3. Facteurs de la faiblesse de la concurrence dans le secteur des services bancaires en Tunisie
Plusieurs facteurs affaiblissent les incitations des banques à exercer une concurrence sur les marchés concernés. Parmi ceux-ci figure le phénomène de l’actionnariat commun, qui implique des risques accrus en matière de coordination. Cette situation est exacerbée par les dispositions législatives et les pratiques de marché en place qui facilitent le partage d’informations sensibles sur le plan commercial entre les membres de l’association bancaire. Les banques d’État, malgré un nombre moindre d’actionnaires et d’administrateurs liés aux autres banques cotées en bourse, ne semblent pas être en mesure de mener une concurrence vigoureuse avec les autres banques. Les parties prenantes concernées ont indiqué que les banques d’État sont toujours soumises à l’influence des pouvoirs politiques, et qu’elles sont utilisées pour permettre un financement des entreprises d’État.
Le présent chapitre décrit plusieurs enjeux auxquels est confronté le secteur des services bancaires de proximité en Tunisie et qui sont susceptibles d’atténuer la concurrence sur les marchés concernés et présente le contexte dans lequel s’inscrit l’analyse des services bancaires en question. Ces enjeux incluent la présence d’établissements financiers d’État (partie 3.1), les liens entre les grands groupes industriels tunisiens et les banques (partie 3.2), les connexions au sein des banques cotées en bourse par le biais d’actionnaires et d’administrateurs communs (partie 3.3), l’association bancaire (partie 3.4), le mécanisme de médiation (partie 3.5) et la coopération limitée existant entre l’autorité de contrôle du secteur financier et l’autorité de la concurrence (partie 3.6). Chacun de ces facteurs est susceptible d’affaiblir les incitations des banques à exercer une concurrence et donc d’avoir un impact négatif sur la situation des consommateurs.
De nombreux établissements financiers en Tunisie sont détenues par l’État. Cette partie décrit la présence importante d’établissements financiers détenus par l’État et l’impact potentiel de cette tendance sur la dynamique du marché.
3.1.1. Présence importante de l’État dans le secteur des services financiers
Fin 2022, l’État tunisien détenait cinq des 22 banques du pays. Deux d’entre elles ont pour objectif de fournir des crédits aux micro, petites et moyennes entreprises (BTS et BFPME), tandis que les trois autres représentent les deuxième, troisième et quatrième plus importantes banques commerciales du pays en termes d’actifs globaux (voir la partie 2.2.1).
L’État tunisien possède également La Poste, qui, même sans agrément bancaire, est un acteur majeur du secteur de la banque de proximité et le plus grand prestataire de services de comptes courants et de comptes d’épargne aux particuliers (voir le chapitre 4). Enfin, trois autres banques sont mixtes, c’est-à-dire qu’elles sont conjointement détenues par l’État tunisien et un autre pays arabe.
Même si les banques d’État avec une mission spécifique d’intérêt général sont répandues dans l’ensemble des pays et peuvent être mises à contribution pour atténuer certaines défaillances du marché (par exemple, réduire les entraves à l’accès au financement des MPME causées par l’asymétrie d’information), on ignore pourquoi l’État a besoin de contrôler près d’un tiers des actifs bancaires.
3.1.2. Effets potentiels sur la concurrence
Les banques d’État universelles présentent plusieurs risques, tant dans le secteur financier que dans l’économie au sens large.
Premièrement, l’État a la possibilité d’agir en tant que propriétaire unique des institutions publiques et de coordonner leur stratégie. Bien que cette pratique ne soit pas nécessairement illicite, le poids cumulé des entités publiques permet à l’État d’influencer la dynamique du marché. Le Tableau 3.1 montre que les trois plus grandes banques d’État concentrent environ 30 % de tous les actifs bancaires en Tunisie et environ 46 % des prêts aux entreprises. En outre, si l’on ajoute La Poste, les entités publiques sont à l’origine de près de 44 % des comptes courants personnels et 24 % des comptes courants entreprises.
Deuxièmement, les banques d’État peuvent affecter la concurrence dans le secteur financier, car elles peuvent avoir moins d’incitations à améliorer l’efficacité et à innover si la direction est protégée des facteurs incitatifs habituels du marché, tels que les pressions visant à réduire les coûts et à augmenter les bénéfices. Ce phénomène est cohérent avec les données sur la rentabilité générale présentées dans la partie 2.2.1, qui montrent que les banques d’État sont moins rentables que les autres banques cotées en bourse bien que l'OCDE comprenne que la question de la rentabilité est également le résultat d'autres contraintes imposées par l'État.
Troisièmement, le rôle de l’État, à la fois propriétaire des plus grandes banques et autorité de contrôle dans le secteur financier, peut créer d’importants conflits d’intérêts et entraîner un traitement préférentiel susceptible de fausser la dynamique du marché. Par exemple, comme démontré dans le Tableau 3.2, les banques d’État peuvent être autorisées à détenir une part plus élevée de prêts non performants (PNP). Trois raisons principales expliquent les niveaux élevés de PNP. Premièrement, dans le passé, le gouvernement a tenté, par le biais des banques d’État, de développer le secteur du tourisme. Les banques d’État se sont ainsi retrouvées exposées à ce secteur qui a été confronté à plusieurs difficultés et dont les revenus ont chuté surtout après la révolution de 2011 et les attentats terroristes de 2015 (OCDE, 2023[1]). Deuxièmement, les banques d’État ont accordé l’accès au crédit à des conditions favorables aux emprunteurs qui étaient liés à l’ancien Président Ben Ali. On estime que près de 30 % des crédits a été octroyé sans garantie de remboursement (Morsy, Kamar and Selim, 2018[2]) et (Banque mondiale, 2014[3]). Troisièmement, la loi n° 89-9 relative aux participations et entreprises publiques restreint la capacité de la direction à négocier et à résoudre cette question.
Quatrièmement, les banques d’État peuvent également affecter la concurrence dans les secteurs non financiers, par exemple si celles-ci sont soumises à l’ingérence politique et sont utilisées par les autorités pour canaliser les financements vers les entreprises publiques ou d’autres entreprises associées. La Banque mondiale (2014[3]) a constaté que les banques tunisiennes détenues par l’État ne sont pas indépendantes des pouvoirs politiques et que le rôle de l’État en tant que principal organisme de financement et principal emprunteur ainsi qu’en tant qu’autorité de contrôle du secteur financier crée d’importants conflits d’intérêts, entraînant de mauvaises performances financières. Plusieurs parties prenantes interrogées dans le cadre de ce projet ont confirmé que les banques publiques subissent toujours l’influence politique, une situation aggravée par le contexte actuel que connait le pays avec une difficulté de mobilisations des ressources, un niveau de déficit budgétaire sans précédent et un déséquilibre financier des grandes entreprises publiques.
3.1.3. Conclusion
La présence massive banques publiques dans le secteur financier comporte des risques pour la concurrence dans les secteurs financier et non financier. Les données disponibles indiquent que les banques publiques contribuent pour une large partie des marchés financiers, qu’elles sont généralement moins efficaces, qu’elles sont soumises à l’influence politique et qu’elles sont utilisées pour faciliter l’accès au financement des entreprises publiques. Le niveau d’exposition affiché en 2022 par une grande banque publique à l’égard d’une entreprise publique – considérée comme étant une partie liée au sens de la loi bancaire – en violation de la circulaire n°2018-06 est probablement une illustration édifiante de cette influence (voir section 5.2.3).
Depuis l’indépendance en 1956, l’État occupe une place importante dans l’économie tunisienne. L’objectif de la politique industrielle consistait à développer certains secteurs économiques et à créer des grandes entreprises et des banques publiques. Au milieu des années 1980 et en 2006-07, plusieurs vagues de privatisation ont permis de consolider le pouvoir économique entre les mains de quelques grands groupes industriels qui contrôlent de larges pans de l’économie tunisienne (OCDE, 2018[4]). Il ressort de l’Examen par les pairs du droit et de la politique de la concurrence de l’OCDE consacré à la Tunisie en 2022 qu’en 2019 cinq groupes industriels contrôlaient plus de 60 % du chiffre d’affaires des entreprises privées de premier plan dans le pays. Ces groupes industriels ont des connexions dans différents marchés, mais chaque groupe est contrôlé par un actionnaire majoritaire distinct. Ces cinq groupes industriels ont également des liens directs avec les banques (OCDE, 2022[5]).
Les participations des investisseurs privés tunisiens, à savoir les grands groupes industriels, ont augmenté dans 7 des 12 banques cotées en bourse. Le Graphique 3.1 compare la répartition des actionnaires des banques cotées en bourse selon les données disponibles les plus récentes par rapport à la situation prévalant en 2015. Il prend en compte quatre types d’investisseurs : i) les pouvoirs publics tunisiens, ii) les investisseurs privés tunisiens, iii) les investisseurs étrangers et iv) les petits investisseurs, c’est-à-dire ceux qui détiennent moins de 5 % des actions. Les banques sont classées de la plus grande (à gauche) à la plus petite (à droite), en fonction du total des actifs à la fin de 2021.
Note : Les données sont exprimées en pourcentage du total des fonds propres en circulation selon le type d’actionnaires. Les données concernant l’UIB, la STB Bank et la WIFAK Bank n’étant pas disponibles en 2015, des données plus récentes ont été utilisées. Les banques sont classées de gauche à droite par ordre décroissant du total des actifs détenus à la fin de 2021.
Source : Refinitiv, calculs de l’OCDE.
D’après les données disponibles, l’influence des grands groupes industriels sur le secteur financier a un impact négatif sur la concurrence dans les marchés financiers et non financiers. Les parties prenantes interrogées par l’OCDE ont exprimé des inquiétudes à l’égard de la structure de gouvernance des grandes banques contrôlées par des investisseurs privés tunisiens. Elles ont décrit i) des mécanismes informels de prise de décision dans les banques susceptibles de réduire l’importance du conseil d’administration et d’accroître la capacité des groupes industriels à influencer la prise de décision et ii) le fait que malgré l’existence de critères d’indépendance prévus par la Circulaire n°2021-5 de la BCT, le processus de sélection d’administrateurs indépendants manque d’efficacité et qu’ainsi les banques peuvent ne pas disposer d’administrateurs réellement indépendants. Il s’agit d’un contexte important dans lequel il faut replacer l’environnement concurrentiel des banques en Tunisie. La mauvaise structure de gouvernance accroît l’influence des grands groupes industriels sur les banques et compromet la capacité des petites entreprises dépourvues de telles relations à accéder au financement bancaire. Ces risques sont examinés dans la partie 5.2.3.
Enfin, l’analyse révèle que certains des grands groupes industriels détiennent des participations dans le capital de plusieurs banques cotées (les données pour les banques non cotées n’étaient pas disponibles). Cette situation suscite des préoccupations du point de vue de la concurrence sur l’ensemble des marchés concernés. Toutes ces questions sont abordées dans la partie 3.3.
Plusieurs banques en Tunisie sont reliées par le biais soit d’actionnaires communs, soit d’administrateurs associés à des actionnaires communs. Une telle situation peut réduire les incitations à exercer une concurrence et faciliter une coordination entre les banques. Cette partie décrit les risques d’atteinte à la concurrence découlant de l’actionnariat commun et du cumul de mandats d’administrateur et dresse un état des lieux de la situation en Tunisie. L’analyse de l’OCDE se fonde sur des informations accessibles au public et ne permet pas d’évaluer l’impact réel de ces facteurs sur la concurrence.
Alors que la doctrine s’est généralement concentrée sur l’actionnariat commun qui gère les fonds indiciels passifs, tels que les grands investisseurs institutionnels, en Tunisie l’actionnariat commun est constitué par les grands groupes industriels nationaux, à savoir des entreprises familiales qui détiennent des actions minoritaires dans les banques tunisiennes.
L’actionnariat commun désigne la détention par les mêmes actionnaires de parts dans des entreprises concurrentes sur un marché, ces derniers étant le plus souvent des investisseurs possédant des actions minoritaires. L’une des façons dont les actionnaires minoritaires peuvent exercer une influence sur les entreprises est de voter lors de la désignation du conseil d’administration de l’entreprise (OCDE, 2017[6]). Ainsi, des entreprises concurrentes peuvent voir des personnes reliées au même actionnaire siéger au conseil d’administration. La doctrine désigne cette situation par le terme de cumul de mandats d’administrateur. Les cumuls peuvent être directs si la même personne siège au conseil d’administration de deux entreprises concurrentes, ou indirects si les deux entreprises sont liées à des personnes différentes qui sont associées d’une manière ou d’une autre (par exemple parce qu’elles font partie de la même famille) au même actionnaire (OCDE, 2008[7]). Les effets du cumul de mandats d’administrateur peuvent renforcer les effets de l’actionnariat commun.
3.3.1. Effets potentiels sur la concurrence
Les effets de l’actionnariat commun et du cumul de mandats d’administrateur sur la concurrence et le degré d’influence exercé par les actionnaires minoritaires communs sur les entreprises font l’objet d’un débat croissant (voir OCDE (2017[6]) et (2008[7])). Cette partie expose brièvement les effets théoriques sur la concurrence. L’encadré 3.1. passe en revue une sélection de travaux empiriques visant à évaluer l’impact de l’actionnariat commun et du cumul de mandats d’administrateur sur la concurrence.
Premièrement, un actionnaire qui détient des parts dans plusieurs entreprises concurrentes peut tirer profit du fait qu’une entreprise contrôlée augmente unilatéralement ses prix. Étant donné qu’une telle augmentation des prix peut amener certains clients à se tourner vers des entreprises rivales, l’actionnaire commun bénéficiera à la fois de l’augmentation du prix payé par les clients fidèles au prestataire actuel et de l’augmentation des ventes de l’entreprise concurrente. En d’autres termes, pour l’actionnaire commun, le coût de la perte de clients au profit d’entreprises rivales est limité si ce dernier détient également des parts dans les entreprises concurrentes qui ont acquis de nouveaux clients. Le cumul de mandats d’administrateur peut renforcer ces effets, surtout si la participation au conseil d’administration est assortie d’intérêts financiers et d’une rémunération attachée aux performances de l’entreprise (comme cela peut être le cas si l’administrateur est lié à un actionnaire qui détient également des parts dans cette entreprise).
Deuxièmement, l’actionnariat commun peut faciliter la coordination entre les entreprises d’un même portefeuille. Ainsi, l’actionnaire commun peut favoriser la transmission d’informations entre les entreprises rivales et contrôler leur conformité, ce qui leur permet de maintenir une situation d’optimisation mutuelle des profits. Tout comme pour les effets unilatéraux décrits ci-avant, la coordination peut être renforcée par la présence d’administrateurs communs. De fait, les administrateurs ont connaissance et peuvent exercer une influence sur les informations stratégiques et commerciales détenues par les banques rivales, ce qui peut faciliter une coordination tacite ou explicite. Les informations partagées lors d’une réunion de conseil d’administration d’une banque peuvent avoir une incidence sur les décisions prises lors de la réunion de conseil d’administration d’une banque rivale ayant des administrateurs en commun. En outre, le cumul de mandats d’administrateur peut servir d’outil de surveillance pour empêcher de dévier des comportements coordonnés, et peut potentiellement saper les incitations à exercer une concurrence de manière plus générale, par exemple dans le domaine de l’innovation (OCDE, 2017[6]).
Enfin, le phénomène de l’actionnariat commun et du cumul de mandats d’administrateur a également des conséquences en termes de mesure de la concentration du marché. Cette dernière est une étape importante pour évaluer le fonctionnement de la concurrence, car la structure du marché peut avoir une incidence sur les incitations des entreprises à exercer une concurrence, et une concentration accrue peut être associée à des marges bénéficiaires plus élevées et à un pouvoir de marché plus important. Deux des paramètres les plus utilisés pour mesurer la concentration sont l’indice Herfindahl-Hirschman (IHH) et les degrés de concentration (DC). Voir par exemple (OCDE, 2018[8]) et (OCDE, 2021[9]). Les mesures telles que l’IHH et les DC supposent que les entreprises se comportent indépendamment les unes par rapport aux autres. Cependant, lorsqu’un actionnaire détient une participation ou exerce une influence au sein de plusieurs entreprises en concurrence sur le même marché, cette hypothèse peut s’avérer sans fondement1.
Plusieurs études empiriques se penchent sur les effets des incitations à freiner la concurrence engendrées par l’actionnariat commun et le cumul de mandats d’administrateur. Cette littérature n’en est toutefois qu’à ses débuts et il n’existe pas de consensus sur la possibilité que l’actionnariat commun réduise la concurrence.
Par exemple, Azar, Schmalz et Tecu (2018[10]) et Park et Seo (2019[11]) ont constaté que l’actionnariat commun mesuré à l’aide de l’indice Herfindahl-Hirschman modifié (IHHM) a permis d’augmenter les prix dans l’industrie aérienne américaine. Dennis, Gerardi and Schenone, (2022[12]) ont contesté ces résultats, en notant que la corrélation entre l’IHHM et le prix des billets provient de la composante parts de marché de l’IHHM plutôt que des composantes actionnariat et contrôle.
Azar, Raina and Schmalz (2022[13]) ont mis au point une version généralisée de l’IHH (GHHI) qui rend compte à la fois du degré de l’actionnariat commun exercé par un investisseur tiers dans plusieurs banques et de l’importance de la participation croisée des banques entre elles. Ils ont constaté que les frais de services facturés par les banques de proximité dans les différents États américains sont corrélés positivement avec l’importance de l’actionnariat commun et non avec les mesures de concentration qui ne tiennent pas compte des connexions existantes.
En 2011, l’Italie a interdit le cumul de mandats d’administrateur dans le secteur financier, empêchant les membres des conseils d’administration, les membres des instances de contrôle interne et les dirigeants des établissements bancaires, des compagnies d’assurance et des autres établissements financiers d’occuper un autre poste de ce type au sein d’une entreprise concurrente. Avant la mise en place de cette interdiction, 18 des 25 plus grands groupes bancaires italiens étaient reliés à plusieurs autres groupes bancaires par le biais du cumul de mandats d’administrateur. (Ghezzi and Picciau, 2022[14]). Barone, Schivardi et Sette (2020[15]) a évalué les effets et a constaté que la réforme a fait baisser de 10 à 30 points de base les taux précédemment pratiqués par les banques concernées par le cumul de mandats.
3.3.2. Actionnariat commun et cumul de mandats d’administrateur dans le secteur bancaire en Tunisie
Cette partie décrit le cadre réglementaire pertinent et l’incidence de l’actionnariat commun et du cumul de mandats d’administrateur dans le secteur bancaire en Tunisie.
Législation
La réglementation limite le cumul de mandats d’administrateur dans le secteur bancaire en Tunisie. L’article 57 de la loi no 2016-48 dispose que nul ne peut occuper à la fois la fonction de membre de conseil d’administration ou de conseil de surveillance dans plus d’une banque ou d’un « établissement financier de même catégorie » (cela signifie qu’une personne peut, par exemple, être administrateur d’une banque et d’une compagnie d’assurance)2.
La Circulaire n°2021-5 comprend les conditions à respecter par les administrateurs avant toute proposition voire tout au long de l'exercice de leur mandat. La BCT est également en droit de s’opposer à la désignation de personnes à ces postes sur la base de critères de qualification, d’intégrité et de réputation prescrits à l’article 56 de la loi no 2016-48, . Les banques cotées doivent notifier à la Bourse et à la BCT les changements dans le capital détenu par les actionnaires avec une participation supérieure à 5 %3.
Importance des connexions entre les banques tunisiennes cotées en bourse
Cette partie décrit la fréquence du phénomène des actionnaires communs et du cumul de mandats d’administrateur dans les banques tunisiennes cotées en s’appuyant sur les dernières données disponibles (avril 2023 ou avril 2022)4.
Sur la base des données disponibles les plus récentes, la majorité des banques cotées en bourse étaient liées à au moins une autre banque, soit par l'intermédiaire de membres du conseil d'administration, soit par l'intermédiaire d'actionnaires communs, soit les deux.
Le Graphique 3.2 met en évidence ces connexions. Les cercles verts indiquent les banques publiques (y compris la BTE, qui est une banque mixte), les cercles bleus indiquent les banques contrôlées par des investisseurs privés tunisiens et les cercles gris indiquent les banques étrangères. La taille de la bulle indique la taille de la banque. L'OCDE a validé ces constats avec la BCT. L'OCDE note également l'existence de liens via le conseil d'administration, soit à travers des membres qui sont liés à la même famille ou au même groupe industriel, soit parce qu'un administrateur est lié à une famille ou à un groupe industriel qui est également actionnaire d'une autre banque. L'OCDE a identifié un certain nombre de ces liens mais n'a pas pu les valider au moment de la rédaction du présent rapport. C'est pourquoi le nombre de liens entre les membres du conseil d'administration indiqué dans le graphique 3.2 est probablement une sous-estimation de la prévalence réelle des liens. Le graphique 3.2 montre aussi que les grandes banques ont plus de relations que les petites, ce qui peut exacerber les risques.
Note : Les cercles verts indiquent les banques publiques (y compris la BTE, qui est une banque mixte), les cercles bleus indiquent les banques contrôlées par des investisseurs privés tunisiens et les cercles gris indiquent les banques étrangères. La taille de la bulle indique la taille de la banque. Les lignes pointillées entre deux banques indiquent l'existence d'au moins un actionnaire commun et une ligne continue indique l'existence de liens indirects, qui sont des administrateurs liés à la même famille.
Source : Basé sur BMVT (2023[16]), http://www.bvmt.com.tn/fr/entreprises/list et rapports annuels des banques cotées.
3.3.3. Conclusion
L’analyse présentée ici a montré la présence importante d’actionnaires communs au sein des banques tunisiennes cotées. La plupart des banques privées cotées en bourse sont reliées à au moins une autre banque, soit par l’intermédiaire d’administrateurs, soit par l’intermédiaire d’actionnaires communs. Le nombre de mandats indirects croisés d’administrateur identifié par l’OCDE peut paraître faible et ils ne sont majoritaires dans aucun conseil d’administration de banques cotées, même en comptant ensemble les administrateurs liés. Cependant, il s’agirait d’une sous-estimation en raison i) de la fréquence des connexions informelles dont l’OCDE a été informée mais n’a pas été en mesure d’identifier avec précision et ii) du fait que les informations disponibles ne portent pas sur les banques non cotées en bourse.
L’analyse de l’OCDE se fonde sur des informations librement accessibles et ne permet pas d’évaluer si l’actionnariat commun et le cumul de mandats d’administrateur dans le secteur des services bancaires de proximité en Tunisie ont une incidence négative sur la concurrence. Cependant, les connexions entre les banques ainsi que certaines dispositions législatives et pratiques du marché (voir la partie suivante) augmentent les risques d’infléchissement des incitations à exercer une concurrence et de comportements coordonnés.
Les associations bancaires, tout comme d’autres associations professionnelles, représentent les intérêts de leurs membres. Elles jouent un rôle important à la fois pour le secteur et l’économie dans son ensemble. Elles coopèrent avec diverses parties prenantes, telles que les autorités de contrôle et les clients, dans l’objectif de défendre les intérêts de leurs membres et peuvent apporter une contribution précieuse au processus législatif. Elles constituent également un acteur clé dans l’élaboration et la mise en œuvre de lignes directrices et de codes de déontologie visant à garantir la conformité et la diffusion des meilleures pratiques parmi les membres. Une association professionnelle peut aussi avoir une utilité, en établissant des normes industrielles, par exemple.
Il ressort toutefois de la jurisprudence des différentes pays ou territoires que les associations professionnelles jouent souvent un rôle important dans le déploiement ou la facilitation des pratiques collusoires et autres pratiques anticoncurrentielles. (Autorité de la Concurrence, 2021[17]). Ainsi, l’échange, le traitement et la diffusion d’informations au sein d’une association, par exemple par la collecte de données commerciales auprès de ses membres, peuvent conduire à des pratiques collusoires de ces derniers. Parmi les autres pratiques soulevant des préoccupations en matière de droit de la concurrence, il convient de citer les restrictions d’accès à certaines activités, la mise en œuvre de normes indûment restrictives ou l’utilisation abusive du rôle de l’association dans la représentation des intérêts de ses membres. Compte tenu de ces risques, les associations professionnelles doivent être particulièrement vigilantes dans leurs échanges internes et leurs règles organisationnelles.
3.4.1. Cadre réglementaire
Conformément à l’article 186 de la loi no 2016-48 (et comme le prévoyait l’article 31 de la loi no 2001-65 antérieurement), les banques et les établissements financiers ont mis en place une association professionnelle, l’Association professionnelle tunisienne des banques et des établissements financiers (APTBEF), renommée Conseil bancaire et financier (CBF) en mai 2022. Le CBF comprend actuellement 22 banques universelles, deux banques en régime extraterritorial, deux banques d’investissement, huit sociétés de crédit-bail et deux sociétés d’affacturage (Conseil Bancaire et Financier, 2023[18]).
Dans le cadre de ses activités, le CBF sert d’intermédiaire entre ses membres d’une part et les pouvoirs publics (dont la BCT) d’autre part. Conformément à l’article 2 de son statut (Association Professionnelle Tunisienne des Banques et des Etablissement Financiers, 2001[19]), il veille également à faire appliquer la réglementation en vigueur par ses membres, et il a pour objectif de garantir des relations régulières entre ses membres et d’harmoniser leurs règlements internes. L’Assemblée générale du CBF se réunit habituellement une fois par an et elle nomme - parmi ses membres - un conseil de 12 représentants (huit issus des banques et quatre d’autres établissements financiers). Le Conseil se réunit tous les trimestres et les décisions sont prises à la majorité simple.
3.4.2. Risque de comportement coordonné
Bien que la loi reconnaisse le rôle d’intermédiaire du CBF, dans la pratique, il semble que - sans les garanties appropriées - l’association soit susceptible de faciliter la coordination et réduire la concurrence entre ses membres. En effet, les parties prenantes ont indiqué que, à plusieurs reprises, les débats au sein du CBF ont eu pour but de parvenir à un accord sur les conditions commerciales applicables à la fourniture des services bancaires.
Certaines dispositions législatives sont de nature à faciliter la coordination via le CBF. L’article 34 de la circulaire no 1991-22 prévoit que les nouvelles commissions doivent faire l’objet d’une consultation au sein du CBF, qui assure ensuite la liaison avec la BCT. Cette procédure accroît les risques de comportement coordonné et d’échange d’informations sensibles sur le plan commercial concernant les prix. Par exemple, les consultations avec plusieurs parties prenantes ont révélé l’existence de discussions au sein du CBF en 2020 visant à parvenir à un « gentlemen agreement » sous forme d’accord sur les conditions commerciales applicables au taux de rémunération des dépôts bancaires.5 Par ailleurs, l’article 2 (13) du statut du CBF mentionne que le Conseil « étudie les questions intéressant l’exercice de la profession et provoque des accords sur ces questions (…) ».Les informations sensibles sur le plan commercial ne peuvent être échangées ou partagées entre concurrents. En particulier, les informations portant sur le comportement commercial à venir, comme la stratégie en matière de prix, présentent des risques importants. L’objet de ce rapport n’est pas de vérifier ces allégations, toutefois celles-ci devraient être prises en considération par les autorités compétentes.
Par ailleurs, en 2017, l’APTBEF a élaboré trois codes de déontologie réglementant les relations interbancaires ainsi que les relations des banques avec les clients et les employés. Le code de déontologie régissant les relations interbancaires réaffirme le principe de la concurrence loyale, en prescrivant essentiellement aux banques de s’abstenir de toute pratique commerciale déloyale vis-à-vis des autres banques (voir article 7). L’association prépare actuellement un code de gouvernance d’entreprise à l’encontre de ses membres.
Restrictions visant l’embauche de personnel employé par des banques rivales
L’article 11 du code de déontologie régissant les relations interbancaires prévoit des restrictions pour les banques en matière de recrutement de personnel déjà employé par d’autres banques. Ces restrictions comprennent l’obligation a) d’informer l’employeur (désigné comme la banque « concernée » dans le code de conduite) immédiatement après le recrutement ; b) d’assurer une coordination entre les banques avant que l’employé ne rejoigne son nouvel employeur ; c) de s’abstenir d’affecter un cadre ou un responsable opérationnel au sein du même secteur que celui où ce dernier travaillait auparavant pour l’autre banque pendant une période de deux ans, sauf accord de l’ancien employeur ; et d) en cas de recrutement de gestionnaires de portefeuille, de ne pas porter atteinte aux intérêts de l’employeur précédent (c’est-à-dire la banque « concernée ») en sollicitant des clients.
Ces dispositions sont susceptibles d’avoir deux effets principaux :
Premièrement, elles peuvent atténuer la concurrence entre les banques dans le secteur financier en les empêchant d’embaucher le personnel de leurs rivales. Elles réduisent artificiellement la mobilité des travailleurs et - notamment en limitant la capacité des nouvelles recrues à exercer leurs fonctions dans certains domaines et à solliciter les clients de leurs anciens employeurs - peuvent restreindre la concurrence entre les banques et avoir un impact négatif sur les consommateurs.
Deuxièmement, elles peuvent contribuer à atténuer la concurrence sur les marchés du travail dans le secteur bancaire (voir par exemple OCDE, 2022). Plusieurs autorités de la concurrence ont enquêté sur les pratiques en cours au sein des marchés du travail et, au cours de ces dernières années, ont élaboré des lignes directrices dans ce domaine. Les accords par lesquels les entreprises conviennent de s’abstenir de recruter leurs employés respectifs (ou fixent des conditions strictes à cet égard), restreignant ainsi pour l’essentiel la concurrence de main d'œuvre des employés, constituent un type de pratique collusoire. Avec ces accords, les entreprises privent les travailleurs d’opportunités d’emploi, de la possibilité d’augmenter leur salaire ou d’améliorer leurs conditions de travail.
3.4.3. Enquêtes sur les abus du droit de la concurrence, passées et en cours, dans le secteur financier tunisien
L’OCDE a connaissance de deux cas dans lesquels les interactions entre les banques facilitées par l’association bancaire ont donné lieu à un comportement coordonné présumé ou effectif.
En 2004, le Conseil de la concurrence a condamné 19 banques à une amende en raison d’un accord anticoncurrentiel portant sur les frais facturés au titre de la compensation électronique des chèques. Le Conseil de la concurrence a également condamné l’association bancaire à une amende pour avoir facilité et contrôlé l’accord. Voir la décision no 3150 du 25 juin 2004.
En juin 2021, le Conseil de la concurrence a lancé une enquête sur une entente anticoncurrentielle potentielle entre les banques visant les modalités de restructuration des remboursements de prêts pendant la pandémie de COVID-19. Le Conseil de la concurrence analyse le rôle de l’association bancaire. En juin 2023, le Conseil de la concurrence ne s’était pas encore prononcé à ce sujet.
En 2020, plusieurs banques ont déposé plainte auprès de la BCT visant une tentative d’accord sur le plafonnement des taux de rémunération des dépôts. Les parties prenantes interrogées dans le cadre du projet ont indiqué à l’OCDE que le CBF a joué un rôle de premier plan dans la négociation de ce présumé accord.6 Toutefois, l’OCDE note que ces plaintes n’ont pas donné lieu à une enquête officielle.
3.4.4. Conclusion
L’association bancaire est un outil important pour la protection des intérêts de ses membres et peut contribuer au fonctionnement efficace du système bancaire. Toutefois, sans les garanties appropriées permettant d’atténuer les risques de comportement anticoncurrentiel (par exemple, l’échange d’informations), le CBF, en raison de son rôle d’intermédiaire conféré par le cadre juridique, peut faciliter les pratiques collusoires et réduire la concurrence entre ses membres. L’analyse a révélé que la réglementation et les codes de déontologie en vigueur peuvent affaiblir la concurrence et faciliter la coordination. Ce constat est cohérent avec les pratiques et les tentatives de conclusion d’accords anticoncurrentiels décrites par les parties prenantes à l’OCDE.
La médiation est un mécanisme alternatif de règlement des litiges par lequel les parties tentent de parvenir à un accord concernant leur différend, sous la conduite d’un médiateur. Les pays offrent divers types de services de médiation dans différents cadres (par exemple, les prestataires de services peuvent être des tribunaux ou des particuliers) et pour un large éventail de différends, y compris ceux de nature commerciale et contractuelle. La médiation peut constituer une alternative efficiente, souple et non contradictoire aux procédures judiciaires officielles qui, dans de nombreux pays, ont tendance à être lentes et coûteuses.
Un mécanisme de médiation efficace améliore à la fois la protection des consommateurs et la concurrence. Il protège les droits des consommateurs et permet d’élever le niveau de confiance et d’inciter les consommateurs à être plus actifs. En disposant d’un outil performant pour déposer plainte, les consommateurs peuvent faire pression sur les fournisseurs, en particulier dans le cas où une entreprise jouit d’un pouvoir de marché, par exemple en raison de coûts de transfert élevés. Il est essentiel de s’assurer que le médiateur est (et est perçu comme étant) impartial et indépendant de toute partie impliquée (y compris la banque concernée) afin que les clients utilisent régulièrement cet outil. Cette partie décrit le mécanisme de médiation en vigueur dans le secteur bancaire en Tunisie et son efficacité.
3.5.1. Cadre réglementaire
Avec pour objectif de protéger les clients et de garantir une résolution rapide des différends qui peuvent survenir entre les banques et les clients, l’article 187 de la loi no 2016-48 prévoit que l’association bancaire doit créer un organe de médiation, et que chaque banque peut désigner un ou plusieurs médiateurs. Il établit également que les médiateurs doivent formuler des propositions de solution dans les deux mois suivant la réception de la plainte et que les banques doivent dûment informer les clients de l’accès possible à la médiation et des modalités de saisine. Enfin, l’article 187 renvoie à un décret gouvernemental pour réglementer plus en détail les conditions d’exercice de l’activité et les modalités d’intervention des médiateurs. Toutefois, l’OCDE note qu’aucun décret n’a été adopté à ce jour et qu’aucun organe de médiation n’a été créé.
La circulaire no 2022-08 introduite en octobre 2022 fixe des normes minimales pour les services de médiation proposés par les banques et les autres établissements financiers. La circulaire introduit l’obligation d’informer le client de la réception de la plainte et de communiquer les motifs d’un refus partiel ou total.
3.5.2. Comment fonctionne le mécanisme de médiation dans la pratique
Selon les parties prenantes interrogées par l’OCDE, le mécanisme de médiation manque d’efficacité. Les banques n’informent pas toujours les clients de l’existence de ce service et les médiateurs ne sont pas indépendants car ils sont nommés et payés par les banques. Le processus est long et les taux de résolution sont très faibles (environ 17 %) par rapport aux performances des mécanismes de médiation dans d’autres pays (Observatoire de l’inclusion financiére, 2020[20]). L’OIF appelle les banques à envisager la mise en place d’un système qui fonctionne bien, au-delà du simple respect de l’obligation légale.
Le rapport 2020 publié en décembre 2021 par l’OIF7 montre que 301 plaintes ont été déposées en 2020 sur (i) les prêts (37.9 %), (ii) les services de paiement (20.7 %), et (iii) les comptes courants (20.2 %, dont deux tiers concernent la procédure de clôture des comptes (voir ci-après)). Le Tableau 3.3 indique le nombre de plaintes déposées annuellement en Tunisie entre 2018 et 2020. Les particuliers sont à l’origine de 222 des 301 plaintes en 2020 et les entreprises ont déposé 71 plaintes8.
Ce faible nombre de plaintes pourrait être dû au bon fonctionnement du marché, mais l’enquête auprès des consommateurs montre qu’une telle hypothèse est peu probable, étant donné que 70 % des consommateurs9 n’ont pas connaissance du processus de médiation. Parmi ceux qui connaissent l’existence du service, les principales raisons pour lesquelles ils n’y ont pas recours sont les suivantes : les clients se disent satisfaits (trois sur quatre), ils n’en attendent aucun avantage (un sur cinq) et la procédure est lourde (un sur six)10.
3.5.3. Conclusion
Le rapport de l’OIF ainsi que les informations transmises par les parties prenantes et les résultats des enquêtes indiquent que le mécanisme de médiation actuel ne fonctionne pas bien et que, dans une large mesure, il est peu utilisé par les clients. Cette situation peut s’expliquer par le fait que les clients ne connaissent pas ce service et par le manque d’indépendance réelle ou perçue des médiateurs, qui sont nommés par les banques. De plus, si les clients décident d’opter pour la médiation, seuls quelques différends sont résolus - ce qui indique que le système est inefficace.
La réglementation prudentielle, la politique de concurrence et la protection financière des consommateurs sont des ingrédients nécessaires à une réglementation efficace dans le domaine des services financiers. L’Examen par les pairs de l’OCDE de 2022 a identifié plusieurs domaines dans lesquels le dispositif réglementaire et les pratiques en vigueur en Tunisie ne favorisent pas la coopération entre le Conseil de la concurrence et la BCT (OCDE, 2022[5]) :
Les services financiers sont soumis à un régime spécial de contrôle des fusions et la Commission d’agrément a le pouvoir d’approuver les fusions en s’appuyant sur un rapport préparé par la BCT. Le Conseil de la concurrence n’a pas de compétences en matière de fusions dans le secteur financier.
La Commission d’agrément est composée du gouverneur de la BCT ou de son représentant (qui en assure la présidence) et de quatre membres indépendants, reconnus pour leur intégrité et leur compétence dans les domaines financier, bancaire ou économique, et nommés par le Conseil de la BCT. Le Conseil de la concurrence n’est pas représenté au sein de la Commission d’agrément.
La BCT ne consulte pas le Conseil de la concurrence lors de l’introduction d’une nouvelle réglementation.
Le Conseil de la concurrence n’est pas particulièrement actif dans le domaine des services financiers.
En outre, la BCT, qui est responsable à la fois de la surveillance prudentielle et de la protection des consommateurs, semble consacrer des ressources limitées à l’Observatoire de l’inclusion financière (OIF), qui est le service de la BCT chargé de la protection financière des consommateurs.
La coopération limitée entre le Conseil de la concurrence et la BCT entrave la capacité de l’autorité de la concurrence à mettre fin aux pratiques potentiellement anticoncurrentielles, restreint son rôle de sensibilisation lors de l’introduction d’une nouvelle réglementation et, en fin de compte, risque de réduire le respect du droit de la concurrence.
Le présent chapitre décrit plusieurs aspects propres au secteur des services bancaires de proximité en Tunisie qui ont une incidence négative sur les conditions de concurrence pour les consommateurs et les petites entreprises sur les trois marchés concernés. Il souligne un certain nombre de facteurs qui affaiblissent les incitations des banques à exercer une concurrence et, à l’inverse, facilitent la coordination.
Parmi ceux-ci figurent les phénomènes de l’actionnariat commun et du cumul de mandats d’administrateur, qui impliquent des risques accrus en matière de coordination. Cette situation est exacerbée par les dispositions législatives et les pratiques du marché en place qui facilitent le partage d’informations sensibles sur le plan commercial entre les membres de l’association bancaire. La faiblesse des incitations à la concurrence se traduit par de mauvais résultats pour les consommateurs et les petites entreprises, tels que des prix élevés et un degré d’innovation limité (voir les chapitres 4, 5 et 6 pour une description des résultats sur les marchés concernés).
Les banques d’État, malgré un nombre moindre d’actionnaires et d’administrateurs liés aux autres banques cotées en bourse, ne semblent pas être en mesure de mener une concurrence vigoureuse avec les autres banques. Les parties prenantes concernées ont indiqué que les banques d’État sont toujours soumises à l’influence des pouvoirs politiques, et qu’elles sont utilisées pour permettre un financement des entreprises d’État. En outre, les consommateurs ne disposent pas des outils nécessaires pour exercer une pression concurrentielle sur les banques. La partie 3.5 montre que les mécanismes de plainte sont inefficaces et peu utilisés.
Pour résoudre ces problèmes et améliorer la concurrence, l’OCDE recommande un ensemble de mesures visant à réformer l’association bancaire et le mécanisme de médiation, à renforcer le gouvernement d’entreprise des banques et le rôle du Conseil de la concurrence dans les services financiers. L’OCDE recommande également d’examiner le rôle joué par l’État dans les services financiers et la cession des banques d’État dans le cadre d’un processus ouvert et transparent (voir le chapitre 9 pour une description détaillée des recommandations).
Références
[19] Association Professionnelle Tunisienne des Banques et des Etablissement Financiers (2001), Statuts de l’APTBEF.
[17] Autorité de la Concurrence (2021), Les organismes professionnels, https://www.autoritedelaconcurrence.fr/sites/default/files/EtudeThematique-OrganismesProfessionnels_adlc.pdf (accessed on 22 May 2023).
[13] Azar, J., S. Raina and M. Schmalz (2022), “Ultimate ownership and bank competition”, Financial Management, Vol. 51/1, pp. 227-269, https://doi.org/10.1111/FIMA.12368.
[10] Azar, J., M. Schmalz and I. Tecu (2018), “Anticompetitive Effects of Common Ownership”, Journal of Finance, Vol. 73/4, pp. pp. 1513-1565, https://doi.org/10.1111/JOFI.12698.
[3] Banque mondiale (2014), La révolution inachevée : créer des opportunités, des emplois de qualité et de la richesse pour tous les Tunisiens, https://documents1.worldbank.org/curated/fr/167431468119342678/pdf/861790DPR0P12800Box385314B00PUBLIC0.pdf (accessed on 28 April 2022).
[15] Barone Fabiano Schivardi Enrico Sette, G. et al. (2020), “Interlocking Directorates and Competition in Banking”, http://dptea.luiss.edu/research-centers/luiss-lab-european-economics (accessed on 6 May 2022).
[16] Bourse des Valuers Mobiliéres de Tunis (2023), Listed companies, https://www.bvmt.com.tn/fr/entreprises/list (accessed on 25 May 2023).
[18] Conseil Bancaire et Financier (2023), Membres du Conseil Bancaire et Financier, https://www.apbt.org.tn/ (accessed on 22 May 2023).
[12] D., P., K. Gerardi and C. Schenone (2022), “Common Ownership Does Not Have Anti-Competitive Effects in the Airline Industry”, Journal of Finance, Forthcoming, https://doi.org/10.2139/SSRN.3063465.
[14] Ghezzi, F. and C. Picciau (2022), “Evaluating the Effectiveness of the Italian Interlocking Ban: An Empirical Analysis of the Personal Ties Among The Largest Banking and Insurance Groups in Italy”, Journal of Competition Law & Economics, Vol. 18/1, pp. 29-74, https://doi.org/10.1093/JOCLEC/NHAB014.
[2] Morsy, H., B. Kamar and R. Selim (2018), Tunisia Diagnostic paper: Assessing Progress and Challenges in Unlocking the Private Sector’s Potential and Developing a Sustainable Market Economy, http://www.ebrd.com/publications/country-diagnostics.
[20] Observatoire de l’inclusion financiére (2020), Rapport Annuel de la Médiation Bancaire Année 2020.
[1] OCDE (2023), Examens de l’OCDE pour l’évaluation de l’impact sur la concurrence : Tunisie, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/7b1327a5-fr.
[5] OCDE (2022), “Examens par les pairs du droit et de la politique de la concurrence de l’OCDE: Tunisie”, https://www.oecd.org/fr/daf/concurrence/examens-par-les-pairs-du-droit-et-de-la-politique-de-la-concurrence-tunisie-2022.pdf.
[9] OCDE (2021), Methodologies to measure market competition, https://www.oecd.org/daf/competition/methodologies-to-measure-market-competition.htm.
[4] OCDE (2018), Études économiques de l’OCDE : Tunisie 2018: Évaluation économique, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/eco_surveys-tun-2018-fr.
[8] OCDE (2018), Market Concentration, http://www.oecd.org/daf/competition/market-concentration.htm.
[6] OCDE (2017), L’actionnariat institutionnel commun et son impact sur la concurrence, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP(2017)10/fr/pdf (accessed on 17 July 2022).
[7] OCDE (2008), Minority Shareholdings, OCDE, https://www.oecd.org/competition/mergers/41774055.pdf (accessed on 17 July 2022).
[11] Park, A. and K. Seo (2019), “Common Ownership and Product Market Competition: Evidence from the U.S. Airline Industry”, Korean Journal of Financial Studies, Vol. 48/5, pp. pp. 617-640, https://doi.org/10.26845/KJFS.2019.10.48.5.617.
[21] Salop, S. and D. O’Brien (2000), “Competitive Effects of Partial Ownership: Financial Interest and Corporate Control”, J., Vol. 559, pp. 559-614, https://scholarship.law.georgetown.edu/facpub/209http://scholarship.law.georgetown.edu/facpub/209/ (accessed on 2 August 2022).
Notes
← 1. Des mesures alternatives ont été élaborées pour tenir compte de ces liens (Salop and O’Brien, 2000[21]) et (Azar, Raina and Schmalz, 2022[13])).
← 2. Des règles plus strictes s’appliquent au directeur général, au directeur général adjoint ou à un membre du directoire d’une banque ou d’un établissement financier. Ces personnes ne peuvent exercer aucune de ces fonctions au sein d’une autre banque, d’un établissement financier, d’une compagnie d’assurance, d’une entreprise d’intermédiation en bourse, d’une société de gestion de portefeuilles de valeurs mobilières ou d’une société d’investissement. Les mêmes restrictions visant les membres des conseils d’administration et ceux des conseils de surveillance s’appliquaient déjà avant 2016, en application de l’article 17 de la circulaire no 2011-06.
← 3. Décision de la commission d’agrément no°2017-04 du 31 juillet 2017, relative aux procédures de dépôt des demandes d’agrément, en particulier ANNEXE 8 : Agrément pour le changement de l’actionnaire de référence suite à la cession de sa participation dans le capital d’une banque ou d’un établissement financier. Également : ANNEXE 3 : Agrément pour une opération de fusion ou de scission, ANNEXE 5 : Agrément pour la réduction du capital d’une banque ou d’un établissement financier, ANNEXE 7 : Agrément pour l’action de concert entre actionnaires d’une banque ou d’un établissement financier entraînant le dépassement de l’un des seuils prévus à l’article 34 de la loi no 2016-48.’
← 4. L’analyse se fonde sur les informations disponibles à partir du site internet de la Bourse de Tunis et des rapports annuels. Les informations de la Bourse sont plus récentes mais elles ne comprennent que les actionnaires détenant plus de 5 % des parts en avril 2023. Le tableau reprend les informations issues des rapports annuels de banques Amen, BH, UIB et UBCI qui incluent également les petits actionnaires à compter d’avril 2022. Étant donné que les seules informations existantes sont celles publiées sur le site internet de la Bourse de Tunis, l’analyse porte uniquement sur les banques cotées. La BCT n’a fourni aucune donnée supplémentaire aux informations librement accessibles.
← 5. Ce rapport n’a pas pour vocation de vérifier ces allégations mais recommande qu’elles soient prises en considération par les autorités compétentes.
← 6. Ces propos ont été repris par la presse locale : https://africanmanager.com/la-guerre-des-depots-fait-rage-entre-les-banques-et-letat-en-veut-sa-part/
← 7. En vertu de l’article 187, l’organe de médiation et les médiateurs doivent soumettre des rapports annuels à l’Observatoire de l’inclusion financière (OIF).
← 8. Les huit autres plaintes ont été déposées par des professionnels et des associations.
← 9. Enquête auprès des consommateurs (Q13, N=1089).
← 10. Enquête auprès des consommateurs (Q14, N=324).