2. Казахстан
Казахстан работал над диверсификацией экономики в восстановлении после пандемии. Достигнут определенный прогресс в реформировании нормативно-правовой базы для инвестиций, цифровизации административных процедур и услуг для МСП, а также за счет выравнивания условий ведения бизнеса с государственными предприятиями. Тем не менее, сохраняются разрывы в инвестициях в несырьевой сектор экономики и росте производительности, в то время как региональный контекст может надолго отразиться на перспективах роста Казахстана. Пандемия COVID-19 и война России с Украиной усугубили давние и структурные проблемы, сдерживающие развитие частного сектора, в частности, сохраняющееся присутствие государства в экономике, непоследовательность в правоприменительной практике иурегулировании споров, а также недостаток мер по упрощению процедур торговли.
Данная глава оценивает прогресс и оставшиеся проблемы Казахстана в реализации реформ, призванных улучшить операционную среду для бизнеса, обеспечить исполнение контрактов и упростить процедуры торговли, и в конце приводится шесть рекомендаций в области государственной политики.
COVID-19 и полномасштабное вторжение России в Украину усложнили правительству задачу по продолжению курса реформ для поддержания долгосрочного экономического роста
Продолжение реформ в Казахстане привело к устойчивому экономическому росту
После переходного спада 1990-х годов в Казахстане в период с 2000 по 2022 год наблюдался экономический рост, обусловленный, главным образом, притоком ПИИ в сырьевой сектор. Хотя за этот период реальный валовой внутренний продукт (ВВП) рос в среднем на 6% в год (IMF, 2023[2]), темпы роста со временем снижались. В частности, темпы роста так и не вернулись к прежним уровням после двух основных макроэкономических потрясений последних двух десятилетий (Мирового финансового кризиса в 2008 году и падения мировых цен на энергоносители в 2014–2015 годах) (Рисунок 2.1).
Источник: (IMF, 2023[2])
Необходимо активизировать работу для повышения производительности и роста инвестиций в недобывающих отрослях, а также для развития частного сектора на фоне глобального стремления к декарбонизации (OECD, 2023[3]). Тенденция к снижению темпов роста, похоже, указывает на то, что, несмотря на усилия правительства по диверсификации экономики, доминирующая модель роста, основанная на добывающей промышленности, больше не является достаточной для поддержания темпов роста, наблюдавшихся в предыдущие десятилетия, в то время как конвергенция замедлилась. В отсутствие альтернативных и диверсифицированных источников производства, особенно в несырьевом частном секторе, добиться инклюзивного и устойчивого роста будет все труднее. За один лишь 2022 год 43% новых потоков ПИИ были направлены в горнодобывающую промышленность (Ministry of Foreign Affairs of Kazakhstan, 2023[4]). Приверженность правительства устойчивым реформам будет иметь решающее значение, в частности, в отношении улучшения инвестиционного климата, повышения конкурентоспособности несырьевых секторов, ограничения роли государственных предприятий (ГП) и выравнивания конкурентного поля (OECD, 2017[5]; OECD, 2021[1]).
Тенденция к снижению экономического роста во многом обусловлена снижением общей факторной производительности (ОФП) и производительности труда (IMF, 2022[6]). Замедление роста производительности труда особенно заметно в несырьевых отраслях, на долю которых приходится около 80% занятости (OECD, 2023[3]) (World Bank, 2021[7]). Производительность труда в этих секторах находится на уровне или ниже среднего показателя по стране, что составляет лишь 28% от среднего показателя трех наиболее продуктивных секторов (горнодобывающая промышленность, недвижимость и услуги) (OECD, 2023[3]). Перераспределение рабочей силы на виды деятельности с более высокой добавленной стоимостью вне сырьевого сектора привело бы к повышению производительности труда и ОФП, но потребует создания новых секторов и возможностей. Тем не менее, стоит упомянуть, что производительность труда Казахстана, рассматриваемая как процент от среднего значения по ОЭСР, находится в неизменном росте.
Источник: (ILO, 2023[8])
Правительство сосредоточилось на краткосрочном планировании в условиях COVID-19 и войны России в Украине
На момент начала пандемии COVID-19 в Центральной Азии в Казахстане существовала здоровая макроэкономическая среда с низким уровнем безработицы (4,9%) и маленьким долгом (21% ВВП). Как и в других странах региона, кризис оказал серьезное влияние на экономику Казахстана, годовой рост ВВП которого сжался до 2,6% в 2020 году, но затем вернулся к уровню 4% в 2021 году благодаря продолжающейся фискальной экспансии, сильному росту потребительского кредитования и смягчению ограничений, связанных с COVID-19 (World Bank, 2022[9]; OECD, 2021[10]).
Основным воздействием пандемии COVID-19 на экономику стало сочетание падения цен на сырьевые товары и серьезного удара по сектору услуг страны. В то время как первый фактор привел к сокращению возможности маневра бюджетными средствами, второй оказал сильное влияние на занятость по всей стране, поскольку в секторе услуг, состоящем в основном из МСП, только в розничной торговле, туризме и общественном питании было занято около 1,6 млн работников. Однако правительство быстро приняло меры по поддержке экономики. Был введен валютный контроль для государственных предприятий для поддержания курса тенге после повышения базовой ставки Национальным Банком Казахстана с целью ограничения внутренней инфляции, дополнительно был принят антикризисный пакет мер по смягчению экономического воздействия пандемии на национальную экономику путем расширения системы социальной защиты для предоставления субсидий по заработной плате и безработице, а также введены целевые меры поддержки бизнеса (National Bank of Kazakhstan, 2020[11]). Таким образом, пандемия выявила уязвимости экономики Казахстана, вызванные его зависимостью от внешнего спроса на узкий спектр сырьевых товаров. В то же время реакция на кризис потребовала значительных ресурсов, которые в противном случае могли бы быть направлены на устранение этих уязвимостей посредством реформ. Поэтому необходимо сделать так, чтобы государственная политика вновь сосредоточилась на долгосрочную поддержку развития частного сектора посредством этих реформ.
В середине марта 2020 года Казахстан принял антикризисный пакет, дополненный в мае 2020 года Комплексным планом по восстановлению экономического роста на общую сумму 14 млрд долларов США (5,9 трлн тенге), что эквивалентно 9% ВВП. Позже в течение года были предоставлены дополнительные налоговые льготы и местная помощь, а также дополнительные меры по поддержке МСП. По данным официальной статистики, к началу 2021 года более 1,6 млн человек и 11 500 субъектов малого и среднего бизнеса воспользовались отсрочкой выплат по кредитам, а также предоставлением новых льготных кредитов на общую сумму 870 млн долларов США (360 млрд тенге). Некоторые из основных мер включали в себя:
Поддержку работников и социальную помощь
Государственный фонд социального страхования предоставил субсидии на заработную плату работникам ММСП, находящимся в неоплачиваемых отпусках, а работникам, потерявшим работу из-за карантина, была выплачена компенсация в размере 40% от их прежней зарплаты за срок до шести месяцев.
Предприятия с падением оборота выше 40% получили денежную поддержку до 80% фиксированных затрат, а полная компенсация была предоставлена компаниям, вынужденным временно закрыться из-за карантина.
Уплаты НДС и налогов на заработную плату были отсрочены, было создано несколько схем предоставления гарантий по кредитам для обеспечения предприятиям дополнительной ликвидности. Правила государственного бюджетирования были смягчены, чтобы стимулировать увеличение государственного потребления и платежей частным компаниям.
В рамках государственной программы «Экономика простых вещей» (1 трлн тенге) было предоставлено субсидированное кредитование для обеспечения предприятиям дополнительной ликвидности.
Источник: (OECD, 2021[10])
Казахстан ощутил экономические и социальные последствия вторжения России в Украину. Учитывая свою географическую и экономическую близость с Россией, Казахстан пережил внушительные потрясения. Это привело к обесцениванию валюты, значительному наплыву российских граждан, избегающих мобилизации, нарушению производственно-поставочных цепочек и инфляции. С более положительной точки зрения, страна выиграла от релокации компаний после введения санкций против России и от увеличенной ценности своего экспорта, произошедшей в следствие резкого повышения цен на сырьевые товары (ODI, 2022[12]).
Проведение долгосрочных реформ имеет решающее значение для того, чтобы экономика смогла противостоять нынешним потрясениям и адаптироваться к экологическим вызовам
Заглядывая в будущее, можно сказать, что необходимость продолжения реформаторских усилий в предстоящие годы станет еще более актуальной, поскольку сохраняются значительные риски ухудшения ситуации из-за сохраняющихся структурных недостатков, включая, в частности, вялый рост производительности, а также двойной эффект войны в Украине и наложенных на Россию международных санкций, равно как и последствия изменения климата (EBRD, 2022[13]; IMF, 2022[14]; OECD, 2022[15]). Хотя рост достиг 3,2% в 2022 году и, по оценкам, достигнет 4,3% в 2023 году, эта тенденция в основном поддерживается более высокими ценами на нефть, бюджетными стимулами и устойчивым восстановлением частного потребления (IMF, 2023[16]). В предстоящие годы могут возникнуть новые уязвимости из-за сбоев в цепочках поставок и рисков вторичных санкций, учитывая значительные торговые, инвестиционные и миграционные связи Казахстана с Россией, а также из-за усиливающегося изменения климата (World Bank, 2022[9]; EBRD, 2022[17]; OECD, 2022[15]).
В отчете ОЭСР за 2020 год обозначена необходимость улучшения реализации реформ в трех приоритетных областях
Операционная среда для МСП
Оценка ОЭСР за 2019-2020 годы показала, что Казахстан упростил и повысил логичность нормативно-правового регулирования бизнеса. Особо выделялась оптимизация законодательства и административных процедур после введения Предпринимательского кодекса (ПК) (Вставка 2.2), создания Центров обслуживания населения (ЦОН) и отраслевых саморегулируемых организаций (СРО), контролирующих выполнение процедур лицензирования, разработки стратегий поддержки («Дорожная карта 2020»), а также учреждения Фонда поддержки предпринимательства «Даму».
Однако представители бизнеса продолжали говорить, что нормативно-правовая база непредсказуема, в ней сложно разобраться, а процедуры внедряются неравномерно по всей стране. В результате предприятия становились иногда жертвами злоупотреблений, в частности, в отношении процедур лицензирования. Такое мнение отражало опыт как местных предприятий, так и международных инвесторов, которые, кроме всего прочего, продолжали сталкиваться с сохраняющимися ограничениями в законодательстве, такими как исключения из национального режима в определенных секторах, а также ограничения в привлечении иностранной рабочей силы и передаче прав собственности (OECD, 2021[1]).
В октябре 2015 года Казахстан принял новый Предпринимательский кодекс (ПК), объединив шесть ранее существовавших правовых актов в сфере предпринимательства и инвестиций в единый документ, гармонизированный с Гражданским кодексом для обеспечения единообразия. Помимо аспекта оптимизации, ПК также закрепил новый подход в отношениях между государством и бизнесом, введя принципы презумпции добросовестности и взаимной ответственности государства и предприятий, а также принцип, согласно которому любая неопределенность в законодательстве должна трактоваться в пользу бизнеса.
С тех пор ПК стал основным законодательством, регулирующим всю внутреннюю и внешнюю предпринимательскую деятельность в Казахстане (в том числе инвестиционную), и включает в число своих основных положений кодификацию допустимых обстоятельств для проведения внеплановых проверок, механизмы судебного и альтернативного разрешения споров, а также описание роли и функций Бизнес-омбудсмена. Однако такие вопросы, как отношения между предприятиями и таможенными органами, недропользование и его лицензирование, а также сфера деятельности прокуратуры, остались за рамками этого документа.
Источник: Предпринимательский кодекс Республики Казахстан (OECD, 2021[1])
Исполнение контрактов
Права и собственность инвесторов де-юре прямо гарантируются Гражданским кодексом и смежным законодательством об инвестициях и международными инвестиционными соглашениями. Компании, сталкивающиеся с явными или скрытыми проявлениями коррупции или другими формами несправедливого обращения, могут добиваться разрешения споров в национальных судах либо в международных арбитражных органах. Усилия правительства также были сосредоточены на совершенствовании процессуальной эффективности судебной системы: Суд города Астаны и Верховный Суд являются единственными судами, рассматривающими дела об инвестиционных спорах, и в дополнение к ним создается Международный финансовый центр «Астана» (МФЦА). Кроме того, разработаны альтернативные способы разрешения споров с созданием защитных и представительных институтов, таких как Инвестиционный омбудсмен и Уполномоченный по защите прав предпринимателей при Национальной палате предпринимателей «Атамекен» (Бизнес-омбудсмен).
Однако сохранялась обеспокоенность по поводу качества судебных решений, и альтернативные способы разрешения споров по-прежнему использовались недостаточно. В то время как международные инвесторы высказывали обеспокоенность качеством решений местных судов, местные предприятия в основном не знали о доступных инструментах разрешения споров, а если и знали, то выражали сомнения относительно их беспристрастности при разрешении споров с государством или государственными предприятиями (ГП) (OECD, 2021[1]).
Упрощение процедур торговли
Казахстан является активным членом региональных и международных институтов торгового сотрудничества. Страна является членом Евразийского экономического союза (ЕАЭС), Программы Центральноазиатского регионального экономического сотрудничества (ЦАРЭС), а также Всемирной торговой организации (ВТО). Правительство также активно продвигает региональные связи, проводя ряд реформ по автоматизации, оцифровке и гармонизации своих таможенных процедур с процедурами соседних стран.
Тем не менее, страна остается на обочине международных торговых потоков. Пандемия и влияние на международную торговлю войны России с Украиной показали, что интеграция страны в глобальные цепочки создания стоимости (ГЦСС) остается ограниченной, поскольку положение страны, не имеющей выхода к морю, усугубляется сохраняющимися проблемами физической и социальной инфраструктуры (OECD, forthcoming[18]; OECD, 2021[1]; OECD, 2023[3]).
Постепенный отказ от пакетов поддержки бизнеса в связи с COVID-19 совпал с переосмыслением системы регулирования бизнеса
Кризис, вызванный COVID-19, оказал сильное негативное влияние на бизнес: по оценкам, в 2020 году около 300 000 малых и средних предприятий прекратили работу по всей стране, и многие другие компании сократили свою деятельность. Пандемия дополнительно выделила существующие узкие места и пробелы в нормативной базе, регулирующей повседневную деловую деятельность (OECD, 2021[10]). По мере восстановления экономики, правительство постепенно отказалось от пакетов поддержки, что совпало с обновлением бизнес-законодательства, с упором на освобождение предприятий от административного бремени, а также дальнейшее упрощение и цифровизацию взаимодействия государства и бизнеса.
Реформы были направлены на стабилизацию нормативно-правовых процедур и инспекций
Эти реформы, принятые в декабре 2021 года, похоже, отражают изменение сути регулирования бизнеса в сторону уменьшения жесткости регулирования, инспекций и минимизации возможностей для правового произвола (Government of Kazakhstan, 2021[19]). Что касается роли государства и жесткости регулирования, Статья 7 закона вводит автоматизацию систем оценки и управления рисками с целью ограничить количество проверок, которые может проводить конкретная администрация, а также ограничить проверки бизнеса только случаями соответствия разрешительным требованиям. Основное процедурное изменение касается приведения казахстанской системы классификации рисков в соответствие со стандартами ОЭСР с внедрением третьего уровня (средний риск) в предыдущую бинарную систему (высокий и низкий риск) и запретом на проведение проверок по причинам, выходящим за оговоренные рамки. Кроме того, закон обеспечивает правовую основу для делегирования некоторых дополнительных надзорных прерогатив от государства отраслевым организациям на основе результатов «анализа готовности рынка» для некоторых секторов. Эти изменения также связаны с первой оценкой регулирующего воздействия (ОРВ), проведенной Министерством национальной экономики при поддержке Бизнес-омбудсмена. Обзор, который должен быть завершен в 2024 году, включает все нормативные акты, в том числе технические, и на данный момент охватил пять секторов, на которые приходится 60% всех предприятий. По официальным данным, на момент написания оценка уже привела к сокращению количества разрешительных документов (на 75%, с 1115 до 287), продолжительности проверок (с 30 до 15 дней), прямых надзорных функций государства (с 544 до 379) и поспособствовала введению профилактических мер контроля.
Новый Экологический кодекс, введенный в действие в январе 2021 года, похоже, приближает нормативную базу управления окружающей средой Казахстана к принятым в ОЭСР практикам. Хотя экологические разрешения и лицензирование уже давно считаются ключевым вопросом для бизнеса, Кодекс направлен на регулирование деятельности любого физического или юридического лица, которая потенциально может оказать негативное воздействие на окружающую среду, например, через выбросы углекислого газа или другие формы загрязнений, а также он вводит наилучшие доступные технологии (НДТ) в стране в качестве основы для системы комплексных экологических разрешений, призванных обеспечить ясность для компаний нефтегазовой, горнодобывающей, металлургической, химической и электроэнергетической отраслей, на долю которых приходится большая часть выбросов в страна (IEA, 2022[20]). Тем не менее, последствия этих изменений необходимо оценить на практике.
Дальнейший прогресс в цифровизации государственных услуг способствовал облегчению административного бремени для компаний
Программа правительства по цифровизации принесла свои плоды. Самыми яркими результатами стали электронное правительство и предоставление государственных услуг в цифровом виде, что облегчило взаимодействие бизнеса и государства и снизило затраты и время, необходимые для доступа к государственным услугам, особенно для малых предприятий (OECD, 2020[21]; Government of Kazakhstan, 2020[22]). Недавнее исследование ОЭСР показало, что предприятия удовлетворены качеством предоставления онлайн-услуг, таких как выдача лицензий и разрешений для бизнеса (OECD, 2023[3]). Помимо этого, закон от декабря 2021 года дал новый импульс цифровизации и оптимизации ключевых шагов в жизненном цикле бизнеса, особенно что касается оформления банкротства. Кроме того, с 2020 года платформа электронного правительства все чаще используется для вовлечения бизнес-сектора и частных лиц в дискуссии о внесении изменений в законодательство.
Правительство также предприняло усилия для поддержки последовательного проведения реформ
Усилия по реформированию также были сосредоточены на обеспечении последовательного проведения реформ по всей стране и на различных уровнях управления, а также на обеспечении справедливого отношения к бизнесу. В начале 2023 года правительство представило «Реестр обязательных требований», в котором излагаются обязательные правила исполнения закона с упором на прозрачность и юридическую обеспеченность (обязательная публикация законодательных изменений и введение испытательной отсрочки, позволяющей предприятиям адаптироваться) и определенность с публикацией закрытого списка претензий, в отношении которых вступают в силу полномочия органов государственной власти по организации проверок и наложению санкций. Правительство также намеревалось увеличить осведомленность и возможности общественной администрации по нормативно-правовым требованиям и изменениям. В 2022 году государственные служащие и представители бизнеса также воспользовались тренингами, организованными Национальной палатой предпринимателей «Атамекен» с целью ознакомления с внесенными в нормативную базу изменениями для их плавного внедрения в практику. Что касается справедливого отношения к бизнесу, закон от декабря 2021 года заложил основу для выравнивания нормативных условий между частным бизнесом и государственными предприятиями, а в начале 2023 года правительство объявило о новой политике, ориентированной на МСП, которая к концу августа 2023 года будет интегрирована в Концепцию развития малого и среднего предпринимательства до 2030 года. Имеющаяся информация об этом документе свидетельствует о том, что он предоставит целевые налоговые и административные льготы для поддержки роста МСП, создания устойчивых связей между МСП и ПИИ, заключения контрактов между национальными МСП и крупными госпредприятиями, а также адаптации государственной поддержки регионального развития для удовлетворения потребностей МСП.
Сохраняются задержки и сложности в правоприменении
Нормативно-правовой ландшафт остается очень изменчивым, и компании с трудом поспевают подстраиваться под реформы
Предприятия сообщают, что неравномерное правоприменение остается основным препятствием, мешающим им работать в де-факто улучшенной среде для ведения бизнеса. В частности, темпы нормативно-правового реформирования остаются слишком высокими, чтобы бизнес, особенно малые компании, могли участвовать в публичных консультациях и идти в ногу с новыми требованиями. Так, по официальным данным, в Налоговый кодекс, принятый в 2017 году, в период с 2018 по 2022 год вносилось 50 поправок (в том числе 11 раз в 2018 году, 18 в 2019 году, 9 в 2020 году, 7 в 2021 году и 5 в 2022 году), причем изменения коснулись около трети его статей. Несмотря на то что эти изменения включают в себя заметные улучшения, информация об общественных консультациях и изменениях нормативных требований в последние годы не стала более доступной. Предприятия, которые опрашивала ОЭСР во время анализа, также сообщают о видимой предвзятости со стороны некоторых государственных органов при проведении ОРВ, которые при этом ориентируются на заранее предопределенный результат, вместо того чтобы основывать свои решения по оптимизации законодательства исходя из высказанных мнений со стороны частного сектора.
Проверки остаются центральным вопросом для нормальной работы компаний
Бизнес по-прежнему обеспокоен проверками. Несмотря на недавние улучшения, основания для проведения проверок так и не были реформированы. Мораторий на проверки продолжает оставаться основной мерой поддержки малого бизнеса, и мораторий, введенный во время пандемии, был продлен еще на год, до 2024 года. Мораторий оказался эффективным в ограничении количества проверок. Судя по официальным данным, начиная с 2019 года количество проверок значительно сократилось1. Однако это может частично объясняться и снижением деловой активности во время пандемии.
Систематическое использование мораториев на проверки бизнеса в качестве инструмента политики в любом случае не является оптимальным вариантом и создает дополнительные сложности для компаний. Мораторий на проверки может привести к росту количества проверок непосредственно до его введения и после его завершения, не решая при этом проблему непредсказуемости и пристрастности. В нынешних условиях это может даже добавить некоторую неопределенность в нормативно-правовую среду, поскольку остается неясным, как мораторий связан с новой системой управления рисками, введенной в соответствии с законом от декабря 2021 года, создавая таким образом у бизнеса впечатление, что этот вопрос все еще решается. путем нормативно-правовых исключений, а не путем реальной переработки механизма проверок, как это предусмотрено законом. Компании также сообщают о немалом количестве необоснованных проверок, сохраняющемся чрезмерном контроле и карательных проверках со стороны некоторых регулирующих органов. Хотя частично это можно объяснить переходным периодом между принятием закона и началом его эффективной реализации, однако компании сообщают о фактическом увеличении административных барьеров.
Лицензионные требования были оптимизированы и в основном автоматизированы после регулярных нормативно-правовых экспертиз, однако обнаружились новые проблемы лицензионной системы. Хотя сложность и непредсказуемость лицензионных требований вызывали серьезную озабоченность, о чем компании свидетельствовали ОЭСР в отчете за 2020 год, на начало 2023 года система разрешений включала в общей сложности 345 разрешений и уведомлений, в том числе 57 уведомлений о начале или прекращении деятельности, которые прошли полную автоматизацию. Это соответствует отмене 39 разрешений и уведомлений с 2019 года. Однако у компаний вызывают обеспокоенность отраслевые саморегулируемые организации (СРО), которые были созданы в 2015 году после принятия Предпринимательского кодекса для надзора за выполнением лицензионных процедур. Если изначально их создание рассматривалось как позитивная новация, помогающая бизнесу решать вопросы лицензирования, компании сообщают, что де-факто передача надзорных функций от государства к СРО осуществляется слабо, причем большая часть возложена на «Атамекен», который по сути является государственным органом. Компании также сообщили, что развитие СРО в их нынешнем виде потенциально может плохо сказаться на МСП, поскольку членство может быть для них недоступно из-за высоких вступительных взносов и отсутствия нормативных требований по методологии расчета сопутствующих расходов, таких как взносы в компенсационный фонд, страховые выплаты и премии.
Атамекен» в настоящее время пересматривает Индекс административного давления на бизнес, разработанный в 2020 году, который призван улучшить реализацию законодательства по ведению бизнеса с целью снижения административной нагрузки на предприятия. Он будет основан на статистических данных госорганов и Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Казахстана, а также на результатах показателей опроса, проведенного среди предприятий.
Индекс будет отражать характер и отношение контрольно-надзорных органов. Предварительные индексные показатели будут включать данные о:
эффективном внедрении системы оценки рисков при проведении проверок бизнеса,
снижении репрессивности контрольно-надзорной деятельности (например, размера штрафов)
зарегистрированных административных правонарушениях против субъектов предпринимательства,
Индекс административного давления на бизнес будет доступен общественности.
Источник: анализ ОЭСР на основе материалов Атамекен
Темпы нормативно-правовых изменений все еще должны адаптироваться к возможностям правоприменения
Правительству следует стабилизировать подходы к регулированию посредством последовательного использования оценок регулирующего воздействия и улучшить мониторинг реализации реформ
Обеспечение эффективного регулирования бизнеса также требует стабилизации нормативно-правовой базы, внесения туда только необходимых изменений и доведения их до сведения как органов государственной власти, так и бизнеса. Нынешние темпы нормативно-правовых изменений оказывают серьезное давление на существующий потенциал и систему отчетности как предприятий, так и государственных учреждений. Правительству следовало бы ввести более регулярное использование ОРВ в качестве инструмента оценки предварительной и фактической эффективности, и сделать это в сотрудничестве с частным сектором и его представителями, включая «Атамекен» и его региональные филиалы, а также отраслевые бизнес-ассоциации, чтобы выявить оставшиеся пробелы или дублирования в законодательстве. Такие ОРВ могут проводиться регулярно и по заранее определенному графику, например, один раз в два года, а их результаты должны учитываться при разработке государственной политики с участием всех заинтересованных ведомств, чтобы обеспечить лучшее понимание на уровне правительства, зачем принимаются различные политические и нормативно-правовые реформы для развития частного сектора. Особое внимание следует уделить влиянию реформ на МСП, а также изучению того, как упрощение или пересмотр законодательства может решить их проблемы. Наконец, необходимо жестко регламентировать исключительные случаи, на которые может не распространяться положение об ОРВ (например, законы о бюджете, вопросы национальной безопасности). Слишком большое количество исключений из обязательных норм по проведению ОРВ может стать для администраций своего рода индульгенцией, позволяющей им не проводить оценку (OECD, 2020[23]).
Параллельно правительство могло бы активизировать свои усилия по обеспечению последовательной реализации реформ путем поддержки потенциала государственного сектора. Например, тренинги госслужащих, инициированные «Атамекеном» в 2022 году, должны быть расширены как на национальном, так и на региональном уровне, и проводиться непосредственно государственными органами на регулярной основе. Это может помочь своевременно информировать государственных служащих об изменениях в законодательстве, а также консультировать и поддерживать предприятия в адаптации к новым изменениям. Параллельно правительству следует уделить приоритетное внимание развитию каналов, по которым предприятия смогут сообщать о случаях невыполнения требований нового законодательства, например, в сотрудничестве с Бизнес-омбудсменом или в специальном разделе на сайте электронного правительства. Одновременно с этим будет создан межведомственный координационный орган, осуществляющий общий надзор и руководство.
Правительству следует разработать инструменты для информирования компаний о нормативно-правовых изменениях, а также инструменты для их адаптации к этим изменениям
Помимо расширения консультаций с частным сектором, правительство может также помочь предприятиям лучше адаптироваться к изменениям в законодательстве. Например, необходимо более активно информировать о новых законах и поправках, а также разработать программы поддержки, призванные помочь компаниям, особенно МСП, адаптироваться к ним. Все нормативные изменения должны широко освещаться и регулярно обновляться с учетом последних законодательных изменений и доводиться до сведения частного сектора путем публикации информации на специальной странице веб-сайта компетентного органа, а также на сайтах «Атамекена» и отраслевых бизнес-ассоциаций. «Атамекен» также мог бы регулярнее обновлять сайт, содержащий реестр вопросов, волнующих бизнес. Аналогично обучению государственных служащих, компетентные органы должны разработать и обеспечить целевые информационно-просветительские программы и тренинги, чтобы помочь компаниям, особенно МСП, адаптироваться к новым нормативным требованиям. Такие программы должны финансироваться правительством и могут реализовываться через «Атамекен» и его региональные отделения или другие организации частного сектора. Наконец, структуры государственного управления должны также развивать культуру ремедиации, чтобы стимулировать компании корректировать свою деятельность для соответствия новым нормативным требованиям. Например, компаниям следует предоставить заранее определенный и четко оговоренный период времени для адаптации к новому законодательству после его опубликования и введения в силу. В течение этого периода времени соответствующие государственные органы должны предоставить компаниям пояснительные документы и возможность обсудить эти изменения и их влияние на отдельные предприятия с представителем органа власти.
Реформы судебной системы и способов разрешения споров являются приоритетом для правительства
Недавняя судебная реформа была сосредоточена на укреплении потенциала и независимости судебной власти
В последние годы правительство сосредоточило внимание на повышении доверия бизнеса к судебной системе. Недавние реформы были направлены на повышение порядочности и квалификации судей, качества и логичности судебных решений, а также на использование бизнесом механизмов судебного и внесудебного разрешения споров. В частности, они были нацелены на изменение практики и улучшение реализации ранее существовавшей хорошо развитой правовой базы для обеспечения исполнения контрактов и разрешения споров. Судебная реформа продвигается в рамках программы Верховного Суда «Семь камней правосудия» по отбору и удержанию в профессии компетентных судей, а также по усиленному обучению для подготовки судебных решений в соответствии с международными стандартами (OECD, 2021[1]). Представители бизнеса, опрошенные ОЭСР, сообщают, что внедрение новой системы набора судей и надзора в рамках Высшего Судебного Совета, а также предоставление шаблонов для подготовки судебных решений и их большая предсказуемость привели к повышению качества работы судов. Верховный Суд и правительство попробовали заняться коррупцией, повысив зарплаты судьям, а также через привлечение к ответственности и увольнение старших судей, замешанных в коррупционных делах. Тем не менее, следует наблюдать, насколько глубинными окажуться жти изменения, учитывая что пока что Казахстан не показал весомого увеличения своих позиций в индексе Всемирного проекта в области правосудия.
Продвижение справедливых и доступных способов разрешения споров для бизнеса стало приоритетом правительства
Правительство также провело более общую реформу в сфере альтернативных способов разрешения споров, сделав их приоритетным средством при рассмотрении взаимных претензий между бизнесом и государством и рекомендовав их к использованию до судебного разбирательства. Принятие нового Административного процедурно-процессуального кодекса (АППК) в 2020 году отражает этот изменившийся подход, внедряя инструменты, обеспечивающие физическим и юридическим лицам равные возможности с государством в случае возникновения спора, а также требуя более прозрачных действий и решений со стороны административных органов (Вставка 2.4). В частности, кодекс ввел порядок слушания и процедуру досудебного разрешения споров, переложил бремя доказывания на государственный орган в случае возникновения споров, а также позволил судам исследовать все имеющие отношение к делу обстоятельства, не ограничиваясь доказательствами, представленными сторонами. Следует отметить, что закон вступил в силу только через год после его принятия, чтобы предоставить заинтересованным учреждениям время для адаптации к новой системе и позволить судьям и должностным лицам пройти специализированные тренинги (ZOiS, 2021[24]). Реализация этих реформ также была поручена председателю Верховного Суда и, судя по всему, получила поддержку общественности и бизнеса. Однако, чтобы оценить эффективность реформ, необходимо сначала проанализировать первые решения административных судов.
В своем Послании народу Казахстана в сентябре 2019 года президент Токаев призвал к внедрению механизмов разрешения споров в административной юстиции, чтобы уравнять правила игры между физлицами и компаниями, а также государством в публично-правовых спорах. Это побудило правительство перейти к концепции «слушающего государства» и принять в июне 2020 года новый Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (АППК), который вступил в силу 1 июля 2021 года.
Новый кодекс является первым комплексным юридическим документом, регулирующим общее административное право страны, и касается осуществления государственной власти, взаимодействия государства с гражданами, а также механизмов защиты и представления их интересов. В частности, он позволяет впервые регулировать принципы верховенства права в обычном законодательстве. Кодекс:
заменяет и упорядочивает два предыдущих закона – Закон об административных процедурах и Закон о порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц, а также часть Гражданского процессуального кодекса, содержавшую порядок обжалования действий государственных органов;
кодифицирует свод правил судопроизводства в административных судах, таких как право каждого человека подавать жалобу на государство (гарантия правовой защиты), обеспечивает защиту этого права, включая запрет на отклонение заявления или жалобы, а также оказание давления на истца, чтобы тот отказался от своего иска, право на «юридически компетентного» судью, право быть заслушанным до принятия любого решения административным судом и введение принципа пропорциональности; а также
вводит трехуровневую судебную систему для рассмотрения административных исков с возможностью обжалования решений судов первой инстанции на разных уровнях вплоть до Верховного суда. Что касается судов первой инстанции, Кодекс предусматривает, что они должны формироваться специализированными судьями или палатами специализированных судей, а также планируется создание независимых специализированных административных судов.
Источник: (Government of Kazakhstan, 2020[25])
Конституционный суд был переучрежден в 2022 году и приступил к работе 1 января 2023 года с конкретной целью информирования и обеспечения более эффективного соблюдения прав физических и юридических лиц. Как физические, так и юридические лица действительно могут напрямую подать апелляцию в суд (Government of Kazakhstan, 2023[26]),
Со своего создания в 2016 году, институт Бизнес-омбудсмена играл активную роль в разрешении споров. Его участие во внесудебном урегулировании споров, в частности, в отношении несправедливого обращения со стороны государственных органов, имел определенный успех и получил положительную оценку со стороны бизнеса согласно официальным источникам.
Аналогичным образом, налоговое администрирование и государственный аудит были реформированы, чтобы обеспечить большую поддержку прав бизнеса. В Налоговый кодекс введена презумпция добросовестности налогоплательщика, а по инициативе «Атамекена» усовершенствован механизм обжалования результатов государственных проверок с запретом возбуждать уголовное дело в отношении предпринимателя до тех пор, пока не будут исчерпаны все возможности обжалования результатов государственной проверки в порядке гражданского судопроизводства. Также предложено распространить эту практику на результаты проверок всех контрольно-надзорных органов. Наконец, в июле 2021 года была создана онлайн-платформа и мобильное приложение e-Otinish для приема и обработки обращений граждан в отношении любого государственного органа, упрощения подачи обращений и исков, уменьшения дублирования обращений и увеличения скорости их обработки. По официальным данным, за первые 15 месяцев работы (по состоянию на сентябрь 2022 года) в приложение поступило более 2 миллионов обращений, что представляет собой шестикратный рост онлайн-обращений и обращений, направляемых в основном в Администрацию Президента, Алматы Су (коммунальное предприятие г. Алматы), акиматы и Генеральную прокуратуру, с 700 000 уникальных пользователей по всей стране (Government of Kazakhstan, 2023[27]).
Несмотря на определенные улучшения, обеспечение исполнения контрактов и разрешение споров по-прежнему воспринимаются бизнесом как серьезный вызов
Предприятия продолжают выражать обеспокоенность, связанную с обеспечением исполнения контрактов и разрешением споров, особенно с точки зрения предсказуемости и беспристрастности решений. Это нашло свое подтверждение в недавнем исследовании ОЭСР, где на вопрос, какие реформы правительству стоит реализовать в первую очередь, более половины респондентов (55%) предложили реформы, направленные на повышение прозрачности в системе правосудия и эффективное исполнение контрактов (OECD, 2023[3]). Обеспокоенность предприятий по поводу сохраняющегося разрыва между их фактическим опытом и прописанными в документах положениями, которые должны их защищать, касается в основном двух вопросов: существования двухуровневой судебной системы между международными и отечественными компаниями и сохраняющейся уверенности в предвзятости судебной системы в пользу властей в случае рассмотрения споров между бизнесом и государством (или госпредприятиями).
Реформа системы разрешения споров должна быть инклюзивной
Создание МФЦА в 2018 году стало важным шагом на пути повышения инвестиционной привлекательности Казахстана. Работа Центра помогла улучшить предсказуемость исполнения контрактов для крупных международных инвесторов, а Международный арбитражный центр (МАЦ) МФЦА успешно зарекомендовал себя как важный центр арбитража не только для Казахстана, но и для Центральной Азии в целом (OECD, 2021[1]; OECD, 2023[3]).
Однако такое развитие событий является скорее исключением в правовой среде, которое также еще сопряжено с риском создания двухуровневой системы правосудия для бизнеса. Хотя МФЦА имеет судей, высококомпетентных в вопросах общего права, которые предлагают качественный арбитраж, высокие затраты, связанные с такими процедурами, а также то, что английский является основным рабочим языком, привели к тому, что многие мелкие отечественные предприятия рассматривают эту структуру как центр правосудия для избранных, созданный исключительно для обслуживания иностранных инвесторов и не несущий никакой пользы для местных предпринимателей. Для отечественного бизнеса, помимо реформ, проводимых Верховным Судом, усилия по улучшению функционирования административных судов, по существу, были сосредоточены на расширении сотрудничества между судебными органами, но проблемы асимметрии информации в значительной степени остались без внимания, причем значительная доля предприятий вообще не была проинформирована о существовании таких структур или процедур, который могли бы оказаться для них полезны. Улучшение условий для исполнения контрактов и предсказуемости для отечественного бизнеса является не только важным шагом для развития отечественного частного сектора, но также может повысить инвестиционную привлекательность, поскольку это упрощает жизнь потенциальных отечественных поставщиков и клиентов крупного международного бизнеса (OECD, 2023[3]).
Разрешение споров может иногда страдать от предвзятости
Среди компаний преобладает уверенность в предвзятости судов в пользу властей в случае рассмотрения споров между бизнесом и государственными органами. Это мнение не может не удивлять на фоне официальных цифр, которые показывают, что реформа АППК привела к большему количеству судебных решений в пользу бизнеса. Особенно это касается споров по налоговым вопросам, по которым в первой половине 2022 года около 55% решений было в пользу бизнеса, по сравнению со средним показателем 15% до вступления кодекса в силу. Таким образом, эта разница между официальными цифрами и восприятием бизнеса может отражать другие темы судебных разбирательств, такие как земельные отношения, государственные закупки и субсидии, которые, согласно недавнему обзору жалоб бизнеса на действия властей, проведенному «Атамекеном» и региональными палатами предпринимателей, являются наиболее распространенными темами для жалоб бизнеса на действия властей страны. Например, что касается земельных вопросов, то прямая и непрямая экспроприация земельной собственности на государственные нужды остается серьезной проблемой, поскольку бизнес не получает полной компенсации реальной стоимости изъятой земли, и не может оспорить решение в суде. Вопреки положениям Земельного кодекса и Закона о государственном имуществе, предусматривающим выплату компенсацию собственнику по цене приобретения его имущества, на практике судам предъявляются лишь акты оценки без возможности проверки правильности расчета или проведения сравнительного анализа.
Автоматизация процедур также создала новые барьеры для бизнеса, в частности, в вопросах налогообложения и государственных закупок, а судебные процедуры не воспринимаются как поддержка бизнеса в этих случаях. Например, налоговые уведомления и включение в реестр недобросовестных участников госзакупок формируются автоматически. Если бизнесу приходится оспаривать эти решения в суде, то практика показывает, что последние склонны выносить решения, основываясь на результатах автоматизированных оповещений о решениях, а не на объяснениях бизнеса или предоставленных документах. Бизнес также выразил обеспокоенность тем, что административные санкции до сих пор остаются за рамками действия АППК, поскольку регулируются Кодексом об административных правонарушениях, что оставляет простор для различных толкований.
Отсутствие специально подготовленных судей ослабляет защиту прав на объекты интеллектуальной собственности
Наконец, на пересечении этих вопросов находится нехватка специализированных судов по защите прав на объекты интеллектуальной собственности и отсутствие четко определенных обязанностей и функций для государственных структур, участвующих в рассмотрении споров, связанных с правами на объекты интеллектуальной собственности. Несмотря на обширную нормативную базу по защите объектов интеллектуальной собственности (Гражданский кодекс, Патентный закон и Закон об авторском праве и смежных правах с внесенными в июне 2022 года поправками), предприятия действительно сообщают о значительном количестве вынесенных спорных решений (Government of Kazakhstan, 2022[28]). Особенно высказывается неудовольствие в отношении процессуальных аспектов, таких как отсутствие специфической квалификации судей, большая вариативность толкования законов, отсутствие квалифицированных экспертов для проведения экспертиз и высокая стоимость их услуг. Ситуация становится еще более сложной, поскольку развитие инноваций стало приоритетной политикой правительства, а количество дел о защите прав на объекты интеллектуальной собственности и принудительном исполнении связанных с этим решений в судах Казахстана значительно возросло.
Для более эффективного исполнения контрактов необходимо дополнительное стимулирование использования отечественными предприятиями инструментов разрешения споров и улучшение защиты прав на объекты интеллектуальной собственности
Правительству следует продолжить свои усилия, чтобы улучшить качество судебной системы
Правительству следует внимательно наблюдать и оценивать внедрение новых правил о независимости судей, а также продолжать их улучшать. Проведенные в последние годы реформы поспособствовали развитию более независимой и качественной судебной системы. Тем не менее, избегание поспешного внедрения является ключевым фактором, чтобы убедиться, что изменения в полной мере поняты судебными инстанциями, и что порядки, устанавливаемые обновленными законами, прилежно соблюдаются. Таким образом, правительству необходимо учитывать проведение образовательных мероприятий для судей для развития институционального потенциала. Необходимо учесть, что, так как некоторые меры имеют отсроченный срок внедрения (например, приобретение применимости только с 1 января 2024) и что изменения всегда требуют опреденного времени для проявления результатов, оценка эффективности внедрения реформ представляется затрудненной.
Правительству также необходимо удостовериться, что правовые нормы, изложенные в законе, действительно применяются во время проведения административного производства в судах. Что касается сегодняшней обстановки, восприятие предпринимателями продолжающейся предвзятости судов в пользу государства, особенно в вопросах земельных отношений, государственных заказов и субсидий, может быть вызвано недостатком оповещенности о правах, предоставляемых им. Для разрешения этого вопроса потребуется улучшение правительством знаний предпринимателей насчет принципов работы административных судов.
Правительству следует лучше информировать отечественный бизнес об имеющихся альтернативных инструментах разрешения споров
Параллельно развитию независимости судебной системы, правительству следует разработать информационно-просветительские кампании о наличии и функционировании об иных процессах разрешения споров. Кажется, что предприниматели остаются в неведении о других имеющихся инструментах разрешения споров, а также о времени, затратах, процессах и выгодах, которые следует ожидать от этих процедур (OECD, 2023[3]). Таким образом, правительству необходимо поделиться, наряду с информацией о судебных процессах, сведениями об алтернативных процессах разрешения споров, включая внесудебные и альтернативные способы разрешения споров.
Целевые информационно-просветительские кампании могут быть разработаны в сотрудничестве с Бизнес-омбудсменом, «Атамекеном», региональными палатами предпринимателей и отраслевыми бизнес-ассоциациями. Их целью будет выявить, какие процедурные вопросы вызывают наибольшее количество жалоб среди их членов, а также каких знаний по процедурам им недостает. На основе полученных сведений правительство сможет разработать целевые информационно-просветительские кампании на разных медиаресурсах (специальный веб-сайт или раздел на сайте учреждения, памятки, видеоролики и т. д.), в подготовке и транслировании которых примут участие бизнес-ассоциации2. Последние также могли бы регулярно организовывать онлайн- или очные тренинги по наиболее распространенным вопросам процедурного характера, с которыми сталкиваются их члены, приглашая на них представителей компетентных органов по разрешению споров. Дополнительно к этому, правительству следует также распространить передовые арбитражные практики МАЦ среди национальных судов, чтобы способствовать созданию более широкой арбитражной культуры в Казахстане.
Правительству следует создать эффективную институциональную основу для защиты прав на объекты интеллектуальной собственности.
Эффективная защита прав на объекты интеллектуальной собственности в Казахстане требует повышения технической квалификации судей. Сосредоточение внимания на повышении технической квалификации судей, в частности в области защиты патентов, в гражданских и уголовных судах может способствовать эффективной защите прав на объекты интеллектуальной собственности и содействовать реализации планов Казахстана по поддержке инноваций. В качестве первого шага, повышение квалификации в сфере интеллектуальной собственности в этих судах потребует создания на их базе специализированных коллегий по интеллектуальной собственности и позволит судам обращаться к сторонним учреждениям, обладающим опытом в области интеллектуальной собственности, например, к Национальному институту интеллектуальной собственности, или приглашать консультантов с независимым экспертным заключением для выражения их точки зрения по тому или иному вопросу в споре. Параллельно, там, где это возможно, следует назначать судей с репрезентативным уровнем знаний в соответствующих областях споров в области защиты прав на объекты интеллектуальной собственности, одновременно создавая условия, при которых все судьи, занимающимся вопросами интеллектуальной собственности, смогут в обязательном порядке посещать курсы повышения квалификации, а также участвовать в обмене опытом с международными судами, специализирующимися в вопросах интеллектуальной собственности, чтобы оставаться в курсе быстро развивающегося законодательства в области защиты объектов интеллектуальной собственности и связанных с ним правовых концепций и событий. Наконец, судам следует публиковать решения по делам, связанным с защитой прав на объекты интеллектуальной собственности, в онлайн-базах данных как для повышения прозрачности судебных процессов, так и для создания прецедентов, на которые могли бы опираться другие судьи (Gurgula, Padamczyk and Shemtov, 2022[29]; de Werra, 2019[30]).
Казахстан усовершенствовал нормативно-правовую базу, уделив особое внимание цифровизации процедур и защите прав на объекты интеллектуальной собственности
Развитие международной торговли является давним приоритетом правительства Казахстана для поддержки диверсификации его экономики на фоне отсутствия выхода к морю и программы диверсификации экономики. Правительство активно разрабатывало открытую и справедливую нормативно-правовую базу, что в конечном счете привело к вступлению страны в ВТО в 2015 году, а также углубляло региональную интеграцию посредством членства в Евразийском таможенном союзе (Беларусь-Казахстан-Россия), а затем в Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС), а также в Программе Центральноазиатского регионального экономического сотрудничества (ЦАРЭС). С 2017 года страна постоянно совершенствует свою систему упрощения процедур торговли, уделяя особое внимание повышению прозрачности и предсказуемости торговой информации за счет оптимизации требований и процессов в отношении документации, повышения роли цифровых инструментов и улучшения сотрудничества внутренних пограничных ведомств (Вставка 2.5) (OECD, 2023[3]).
Казахстан запустил несколько торговых интернет-порталов и «единых окон», а также реформировал Таможенный кодекс, чтобы способствовать цифровизации пограничных процедур. Например, Единое окно по экспортно-импортным операциям, Торговый портал Казахстана, Информационный портал по упрощению процедур торговли, а также Автоматизированная система таможенного и налогового администрирования «АСТАНА-1» предоставляют предприятиям электронные разрешения, информацию, справочные сведения и документы, связанные с экспортом (Atameken, 2019[31]; OECD, forthcoming[18]). В частности, внедрение в январе 2020 года «АСТАНЫ-1», соответствующей таможенным стандартам ВТО, Европейского Союза и ЮНКТАД, стало важным шагом в сокращении времени и затрат на торговлю за счет обеспечения полной автоматизации таможенных процедур, а также гармонизации и цифровизации всей таможенной и торговой документации. В 2021 году реформы Таможенного кодекса еще больше продвинули цифровизацию процедур, разрешив подавать заявки на предварительную электронную классификацию товаров Комитетом государственных доходов Министерства финансов Казахстана, что сократило вдвое (с 20 до 10 рабочих дней) период проверки классификации товаров (Government of Kazakhstan, 2021[32]). Дополнительные реформы включают в себя введение новой системы управления рисками для выездных аудиторских проверок, увеличение количества случаев, когда таможенные декларанты не несут ответственности в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях, а также разрешение иностранным физическим и юридическим лицам на ввоз и декларирование товаров на пограничном пункте пропуска без обязательного использования услуг местных таможенных агентов. Однако компании сообщают, что на практике иностранным физическим и юридическим лицам все же могут потребоваться услуги отечественных таможенных агентов для подачи электронных таможенных деклараций из-за проблем совместимости таможенного программного обеспечения (U.S. Department of Commerce, 2022[33]).
Наконец, Казахстан также добился успеха в разработке правовой базы, более эффективно защищающей права на объекты интеллектуальной собственности в отношении международной торговли. В частности, новый закон, принятый в июне 2022 года и сопровождаемый «дорожной картой», ввел ряд мер защиты, таких как географические указания и наименования мест происхождения товаров, систему краткосрочной охраны незарегистрированных промышленных образцов и систему опротестования товарного знака, а также уточнение квалификационных требований к патентным поверенным (Government of Kazakhstan, 2022[28]). Если эти поправки могут открыть новые возможности для отечественных производителей по выходу на глобальные рынки, их внедрение и влияние на бизнес еще предстоит оценить.
База данных ИУПТ на 2022 год показывает, что с 2017 года Казахстан последовательно улучшал свои показатели во всех областях, охватываемых ИУПТ. Области, где улучшения наиболее заметны, касаются обеспечения доступности торговой информации, предварительных судебных решений, упрощения и гармонизации торговых документов, автоматизации и рационализации пограничных процедур, а также сотрудничества внутренних пограничных ведомств.
Примечание: Условные обозначения: A – Доступность информации, B – Участие торгового сообщества, C – Предварительные судебные решения, D – Апелляционные процедуры, E – Пошлины и сборы, F – Документы, G – Автоматизация, H – Процедуры, I – Сотрудничество внутренних пограничных ведомств, J - Сотрудничество с внешними пограничными ведомствами, K – Институты управления и беспристрастность.
Источник: (OECD, 2023[34])
Казахстан также демонстрирует результаты выше среднего по индикаторам ИУПТ для группы стран с доходом выше среднего во многих областях, касающихся прозрачности и предсказуемости (участие торгового сообщества, предварительные судебные решения, апелляционные процедуры, пошлины и сборы, автоматизация пограничных процедур). Пошлины и сборы и предварительные судебные решения также являются областями, в которых Казахстан находится на уровне или выше среднего показателя по странам ОЭСР.
База данных ИУПТ за 2022 год также показывает, что Казахстан является лидером по показателям в Центральной Азии. По большинству показателей ИУПТ его результаты лучше, чем результаты других стран в регионе, где работает база данных (Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан), за исключением таких индикаторов как доступность информации, управление и беспристрастность.
Источник: (OECD, forthcoming[18])
Наблюдается отставание в реализации мер по упрощению процедур торговли, а также сохраняются нормативно-правовые барьеры в торговле услугами
Внедрение и доступ к торговой информации остаются проблемой для бизнеса
Несмотря на улучшения на бумаге, компании продолжают сообщать о сохраняющихся обременительных торговых процедурах и их непредсказуемом применении. В недавнем опросе ОЭСР более трети респондентов указали, что улучшение торгового и таможенного регулирования должно быть приоритетным направлением работы правительства, и только 3% заявили, что за последние пять лет в этой области был достигнут значительный прогресс (OECD, 2023[3]). Похоже, что отставание правоприменительной практики возникает главным образом из-за несогласованности государственной политики и отсутствия информации для бизнеса и компетентных органов государственного управления о нормативных и законодательных изменениях, что оставляет возможность для произвольных толкований законодательства.
Информация разбросана по нескольким платформам. Одновременное существование нескольких торговых интернет-порталов с разной специализацией, начиная с предоставления информации и заканчивая регистрацией онлайн-процедур, также усложняет компаниям доступ к информации, особенно это касается самых малых предприятий, что ограничивает популярность таких инструментов и реформ.
Произвольное толкование Таможенного кодекса сотрудниками таможни чаще всего упоминается в отношении транзитных деклараций и неиспользования электронной очереди. Например, Министерство торговли США сообщает, что так называемые паспорта прослеживаемости для таможенного оформления товаров могут различаться по своему характеру и могут подразумевать либо приобретение специального документа, либо осуществление банковского перевода, и представляют собой значительное препятствие для торговли (U.S. Department of Commerce, 2022[33]). Аналогичным образом, предварительные онлайн-декларации не всегда функциональны и иногда дублируются бумажными процедурами в пограничных пунктах пропуска. Таможенное оформление также может быть дорогостоящим и обременительным из-за отсутствия процедур таможенного оформления в приоритетном порядке, например, для скоропортящихся товаров, несмотря на уже отработанную практику «зеленых коридоров», реализованных во время пандемии; или из-за целевых требований, применимых например к оборудованию и комплектующим, ввозимым в рамках реализации инвестиционных проектов, которые размещаются на складе временного хранения под надзором таможенного лицензиата в ожидании последующего таможенного оформления (OECD, 2021[10]; U.S. Department of Commerce, 2022[33]).
Нормативно-правовые барьеры в торговле услугами остаются препятствием как для отечественных, так и для международных компаний
Несмотря на относительно открытую общую нормативно-правовую базу для инвестиций, сохраняются ограничения в важнейших секторах, необходимых для более широкой конкурентоспособности экономики, особенно в торговле услугами. Индекс ограничения торговли услугами ОЭСР показывает, что Казахстан занимает седьмое место среди 50 стран с наибольшим уровнем ограничений, включенных в индекс, даже несмотря на то, что ограничения на торговлю услугами были несколько смягчены в последние годы после вступления страны в ВТО (OECD, 2023[3]). Инвесторы сталкиваются с более ощутимыми ограничениями в отношении торговли и инвестиций, чем в большинстве стран ОЭСР и в странах, не входящих в ОЭСР, особенно что касается вопросов оформления разрешений на работу для предоставляющих краткосрочные услуги иностранных граждан, скрининга иностранных инвестиций, ограниченного доступа к государственным закупкам для иностранных поставщиков услуг и ограничений на приобретение земли и недвижимости иностранцами (OECD, 2022[35]).
К числу наиболее жестко регулируемых секторов услуг относятся логистика и сопутствующие услуги. Это негативно влияет на операционную среду как отечественных, так и международных компаний, в частности на их способность углублять региональную интеграцию и участвовать в международной торговле путем интеграции региональных и глобальных цепочек создания стоимости. Этот вопрос становится еще более актуальным в нынешнем контексте, когда стране придется открывать новые торговые пути и диверсифицировать своих экспортеров, чтобы успешно преодолевать препятствия, возникающие из-за санкций в отношении России и связанных с ней торговых союзов, членом которых является и Казахстан (OECD, 2022[15]).
Примечание: Максимально возможный балл 1 представляет собой самый высокий уровень ограничений, часто наблюдаемый в полной государственной монополии, как, например, в случае грузовых железнодорожных перевозок в Казахстане.
Источник: (OECD, 2022[35]).
Дальнейшее упрощение процедур торговли требует дополнительного прогресса в реализации реформ и ослаблении нормативно-правовых барьеров в торговле услугами
Правительству следует сосредоточиться на устранении пробелов в правоприменении и улучшении доступа бизнеса к торговой информации
Что касается упрощения процедур торговли, правительству следует более активно и регулярно привлекать к работе торговое и деловое сообщество. Устранение оставшегося пробела в правоприменительной практике поможет казахстанским компаниям активнее участвовать в международной торговле, а правительству – продолжить углубление региональной интеграции (OECD, forthcoming[18]). В частности, правительству следует разработать институциональные механизмы обратной связи в форме регулярных встреч для обсуждения вопросов реализации таможенных процедур, а также нормативных и законодательных изменений. Также можно разработать инструменты онлайн-отчетности или регулярные опросы и проводить их через «Атамекен», региональные и отраслевые бизнес-ассоциации. Наконец, правительство могло бы также создать межправительственный координационный комитет, например, под руководством Министерства торговли и интеграции (МТИ), который будет следить за выполнением решений в сфере торговой политики, или совместную рабочую группу, объединяющую предпринимателей, сотрудников таможни и государственной администрации, чтобы сократить препятствия на таможне.
Однако эти инструменты будут эффективны только в том случае, если предприятия будут лучше информированы о решениях и законодательстве в сфере торговой политики. Для этого правительству следует разработать информационно-просветительские инструменты, такие как расширенная публикация актуального законодательства на веб-сайтах соответствующих компетентных органов (ключевыми среди которых являются «QazTrade», МТИ и таможенные органы), а также согласовать содержание существующих нескольких торговых порталов. Эта информация может быть дополнена тематическими интерактивными страницами для бизнеса, а также справочными веб-сайтами и физическими информационными пунктами. Наконец, что касается законодательных и нормативных изменений, правительство могло бы внедрить систематические уведомительно-консультационные процедуры, которые бы реализовывались через наиболее подходящие каналы связи с заинтересованными предприятиями (например, через «Атамекен»).
Правительству также следует дополнительно обосновывать свои меры регулирования торговли услугами и улучшать региональное сотрудничество для поддержания торгового оборота
Что касается делового и инвестиционного климата, правительству следует продолжить либерализацию регулирования торговли услугами. Поддержание торгового оборота, развитие новых торговых маршрутов и присоединение к новым региональным и глобальным цепочкам создания стоимости являются важной задачей для не имеющего выхода к морю Казахстана в контексте растущей региональной и международной напряженности. Поэтому правительству следует сосредоточиться на рационализации регулирования в секторах логистики и сопутствующих услуг, и его гармонизации с соответствующими документами соседних по региону стран и своими международными обязательствами в рамках ВТО. Аналогичным образом, правительству следует продолжить работу по эффективной региональной интеграции через разработку совместимых информационных систем по транзиту совместно с другими странами региона. То же самое касается и работы по гармонизации таможенных документов и требований.
Список литературы
[31] Atameken (2019), Single window portal for export-import operations launched in Kazakhstan: Atameken The National Chamber of Entrepreneurs, https://atameken.kz/en/news/31765-portal-edinoe-okno-po-eksportno-importnym-operaciyam-nachinaet-rabotu-v-kazahstane (accessed on 9 December 2022).
[40] Bureau of National Statistics of Kazakhstan (2023), Labour Productivity GVA (database), https://stat.gov.kz/en/industries/economy/national-accounts/dynamic-tables/.
[39] Council of Europe (2022), Centre for Alternative Dispute Resolution launches an awareness raising initiative about benefits of mediation “Through mediation to an agreement - choose an alternative”, https://www.coe.int/en/web/podgorica/-/centre-for-alternative-dispute-resolution-launches-an-awareness-raising-initiative-about-benefits-of-mediation-through-mediation-to-an-agreement-choos.
[30] de Werra, J. (2019), A closer look at specialized intellectual property courts, https://www.wipo.int/wipo_magazine/en/2019/03/article_0005.html.
[17] EBRD (2022), Regional Economic Update - In the shadow of the war, https://www.ebrd.com/rep-ukraine-war-310322.pdf.
[13] EBRD (2022), Transition Report 2021-22. System upgrade: Delivering the digital dividend, https://www.ebrd.com/publications/transition-report-202122-digital-divides.
[26] Government of Kazakhstan (2023), Constitutional Court of Kazkahstan, https://www.gov.kz/memleket/entities/ksrk?lang=en.
[27] Government of Kazakhstan (2023), e-Otinish Submission of appeals to government agencies, https://eotinish.kz/.
[28] Government of Kazakhstan (2022), Law of the Republic of Kazakhstan “On Amendments and Additions to Certain Legislative Acts of the Republic of Kazakhstan on Improvement of Legislation in the Field of Intellectual Property and State-Guaranteed Legal Aid”.
[32] Government of Kazakhstan (2021), Customs Code of the Republic of Kazakhstan, https://adilet.zan.kz/eng/docs/K1700000123.
[19] Government of Kazakhstan (2021), “Law on the Republic of Kazakhstan”, "On Amendments and Additions to Certain Legislative Acts of the Republic of Kazakhstan on the Introduction of a New Regulatory Policy in the Sphere of Business Activities and Redistribution of Certain Functions of Internal Affairs Bodies", https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z2100000095 (accessed on 6 July 2023).
[25] Government of Kazakhstan (2020), Administrative Proecedural and Process-Related Code of the Republic of Kazakhstan, https://adilet.zan.kz/eng/docs/K2000000350.
[22] Government of Kazakhstan (2020), State of the Nation Address by President of the Republic of Kazakhstan Kassym-Jomart Tokayev, https://www.akorda.kz/en/state-of-the-nation-addressby-president-of-the-republic-of-kazakhstan-kassym-jomart-tokayev-38126.
[29] Gurgula, O., M. Padamczyk and N. Shemtov (2022), Specialised IP Judiciary: What Are the Key Elements to Consider when Establishing or Reforming an Effective IP Court?, pp. Pages 206–212, https://doi.org/10.1093/grurint/ikab172.
[20] IEA (2022), Environmental Code of the Republic of Kazakhstan, No. 400-VI, IEA Publishing, Paris, https://www.iea.org/policies/12917-environmental-code-of-the-republic-of-kazakhstan-400-vi-as-amended.
[8] ILO (2023), Statistics on Labour Productivity, https://ilostat.ilo.org/topics/labour-productivity/.
[16] IMF (2023), World Economic Outlook April 2023: A Rocky Recovery, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2023/04/11/world-economic-outlook-april-2023.
[2] IMF (2023), World Economic Outlook Database, April, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2023/April/download-entire-database.
[14] IMF (2022), Regional Economic Outlook Middle East and Central Asia: Divergent Recoveries in Turbulent Times, https://www.imf.org/en/Publications/REO/MECA/Issues/2022/04/25/regional-economic-outlook-april-2022-middle-east-central-asia.
[6] IMF (2022), Republic of Kazakhstan: Selected Issues, https://www.elibrary.imf.org/view/journals/002/2022/368/article-A001-en.xml (accessed on 7 September 2023).
[36] IMF (2020), World Economic Outlook: A Long and Difficult Ascent, World Economic Outlook, IMF, Washington DC, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/09/30/world-economic-outlook-october-2020.
[4] Ministry of Foreign Affairs of Kazakhstan (2023), Foreign Direct Investments to Kazakhstan Reach Record High in 10 Years, https://www.gov.kz/memleket/entities/mfa/press/news/details/530609?lang=en (accessed on 11 October 2023).
[11] National Bank of Kazakhstan (2020), Base Rate Raised to 12%, Press Release, No. 7, 10 March, National Bank of Kazakhstan, Almaty, https://nationalbank.kz/cont/PR%20march%202020.pdf.
[12] ODI (2022), What is the economic impact of the war in Ukraine on Kazakhstan, https://odi.org/en/insights/what-is-the-economic-impact-of-the-war-in-ukraine-on-kazakhstan/ (accessed on 6 October 2023).
[37] OECD (2023), Improving Framework Conditions for the Digital Transformation of Businesses : Peer-Review of Kazakhstan.
[3] OECD (2023), Insights on the Business Climate in Kazakhstan.
[34] OECD (2023), OECD Trade Facilitation Indicators, https://sim.oecd.org/default.ashx?lang=En&ds=TFI&d1c=eca&d2c=aze&cs=eca.
[38] OECD (2023), Review of Kazakhstan against the OECD Guidelines on Corporate Governance of SOEs.
[15] OECD (2022), Assessing the impact of the war in Ukraine and the international sanctions against Russia on Central Asia, https://www.oecd.org/migration/weathering-economic-storms-in-central-asia-83348924-en.htm.
[35] OECD (2022), Kazakhstan (2022), OECD Services Trade Restrictiveness Index (STRI), OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/trade/topics/services-trade/documents/oecd-stri-country-note-kaz.pdf.
[10] OECD (2021), Beyond Covid-19: Prospects for Economic Recovery in Central Asia, OECD Publishing, https://www.oecd.org/eurasia/Beyond_COVID%2019_Central%20Asia.pdf.
[1] OECD (2021), Improving the Legal Environment for Business and Investment in Central Asia, OECD Publishing, https://www.oecd.org/eurasia/Improving-LEB-CA-ENG%2020%20April.pdf.
[23] OECD (2020), OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/7a9638cb-en.
[21] OECD (2020), The COVID-19 Crisis in Kazakhstan, OECD Publishing, https://www.oecd.org/eurasia/competitiveness-programme/central-asia/COVID-19-CRISIS-IN-KAZAKHSTAN.pdf.
[5] OECD (2017), Reforming Kazakhstan, OECD Publishing, https://www.oecd.org/eurasia/countries/OECD-Eurasia-Reforming-Kazakhstan-EN.pdf.
[18] OECD (forthcoming), Improving trade connectivity in Kazakhstan.
[33] U.S. Department of Commerce (2022), Kazakhstan - Country Commercial Guide, https://www.trade.gov/country-commercial-guides/kazakhstan-customs-regulations.
[9] World Bank (2022), Europe and Central Asia Economic Update, Spring 2022: War in the Region, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/37268.
[7] World Bank (2021), Kazakhstan’s Productivity Quest: Unleashing Financing for Dynamic Firms, https://blogs.worldbank.org/europeandcentralasia/kazakhstans-productivity-quest-unleashing-financing-dynamic-firms (accessed on 7 September 2023).
[24] ZOiS (2021), “The Republic of Kazakhstan’s New Administrative Procedures Code”, ZOiS Spotlight 25, https://www.zois-berlin.de/en/publications/the-republic-of-kazakhstans-new-administrative-procedures-code.
Примечания
← 1. Данные разнятся в разных источниках: по данным «Атамекена», за 2019-2021 годы общее количество проверок бизнеса сократилось почти в 4 раза, или на 74,6% (с 128 364 до 32 566 проверок), а субъектов МСП – в 9 раз (с 93 175 до 10 127 проверок); по данным Генпрокуратуры, количество проверок МСП сократилось в 7 раз (с 64 009 до 9 335) с 2019 по 2020 год, и в 6 раз с 2019 по 2021 год (10 127).
← 2. Например, в Черногории Совет Европы в сотрудничестве с Центром альтернативного разрешения споров разработал специальные информационно-просветительские программы работы с населением, сочетая целевые информационные кампании с обучающими занятиями для повышения осведомленности об альтернативных способах разрешения споров в стране (Council of Europe, 2022[39]).