2. Desarrollar un enfoque estratégico sobre integridad pública en el Estado de México
Un enfoque estratégico sobre integridad pública basado en evidencia, que abarque todo el sistema y se concentre en riesgos clave de integridad, es un elemento vital para apoyar un sistema de integridad coherente e integral. Este capítulo analiza la Política Anticorrupción del Estado de México y Municipios (PEA). El análisis concluye que, si bien el proceso de desarrollo de la política en el Estado de México fue incluyente y riguroso, algunos riesgos específicos de integridad, tales como la captura y los nexos entre la inseguridad y la corrupción, podrían abordarse más explícitamente para garantizar acciones consecuentes. Asimismo, la Secretaría Ejecutiva ha desarrollado propuestas para apoyar la implementación de la PEA. Si bien estas propuestas son cruciales, el capítulo propone medidas adicionales, como el diseño de indicadores claros y medibles para apoyar el proceso de monitoreo y evaluación.
Una estrategia o política estratégica para la integridad pública resulta esencial para respaldar un sistema de integridad coherente e integral. La planeación estratégica, basada en información y perspectiva, dirige al sistema hacia una “cultura de integridad” proactiva, en vez de una “cultura de casos” reactiva. La Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública destaca el valor de “fijar prioridades y objetivos estratégicos basados en análisis de riesgos” (OCDE, 2017[1]).
Independientemente de la forma, un proceso estricto de desarrollo de un enfoque estratégico para la integridad pública contiene los siguientes elementos:
análisis del problema; identificación de riesgos; análisis y mitigación
diseño de estrategia: priorización de objetivos, consulta y coordinación de políticas públicas
desarrollar indicadores con puntos de partida, hitos y objetivos
delinear el plan de acción, distribuir responsabilidades y actividades de costeo
implementación, monitoreo, evaluación y comunicación de resultados del monitoreo y la evaluación, incluyendo una evaluación previa a la implementación (OCDE, 2020[2]).
Al establecer un enfoque estratégico, el gobierno se compromete con acciones y resultados concretos. Este puede enviar un mensaje para los ciudadanos de que el gobierno está tomando en serio la prevención y el castigo a la corrupción. Si va dirigido por los pasos de desarrollo antes mencionados, un enfoque estratégico puede respaldar el establecimiento de objetivos realistas que sean significativos en el contexto dado, evitando soluciones copiadas, dando prioridad a las acciones basadas en riesgos de integridad y asignando de forma clara las responsabilidades para la consecución de las metas y objetivos identificados. Puede asimismo conducir al desarrollo de parámetros de referencia e indicadores que arrojen evidencia sobre intervenciones exitosas y la efectividad general del sistema de integridad (OCDE, 2019[3]).
El Sistema Anticorrupción ha promovido el desarrollo estratégico de una política estatal anticorrupción. Sin embargo, podrían incluirse áreas prioritarias clave
Un área clave de responsabilidad del Comité Coordinador del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios (SAEMM) es diseñar, promover y evaluar una política anticorrupción para el Estado de México. La Comisión Ejecutiva, que se compone del Secretario Técnico y del Comité de Participación Ciudadana (con excepción de su presidente), desarrolló la propuesta de política, que fue aprobada en julio de 2020 como Política Anticorrupción del Estado de México y Municipios. La Secretaría Ejecutiva tiene la tarea de monitorear su implementación en las instituciones del sector público.
El contenido de las políticas estatales anticorrupción, como mínimo, debe asegurar congruencia con la política nacional, adoptando los mismos cuatro ejes estratégicos (combatir la corrupción e impunidad, combatir la arbitrariedad y el abuso de poder, promover la mejora de la gestión pública y puntos de contacto entre gobierno y sociedad, e involucrar a la sociedad y al sector privado) y las cuarenta prioridades. Sin embargo, los estados pueden agregar ejes estratégicos y prioridades adicionales para ajustarse a los contextos específicos (véase el Recuadro 2.1). Hasta octubre de 2020, el Estado de México era la única entidad federativa que había incluido un eje estratégico adicional sobre ética pública e integridad con 12 prioridades de política pública. Un análisis de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (SESNA) determinó que el diseño de la PEA está alineado con la política nacional.
Asegurar que las políticas estatales anticorrupción establezcan una visión estratégica a largo plazo, bajo una estructura similar a la de la Política Nacional Anticorrupción (PNA).
Como parte del diagnóstico durante el desarrollo de las políticas estatales anticorrupción, se recomienda hacer uso de los datos y de la evidencia presentada en la PNA, así como la información adicional generada por la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción en la guía para diseñar las políticas estatales anticorrupción.
Como parte de las políticas estatales anticorrupción, deben mantenerse las cuatro áreas estratégicas de la política nacional (combatir la corrupción e impunidad, combatir la arbitrariedad y el abuso de poder, promover la mejora de la gestión pública y puntos de contacto entre gobierno y sociedad, e involucrar a la sociedad y al sector privado).
Se recomienda que las 40 prioridades de política contenidas en la PNA se incorporen a las políticas estatales anticorrupción, después de un análisis detallado.
Como parte de las políticas estatales anticorrupción, se sugiere incorporar las secciones en que las premisas básicas se definan sobre implementación, monitoreo y evaluación de la política para guiar los procesos futuros de planeación.
En cuanto a la contextualización:
Promover la apropiación del proceso de elaboración de las políticas estatales anticorrupción. Esta debe basarse en la colaboración entre las Secretarías Ejecutivas y los Comités de Participación Ciudadana, dentro del marco de las Comisiones Ejecutivas y la presidencia de los CPC.
Establecer procesos para el diseño de las políticas estatales anticorrupción que impliquen diálogo con los actores sociales interesados y promover el involucramiento activo de las instituciones que son miembros de los Comités Coordinadores.
Establecer procesos, en colaboración con los miembros del Comité Coordinador y las organizaciones locales, para la recolección, procesamiento e integración de datos y evidencia que contribuyan a la contextualización del análisis diagnóstico.
Incorporar ejes y prioridades estratégicos adicionales en las políticas estatales anticorrupción para abordar dimensiones que no están consideradas en la política nacional, en caso de que surjan por medio de la consulta y el análisis diagnóstico.
En la medida en que los procesos de consulta y análisis diagnóstico lo resalten, incorporar o adaptar las prioridades que involucren a los municipios en las estrategias de prevención de la corrupción.
Fuente: (Executive Secretariat of the National Anticorruption System, 2020[4]).
Guiado por la PNA, en septiembre de 2019 el Estado de México comenzó un proceso estricto de desarrollo de la política conforme a los pasos establecidos anteriormente. Comenzando con el análisis del problema y el diseño estratégico, la Secretaría Ejecutiva se basó en el diagnóstico ya realizado como parte de la política nacional y consultó encuestas e indicadores de la sociedad civil, instituciones académicas y organismos internacionales. Asimismo el Comité Coordinador y la Secretaría Ejecutiva organizaron un proceso amplio de consulta con los actores interesados, que consistió en cuatro foros ciudadanos regionales celebrados en todo el estado, una encuesta electrónica de percepción sobre la corrupción, nueve grupos de enfoque que proporcionaron retroalimentación sobre los cuatro ejes estratégicos de la política nacional y un panel experto como última etapa para evaluar y analizar los resultados obtenidos a lo largo del proceso. Este amplio proceso de consulta fue útil, por un lado, para recibir retroalimentación sobre las realidades de la corrupción en toda la sociedad. Por otra parte, para incluir una gama de voces tan amplia que generara una visión común y aumentara la legitimidad de la estrategia, y por tanto, incrementara el apoyo político para la misma en la sociedad (UNODC, 2015[5]). Como resultado, la Secretaría Ejecutiva desarrolló la Política Anticorrupción del Estado de México y Municipios, aprobada en julio de 2020, consistente en 60 prioridades de política pública, asegurando congruencia con la Política Nacional Anticorrupción. Como se mencionó anteriormente, la PEA incluye un eje estratégico adicional sobre ética pública e integridad.
Asimismo, la Secretaría Ejecutiva del SAEMM desarrolló una propuesta traduciendo las prioridades en objetivos e indicadores claros que miden si el objetivo se ha alcanzado. De este modo, es posible estimar el éxito o fracaso de las iniciativas anticorrupción. La evidencia proporcionó datos de retroalimentación desde el nivel de implementación hasta la etapa de diseño de política y permitió una dirección efectiva, una toma de decisiones informada y un diseño mejorado de las políticas (OCDE, 2019[6]).
El Informe de Seguimiento del Estudio de la OCDE sobre Integridad en México destaca que es esencial vincular la PNA y su plan de acción con las estrategias clave nacionales que existan con el propósito de asegurar la incorporación de la integridad en todo el sector público (OCDE, 2017[7]). Si bien la Secretaría Ejecutiva del Estado de México analizó el Plan de Desarrollo del Estado de México y otra legislación relevante para garantizar una armonización general, el Comité Coordinador podría asegurar que otras estrategias estatales, por ejemplo, la agenda digital o la estrategia de seguridad, identifiquen objetivos relevantes de integridad y acciones dentro de su plan de acción donde surja la oportunidad.
La PEA aborda algunos de los riesgos clave y vulnerabilidades a la integridad en el Estado de México tales como la impunidad, la profesionalización de los servidores públicos o la falta de coordinación entre instituciones. Sin embargo, debido a que la política estatal anticorrupción está alineada a la política nacional, la recomendación dada a nivel nacional en el Informe de Seguimiento del Estudio de la OCDE sobre Integridad en México, sobre riesgos clave de integridad que no fueron abordados, aplica igualmente al Estado de México (OCDE, 2019[8]). En comparación con la política nacional, la prioridad 59 de la PEA abre oportunidades para identificar, prevenir la captura y mitigar las influencias indebidas, tales como el financiamiento de los partidos políticos y el cabildeo. Si bien esto representa un avance considerable, es crucial definir actividades específicas para mitigar riesgos de integridad en el financiamiento a partidos políticos, las campañas electorales y el cabildeo, que pueden derivar en la captura de políticas públicas y en influencia indebida. Las discusiones para la preparación de este reporte confirmaron que algunos riesgos a la integridad comunes son el financiamiento ilegal de los partidos políticos, prácticas clientelares y cambios recurrentes en las regulaciones electorales. Considerando la importancia que revisten estos temas y los altos riesgos que implican, podrían ser considerados como prioridades explícitas para asegurar el seguimiento y acciones específicas.
Otras áreas de riesgo que podrían considerarse son el crimen organizado y la inseguridad, el combate a la corrupción policiaca y asegurar la rendición de cuentas a través de un sistema robusto de control interno y gestión de riesgos. En relación con el tema de policía e inseguridad, la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2017 del INEGI destaca que la policía es considerada como la institución más corrupta en el Estado de México, ya que 95% de los ciudadanos considera que la corrupción es frecuente o muy frecuente entre la policía. De forma similar, en las mesas de trabajo sostenidas para apoyar el desarrollo de la PEA, varios de los participantes expresaron el sentir de que la corrupción es común en la policía. Junto con el número de homicidios en aumento y 91% de los ciudadanos sintiéndose inseguros, existe una clara oportunidad para tomar acciones. De este modo, la Secretaría Ejecutiva podría incluir estos factores de riesgo como prioridades adicionales en la PEA para asegurar que la política sea relevante en su contexto y apunte a atender riesgos de corrupción reales. Antes de incluirlos, sería pertinente realizar un análisis detallado de las áreas de riesgo, consistente en identificar los procedimientos y áreas en que la corrupción y la falta de integridad son comunes y su impacto. La PEA sugeriría medidas para gestionar estos riesgos e indicadores para supervisar y evaluar su eficacia.
Una de las fortalezas del SAEMM es la incorporación de los municipios. Sin embargo, la implementación actual de los sistemas municipales anticorrupción ha sido lenta (véase subsección “La implementación de los Sistemas Municipales Anticorrupción se está quedando atrás” en el Capítulo 1) y hay pocas iniciativas de municipios para cimentar activamente la integridad. Por este motivo, resulta crítico y ejemplar que la PEA y sus prioridades se extiendan al ámbito municipal y establezcan expectativas y responsabilidades claras en materia de integridad para este orden de gobierno. En una referencia específica, la PEA subraya que el liderazgo y la participación de los miembros del Comité Coordinador, la Comisión Ejecutiva y los sistemas municipales anticorrupción, con el apoyo de la Secretaría Ejecutiva, forman la base para acciones de combate a la corrupción bajo un enfoque sistemático e integral de todos los entes públicos, autoridades y, entre otros, gobiernos municipales (Secretaría Ejecutiva del Sistema Estatal Anticorrupción, 2020[9]). En el desarrollo de acciones concretas que acompañarán a la PEA, sería crucial asignar actividades y responsabilidades a los municipios, en congruencia con sus recursos y capacidades, y monitorear el impacto para poder ajustar las medidas.
La PEA es un paso clave hacia un enfoque sistemático y coherente para la integridad. Sin embargo, es de vital importancia que la PEA mantenga relevancia mediante su implementación y responda a las vulnerabilidades relacionadas con la integridad en el Estado de México. La reestructuración de la Secretaría Ejecutiva y el establecimiento de una Dirección General responsable de gestionar riesgos de corrupción podrían asegurar que dichos riesgos sean evaluados periódicamente y se hagan propuestas para focalizar las acciones de la PEA de acuerdo con riesgos nuevos y emergentes.
El Comité Coordinador podría definir un plan de acción con roles y responsabilidades claras entre los entes públicos para implementar y monitorear las políticas de integridad
La política estatal anticorrupción establece las metas y objetivos estratégicos, pero requiere ser accionable por los entes públicos mediante objetivos y actuaciones específicas a nivel institucional. La experiencia sugiere que si las metas no se incluyen en una planeación organizacional y no están respaldadas por un presupuesto definido y mecanismos de rendición de cuentas, los directivos no actuarán (OCDE, 2019[3]).
El objetivo principal del SAEMM es fortalecer la coordinación para la integridad entre los entes públicos del Estado de México. Para mayor detalle, el Comité Coordinador podría complementar la política anticorrupción con un plan de acción para identificar a los entes responsables por cada línea de acción de las prioridades de la política y organizar un cronograma para la ejecución. Alineado con las prácticas de la OCDE (véase el Recuadro 2.2), el Comité Coordinador podría requerir que los entes desarrollen estrategias de integridad organizacional relacionadas con el plan de acción. La Secretaría Ejecutiva podría apoyar a los entes públicos en el desarrollo de sus propias estrategias y validar específicamente los objetivos y actividades para la integridad de esta planeación a nivel del ente.
De hecho, la Secretaría Técnica ha propuesto un modelo de coordinación que pone al Comité Coordinador en el centro de la implementación y la evaluación de la PEA. El modelo propone organizar grupos de trabajo compuestos por al menos tres miembros de dicho comité apoyados por la Secretaría Técnica. El propósito de estos grupos de trabajo es coordinar con todas las instituciones públicas la definición de proyectos, acciones, metas e indicadores focalizados en las 60 prioridades de la PEA. Esto incluye la evaluación y el análisis de impacto de las prioridades para generar recomendaciones a las instituciones que aplican las acciones relevantes de la PEA. También anticipa la nominación de servidores públicos responsables de las actividades relacionadas con la prioridad de cada institución. Si bien este modelo de coordinación traería beneficios, sería esencial designar a un punto de contacto en cada dependencia encargado de supervisar los esfuerzos, dentro de la misma, relacionados con las prioridades de la PEA. De esta manera, se evitarían duplicaciones y se alinearían los esfuerzos. Los actores de integridad, descritos en el Capítulo 1, podrían cumplir esta función.
Además, la Secretaría Ejecutiva está actualmente desarrollando un manual para la aplicación de la PEA, el cual asigna claramente a las instituciones responsables de las acciones previstas para ejecutar las prioridades de la PEA y proporcionará material de apoyo.
Muchos países miembros y socios de la OCDE requieren que los ministerios o departamentos preparen planes de prevención de la corrupción a la medida de los riesgos internos y externos específicos de cada organización. Cada organización es distinta y, por lo tanto, los riesgos de fraude y corrupción varían dependiendo del mandato, el personal, el presupuesto y el uso de la infraestructura o las TIC. Por ejemplo, los ministerios competentes de las transferencias de beneficios sociales enfrentan mayores riesgos de fraude; del mismo modo, los departamentos con mayor gasto público para adquisiciones (por ejemplo, salud o defensa) podrían enfrentar graves riesgos de corrupción. Además de garantizar el desarrollo de políticas de prevención con base en riesgos, dichos planes contribuyen a asegurar que, en su caso, los esfuerzos anticorrupción de las organizaciones estén alineados con las estrategias nacionales y sectoriales.
Por tanto, algunos países complementan los planes nacionales anticorrupción con estrategias a nivel organizacional. En Letonia, por ejemplo, cada ministerio cuenta con un plan para prevenir la corrupción, bajo la supervisión de la Agencia Nacional Anticorrupción (KNAB).
En Lituania, el Servicio Especial de Investigación (SIS), un órgano independiente de aplicación de la ley anticorrupción, es responsable de monitorear la implementación del Programa Nacional Anticorrupción, junto con la Comisión Interdepartamental de Combate a la Corrupción, encabezada por el Departamento de Justicia. El SIS coordina las actividades de gestión de riesgos en todo el sector público al requerir que cada institución pública diseñe su propio mapa de riesgos, mismo que se envía a revisar al SIS. El SIS brinda orientación y comentarios para mejorar estos planes.
En Eslovenia, la Comisión para la Prevención de la Corrupción apoya a las organizaciones en el desarrollo de planes únicos de integridad, mismos que identifican, analizan y evalúan riesgos y proponen medidas de mitigación adecuadas. La comisión exhorta a los departamentos a adoptar un enfoque incluyente en el desarrollo de sus planes, pues se determinó que existía una oportunidad de transmitir los valores de manera efectiva y reforzar un entendimiento compartido de la integridad. La Comisión, en su sitio web, da orientación que incluye planes modelo de integridad.
La Oficina de Ética Gubernamental (OGE) de los Estados Unidos lleva a cabo, aproximadamente una vez cada cinco años, revisiones de los programas de ética de las organizaciones. Estas Revisiones del Programa de Ética son los medios principales en que la OGE realiza una supervisión sistémica del programa de ética del poder ejecutivo. La Oficina de Revisión de Programa de la División de Cumplimiento efectúa revisiones en cada una de las más de 130 dependencias del poder ejecutivo para garantizar el cumplimiento constante y sostenible del programa de ética con las leyes, reglamentos y políticas en vigor sobre ética del poder ejecutivo, y da recomendaciones para una mejora significativa. Las revisiones individuales identifican e informan sobre las fortalezas y debilidades del programa de ética de una dependencia al evaluar 1) el cumplimiento de la dependencia con los requisitos éticos establecidos en las leyes, reglamentos y políticas en vigor; y 2) los sistemas, procesos y procedimientos relativos a la ética para administrar el programa.
En Colombia, se requiere a las diferentes organizaciones contar con sus propios mapas de riesgo y planes anticorrupción. El Estatuto Anticorrupción ordena a todos los entes públicos generar una estrategia, por lo menos cada año, para combatir la corrupción y mejorar el servicio al ciudadano. Estos planes se basan en los criterios definidos por la Secretaría de Transparencia.
Fuente: (OCDE, 2018[10]).
Para facilitar el monitoreo, el seguimiento y la evaluación, la Secretaría Ejecutiva ha estado trabajando en la propuesta de un sistema de monitoreo automatizado (Sistema Administrativo para Resultados Anticorrupción, SARA). Con este, se planea habilitar la sistematización y la supervisión de los trabajos de ejecución de la política anticorrupción, tal como se refleja en los proyectos, metas y actividades, y a responsables del cumplimiento. También se supone que el sistema genere los informes necesarios para la toma de decisiones.
Además de estos esfuerzos, la Secretaría Ejecutiva necesitaría asegurar la validación de la información cargada. Las dependencias suelen ser muy optimistas al evaluar su desempeño en la implementación de un programa y las medidas de seguimiento de muchas estrategias se han quedado cortas porque se basan en el monitoreo de las organizaciones ejecutoras sobre su propio avance. Con el fin de evitar esto, la Evaluación de la Iniciativa Anticorrupción de la Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles de Corea (véase el Recuadro 2.3), exige que los entes envíen sus informes de desempeño. Sin embargo, las visitas in situ verifican la información y los evaluadores externos califican el desempeño general. Entre otras ventajas, hacerlo de ese modo podría ayudar a las organizaciones ejecutoras a comprender cómo evaluar mejor su propio desempeño (UNODC, 2015[5]). La Secretaría Ejecutiva podría pedir a los entes cargar su información en el SARA y dar seguimiento de forma aleatoria a algunos de esos entes para verificar la información enviada.
La Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles (ACRC) en Corea utiliza dos marcos de evaluación complementarios para monitorear y evaluar la calidad de la implementación de los esfuerzos anticorrupción, así como sus resultados: la Evaluación de Integridad y la Evaluación de la Iniciativa Anticorrupción.
Evaluación de Integridad (EI)
Anualmente, Corea evalúa la integridad de todas las dependencias gubernamentales por medio de encuestas estandarizadas. Se pregunta al personal de 617 organizaciones sobre su experiencia con la corrupción y su percepción sobre la misma. Además, se encuesta a los ciudadanos que han estado en contacto con las organizaciones respectivas, así como a los actores interesados y los expertos con interés en la labor de dichas organizaciones. Las respuestas, junto con otra información, se califican en el Índice General de Integridad, que es un indicador compuesto.
Evaluación de la Iniciativa Anticorrupción (EIA)
La Evaluación de la Iniciativa Anticorrupción es una evaluación comparativa de las políticas de integridad en las dependencias gubernamentales en Corea. Las dependencias seleccionadas para la evaluación envían un informe del desempeño de su aplicación práctica de las políticas de integridad. Las visitas in situ verifican la información, que posteriormente es calificada por un equipo externo de evaluación. Esto permite a la ACRC monitorear la disposición y los esfuerzos de integridad en todo el sector público.
Análisis comparativo y competencia
Un bajo desempeño en la EI o la EIA no genera sanciones. Sin embargo, la publicación de los resultados y la comparación directa de los distintos entes de gobierno basada en los indicadores de integridad generan competencia entre estos. Los resultados ingresan también en la Evaluación de Desempeño del Gobierno. Adicionalmente, existen recompensas institucionales e individuales por un alto desempeño, tales como un programa de estudios en el extranjero para los funcionarios que obtengan las calificaciones más destacadas en el desempeño de integridad. La mejora continua de los resultados de desempeño ha indicado que estos incentivos pueden ser efectivos.
Fuente: Presentación hecha por Sung-sim Min, Director, División de Evaluación y Encuesta Anticorrupción, ACRC, en la reunión del Grupo de Trabajo de Altos Funcionarios Públicos de Integridad (SPIO) en las oficinas centrales de la OCDE en París, en noviembre de 2016.
Además, el Comité Coordinador del SAEMM podría utilizar el informe público anual para dar a conocer el avance de los entes de gobierno en la ejecución del Plan de Acción, además de monitorear y medir los beneficios de la estrategia de integridad. Informar a los actores internos y externos, incluyendo al público en general, sobre los avances y resultados no solo permite la rendición de cuentas, también aumenta la credibilidad de los esfuerzos de integridad y estimula las acciones anticorrupción y por la integridad en el futuro. Adicionalmente, el escrutinio público podría animar a algunos entes a mejorar la implementación de la política anticorrupción. El Comité Coordinador podría usar el informe anual de avances del Sistema Anticorrupción para publicar información detallada sobre el progreso a nivel de dependencias; esto podría incluir, por ejemplo, la introducción de un código de conducta a nivel de dependencia, y el porcentaje del personal consciente sobre dilemas éticos y directrices relativas a la corrupción o iniciativas similares. Además, la información podría estar disponible en la página web del Sistema Anticorrupción.
Por ejemplo, la ACRC en Corea desarrolla una clasificación escalonada sobre la forma en que las instituciones avanzan de acuerdo con grupos de desempeño (del 1 al 5, siendo 1 la categoría de mejor desempeño); se publican tanto la clasificación gradual de cada institución como un informe consolidado. Los resultados reciben una atención significativa de los medios y aquellas instituciones con buen puntaje se benefician de una mejora en su reputación organizacional. La ACRC también proporciona a cada entidad un reporte específico que incluye sugerencias de mejora (Lee Jun-min and Lee Ahjung, s.f.[11]).
Para monitorear la implementación de la política anticorrupción, la Comisión Ejecutiva tendría que garantizar el desarrollo de indicadores claros y medibles con puntos de partida, hitos y objetivos
Un enfoque estratégico sobre integridad requiere asimismo indicadores y el establecimiento de puntos de partida, hitos y objetivos. Los indicadores deben reflejar los objetivos estratégicos de la política anticorrupción o el plan de acción. Los indicadores bien diseñados, incluyendo los puntos de partida, hitos y objetivos, pueden fungir como una hoja de ruta hacia los resultados a obtener y la forma de hacerlo. Los indicadores también pueden apoyar en la evaluación del avance hacia los objetivos estratégicos y las correcciones necesarias, según se requiera (OCDE, 2020[2]).
Al designar indicadores, debe tenerse en mente que, idealmente, estos sean específicos, medibles y realistas. Un buen indicador mide de forma inequívoca solo una variable con un esfuerzo razonable para dar resultados claros (OCDE, 2019[6]).
En el contexto de la política anticorrupción, la Secretaría Ejecutiva del SAEMM se encuentra actualmente en la etapa de desarrollo de los indicadores, los cuales serán afinados posteriormente por la Comisión Ejecutiva. A lo largo del desarrollo, la PEA anticipa la colaboración con instituciones gubernamentales, expertos, organizaciones del sector privado y la sociedad civil, reconocidos por su especialización en esta área, como el INEGI, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el Instituto de Información Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México (IGECEM), la SECOGEM y la Secretaría de Finanzas para identificar y dar retroalimentación sobre los indicadores relevantes. Tal consulta a los actores interesados tiene el potencial de mejorar la calidad de los indicadores y asegurar que, al final del proceso, las partes consideren creíbles los hallazgos de la evaluación. Dada la intervención de los miembros del CPC en la Comisión Ejecutiva, se establecería una función de control social, la cual debería evitar que los indicadores de medición sean muy fáciles de alcanzar, minando su efectividad (OCDE, 2019[6]). Además, la PEA también anticipa esta colaboración como un paso hacia el desarrollo de sinergias para evaluaciones internas y externas.
Respecto a la estrategia de monitoreo y evaluación, la Secretaría Técnica está actualmente desarrollando un plan detallado sobre el cual se diseñarán los indicadores, en coordinación con instituciones públicas, el sector privado y organizaciones de la sociedad civil, y estará basado en cuatro pilares:
Enfoque de la metodología del marco lógico para identificar, priorizar y definir el alcance de los programas, proyectos e indicadores utilizados para el diseño, operación y evaluación de las políticas públicas.
Enfoque de la planeación estratégica tomando en cuenta los factores económicos, políticos, sociales, culturales y legales que contribuyen al desempeño de los indicadores que miden la corrupción.
Enfoque de gestión por resultados para identificar los indicadores que arrojen los resultados alcanzados en la ejecución de los programas a poner en marcha.
Enfoque del modelo de evaluación basado en fuentes institucionales para valorar la evolución del nivel de corrupción conforme se implementa la PEA. El enfoque se centra particularmente en la medición del impacto de la PEA en la vida pública al desarrollar varios índices compuestos que incluyen indicadores de confianza, percepción de la corrupción, incidencia y denuncias de corrupción, entre otros.
En el proceso de desarrollo del marco de medición de acuerdo a lo previsto, será crucial que los objetivos y los indicadores para acciones específicas de la PEA cumplan con los principios de confiabilidad y validez. Esto significa que la definición de cumplimiento se realice ex ante mediante una conceptualización clara de categorías en el caso de indicadores binarios “sí/no”, un valor objetivo en el caso de una variable cuantitativa y una línea base para indicadores que miden cambio. De igual forma, el énfasis debe ponerse en desarrollar indicadores que vayan más allá de la implementación de jure e incluyan la implementación de facto. Por ejemplo, la mera existencia de jure de un código de integridad no garantiza el logro del objetivo de integridad en una organización (de facto), más bien, tanto la elaboración como el proceso de implementación del código de integridad pueden estar condicionados por ciertos elementos cualitativos, que seguramente impactarían la calidad del código.
Respecto a la responsabilidad institucional del monitoreo de la política anticorrupción, la Secretaría Ejecutiva podría actuar como una unidad de monitoreo imparcial y llevar a cabo un examen sobre las fuentes de datos disponibles de las instituciones públicas para evaluar su pertinencia, aplicabilidad, validez y confiabilidad. Los datos serían recabados de forma central por vía digital. De este modo, la Secretaría Ejecutiva podría establecer los estándares de los datos que proporcionan las instituciones y a partir de ellos formular su conclusión para el reporte de monitoreo. Como parte de ello, la Secretaría Ejecutiva necesitaría garantizar que los entes cuenten con las capacidades y el conocimiento necesarios para medir los datos de forma objetiva y coherente. La Secretaría Ejecutiva podría utilizar los datos para elaborar un reporte de monitoreo que informe al Comité Coordinador, de acuerdo con las disposiciones de la Ley del Sistema Anticorrupción. Con base en dicho reporte, el Comité Coordinador podría desarrollar recomendaciones a las entidades para mejorar sus sistemas de integridad (OCDE, 2019[6]). De hecho, como se comentó anteriormente, la Secretaría Ejecutiva planea establecer grupos interinstitucionales, consistentes en al menos tres miembros de Comité Coordinador y apoyados por la Secretaría Técnica, que darían seguimiento y supervisarían las acciones sobre las prioridades bajo su responsabilidad. También se anticipa que den recomendaciones específicas; estas podrían ser la base para las recomendaciones emitidas por el Comité Coordinador, como se sugirió.
Con el fin de evaluar la efectividad de las políticas de integridad, el SAEMM podría considerar la subcontratación de la evaluación para asegurar su independencia
Para evaluar la efectividad de la política anticorrupción, es clave diseñar arreglos específicos de desde el inicio. Tener una idea clara de qué datos se van a recabar para la evaluación, así como la forma y el momento en que se evaluarán las medidas adoptadas, aporta información al diseño e implementación de acciones conducentes. Puede también garantizar la capacidad de medición, los informes sobre avances y la rendición de cuentas. El resultado de un procedimiento de evaluación bien diseñado es conseguir que los actores ejecutivos rindan cuentas de lo que han logrado y qué tan eficientemente lo han hecho. Al igual que con los esfuerzos de monitoreo, se puede obtener evidencia crucial para analizar el avance e identificar las necesidades de ajuste (OCDE, 2020[2]).
En general, la evaluación puede hacerse tanto de forma interna como subcontratada. Esta elección depende del propósito de la evaluación y de los recursos disponibles. En tanto que las evaluaciones internas pueden apoyar la autorreflexión y el aprendizaje, ser menos costosas y más rápidas de realizar, se considera que las evaluaciones subcontratadas son más objetivas y tienen la ventaja de involucrar expertos en el área. El Cuadro 1.1 brinda detalles de las ventajas y desventajas de cada enfoque (OCDE, 2020[2]).
Dentro del SAEMM, el Comité Coordinador tiene el mandato de establecer la metodología para la evaluación de impacto. La PEA anticipa un esquema de monitoreo y evaluación basado en evaluaciones internas y externas:
Evaluar los resultados, la eficiencia, la calidad y el impacto de la gestión y el desempeño de los procesos internos, programas, proyectos, acciones, metas e indicadores derivados de la implementación de la PEA; y
evaluar el impacto de la implementación de la PEA aplicando diferentes variables, índices e indicadores que comprendan una agenda de medición a corto, mediano y largo plazos (0-2 y hasta 4 años). Estos son susceptibles de ser evaluados externamente.
Para garantizar la rendición de cuentas y la independencia, así como generar confianza pública en la efectividad del sistema, además de externalizar la evaluación, el Comité Coordinador podría subcontratar el desarrollo de la metodología de evaluación. A lo largo del proceso de contratación de evaluadores independientes, debe prestarse particular atención a gestionar cualquier conflicto de interés potencial o real. El proceso de contratación debe realizarse de acuerdo con un alto estándar de transparencia, publicando la información importante en el transcurso del mismo y manteniendo al público informado.
Además de monitorear y evaluar los beneficios de la política anticorrupción, informar del avance y resultados a los actores internos y externos, incluyendo al público en general, no solo permite la rendición de cuentas, sino que aumenta la credibilidad en los esfuerzos de integridad y estimula las acciones futuras anticorrupción y por la integridad. El Estado de México ya ha dado un paso importante en términos de informar abierta y activamente sobre el desarrollo de la política al publicar las distintas etapas del proceso y organizar foros públicos de opinión. El SAEMM, principalmente el Comité Coordinador y la Secretaría Ejecutiva, podrían continuar estos esfuerzos para informar sobre la implementación prevista, los órganos responsables de la ejecución, así como el marco para el monitoreo y la evaluación. Estas acciones pueden movilizar el apoyo popular y fortalecer la confianza en el sistema. Asimismo, permitirá que el público actúe como una fuente externa de rendición de cuentas que exija acciones sobre la política pública.
Establecer el marco correcto para la integridad
Para asegurar que la política anticorrupción refleje los temas clave del Estado de México, deben incluirse prioridades adicionales. Entre ellas se encuentran:
Para facilitar la implementación de la política anticorrupción, el SAEMM podría completar el desarrollo de un plan de acción con roles y responsabilidades claros para que los entes públicos implementen sus políticas.
El Comité Coordinador del SAEMM podría utilizar el informe público anual sobre el sistema anticorrupción para informar del avance que obtengan las dependencias y para fomentar la implementación del Plan de Acción.
Monitoreo y evaluación de políticas de integridad
Durante el desarrollo de los indicadores, será clave que la Comisión Ejecutiva invite a las entidades gubernamentales y a los expertos a identificar y dar retroalimentación sobre los indicadores pertinentes.
Durante el proceso de monitoreo de la política anticorrupción, la Secretaría Ejecutiva podría actuar como una unidad imparcial de monitoreo, examinando las fuentes de datos disponibles de instituciones públicas y los datos proporcionados para evaluar su relevancia, aplicabilidad, validez y confiabilidad, así como recabar los datos de manera central. Los datos obtenidos podrían utilizarse para preparar un reporte de monitoreo que informe al Comité Coordinador, como de hecho lo planea hacer la Secretaría Ejecutiva.
Con base en el reporte de monitoreo, el Comité Coordinador podría desarrollar recomendaciones para las entidades sobre la forma de mejorar sus sistemas de integridad.
Para asegurar la rendición de cuentas e independencia, y generar confianza pública sobre la efectividad del sistema, el Comité Coordinador podría subcontratar tanto el desarrollo de la metodología para la evaluación como la evaluación misma. A lo largo del proceso de contratación de evaluadores independientes, debe prestarse particular atención a la gestión de cualquier conflicto de interés potencial o real.
Para movilizar el apoyo popular al sistema anticorrupción y fortalecer la confianza, el SAEMM, principalmente el Comité Coordinador y la Secretaría Ejecutiva, podría continuar con los esfuerzos de comunicación sobre la implementación prevista, los órganos responsables de la ejecución, así como el marco de monitoreo y evaluación.
Referencias
[4] Executive Secretariat of the National Anticorruption System (2020), Guía de diseño de Políticas Estatales Anticorrupción, https://www.sesna.gob.mx/wp-content/uploads/2020/02/Gu%C3%ADa-dise%C3%B1o-PEA.pdf (consultado el 19 de abril de 2020).
[2] OCDE (2020), Manual de la OCDE sobre Integridad Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/8a2fac21-es.
[3] OCDE (2019), Estudio de la OCDE sobre Integridad en Argentina: Lograr un cambio sistémico y sostenido, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/g2g98f15-es.
[6] OCDE (2019), Estudio de la OCDE sobre Integridad en la Ciudad de México: Renovando su sistema anticorrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264307094-es.
[8] OCDE (2019), Informe de Seguimiento del Estudio de la OCDE sobre Integridad en México: Respondiendo a las Expectativas de los Ciudadanos, OCDE, París, https://www.oecd.org/gov/integridad/informe-seguimiento-estudio-sobre-integridad-mexico.pdf.
[10] OCDE (2018), Estudio de la OCDE sobre Integridad en el Estado de Nuevo León, México: Dando sostenibilidad a las reformas de integridad, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264306905-es.
[7] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en México: Adoptando una postura más firme contra la corrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264280687-es.
[1] OCDE (2017), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, OCDE, París, https://www.oecd.org/gov/ethics/recomendacion-sobre-integridad-es.pdf.
[9] Secretaría Ejecutiva del Sistema Estatal Anticorrupción (2020), State of Mexico Anti-corruption Policy.
[11] Son, J. et al. (eds.) (s.f.), Introduction to Korea’s Anti-corruptIon Initiative Assessment: A Tool to Evaluate Anti-Corruption Efforts in the Public Sector in the Republic of Korea, UNDP, http://www.undp.org/content/dam/uspc/docs/USPC%20ACRC%20final.pdf (consultado el 1 de julio de 2018).
[5] UNODC (2015), The United Nations Convention against Corruption. National Anti-Corruption Strategies: A Practical Guide for Development and Implementation, United Nations, Vienna, https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2015/National_Anti-Corruption_Strategies_-_A_Practical_Guide_for_Development_and_Implementation_E.pdf.
[12] Vági, P. and E. Rimkute (2018), “Toolkit for the preparation, implementation, monitoring, reporting and evaluation of public administration reform and sector strategies: Guidance for SIGMA partners”, SIGMA Papers, No. 57, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/37e212e6-en.