Resumen ejecutivo

La fiscalidad de las grandes empresas, y especialmente de las empresas multinacionales (EMN), ha sido una alta prioridad a nivel mundial durante una serie de años. La actualización de las normas fiscales internacionales para garantizar que los gobiernos estén en mejores condiciones para gravar a las EMN en la era de la globalización y la digitalización ha figurado en la agenda política internacional desde la crisis financiera mundial. Esta prioridad ha propiciado diversas reformas importantes, entre ellas la actualización en 2011 de las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales (OECD, 2011[1]), en las que se pide a las EMN que cumplan tanto la letra como el espíritu de las leyes y reglamentos en los que operan, las Acciones contra la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios (BEPS) de la OCDE y el G-20 que se acordaron en 2015, y el acuerdo histórico alcanzado en octubre de 2021 respecto a la solución en dos pilares para abordar los retos fiscales de la digitalización de la economía, al que se sumaron 137 miembros del Marco Inclusivo sobre BEPS de la OCDE y el G-20 (en lo sucesivo, el Marco Inclusivo).

La focalización en la política tributaria internacional se ha visto acompañada por un mayor interés del público, los medios de comunicación y los inversionistas en las prácticas fiscales y la moral tributaria de las EMN. En muchos países, las prácticas fiscales de las EMN han sido objeto de un mayor control por parte del público y los medios de comunicación. Además, un número creciente de inversionistas están preocupados por la planificación tributaria agresiva de las empresas en las que invierten y analizan el cumplimiento de sus obligaciones fiscales en el marco de sus consideraciones sobre los aspectos medioambientales, sociales y de gobernanza (ASG). En muchos casos, especialmente en materia de ASG, este control persigue que las EMN rindan cuenta no solo del cumplimiento de la letra de la ley, sino también del espíritu de la misma, fomentando así una mayor moral tributaria (que es la voluntad interna de pagar impuestos) en las EMN.

Aunque las empresas multinacionales tienen un interés creciente por la moral tributaria, la investigación sobre el tema es relativamente escasa. Aunque en los últimos años el conjunto de investigaciones sobre moral tributaria ha aumentado, se centran en gran parte en las personas físicas en lugar de intentar entender qué elementos pueden influir en la moral tributaria de las empresas, en especial las EMN, cómo puede variar entre los distintos países y regiones, y cómo mejorarla.

Para contribuir a subsanar esta carencia, este informe se basa en investigaciones anteriores sobre las percepciones por las EMN de la certeza tributaria que proporciona la administración pública y las percepciones por los funcionarios tributarios del comportamiento de las EMN en relación con los compromisos voluntarios en materia de mejores prácticas. El informe de 2019, titulado Tax Morale: What Drives People and Businesses to Pay Tax?, (OECD, 2019[2]) utilizó datos sobre la forma en que las EMN perciben la certeza fiscal a fin de identificar algunos potenciales factores determinantes de la moral tributaria de las EMN. En este informe, las percepciones de las EMN se complementan con las de los funcionarios de la administración tributaria. 1 240 funcionarios tributarios de 138 jurisdicciones participaron en una encuesta por Internet para comentar sus percepciones acerca de la adhesión de las EMN a la Declaración de mejores prácticas tributarias para interactuar con las autoridades fiscales en los países en desarrollo de Business at OECD (BIAC) (Business at OECD, 2013[3]). Los resultados se debatieron posteriormente en una serie de mesas redondas regionales, en las que participaron administraciones tributarias y empresas multinacionales.

Mediante la combinación de estos conjuntos de datos, este informe no solo busca determinar cómo se percibe la adhesión de las EMN a las mejores prácticas en las distintas regiones, sino que también trata de identificar los factores que pueden influir en la moral tributaria, especialmente la cuestión fundamental de la confianza entre las EMN y las administraciones tributarias. La confianza se reconoce cada vez con mayor frecuencia como un motor clave de la moral tributaria, y es más sensible a las intervenciones políticas que muchos otros factores, ( (Dom et al., 2022[4]), lo que la convierte en una perspectiva útil para su análisis. El presente informe, recopilando las percepciones de empresas y administraciones tributarias, pretende centrarse en la confianza y en la manera de fortalecerla. Persigue asimismo analizar las áreas en las que tanto las empresas como las administraciones tributarias han identificado retos comunes, lo cual indica que puede existir un interés mutuo en adoptar nuevos enfoques.

Los datos en los que se basa este informe muestran que el comportamiento de las empresas se percibe de manera más positiva en los países de la OCDE y en Asia que en África y en Latinoamérica y el Caribe (LAC). Se percibe un comportamiento mejor en el cumplimiento más rutinario y en la cooperación formal que en cuestiones más subjetivas, como la confianza en la información y la transparencia. Existe una gran variación en las percepciones de los funcionarios fiscales sobre el comportamiento de las EMN, tanto a nivel regional como según el tema. Aunque en todas las regiones hay funcionarios que aprecian una buena adhesión constante a las mejores prácticas en la mayoría de las grandes empresas/EMN, esto es mucho más habitual en los países de la OCDE y, en menor medida, en los países asiáticos, que en los países de África o LAC. En todas las regiones, los funcionarios perciben que la mayoría de las grandes empresas/EMN observan un buen cumplimiento rutinario (por ejemplo, pagos puntuales) y son cooperadoras al menos formalmente. En lo que respecta a la apertura y transparencia mostradas por las empresas y la confianza en la información facilitada, las percepciones son significativamente más bajas en todas las regiones, pero especialmente en África y LAC.

Las percepciones de los funcionarios públicos sobre el comportamiento de las Cuatro Grandes redes de servicios profesionales (Deloitte, EY, KPMG y PricewaterhouseCoopers) muestran unos resultados bastante similares a las percepciones sobre las EMN, pero por lo general con menores variaciones entre regiones. Aunque las variaciones entre regiones fueron menores cuando se preguntó por las percepciones sobre el comportamiento de las Cuatro Grandes, se observaron patrones similares a los de las percepciones de las EMN. Por ejemplo, se considera que, en general, las Cuatro Grandes son cooperadoras formalmente, pero son mucho menos proclives a seguir el espíritu o la finalidad de las leyes, o a promover únicamente una planificación fiscal alineada con el contenido.

Los resultados, junto con las conclusiones al respecto de los debates mantenidos en las mesas redondas entre administraciones tributarias y EMN, ponen de relieve, como principales retos, la falta de confianza mutua y una comunicación subóptima entre administraciones tributarias y empresas. Con objeto de ofrecer un contexto más amplio, los resultados de las encuestas se debatieron en una serie de mesas redondas regionales a las que asistieron funcionarios de las administraciones tributarias y empresas. En esas mesas redondas se señaló que la confianza y la comunicación son los mayores problemas. La falta de confianza y las dificultades de comunicación obstaculizan el desarrollo de relaciones más efectivas entre las administraciones tributarias y las empresas, lo que incide en la moral tributaria y genera costes e ineficiencias tanto para las administraciones como para las empresas. Invertir en la mejora de esta dinámica redunda en interés tanto de las administraciones tributarias como de las empresas. Las administraciones tributarias podrán de este modo priorizar mejor sus limitados recursos, permitiendo que las medidas de ejecución se dirijan más selectivamente a las empresas menos cumplidoras, mientras que las empresas cumplidoras disfrutarán de una mayor certeza y menores cargas de cumplimiento.

No existe una solución única para fortalecer la confianza y mejorar la comunicación para incrementar la moral tributaria. La combinación exacta de actuaciones dependerá del contexto del país, pero en todos los casos requerirá acciones y compromisos por parte de las administraciones tributarias y de las empresas con vistas a generar la confianza mutua necesaria. Aunque muchos, especialmente las EMN, consideran que el cumplimiento cooperativo (OECD, 2016[5]) es la relación óptima entre administraciones tributarias y EMN, no es algo que pueda alcanzarse rápidamente. Requiere altos niveles de confianza preexistente, así como compromiso con la apertura y la transparencia. Así, el cumplimiento cooperativo puede ser un objetivo lógico para la relación con las EMN en muchos países, pero no puede constituir el punto de partida para todos. En efecto, en muchos países el mejor punto de partida puede ser mucho más simple, consistiendo en identificar medidas prácticas para mejorar la comunicación que después puede reforzarse progresivamente mediante una serie de acciones, tanto de las administraciones tributarias como de las empresas, que pueden dar lugar finalmente al cumplimiento cooperativo.

El presente informe describe una serie de buenas prácticas existentes y algunas posibles iniciativas nuevas que las EMN y las administraciones tributarias han señalado en las mesas redondas regionales. Así pues, las acciones propuestas en el capítulo tercero de este informe no pretenden constituir una lista exhaustiva, sino que son un reflejo de los debates e indican, en especial, las acciones en las que las EMN y las administraciones tributarias coinciden porque ya han demostrado su utilidad o se considera que tienen potencial para abordar algunos de los desafíos identificados. Tampoco se persigue establecer qué sucederá en cada contexto, ya que las circunstancias locales (y los recursos) afectarán a lo que es necesario y posible en cada contexto. Se pretende, en cambio, proporcionar elementos para que sean considerados tanto por las administraciones como por las empresas. Dichas acciones van desde las relativamente sencillas (p. ej. aumentar el uso de las lenguas locales en las declaraciones y comunicaciones con la administración tributaria) a las más complejas (p. ej., crear un defensor del contribuyente en materia tributaria). En los debates también se identificaron posibilidades de mejorar/ampliar las iniciativas existentes (p. ej., mejorar la declaración de las mejores prácticas fiscales) o establecer nuevas iniciativas (p. ej., desarrollar un proceso de diálogo multilateral voluntario). La lista de acciones no es exhaustiva, aunque se espera que la clasificación de los tipos de acciones (estrategias de inspección y cumplimiento, expectativas/rendición de cuentas de comportamientos, transparencia y comunicación, y programas de fortalecimiento de capacidades) ayudará a todas las partes interesadas a identificar los mejores enfoques en cada contexto concreto. Si bien es cierto que los debates de las mesas redondas se centraron en las políticas y prácticas que mejorarían la situación de las EMN, muchas de las buenas prácticas indicadas pueden contribuir a reforzar la confianza y la moral tributaria de todos los contribuyentes, no solo las EMN.

Aunque las cuestiones señaladas son relevantes en el ámbito mundial, este informe se centra principalmente en los países en desarrollo, que dependen en mayor medida de los ingresos fiscales procedentes de las grandes empresas, sufren un mayor nivel de evasión fiscal y se enfrentan a mayores problemas de capacidad. Los países en desarrollo no solo dependen más del impuesto de sociedades que los países de la OCDE, sino que son especialmente dependientes de los grandes contribuyentes. Los datos de la Encuesta Internacional sobre la Administración Tributaria (International Survey on Revenue Administration; ISORA) muestran que en 2019 las Unidades de Grandes Contribuyentes de África fueron responsables de la gestión del 64% de los ingresos totales (un nivel que es más del doble que el de los países de la OCDE, que es un 31%). Asimismo, se estima que los países en desarrollo sufren un mayor grado de evasión fiscal internacional, que alcanza un coste estimado del 1,3% del PIB (en comparación con el 1% del PIB en los países de la OCDE) (Crivelli and De Mooij, 2015[6]), y el impacto de este problema es aún más significativo puesto que, en los países en desarrollo, el ratio entre impuestos y PIB es menor.

La OCDE seguirá buscando formas de apoyar a las administraciones tributarias y a las EMN para reforzar la confianza, mejorar la comunicación e incrementar la moral tributaria. Si bien las EMN y las administraciones tributarias son las principales responsables de la adopción de medidas, la OCDE buscará la forma de prestar el máximo apoyo posible. Este apoyo incluirá probablemente nuevas investigaciones, la incorporación de ciertas conclusiones de este informe en el fortalecimiento de capacidades de la OCDE, nuevas directrices y estudios de casos sobre los temas señalados en el presente informe y la identificación de oportunidades en las que la intervención de la OCDE, como entidad tercera, pueda ayudar a crear confianza y fortalecer las relaciones entre las EMN y las autoridades tributarias.

Más en general, la OCDE continuará también fomentando la investigación, el diálogo y la innovación en materia de moral tributaria, en especial en los países en desarrollo, a fin de ayudar a crear los sistemas fiscales necesarios para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Este informe forma parte de la labor general de la OCDE sobre moral tributaria, en el marco de la cual se realizan nuevas investigaciones y se promueve el debate global sobre diversos aspectos de la moral tributaria, especialmente en los países en desarrollo. Esta línea de trabajo, que abarca tanto a las empresas como a las personas físicas, reconoce la importancia de entender que la moral tributaria forma parte del debate sobre política y administración tributaria, ya que el establecimiento de sistemas fiscales con un alto grado de aprobación social y cumplimiento voluntario será crucial para lograr un desarrollo sostenible a largo plazo.

Referencias

[3] Business at OECD (2013), BIAC Statement of Tax Best Practices for Engaging with Tax Authorities in Developing Countries, https://biac.org/wp-content/uploads/2020/11/Statement-of-Tax-Best-Practices-for-Engaging-with-Tax-Authorities-in-Developing-Countries-Original-release-Sep-2013-1.pdf.

[6] Crivelli, E. and R. De Mooij (2015), Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries: IMF Working Paper WP/15/118, https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2015/wp15118.pdf.

[4] Dom, R. et al. (2022), Innovations in Tax Compliance: Building Trust, Navigating Politics, and Tailoring Reform, World Bank Group, http://hdl.handle.net/10986/36946.

[7] OECD (2021), Building Tax Culture, Compliance and Citizenship: A Global Source Book on Taxpayer Education, Second Edition, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/18585eb1-en.

[2] OECD (2019), Tax Morale: What Drives People and Businesses to Pay Tax?, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f3d8ea10-en.

[5] OECD (2016), Co-operative Tax Compliance: Building Better Tax Control Frameworks, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264253384-en.

[1] OECD (2011), OECD Guidelines for Multinational Enterprises, 2011 Edition, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264115415-en.