggiati, consentendo l'inizio dei lavori di ricostruzione senza una preventiva valutazione dei danni, se ciò può contribuire a riavviare le attività agricole nel successivo ciclo colturale (Shigemitsu e Gray, 2021[20]). In Cile, l'Istituto di sviluppo agricolo (INDAP) fornisce assistenza ai piccoli agricoltori per sostenere la continuità delle attività, sotto forma di aiuti finanziari o in natura (ad esempio, mezzi agricoli, pascoli supplementari e riparazione delle infrastrutture) (FAO, 2021[21]).
Nel 2016 e nel 2017, una serie di terremoti ha colpito quattro regioni dell’Italia centrale, con ripercussioni sul settore agricolo. In risposta, è stato istituito un centro di coordinamento tecnico interregionale (CTI) per garantire la sicurezza alimentare, la continuità delle attività e il benessere degli animali, con la partecipazione del Dipartimento nazionale della protezione civile, il Ministero della Salute, il MiPAAF, i servizi veterinari e agricoli regionali e gli istituti veterinari. Grazie al CTI, i diversi attori sono riusciti a coordinare le attività di supporto ai servizi locali nonché valutare gli effetti utilizzando una lista di controllo predefinita che fungeva da modello decisionale per stabilire le priorità e decidere quali misure di emergenza adottare.
Questa struttura e quest’approccio di coordinamento hanno permesso ai portatori di interesse di individuare le necessità specifiche delle comunità agricole e affrontarle nell’ambito del sistema esistente di risposta alle emergenze. Sono state fornite ad esempio unità abitative modulari temporanee per i produttori di bestiame che avevano bisogno di stare vicino agli animali per fornire loro cure appropriate, mentre altri soggetti colpiti hanno dovuto trasferirsi in rifugi temporanei in aree più centrali. Sono stati forniti anche rifugi temporanei per animali sulla base della valutazione dei danni ed è stata garantita la continuità della raccolta e consegna del latte fornendo acqua potabile per la pulizia dei serbatoi del latte.
L’impatto a lungo termine di questi interventi deve ancora essere valutato. Tuttavia, i dati preliminari raccolti a seguito degli eventi indicano che non sono state registrate differenze sostanziali nella fornitura di latte o nella chiusura delle aziende agricole rispetto all’anno precedente.
Fonte: Baldwin e Casalini (2021[22]) e Leonardi (2020[33]).
Per gli agricoltori, i timori finanziari possono rappresentare una barriera significativa al recupero in caso di NHID. In tutti i Paesi oggetto dei case study, gli agricoltori possono accedere a una qualche forma di assistenza ex-post calamità, anche attraverso programmi di assistenza per le calamità stabilite in quadri di riferimento ex ante, assicurazioni e programmi ad hoc. Gli Stati Uniti hanno politiche onnicomprensive in materia di assistenza in caso di calamità che forniscono un risarcimento per le perdite causate dalle calamità naturali, tra cui l'assicurazione sulle colture, i prestiti di emergenza in caso di calamità e il sostegno fornito attraverso i programmi di assistenza supplementare in caso di calamità agricole. È inoltre disponibile un'assistenza a compartecipazione finanziaria per il recupero dei terreni agricoli.22 Negli ultimi anni, gli agricoltori hanno anche ricevuto sostegno tramite programmi ad hoc, attuati in risposta a uragani e incendi nel 2017, e a uragani, inondazioni, tornado, tifoni, attività vulcanica, tempeste di neve e incendi nel 2018 e 2019 (Gray e Baldwin, 2021[23]). In Italia, gli agricoltori possono sottoscrivere e ricevere aiuti da una serie di programmi di gestione del rischio ex ante, tra cui assicurazioni, uno strumento di stabilizzazione del reddito e fondi comuni. Per gli eventi avversi non coperti dal Piano nazionale di gestione dei rischi del Paese, è disponibile anche un'assistenza ad hoc attraverso il Fondo di solidarietà nazionale (FSN) per i danni alla produzione, alle strutture o alle infrastrutture (Baldwin e Casalini, 2021[22]). In Giappone, gli agricoltori ricevono aiuti volti ad agevolare una rapida ripresa attraverso programmi ad hoc per la maggior parte dei disastri, anche per la ricostituzione di attività produttive (ad esempio, terreni agricoli, frutteti e risaie), macchinari e strutture agricole (Shigemitsu e Gray, 2021[20]). In Namibia, gli aiuti per la siccità includono sussidi per il trasporto per gli agricoltori che desiderano spostare il loro bestiame in aree idonee al pascolo, e sussidi per l'affitto di pascoli (FAO, 2021[26]). In Turchia, l'assistenza in caso di calamità include sussidi creditizi, pagamenti diretti, assistenza tecnica e supporto per la riparazione delle attrezzature (OCSE, 2021[24]). Di contro, in Nuova Zelanda la maggior parte degli aiuti è diretta a finanziare i Rural Support Trusts (Trust di sostegno rurale), ossia a fornire supporto psicosociale e servizi di coordinamento e informazione nelle comunità colpite (Riquadro 4.8). Tuttavia, gli agricoltori possono anche accedere all'assistenza disponibile nell'ambito del sistema CDEM volta a supportare il recupero a livello comunitario, mentre il supporto specifico di settore può essere fornito per eventi di media e grande portata, incluso l'accesso a servizi di consulenza finalizzati a ridurre l'esposizione e la vulnerabilità ai rischi futuri (Casalini, Bagherzadeh e Gray, 2021[25]).
Una rete di volontariato per il sostegno psicosociale nelle zone rurali
Una peculiarità dell'approccio neozelandese alla gestione del rischio in caso di calamità è l'enfasi posta sul benessere mentale come fattore di resilienza, e il ruolo dei Rural Support Trusts (RST) nel sostenere le comunità rurali dal punto di vista psicosociale.
Gli RST sono reti autonome e senza scopo di lucro che operano a livello locale. Gli RST assistono direttamente gli agricoltori, i coltivatori e le loro famiglie che vivono un’emergenza climatica, finanziaria o personale in modo che affrontino e superino più efficacemente tali sfide. Il ruolo di un mediatore RST (perlopiù su base volontaria) è quello di fornire ai soggetti coinvolti gli strumenti per poter affrontare i problemi piuttosto che fornire consigli specifici.
Gli RST ricevono alcuni finanziamenti di base dal MPI, ma operano anche grazie a donazioni. Durante o dopo un evento avverso identificato causato da fattori climatici o di biosicurezza, gli RST nelle regioni colpite possono ricevere ulteriori finanziamenti dall’MPI, utilizzati per: coordinare una valutazione iniziale delle esigenze e la risposta all'evento; fornire informazioni e assistenza ai gruppi colpiti; organizzare la presenza di mentori provenienti da ambienti rurali per discutere delle problematiche; e infine fornire servizi di gestione dello stress e sostenere la ripresa a livello sociale. Nel caso di un evento di media o grande portata, l'MPI lavora attivamente con gli RST pertinenti come risorsa chiave in loco a sostegno delle comunità rurali. Gli RST forniscono molte delle misure di ripresa dell’MPI a chi ne ha bisogno, e spesso lavorano a stretto contatto con i gruppi CDEM regionali pertinenti, assistendo e sostenendo le attività nelle zone rurali durante e dopo un'emergenza
Fonte: Casalini, Bagherzadeh e Gray (2021[25]).
I case study su Cile, Italia, Giappone, Namibia, Nuova Zelanda, Turchia e Stati Uniti hanno evidenziato che i governi, gli agricoltori e gli altri soggetti coinvolti ricorrono a misure politiche innovative, accordi di governance e strategie agricole volte ad aumentare la resilienza del settore agricolo alle calamità naturali. In particolare, spiccano quattro buone pratiche.
Gli agricoltori hanno sempre più accesso a informazioni mirate e strumenti di supporto alle decisioni basati su dati scientifici in materia di clima ed eventi meteorologici estremi, nonché a opzioni e strategie per la riduzione e l'adattamento a tali rischi, personalizzate in base alle esigenze del settore, della regione e della calamità naturale in questione. Tali strumenti, sviluppati da attori sia pubblici che privati, incoraggiano gli agricoltori e gli altri soggetti coinvolti a considerare il panorama di rischio sul lungo termine, aiutandoli a capire i rischi derivanti dalle calamità naturali, oltre a sostenere un processo decisionale informato sui rischi nel settore agricolo. In alcuni Paesi, questi strumenti sono co-prodotti con gli agricoltori e altri soggetti coinvolti al fine di garantirne l'uso e l'accessibilità nel settore agricolo.
I Paesi stanno implementando soluzioni naturali, materialmente efficaci ed efficienti dal punto di vista dei costi al fine di prevenire e mitigare i rischi e gli impatti delle calamità naturali. L'agricoltura è un’attività ampiamente praticata in tutti e sette i Paesi oggetto di studio, e le pratiche di riduzione del rischio nel settore possono prevenire e mitigare i rischi e gli impatti delle NHID, anche per le attività non agricole, i beni e le proprietà. Tra queste figurano soluzioni che sfruttano il potenziale dei terreni agricoli al fine di ridurre i rischi specifici derivanti dalle calamità naturali, come il rischio di inondazioni, ma anche pratiche agricole che prevengono e mitigano gli impatti delle NHID, come inondazioni e siccità, e generano benefici in termini di produttività e sostenibilità anche in contesti diversi dalle calamità, ad esempio nella salvaguardia del suolo e la valorizzazione della salute e della diversità degli ecosistemi.
I soggetti del settore agricolo collaborano e costruiscono inoltre relazioni per prepararsi e rispondere meglio alle NHID attraverso reti formali di soggetti pubblici e privati. I soggetti del settore agroalimentare in senso ampio - il settore privato, le organizzazioni agricole e industriali e gli stessi agricoltori - costituiscono un'importante fonte di informazioni, risorse, capacità e competenze per le attività di preparazione, risposta e intervento in caso di calamità naturali. Queste reti offrono un'opportunità ai portatori di interesse di sviluppare relazioni e costruire capacità prima di una calamità, migliorando l'efficacia della preparazione e della risposta, nelle singole aziende e nel settore agroalimentare in senso più ampio.
Infine, i Paesi stanno dando la priorità ai piani di emergenza e alle simulazioni per contribuire a migliorare le capacità di tutti i soggetti interessati di rispondere alle NHID. Tali esercitazioni assicurano che i quadri di riferimento e le misure DRM, nonché i soggetti coinvolti rimangano flessibili e abbiano la capacità di rispondere a eventi imprevisti, e possano contribuire a identificare e gestire potenziali effetti a cascata.
Pur essendo stati compiuti ottimi progressi, le recenti previsioni di tendenza in materia di calamità naturali e i relativi impatti sull'agricoltura sottolineano la necessità di fare di più per rafforzare le capacità di risposta alle NHID. Nei sette Paesi presi in esame, le autorità politiche e i soggetti coinvolti enfatizzano gli approcci e le politiche volte a far fronte e rispondere alle NHID, e di contro meno attenzione viene data alle pratiche di prevenzione e mitigazione dei rischi derivanti dalle calamità naturali, o per assicurare una ripresa più resiliente - anche attraverso l'adattamento e la trasformazione delle pratiche di coltivazione (Capitolo 3).
In particolare, occorre che i governi e i soggetti coinvolti nel settore agricolo passino da un approccio che enfatizza la capacità di far fronte agli impatti delle NHID a una migliore preparazione ex ante per prevenire, mitigare e superare tali impatti, e per adattarsi e trasformarsi al fine di saper gestire meglio le future calamità naturali; in altre parole, passare da un approccio di reazione al rischio a un approccio di resilienza. Tale approccio comporta uno spostamento dall'assistenza statale ex-post per le calamità al rafforzamento della capacità dei soggetti coinvolti nella gestione dei rischi. Per costruire un settore agricolo più resiliente sono essenziali quadri di riferimento che rafforzino la capacità degli agricoltori e degli altri portatori di interesse di prepararsi ed effettuare una pianificazione in vista dei pericoli naturali, di assorbire, rispondere e riprendersi dai loro impatti, e di adattarsi e trasformarsi con più successo in risposta al rischio di future calamità legate a pericoli naturali.
Applicare un approccio di resilienza richiede che i soggetti coinvolti si preparino alle calamità naturali e attuino strategie atte a ridurre i rischi e gli impatti, ma anche che imparino dalle calamità per accrescere la resilienza agli impatti futuri e riprendersi più rapidamente nel futuro. Questo significa aiutare i portatori di interesse a capire i rischi derivanti dai pericoli naturali e le loro responsabilità nella gestione di tali rischi; e sostenere la loro capacità di gestire il rischio, e di adattarsi e trasformarsi per essere meglio posizionati per affrontare i rischi futuri. A tal fine, il presente rapporto propone tre ambiti principali di azione.
Stabilire i corretti incentivi politici
Creare un settore agricolo più resiliente richiede segnali politici coerenti, sia nelle politiche di assistenza alle calamità che nelle politiche agricole più in generale.
La sfida politica comune sta nel come garantire un' assistenza in caso di calamità senza scoraggiare una ripresa più resiliente e gli interventi in corso nel settore agricolo per prepararsi ai rischi e mitigare gli impatti delle calamità naturali. Ad esempio, l'aspettativa di un'assistenza ad hoc per le calamità, utilizzata nella maggior parte dei Paesi oggetto di studio, potrebbe portare gli agricoltori a investire nella prevenzione e nella mitigazione dei rischi, e incoraggiarli ad assumersi più rischi. Invece, i criteri di attivazione, i tipi e il livello di supporto statale dovrebbero essere chiaramente definiti in anticipo, e il ricorso all’assistenza ad hoc dovrebbe essere ridotto al minimo, al fine di fornire agli agricoltori un chiaro incentivo a investire ex ante in misure di prevenzione e mitigazione del rischio e nel miglioramento delle capacità di preparazione alle calamità (OCSE, 2009[4]). Inoltre, mentre le considerazioni a breve termine rappresentano una priorità per gli agricoltori in seguito a una NHID, la ricostruzione offre un'importante opportunità per colmare le lacune di fondo in termini di resilienza e costruzione delle capacità necessarie per gestire le future calamità naturali (FAO, IFAD e WFP, 2019[32]). Per questo motivo, l'assistenza in caso di calamità dovrebbe incoraggiare gli agricoltori a "ricostruire meglio" in fase di recupero, fornendo una guida e un sostegno mirato alle opzioni disponibili per le aziende agricole al fine di ridurre l'esposizione e la vulnerabilità alle calamità naturali.
Al di là delle politiche di assistenza, gli incentivi e i segnali provenienti dal più ampio contesto politico agricolo svolgono un ruolo importante nel motivare gli agricoltori a prepararsi, prevenire e mitigare i rischi naturali e, di fatto, ad adattarsi e trasformarsi in risposta ai futuri rischi climatici e naturali (OCSE, 2009[4]; Ignaciuk, 2015[34]). Le politiche di sostegno all'agricoltura possono influenzare il comportamento a livello aziendale, fornendo un ammortizzatore finanziario (ad esempio, i pagamenti diretti), proteggendo gli agricoltori dal costo reale dei rischi naturali (ad esempio, strumenti di gestione del rischio con il sostegno pubblico), o riducendo il costo o la percezione del rischio di modificare le pratiche agricole (ad esempio, assistenza tecnica o finanziaria per pratiche volte alla riduzione del rischio). Tali politiche possono fornire incentivi utili per adottare nuove pratiche o incoraggiare l'adozione di strumenti di gestione del rischio, ma, se non attentamente calibrate, possono ridurre il costo del rischio e gli incentivi ad affrontarlo (OCSE, 2021[35]). Per questa ragione, vi è anche la necessità di rivedere una serie di quadri di riferimento nelle politiche agricole e i loro effetti sugli incentivi a livello di azienda al fine di mitigare, prevenire e prepararsi ai rischi naturali nel lungo termine, nonché per integrare al meglio le considerazioni relative alla resilienza.
Indirizzare gli investimenti verso lo sviluppo di un kit di strumenti di resilienza per gli agricoltori
Se da una parte sono necessari segnali politici chiari e coerenti per incoraggiare gli agricoltori e gli altri soggetti del settore agricolo ad assumersi la responsabilità di creare resilienza alle calamità naturali, dall'altra è fondamentale che gli agricoltori possano sfruttare al meglio tali incentivi acquisendo competenze, informazioni e gli strumenti necessari.
I governi hanno un ruolo importante laddove esistono lacune nelle capacità da parte dei soggetti coinvolti (OCSE, 2020[2]). A livello di azienda agricola, le lacune nelle capacità possono sorgere a causa dell'inesperienza o dell'età degli agricoltori, o di un basso livello di competenze, istruzione o capacità di sfruttare le informazioni o gli strumenti disponibili. Vi è l'opportunità di fornire una formazione mirata, servizi di divulgazione e assistenza tecnica, che aiutino gli agricoltori a sviluppare le loro capacità imprenditoriali e di gestione dei rischi, e ad adattarsi e trasformarsi in risposta all'incertezza e a un mutevole contesto di rischio.
Le lacune informative possono anche limitare il processo decisionale degli agricoltori, compresa la limitata consapevolezza della loro esposizione e vulnerabilità alle calamità naturali, o delle loro opzioni di adattamento ai rischi naturali e climatici. Un'informazione mirata, su base scientifica e personalizzata sulle esigenze degli agricoltori, su base regionale e per tipo di calamità naturale, è fondamentale per accrescere la consapevolezza e per un processo decisionale informato. Queste informazioni non devono necessariamente provenire dal settore pubblico, infatti, nei Paesi presi in esame, i soggetti privati sono attivi nello sviluppo di innovazioni e strumenti digitali. Tuttavia, è importante che tali strumenti siano co-prodotti con i ricercatori e con gli agricoltori e altri utenti finali per assicurarne l’uso e l’accessibilità.
Un'importante lacuna informativa è la mancanza di informazioni accurate sui rischi e sugli impatti delle calamità. In particolare, i dati sui danni e le perdite subiti dall’agricoltura derivanti dalle NHID sono cruciali per comprendere la vulnerabilità alle NHID, e per consentire investimenti efficienti in termini di costi da parte dei governi e delle aziende agricole. Eppure, in molti Paesi, i dati sui danni e le perdite subiti dall’agricoltura derivanti dalle NHID sono frammentati o non ampiamente disponibili. Per tale ragione, i governi dovrebbero valutare in modo coerente e sistematico i danni e le perdite subiti dall’agricoltura causati dalle NHID, e assicurare che queste informazioni siano disponibili e accessibili a tutti i soggetti coinvolti (Capitolo 3).
Infine, i governi possono anche investire in beni e servizi pubblici chiave in grado di creare resilienza ai rischi nel settore agricolo in un'ampia gamma di scenari futuri e contribuire alla produttività e alla sostenibilità dell'agricoltura, anche in assenza di eventi emergenziali (OCSE, 2020[2]). Ciò include investimenti adeguati in misure strutturali e non strutturali per ridurre i rischi di calamità, implementando nelle aziende agricole soluzioni naturali che sfruttino il potenziale dei terreni agricoli al fine di ridurre i rischi specifici delle calamità naturali, oltre a fornire supporto agli agricoltori nel cambiamento dei loro metodi di coltivazione.
Coinvolgere i portatori di interesse al fine di incentivare il cambiamento a livello delle singole aziende agricole
Infine, gli sforzi di cui sopra difficilmente potranno avere successo se le interruzioni del cosiddetto "ultimo miglio" tra i risultati della ricerca e gli agricoltori fanno sì che le informazioni sui rischi naturali e le nuove innovazioni negli investimenti e nelle pratiche di gestione per la riduzione dei rischi non raggiungano alcuni gruppi di agricoltori. Ciò può significare che alcuni agricoltori non dispongono delle informazioni e degli strumenti per prendere decisioni informate sui rischi e ridurre l'impatto delle NHID sulle loro attività.
Per eliminare i disincentivi e le barriere rimanenti, i decisori politici dovrebbero collaborare a stretto contatto con i soggetti coinvolti, a livello locale, comprese le organizzazioni agricole e industriali, le cooperative agricole e gli operatori specializzati locali. Basandosi sulle loro relazioni con gli agricoltori, i soggetti interessati a livello locale possono contribuire a chiarire i ruoli e le responsabilità degli agricoltori in materia di DRM, promuovere i vantaggi della prevenzione, della mitigazione e della preparazione al fine di ridurre l'esposizione ai rischi naturali, nonché migliorare la comprensione dei vincoli a livello di azienda agricola all'adozione di pratiche che migliorino la resilienza delle aziende. Ad esempio, gli agricoltori alle prime armi o più obsoleti, o gli agricoltori meno integrati nelle catene di valore commerciale possono aver bisogno di risorse o interventi supplementari per raggiungere livelli di preparazione simili a quelli degli agricoltori più esperti. A tale proposito, le organizzazioni di settore, le cooperative agricole e gli operatori specializzati possono svolgere un importante ruolo di intermediari fornendo agli agricoltori questo tipo di informazioni.
Riferimenti bibliografici
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[30] MAFF (Ministero dell'agricoltura, della pesca e dell’alimentazione) (2017), Evaluation plan on maintenance and performance of agricultural multi-functionality (Piano di valutazione sul mantenimento e le prestazioni della multifunzionalità agricola), https://www.maff.go.jp/j/nousin/kanri/attach/pdf/tamen_sesaku-3.pdf.
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[40] UNISDR (2016), Report of the open-ended intergovernmental expert working group on indicators and terminology relating to disaster risk reduction, United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR), https://www.preventionweb.net/files/50683_oiewgreportenglish.pdf.
[41] UNISDR (2015), “Reading the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 – 2030” (Lettura del quadro di Sendai per la riduzione del rischio di catastrofi 2015 - 2030), United Nations Office for Disaster Risk Reduction, Ginevra, https://www.preventionweb.net/files/46694_readingsendaiframeworkfordisasterri.pdf.
[18] UNISDR (2015), Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 - 2030, United Nations Office for Disaster Risk Reduction, https://www.unisdr.org/files/43291_sendaiframeworkfordrren.pdf (consultazione: 22 agosto 2018).
[39] UNISDR e CRED (2015), The Human Cost of Weather Related Disasters 1995-2015, NISDR, Ginevra, e CRED, Lovanio, https://www.unisdr.org/we/inform/publications/46796.
[6] Banca Mondiale, (2021), World Development Indicators (Indicatori di sviluppo mondiale), https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators.
[16] Zucaro, R., C. Antinoro e G. Giannerini (2017), “Characterization of drought in Italy applying the Reconnaissance Drought Index” (Caratterizzazione della siccità in Italia utilizzando l'indice RDI), European Water, Vol. 60, pp. 313-318.
Note
← 1. Secondo l'UNDRR (già UNISDR), si definisce pericolo è "un fenomeno, un evento, un'attività umana o una condizione pericoloso/a che può causare la perdita di vite umane, lesioni o altre ripercussioni sulla salute, danni materiali patrimoniali, perdita di mezzi di sussistenza e servizi, perturbazioni sociali ed economiche o degrado ambientale". I pericoli di origine naturale derivano da una varietà di fonti, tra cui: geologiche (per esempio, terremoti), climatologiche (per esempio, siccità), meteorologiche (per esempio, tempeste), biologiche (per esempio, malattie di animali, infestazioni di insetti o epidemie) e idrologiche (per esempio, inondazioni) (UNISDR e CRED, 2015[39]; UNISDR, 2016[40]). I pericoli diventano calamità quando causano gravi danni, distruzione e sofferenza umana.
← 2. L’UNISDR (2016[40]) definisce la gestione del rischio di catastrofi come l'applicazione di politiche e strategie di riduzione del rischio di calamità per prevenire nuovi rischi di calamità, ridurre il rischio di calamità esistente e gestire il rischio residuo, contribuendo al rafforzamento della resilienza e alla riduzione delle perdite legate alle calamità.
← 3. Si veda Baldwin e Casalini (2021[22]), Shigemitsu e Gray (2021[20]), Casalini, Bagherzadeh e Gray (2021[25]), Gray e Baldwin (2021[25]), e FAO (2021[21]; 2021[26]) per i case study completi.
← 4. OCSE Approccio olistico alla gestione del rischio per la resilienza in agricoltura (OCSE, 2009[4]; OCSE, 2011[36]; OCSE, 2020[2]); Sendai Framework per la riduzione del rischio di calamità (UNISDR, 2015[18]); Raccomandazione sulla governance dei rischi critici dell’OCSE (OCSE, 2014[37]); ed il “Joint Framework for Strengthening resilience for food security and nutrition” (Quadro comune per il rafforzamento della resilienza per la sicurezza alimentare e la nutrizione) delle Agenzie con sede a Roma (FAO, IFAD e WFP, 2019[32]).
← 5. Ricostruire meglio è definito come l’utilizzo delle fasi di ripresa, risanamento e ricostruzione dopo una calamità per aumentare la resilienza dei Paesi e delle comunità attraverso l’integrazione di misure di riduzione del rischio di catastrofi nel ripristino delle infrastrutture fisiche e dei sistemi sociali, e nella rivitalizzazione dei mezzi di sussistenza, delle economie e dell’ambiente (UNISDR, 2015[41]).
← 6. Compresi l'agricoltura di produzione, la silvicoltura e la pesca, l'industria alimentare e delle bevande, il servizio alimentare al dettaglio e la ristorazione.
← 7. Compresi l'agricoltura, la silvicoltura e la pesca, la fornitura di materiale agricolo, la produzione alimentare, la distribuzione e il merchandising di prodotti alimentari e i servizi di ristorazione.
← 8. In una certa misura, questo riflette il fatto che i quadri di riferimento nazionali per la gestione dei rischi di calamità danno la priorità alla protezione della vita e della proprietà. Benché le NHID rilevanti per l'agricoltura possono essere economicamente devastanti per gli agricoltori nelle economie sviluppate, raramente minacciano la vita umana e, come tali, non richiedono solitamente una risposta di emergenza da parte delle autorità locali, regionali o nazionali.
← 9. Includono il programma federale di assicurazione delle colture, il programma di assistenza alle colture non assicurate in caso di calamità, il programma di prestiti di emergenza in caso di calamità e i programmi supplementari di assistenza per calamità agricole.
← 10. Il SIGRIAN serve come archivio di riferimento nazionale per i dati sulle reti di irrigazione, l'uso dell'acqua e l'estrazione delle acque sotterranee a livello di utenza idrica, mentre il DANIA è uno strumento di supporto decisionale per la pianificazione degli investimenti volti a ridurre i rischi in agricoltura.
← 11. Il termine “Danno” si riferisce alla distruzione totale o parziale di beni fisici e infrastrutture nelle aree colpite da calamità, espressa come costi di sostituzione o riparazione. Le "perdite" si riferiscono alle variazioni dei flussi economici o delle entrate derivanti dalla calamità (FAO, 2016[38]).
← 12. L’UF/IFAS ha sviluppato uno strumento di indagine online per armonizzare e facilitare la raccolta di dati sugli effetti delle calamità, e affronta le sfide che i divulgatori UF/IFAS hanno affrontato nel raccogliere informazioni sul campo, così come quelle affrontate dalla facoltà dell’UF/IFAS nell'utilizzare questi dati per determinare gli effetti economici complessivi associati alle NHID. Nel 2020, L’UF/IFAS ha anche usato lo strumento di indagine online per valutare l'impatto finanziario del COVID-19 sulle industrie agricole e marine della Florida.
← 13. Come prescritto dall’Organizzazione mondiale per la salute animale (OIE).
← 14. Il Sustainable Dairying del 2013: Water Accord è un programma nazionale su base volontaria varato dal settore che ha stabilito una serie di buone pratiche di gestione volte a migliorare le prestazioni ambientali delle aziende lattiero-casearie. Tra queste figurano pratiche che contribuiscono significativamente a prevenire e mitigare gli impatti delle inondazioni, come la piantumazione delle zone ripariali e la recinzione dei bovini da latte in aree lontane dai corsi d'acqua.
← 15. In alcuni casi il MAFF richiede agli agricoltori di disporre di un'assicurazione per essere ammessi a beneficiare dell’assistenza ex-post in caso di calamità (Shigemitsu e Gray, 2021[20]).
← 16. Nonostante il suo nome, il regime di assicurazione sulla resa in caso di siccità a livello distrettuale offre un prodotto assicurativo multirischio su base territoriale, che copre anche i danni da gelo, vento caldo, ondate di calore, eccessiva umidità ed eccesso di precipitazioni. Il regime di assicurazione sulla resa in caso di siccità è su base distrettuale e scatta quando le rese sono inferiori al 70% della resa media del distretto, con la differenza pagata all'agricoltore (OCSE, 2021[24]).
← 17. Le capacità di risposta alle emergenze includono le conoscenze e le capacità dei governi, delle organizzazioni di risposta e di ripristino, delle comunità e degli individui che permettono loro di prevenire e rispondere a una NHID potenziale, imminente o attuale (UNDRR, 2016[40]).
← 18. Il sistema delle prefetture è stato particolarmente utile nel 2018-19, quando vi sono stati tifoni e precipitazioni abbondanti in aree dove non si erano mai verificati prima. Le prefetture più esperte e non colpite hanno potuto aiutare le regioni colpite fornendo conoscenze e competenze nella ricostruzione per guidare il processo di ripristino (Shigemitsu e Gray, 2021[20]).
← 19. I volontari hanno svolto un ruolo significativo in alcune NHID. Ad esempio, le cooperative agricole regionali giapponesi (JA), gli agricoltori, le organizzazioni no-profit e le prefetture e i municipi hanno coordinato più di 6.500 volontari per sostenere gli interventi di pulizia nella prefettura di Nagano rivolti ai produttori di mele e pesche della regione (Shigemitsu e Gray, 2021[20]).
← 20. La pianificazione di emergenza è un processo di gestione che analizza i rischi di calamità e stabilisce anticipatamente accordi al fine di consentire risposte tempestive, efficaci e adeguate (UNDRR, 2016[40]).
← 21. Misure triennali di emergenza 2018-2020 per la prevenzione, la mitigazione e lo sviluppo della resilienza in caso di calamità.
← 22. Il Programma di conservazione per le emergenze (ECP) e il Programma di protezione degli spartiacque in caso di emergenza (EWP). L'USDA ha implementato anche alcuni programmi di conservazione per fornire supporto nel risanamento dei terreni dopo le calamità naturali, compreso l'EQIP.