Chapitre 6. Renforcer la gouvernance des systèmes de compétences

Ce chapitre fournit un cadre des dimensions opérationnelles nécessaires à une gouvernance efficace des systèmes de compétences. Il illustre, par des exemples, comment mieux calibrer l’interaction entre les éléments propres à une bonne gouvernance pour créer des processus essentiels au bon fonctionnement et à la fiabilité des systèmes de compétences. Il préconise d’envisager les politiques relatives aux compétences selon une approche mobilisant l’ensemble de l’administration et souligne quatre dimensions de l’action publique importantes pour la réalisation de cet objectif : 1) promouvoir la coordination, la coopération et la collaboration à tous les niveaux de l’administration ; 2) faire participer les parties prenantes à l’ensemble du cycle d’élaboration des politiques ; 3) élaborer des systèmes d’information intégrés ; et 4) harmoniser et coordonner les mécanismes de financement.

Encadré 6.1 Enseignements pertinents pour l’action publique sur l’amélioration de la gouvernance des systèmes de compétences

Promouvoir la coordination, la coopération et la collaboration à tous les niveaux de l’administration. Les politiques en faveur des compétences relèvent rarement d’un seul ministère ou d’un seul échelon de l’administration. Approfondir les niveaux de coordination, de coopération et de collaboration permet d’améliorer les résultats en matière de compétences. La coordination entre différents domaines de l’action publique se fait de manière plus aisée s’il est communément admis que les compétences constituent une priorité nationale. Les gouvernements devraient identifier les parties prenantes pertinentes, dialoguer avec elles et encourager la coordination entre les autorités centrales et infranationales. Une première étape intéressante consiste à recenser toutes les mesures des pouvoirs publics et les acteurs institutionnels qui ont un impact sur le développement et l’utilisation des compétences. Les efforts de coordination devraient être soutenus par des institutions pertinentes. Ces institutions peuvent prendre différentes formes. Toutefois, il est important qu’elles adoptent un point de vue à l’échelle du cycle de vie et instaurent des mécanismes de suivi et d’évaluation afin de mesurer le fonctionnement du système de compétences.

Associer les parties prenantes à l’ensemble du cycle d’élaboration des politiques. La nécessité d’impliquer les parties prenantes est née de la complexité et de la multiplicité des actions qui doivent être entreprises par les pouvoirs publics pour améliorer le développement et l’utilisation du capital humain d’un pays. Les responsables de l’action publique qui font face à des choix stratégiques compliqués ont besoin et tirent profit de l’expertise et des connaissances des parties prenantes. De plus, l’implication de ces acteurs accroît la légitimité politique des décisions des pouvoirs publics. Une première étape vers l’implication des parties prenantes consiste à recenser tous les acteurs du système de compétences et à identifier comment et dans quelle mesure ils interagissent les uns avec les autres. Il est très important que cette participation mène à des résultats tangibles en pratique et les parties prenantes doivent avoir la possibilité d’influencer les actions des pouvoirs publics en faveur des compétences. Toutefois, il est essentiel que leur participation aux prises de décision n’entraîne pas une mainmise sur les institutions publiques des intérêts privés.

Élaborer des systèmes d’information intégrés. À mesure que les systèmes de compétences évoluent et deviennent plus complexes, la gestion des données et des informations devient une question fondamentale. Les gouvernements ont besoin que des systèmes d’information efficaces recueillent et gèrent les données et les informations produites, analysées et diffusées par les administrations et les parties prenantes afin de s’assurer que les responsables de l’action publique, les entreprises, les individus et d’autres ont accès à des informations exactes, actualisées, détaillées et adaptées. La gestion de données complexes nécessite de fournir des efforts de gestion conséquents dans plusieurs domaines, en particulier celui des protocoles sur la responsabilité et la confidentialité. La première étape en vue de concevoir un système d’information intégré consiste à générer et recueillir l’ensemble des données pertinentes sur les compétences, le marché du travail et l’apprentissage. Traduire des données en information implique de connaître les utilisateurs finaux, leurs besoins et les lacunes existantes en matière d’information. Il convient d’adopter une approche centrée sur l’utilisateur pour transformer des données en informations exploitables.

Harmoniser et coordonner les mécanismes de financement. La gouvernance et le financement sont inexorablement imbriqués. Les efforts fournis en vue d’accroître le niveau et l’efficacité des dépenses en matière de compétences doivent s’accompagner d’une capacité institutionnelle forte. Les dispositifs financiers devraient reposer sur des mécanismes de partage des coûts plus flexibles qui facilitent l’intégration de sources multiples. Les fonds publics doivent être octroyés avec prudence afin d’améliorer les résultats de l’action publique et de garantir à tous un accès équitable aux opportunités de développement des compétences. Une première étape vers la hiérarchisation des priorités en matière d’investissements et de dépenses dédiés à la question des compétences consiste à évaluer les carences de financement dans les systèmes. Les stratégies d’investissement devraient être définies conformément aux priorités stratégiques à moyen terme du gouvernement. Les ressources doivent être attribuées de sorte que les mécanismes de responsabilités et de reddition de comptes correspondent au financement afin que ceux qui sont responsables détiennent la capacité et le financement suffisants pour proposer des services du niveau de qualité souhaité.

Introduction

La mise en œuvre de réformes représente un défi pour les gouvernements. La complexité de cette tâche s’accroît lorsque les mesures impliquent un large éventail d’acteurs et d’entités, notamment lorsqu’elles intéressent plusieurs niveaux de l’administration, de multiples parties prenantes, et qu’elles s’inscrivent dans de multiples secteurs de l’action publique (OCDE, à paraître[1]). Lors de la conception et de la mise en œuvre de mesures mobilisant l’ensemble de l’administration, les gouvernements se trouvent souvent confrontés à des difficultés colossales d’ordre politique et technique, y compris, entre autres difficultés, la nécessité de coordonner différents échelons de l’administration, d’impliquer des parties prenantes et de définir les aspects de la réforme liés au financement et à l’information. De plus, les réformes englobant tous les niveaux administratifs sont souvent associées à des arbitrages complexes en matière de redistribution puisqu’elles impliquent souvent une distribution et une redistribution des ressources au sein d’un secteur ou entre les secteurs ainsi qu’entre les différents échelons du gouvernement.

Dans l’ensemble des secteurs de l’action publique, les mesures dédiées à l’amélioration des résultats en matière de compétences – les politiques des compétences – constituent un exemple remarquable de complexité. La réussite des mesures qui cherchent à améliorer le développement et l’utilisation des compétences dépend des réponses et des actions d’un large éventail d’acteurs, notamment du gouvernement, des élèves, des enseignants, des travailleurs, des employeurs, des organisations syndicales, etc. À plusieurs égards, le domaine d’action des politiques relatives aux compétences diffère fondamentalement des autres domaines d’action. D’un côté, l’investissement dans l’éducation et la formation du capital humain bénéficie d’une grande popularité au sein des différentes circonscriptions électorales et politiques (Busemeyer et al., 2018[2]) car la valeur de l’enseignement et sa contribution au développement économique et à l’inclusion sociale sont largement reconnues. D’un autre côté, ainsi qu’il est décrit au chapitre 1, les politiques relatives aux compétences sont bien plus complexes que beaucoup d’autres puisqu’elles se situent à l’intersection entre les politiques d’éducation, du marché du travail, industrielles et d’autres domaines d’action. Il s’agit d’un domaine d’action intrinsèquement complexe qui joue un rôle central puisqu’il ouvre la voie au développement des pays, notamment en facilitant l’adoption de nouvelles technologies et la progression dans la chaîne de valeur ajoutée, et en rendant les pays plus attractifs pour les investissements directs étrangers.

Les politiques relatives aux compétences concernent un grand nombre de ministères, d’échelons administratifs et de parties prenantes. Par exemple, l’élaboration des politiques dans le domaine du marché du travail intéresse un ensemble d’acteurs (des syndicats, des associations d’employeurs, etc.) différents de ceux qui interviennent dans le domaine de l’éducation (les associations de parents et d’élèves, les associations d’enseignants, les établissements d’enseignement, etc.). De plus, l’élaboration des politiques dans le domaine du marché du travail poursuit généralement des approches plus centralisées dont le but est de garantir l’intégrité des marchés nationaux alors que les politiques d’éducation sont souvent mises en œuvre et parfois même financées au niveau infranational ou local. Ainsi, de par la multiplicité des acteurs concernés et la coordination des efforts entre les différents niveaux administratifs, la mise en œuvre de politiques des compétences coordonnées s’avère particulièrement complexe.

La gouvernance ne devrait pas aller en se simplifiant. La mondialisation, les progrès technologiques et l’évolution démographique, entre autres facteurs, mettent les systèmes de compétences sous pression, dans les pays membres de l’OCDE et les autres économies, ce qui accroît considérablement la nécessité d’envisager l’apprentissage comme un phénomène présent tout au long de la vie. Plus précisément, comme cela a été évoqué au chapitre 3, ces facteurs, ou mégatendances, imposent le renouvellement des engagements politiques et financiers relatifs aux politiques sur les compétences dans trois domaines : 1) insuffler une culture de l’apprentissage tout au long de la vie et élargir les possibilités de formation et de formation continue proposées aux adultes afin d’accroître leur capacité à s’adapter et à résister face à un monde qui change rapidement ; 2) réduire l’inégalité des chances parmi les enfants et au sein des écoles afin de s’assurer que tous les jeunes adultes détiennent les compétences nécessaires pour réussir au niveau professionnel et tirer parti de l’impact des technologies dans un monde professionnel qui bouge ; et 3) exploiter le potentiel des nouvelles technologies pour accroître les possibilités d’apprentissage et stimuler le développement des compétences pour le 21^e siècle.

Comme les services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants (EAJE) et l’enseignement et la formation professionnelle initiale (EFP) sont développés afin de s’adresser à une part plus importante de la population et que les possibilités d’apprentissage sont élargies afin de toucher la population adulte, les gouvernements se trouvent face à de nouvelles difficultés dans des domaines où leur champ d’action a toujours été limité, avec une hausse du nombre d’acteurs impliqués et de la complexité des systèmes de gouvernance. L’élargissement de l’EAJE contraint les gouvernements à gérer des complexités qui dépassent celles rencontrées avec les niveaux du primaire et du secondaire, telles que renforcer les nouveaux cadres règlementaires, gérer les relations avec les prestataires, instaurer des mécanismes d’assurance de la qualité efficaces et faire face à des débats qui opposent le rôle de la famille à celui de l’état et des marchés dans l’éducation des jeunes enfants. L’élargissement des possibilités de formation dans le domaine de l’EFP ajoute encore davantage de complexité car cela suppose une coordination entre les responsables de l’action publique au sein du système éducatif et les acteurs du domaine du marché du travail, comme les entreprises et les syndicats. De la même manière, la formation et le perfectionnement des adultes implique d’instaurer et d’organiser les relations entre les employeurs et les prestataires d’éducation, et de créer de nouveaux mécanismes de financement et de reddition de comptes.

Les efforts actuels en matière de réforme du système de compétences s’inscrivent souvent dans une tendance plus générale des pays membres de l’OCDE qui consiste à décentraliser et déléguer l’administration et une partie du financement des services sociaux (Gingrich, 2011[3]), ce qui signifie que davantage de mesures et de services seront élaborés et fournis avec ou par des autorités infranationales, des partenaires sociaux et d’autres parties prenantes dont les actions ne sont pas toujours sous le contrôle du pouvoir central. Par conséquent, il est difficile de concevoir des systèmes de gouvernance capables d’adopter une approche à la fois coordonnée du pilotage et de la hiérarchisation des priorités et qui restent sensibles aux besoins particuliers au niveau infranational et local.

De fait, les 14 rapports de diagnostic de la Stratégie de l’OCDE sur les compétences réalisés à ce jour indiquent que les difficultés rencontrées pour coordonner et harmoniser les différents secteurs de l’action publique et les différents acteurs constituent un des plus gros obstacles qui nuit à une mise en œuvre efficace et efficiente des politiques relatives aux compétences. Un grand nombre des difficultés actuellement posées par les compétences sont inhérentes à de mauvais dispositifs de gouvernance dans les différents domaines d’action et les échelons administratifs et il en va de même pour les parties prenantes, le défaut d’information sur les résultats des compétences et de l’apprentissage, et l’inefficacité des mécanismes de financement. Les structures et les organes gouvernementaux sont généralement conçus pour promouvoir des actions sectorielles spécifiques et non pas pour coordonner des actions entre les secteurs.

Ce chapitre propose un cadre de gouvernance qui pourrait potentiellement servir de référence dans les débats en cours sur les réformes de la gouvernance dans les politiques des compétences. Il préconise d’envisager les politiques en faveur des compétences selon une approche qui mobilise l’ensemble de l’administration et s’appuie sur quatre dimensions pertinentes de l’action publique.

Envisager les politiques relatives aux compétences selon une approche mobilisant l’ensemble de l’administration

Une approche qui englobe tous les niveaux administratifs a pour objectif de s’assurer que les mesures prises par les pouvoirs publics sont cohérentes, se renforcent mutuellement (c’est à dire qu’elles sont complémentaires) et sont suffisamment flexibles pour pouvoir faire face aux nouvelles difficultés. De cette manière, cette approche espère créer un bon équilibre entre un pilotage et une hiérarchisation des priorités centralisés, d’une part, et une mise en œuvre des mesures flexible et décentralisée, d’autre part. Une bonne gouvernance en matière de compétences concerne le secteur public mais aussi le secteur privé. Ainsi, l’approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration fait intervenir les parties prenantes pertinentes dans la prise de décision afin que les choix stratégiques soient considérés comme légitimes par les entités concernées et afin de tirer profit des connaissances détenues par les parties prenantes réparties à travers différents niveaux administratifs et politiques. Impliquer les parties prenantes devrait permettre d’améliorer l’efficacité des processus de mise en œuvre. Pour exploiter pleinement le potentiel de l’approche globale, il convient d’harmoniser un éventail de systèmes politiques, sociaux, économiques et administratifs. Le juste équilibre à trouver entre le pilotage centralisé et les besoins particuliers régionaux et sectoriels ainsi que le degré d’implication des acteurs privés dans les processus de prise de décision devraient varier d’un pays à l’autre en fonction des situations politiques et institutionnelles. Ce chapitre ne prône pas un modèle unique pour tous à appliquer aux systèmes de gouvernance mais identifie des domaines fondamentaux relatifs aux dispositifs de gouvernance (voir ci-dessous) qui peuvent servir de référence afin d’améliorer l’efficacité et l’efficience de l’élaboration des mesures, conformément aux objectifs et aux cibles de l’action publique propres au pays (Encadré 6.2).

Encadré 6.2 Qu’est-ce qu’une approche mobilisant l’ensemble de l’administration ?

Une approche qui mobilise l’ensemble de l’administration a pour objectif d’améliorer la coordination horizontale et verticale de l’action gouvernementale afin de concevoir des mesures plus cohérentes et de mieux exploiter les ressources. Une approche englobant tous les niveaux de l’administration favorise et exploite les synergies et l’innovation qui découlent de l’implication et de l’engagement d’un large éventail de parties prenantes tout en fournissant des services continus aux particuliers et aux entreprises. Cela suppose que des organes du gouvernement, quel que soit leur nature ou leur échelon, travaillent en dehors des limites de leurs attributions afin d’atteindre des objectifs communs et d’apporter des réponses intégrées et globales à des questions d’ordre politique. Une telle approche concerne à la fois les méthodes de travail formelles et informelles, ainsi que l’élaboration, la mise en œuvre et la gestion de mesures stratégiques, de programmes et de prestations de services. Une administration publique capable de collaborer véritablement lui permet réellement de mieux répondre aux besoins du gouvernement et des individus.

La formulation « ensemble de l’administration » est large et s’applique à la fois aux niveaux centraux et infranationaux (régionaux et locaux) et aux domaines d’action. Mais elle sous-entend surtout la mise en relation du gouvernement et des acteurs externes.

Source : d’après OCDE (2011[4]), Estonia: Towards a Single Government Approach, examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, https://dx.doi.org/10.1787/9789264104860-en.

Plus concrètement, l’approche globale a pour objectif de mener des programmes d’actions à long terme en faveur des compétences, d’instaurer des institutions fortes qui suivent et évaluent la mise en œuvre et les résultats des réformes, de faire participer directement les parties prenantes afin de partager avec elles la responsabilité (ou le poids) de la réforme politique dans un cadre où le secteur public reste responsable de la qualité et de l’accessibilité des services et, enfin, de rétablir l’équilibre entre les gagnants et les perdants des processus de réforme. Ce dernier point, sur les effets redistributifs des réformes, peut souvent devenir un obstacle majeur dans la conception et la mise en œuvre des réformes politiques. Afin de ne pas se retrouver dans une impasse lors des dernières étapes du processus de mise en œuvre, il est essentiel de mettre les parties intéressées à contribution dès les premières étapes du processus de prise de décision. Dans le même temps, les pouvoirs publics doivent rester aux commandes afin d’éviter que les intérêts particuliers prennent le dessus sur les institutions publiques.

Conformément à la définition des politiques relatives aux compétences mentionnée dans la Stratégie de l’OCDE sur les compétences, les domaines d’action à étudier portent non seulement sur ceux de l’éducation et de la formation au sens strict mais comprennent également les domaines du marché du travail, de l’entreprise et de la fiscalité dans la mesure où les politiques dans ces domaines ont des répercussions sur le développement et l’utilisation efficace des compétences sur le marché du travail, ainsi que sur l’adéquation avec les besoins en compétences. Après avoir appliqué l’approche de la Stratégie de l’OCDE sur les compétences dans 11 pays, 4 grands défis ont été identifiés comme étant essentiels pour envisager les politiques relatives aux compétences selon une approche globale. Ces défis représentent les quatre dimensions de l’action publique présentées dans le présent chapitre et portent sur la capacité à promouvoir la coordination, la coopération et la collaboration à tous les niveaux de l’administration, à associer efficacement les parties prenantes à l’ensemble du cycle d’élaboration des politiques, à élaborer des systèmes d’information intégrés à l’appui du développement et de la mise en œuvre des politiques relatives aux compétences, et à concevoir des dispositifs de financement efficaces et efficients qui garantissent aux systèmes de compétences la disponibilité de ressources suffisantes et durables. Il s’agit plus précisément des défis suivants :

Promouvoir la coordination, la coopération et la collaboration à tous les niveaux de l’administration permet aux pouvoirs publics de coordonner la conception et la mise en œuvre des politiques en matière de compétences entre les ministères concernés (coordination horizontale) et à tous les échelons de l’administration (coordination verticale) dans un souci de cohérence. De plus, les politiques relatives aux compétences devraient être guidées par une vision commune et élaborées et mises en œuvre de sorte à être complémentaires. Les mesures sont complémentaires lorsqu’elles se renforcent mutuellement, c’est-à-dire lorsqu’elles génèrent de meilleurs résultats lorsqu’elles sont associées et coordonnées que lorsqu’elles sont mises en œuvre séparément ou les unes indépendamment des autres (Trapasso and Staats, 2018[5]). De plus, une coordination entre différents ministères et à plusieurs niveaux de l’exécutif ne fait pas intervenir un modèle de pilotage centralisé unique et applicable par tous car la coordination au sein d’une approche qui englobe tous les échelons de l’administration devrait être suffisamment flexible pour tenir compte de besoins particuliers au niveau régional ou sectoriel. L’aspect important reste que les ministères ou les organes individuels ne doivent pas conduire leurs propres actions sans les coordonner, le cas échéant, avec d’autres ministères ou organes concernés.
Faire participer les parties prenantes à l’ensemble du cycle d’élaboration des politiques permet de s’assurer que les acteurs intéressés du secteur privé tels que les syndicats, les entreprises, les employeurs, les associations, etc. sont mis à contribution de manière pertinente lors de l’élaboration, de la mise en œuvre et de l’évaluation des mesures relatives aux compétences. L’implication des parties prenantes accroît la pertinence, la flexibilité et la pérennité de l’action publique et facilite une mise en œuvre efficace des politiques. Les secteurs publics et privés peuvent coopérer et interagir de plusieurs manières pour ce qui touche aux politiques sur les compétences, et tous les pays n’impliquent pas les acteurs privés de la même manière et dans la même mesure. Dans tous les cas, il est important d’empêcher les acteurs du secteur privé de profiter de leur participation au processus décisionnel public pour servir des intérêts particuliers. Ainsi, les systèmes de gouvernance et les manières dont le secteur public et privé interagissent doivent être pensés de sorte à garantir que les acteurs s’attachent à résoudre des problèmes d’ordre collectif et ne cherchent pas à entrer dans des négociations ou à faire pression pour servir des intérêts particuliers.
Élaborer des systèmes d’information intégrés qui fournissent des informations et des connaissances aide les décideurs et les parties prenantes à prendre des décisions qui améliorent les résultats en matière de compétences. Les informations et les données sur les besoins de compétences, les possibilités d’apprentissage et les bonnes pratiques, devraient permettre à l’élaboration de l’action publique de se fonder sur des données probantes. Toutefois, afin d’y parvenir, la qualité de l’information doit être améliorée dans de nombreux pays. Les données administratives devraient être intégrées dans des systèmes communs – longitudinaux – capables de les traduire en une information accessible et adaptée qui peut aider des partenaires à faire des choix éclairés en matière de compétences. Les systèmes d’information doivent se centrer sur l’utilisateur et exploiter les progrès technologiques récents. Alors que des infrastructures pour la collecte et la gestion de données quantitatives se construisent, les systèmes de gouvernance et de reddition de comptes doivent eux aussi pouvoir exploiter des bases de données qualitatives, comme les évaluations des besoins de compétences fournies par les associations d’employeurs, les inspections scolaires et d’autres évaluations qualitatives.
Harmoniser et coordonner les mécanismes de financement peut faciliter l’allocation de ressources en faveur des investissements dont les retombées sociales sont les plus importantes. D’un point de vue politique, mettre en œuvre des méthodes de financement qui orientent les ressources vers les localités qui en ont le plus besoin peut s’avérer difficile car les régions les plus riches pourraient s’opposer à ce type de redistribution. Une approche mobilisant l’ensemble de l’administration peut s’avérer plus à même de résoudre ce type d’asymétries régionales qu’une approche non coordonnée. De plus, il est important d’envisager le financement du développement des compétences dans une perspective stratégique à long terme et, afin de simplifier le processus d’attribution des ressources, il est essentiel d’offrir un cadre clair qui précise quels acteurs contribuent au financement et dans quelle mesure. Encore une fois, les politiques relatives aux compétences diffèrent des autres politiques car les fruits des investissements réalisés aujourd’hui dans l’éducation ne seront visibles qu’à long terme, c’est-à-dire le plus souvent après la fin du mandat politique des décideurs actuels. C’est pourquoi, afin de mener à bien une stratégie à long terme dans le domaine de l’acquisition de compétences, il convient impérativement d’instaurer un cadre institutionnel qui protège les investissements en faveur des compétences d’apprentissage et d’autres compétences face à la concurrence que représentent les besoins financiers à court terme des autres secteurs.

Ce chapitre revient sur chacun des quatre défis de l’action publique et présente une sélection de cas qui illustrent différents mécanismes que les pays pourraient envisager afin de renforcer la gouvernance de leur système de compétences. Les systèmes et les pratiques de gouvernance s’expliquent en partie par le contexte historique, culturel et socioéconomique propre à chaque pays et société. De ce fait, il n’existe pas un seul et unique système de gouvernance des compétences. Néanmoins, au-delà de leurs différences institutionnelles, les pays peuvent apprendre les uns des autres et adopter une version modifiée des pratiques qui ont porté leurs fruits ailleurs. Pour cela, les études de cas sur des expériences spécifiques à un pays peuvent constituer un éclairage et une source d’inspiration importante.

Le défi : promouvoir la coordination, la coopération et la collaboration à tous les niveaux de l’administration

Les actions des pouvoirs publics relatives aux compétences relèvement rarement exclusivement du domaine d’un ministère ou d’un niveau d’administration. En règle générale, les questions en matière de compétences s’inscrivent dans la sphère d’activité de plusieurs organes de l’administration publique et les mesures et les actions menées dans ce domaine s’entremêlent par nature, nécessitant une coordination à la fois verticale et horizontale. La coordination verticale concerne les liens entre les échelons supérieurs et inférieurs du gouvernement alors que la coordination horizontale fait référence aux mécanismes de coopération entre les secteurs (les ministères, par exemple), les régions ou les communes.

Par exemple, en Suède, l’enseignement et la formation professionnels relèvent traditionnellement de la responsabilité des communes. Pour favoriser la mise en place d’une vaste offre de formations correspondant aux besoins des différentes régions, l’État suédois a engagé une réforme et introduit une nouvelle dotation budgétaire en 2017. Aux termes de ces nouvelles dispositions, trois communes au moins doivent désormais coopérer pour anticiper les besoins et élaborer l’offre d’enseignement et de formation au niveau régional. Il est aussi obligatoire de consulter le service public de l’emploi et les différents acteurs en charge du développement régional.

Bien que la coordination horizontale et verticale des actions des pouvoirs publics constitue manifestement une valeur ajoutée, de nombreux pays ont du mal à y parvenir. Les principales difficultés rencontrées par les pays dans ce domaine sont les suivantes :

Placer les politiques relatives aux compétences en tête de liste des actions du gouvernement. La coordination entre les différents domaines de l’action publique s’atteint plus facilement si l’on considère unanimement que les compétences représentent une priorité nationale. Même si l’investissement dans l’éducation connaît une forte popularité auprès des électeurs et des décideurs politiques, ces investissements, qui génèrent des retombées positives essentiellement à long terme, entrent en concurrence avec des dépenses publiques dans d’autres domaines dont les bénéfices à court terme sont immédiats. De plus, les réformes éducatives engendrent souvent des coûts politiques importants, compte tenu de la nature idéologique et polarisée des débats, des convictions bien ancrées de la plupart des individus quant au modèle d’éducation qui convient le mieux à leurs enfants, et des conflits d’intérêts entre certains acteurs. La difficulté consiste alors à s’assurer que l’éducation reste en première ligne du programme d’action des pouvoirs publics malgré ces intérêts divergents, et à s’accorder sur le fait que l’amélioration des compétences doit constituer le premier objectif des politiques mises en œuvre.
Identifier et faire participer les parties prenantes concernées. Une gouvernance des systèmes de compétences efficace et légitime d’un point de vue politique suppose que les décideurs politiques associent les parties prenantes aux actions dans ce domaine. La difficulté est ici d’identifier les acteurs concernés tout en maintenant un équilibre parmi les éventuelles asymétries de pouvoir, entre les intérêts particuliers très organisés et les intérêts collectifs plus diffus et souvent peu organisés. La participation des parties prenantes doit aller au-delà des organes tripartites classiques qui représentent les intérêts de l’entreprise, du travail et de l’État, présents dans de nombreux pays. Dans le contexte de l’apprentissage tout au long de la vie, le succès des politiques relatives aux compétences dépend de plus en plus d’un grand nombre de parties prenantes qui représentent des secteurs émergents de l’économie tels que les nouvelles sociétés de haute technologie et les prestataires de formation ainsi que les nouveaux types d’employés (les travailleurs indépendants et atypiques) qui ne sont pas toujours bien représentés par les institutions ou les entités traditionnelles. Pour développer une stratégie complète sur les compétences, il est important de faire appel aussi bien aux associations de l’économie traditionnelles et bien établies qu’à celles qui représentent les nouveaux intérêts émergents.
Encourager la coordination entre les autorités centrales et infranationales. Dans de nombreux pays, il est difficile d’adopter une approche qui mobilise tous les échelons de l’administration pour élaborer les politiques relatives aux compétences à cause de la complexité des dispositifs de gouvernance à plusieurs niveaux qui distribuent le pouvoir décisionnel de manière inégale entre différents secteurs administratifs. Par exemple, dans de nombreux pays, les politiques d’éducation sont déléguées aux pouvoirs infranationaux ou partagées entre l’exécutif central et les administrations régionales. En revanche, les politiques en matière de marché du travail et de formation tout au long de la vie relèvent souvent de la compétence des agences fédérales/centrales afin de garantir l’adoption de normes communes sur les marchés du travail nationaux mais, dans d’autres pays, les pouvoirs locaux administrent et financent largement ces politiques. Dans tous les cas, le pouvoir décisionnel pour différents éléments d’un ensemble complet de mesures relatives aux compétences est inégalement réparti entre les différents échelons de l’administration, ce qui complique grandement pour les décideurs la coordination entre ces échelons. Quel que soit le modèle présent dans les différents pays et la répartition des responsabilités entre les niveaux de l’administration, afin d’empêcher le plus efficacement une hausse des inégalités, l’exécutif central doit rester en charge de la définition de normes communes pour les niveaux de compétence indiqués pour chaque niveau d’instruction et pour les modèles de formation de toutes les régions, et doit évaluer l’efficacité des différents acteurs et des différentes mesures prises.

Bonnes pratiques

Afin d’adopter résolument une approche qui mobilise l’ensemble de l’administration, certains pays ont ciblé l’amélioration de la coordination horizontale et verticale (OCDE, 2010[6]). Par exemple, la coordination horizontale a été favorisée par la création de structures spécifiques, comme les comités et commissions interministérielles, ou est passée par la création de ministères à part entière dotés de responsabilités et de pouvoirs étendus qui recouvrent des secteurs traditionnellement distincts. L’Encadré 6.3 donne des exemples d’organes affectés au contrôle des politiques relatives aux compétences en Irlande, en Norvège et en Allemagne.

Encadré 6.3 Pratiques nationales : des organes chargés de superviser les mesures en faveur des compétences

Irlande

L’Irlande a adopté sa Stratégie nationale sur les compétences 2025 en janvier 2016. Cette Stratégie repose notamment sur la création d’une nouvelle architecture des compétences. Dans ce cadre, le pays a créé un Conseil national pour les compétences (NSC) chargé de superviser la recherche, dispenser des conseils sur la hiérarchisation des priorités d’après les besoins identifiés en matière de compétences, et garantir la réponse apportée aux besoins recensés.

Le conseil se compose de représentants issus à la fois du privé et du public. Quatre membres sont issus du monde de l’entreprise/employeurs. Les principaux responsables des grandes agences actives au niveau de l’enseignement supérieur, de l’EFP et de la formation tout au long de la vie [Higer Education Authority (HEA), Further Education and Skills Service (SOLAS), Quality and Qualifications Ireland (QQI), Science Foundation Ireland (SFI) et les agences pour les entreprises IDA Ireland and Enterprise Ireland], ainsi que des représentants du ministère de l’Enseignement et des Compétences, du ministère de l’Emploi, de l’Entreprise et de l’Innovation, du ministère de l’Emploi et de la Protection sociale et du ministère des Finances publiques et de la Réforme sont également membres du Conseil national pour les compétences. Les présidents du Conseil des présidents d’universités et d’instituts technologiques sont également invités à participer au NSC.

Le Conseil reçoit les informations de trois sources principales : les Forums régionaux sur les compétences (Regional Skills Fora), l’Unité de recherche sur les compétences et le marché du travail (Skills and Labour Market Research Unit) ainsi que le groupe d’experts sur les futurs besoins en compétences (Expert Group on Future Skills Needs).

Les Forums régionaux sur les compétences aident à développer des liens plus forts entre les employeurs et le secteur de l’éducation et de la formation et à orienter les fournisseurs en éducation et en formation vers les besoins du marché du travail, à un niveau régional.

L’Unité de recherche sur les compétences et le marché du travail au sein de SOLAS propose une série de rapports statistiques dont le Bulletin national des compétences (the National Skills Bulletin).

Le groupe d’experts sur les futurs besoins en compétences effectue des recherches, des analyses et un tour d’horizon prospectif en lien avec l’émergence d’exigences nouvelles en compétences à des niveaux thématiques et sectoriels.

Norvège

La Norvège a adopté une Stratégie nationale sur les compétences pour 2017-21. Afin de superviser la mise en œuvre de la stratégie, la Norvège a créé un Conseil sur les politiques relatives aux compétences. Le Conseil se compose de membres du gouvernement, des huit principaux partenaires sociaux, d’un représentant des autorités régionales et un représentant du secteur associatif et des associations pour la formation des adultes. Le ministre de l’Éducation et de l’Intégration préside le conseil.

Le Conseil a pour mission de superviser la mise en œuvre de la stratégie. Il examine également les déclarations du Comité sur les futurs besoins en compétences (voir encadré 4.2 pour plus de détails) et contribue aux nouvelles initiatives des pouvoirs publics. En 2019, le Conseil sur les politiques relatives aux compétences prévoit de réviser la Stratégie nationale sur les compétences.

La Norvège a également instauré une direction pour l’apprentissage tout au long de la vie, Skills Norway, dépendante du ministère norvégien de l’Éducation et de la Recherche. Son rôle est de coordonner les domaines prioritaires identifiés dans la Stratégie nationale sur les compétences. Skills Norway est également responsable de la coopération internationale et joue un rôle de coordinateur national dans le Programme européen pour la formation des adultes, en représentant son secteur et en mettant le programme d’action en œuvre.

Allemagne

L’Allemagne bénéficie d’une longue tradition de prise de décision corporatiste dans le domaine de l’EFP (voir ci-dessous). En 2004, une nouvelle forme d’alliance entre le gouvernement et les acteurs professionnels (les associations d’employeurs) a été instaurée – le « Pacte pour la formation professionnelle ». Ce pacte a été instauré pour se substituer et répondre aux tentatives précédentes du gouvernement de l’époque qui voulait créer un prélèvement destiné à financer la formation et largement contesté par les employeurs. À la place, les employeurs et le gouvernement ont accepté d’accroître les possibilités de formation des jeunes stagiaires en entreprise, qui devraient poursuivre leur formation avec un programme d’apprentissage classique. Cette version initiale du pacte a été lourdement contestée par les syndicats parce qu’il repose essentiellement sur le volontariat. Par conséquent, les syndicats ont refusé de participer à ce type de conseil sur les compétences.

Cependant, en 2014, le pacte a été relancé sous le nom d’« Alliance nationale pour la formation initiale et continue ». Une différence fondamentale entre la nouvelle alliance et l’ancien pacte tient au fait qu’à présent, les syndicats y participent également en tant que partenaires de la coopération. L’Alliance fait intervenir aussi plusieurs autres parties prenantes et acteurs, comme l’Agence fédérale pour l’emploi, le KMK (une organisation centrale chargée de la coordination horizontale des politiques éducatives entre les Länder), les ministères fédéraux de l’Emploi, de l’Entreprise et de l’Éducation ainsi que les représentants des ministères des Länder de l’Emploi et des Affaires sociales. Ainsi, l’Alliance adopte une approche résolument globale en recherchant une coordination consensuelle entre les différentes parties prenantes du système. De plus, contrairement aux précédents pactes faiblement contraignants, elle a adopté davantage de décisions et de recommandations à caractère exécutoire, notamment un engagement de la part des employeurs à augmenter de 30 000 le nombre de places en apprentissage sur une année.

Source : Ministère irlandais de l’Éducation et des Compétences Skills (2016[7]), Ireland's National Skills Strategy 2025, https://www.education.ie/en/Publications/Policy-Reports/pub_national_skills_strategy_2025.pdf, OCDE (2018[8]), Skills Strategy Implementation Guidance for Portugal: Strengthening the Adult-Learning System, https://doi.org/10.1787/9789264298705-en; Dalbak, K. (2018[9]) Mandate of Official Norwegian Committee on Skill Needs, https://kompetansebehovsutvalget.no/mandate-of-official-norwegian-committee-on-skill-needs/; Allianz für Aus- und Weiterbildung, (2014[10]), Alliance for Initial and Further Training 2015–2018, www.aus-und-weiterbildungsallianz.de/AAW/Navigation/EN/Home/home.html.

Certains pays ont créé des organes afin de répondre à des problèmes spécifiques. Par exemple, en 2016, le Conseil des ministres de Lettonie a adopté le Plan pour le modèle de gouvernance de la formation des adultes 2016-20 dans le but d’accroître de 15 % la participation aux programmes d’apprentissage et de formation des adultes d’ici 2020 et a créé le Conseil de gouvernance de la formation des adultes (AEGC) pour la mise en œuvre du plan. L’objectif de ce plan était de créer un système de formation des adultes unifié et durable, d’assurer le partage d’actions et de responsabilités spécifiques au niveau sectoriel, et de garantir l’accès à un apprentissage de qualité à tous les adultes, quel que soit le contexte dans lequel ils se trouvent (Encadré 6.4).

Encadré 6.4 Pratiques nationales : un organe chargé de dynamiser la participation aux programmes de formation des adultes

En Lettonie, le Conseil de gouvernance de la formation des adultes a été créé début 2017 afin d’assurer la mise en œuvre et le suivi du Plan pour le modèle de gouvernance de la formation des adultes 2016-20. Il a été créé pour éviter la fragmentation traditionnelle des responsabilités en matière de formation des adultes et instaurer un partage des rôles clair, un échange d’informations et des communications fréquentes entre les acteurs concernés. Le Conseil de gouvernance est une organisation interinstitutionnelle composée de représentants issus de ministères sectoriels, de municipalités, d’entreprises privées, d’établissements d’enseignement, de centres de formation pour adultes et d’organisations non gouvernementales (ONG), sous la direction du ministère de l’Éducation et des Sciences. L’Agence nationale pour le développement de l’enseignement assure les fonctions de secrétariat et d’unité d’analyse du Conseil de gouvernance.

Les fonctions principales du Conseil de gouvernance sont : 1) l’étude et la validation des priorités dans le domaine de la formation des adultes, en tenant compte des informations sur le marché du travail et des conseils d’experts sectoriels, des prévisions relatives à la main d’œuvre et des écarts entre l’offre et la demande sur le marché du travail ; 2) l’identification des groupes et des secteurs cibles prioritaires pour la formation des adultes ; 3) la validation du contenu des formations qui seront mises en œuvre, y compris de la complémentarité des formations entre les différents groupes cibles ; 4) le choix du système d’attribution des financements ; et 5) la conduite régulière d’une évaluation des résultats relatifs à la formation des adultes.

Avant l’instauration du nouveau modèle de gouvernance, la formation des adultes en Lettonie était proposée de manière fragmentée par plusieurs ministères, dans la limite de leurs compétences. Le nouveau modèle met en avant une gestion efficace des ressources (y compris des ressources financières), fondée sur un mode de fonctionnement transparent et cohérent qui tient compte des besoins au niveau local et des prévisions à moyen et long terme du marché du travail, pour offrir aux adultes une formation de qualité grâce à l’instauration d’un cadre règlementaire cohérent.

Source : d’après (OCDE, 2018[11]) Skills Strategy Implementation Guidance for Slovenia: Improving the Governance of Adult Learning, https://dx.doi.org/10.1787/9789264308459-en.

Les pouvoirs publics peuvent également créer des organismes de contrôle centraux pour coordonner et superviser la formation dont cette coopération horizontale et verticale a besoin. Ces organes peuvent comprendre des membres des ministères et des organismes publics concernés et donnent des orientations au sujet du contenu et de la prestation des formations, comme le fait par exemple la Direction générale pour la formation des agents des services publics au Portugal (Encadré 6.5).

Encadré 6.5 Pratiques nationales : un organe chargé d’améliorer les compétences des agents des services publics

Le Portugal a élaboré un cadre de gouvernance multidimensionnel pour l’action publique et les institutions afin d’améliorer les compétences des agents des services publics. La Direction générale de formation des agents des services publics (Direção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas) est chargée d’instaurer un nouveau modèle pour coordonner et améliorer la formation professionnelle dans l’administration publique.

La législation comporte des aspects de gouvernance importants car elle donne naissance à deux nouveaux organes dotés d’un rôle de consultation et de coordination afin d’améliorer la formation professionnelle au sein des services publics. Il s’agit du Conseil général de la formation professionnelle (Conselho Geral de Formação Profissional, CGFP) et de la Commission de coordination de la formation professionnelle (Comissão de Coordenação da Formação Profissional, CCFP).

Le CGFP est présidé par le ministre en charge de l’administration publique, et compte parmi ses membres les chefs des services publics et agences concernés. Son rôle est de conseiller le gouvernement sur la définition et l’amélioration constante de la formation professionnelle au sein des services publics. Quant à la CCFP, elle joue un rôle de coordination et rassemble les chefs des services responsables de la formation dans les services publics au niveau national, régional et local.

Source : OCDE (2018[8]), Skills Strategy Implementation Guidance for Portugal: Strengthening the Adult-Learning System, https://doi.org/10.1787/9789264298705-en.

Il existe également des possibilités autres que la création d’organes spécifiques. Par exemple, exiger que les propositions d’actions relatives aux compétences soient validées par tous les ministères en lien avec les compétences, récompenser la coopération interministérielle dans des accords de performance, participer à des processus de planification et de programmation stratégiques. Enfin, l’interaction gouvernementale peut également être renforcée par l’intégration des budgets et l’adoption de mécanismes destinés à améliorer la transparence et à simplifier la reddition de comptes et le suivi des résultats obtenus.

En ce qui concerne la coordination verticale entre les échelons de l’administration, les pays ont opté pour différents types d’organisations de leurs systèmes de compétences allant du système totalement centralisé dans lequel les pouvoirs publics financent les services d’éducation et sont les seuls fournisseurs en la matière, au système plus décentralisé caractérisé par une attribution plus importante de responsabilités aux autorités locales et aux parties prenantes privées. Plus les pays se dirigent vers une hausse de la décentralisation, plus les différents échelons administratifs et sectoriels risquent de travailler de manière isolée. S’il en résulte une élaboration des politiques cloisonnée, les mesures risquent de ne pas être bien harmonisées, de générer des désaccords administratifs et un processus de mise en œuvre inefficace, et de créer davantage d’inégalités. Par conséquent, certains États fédéraux comme la Suisse et la Suède ont trouvé des moyens d’instaurer une coordination horizontale entre les pouvoirs infranationaux afin de garantir une approche coordonnée dans l’élaboration des politiques tout en laissant aux autorités locales la possibilité de fixer leurs propres priorités (Encadré 6.6).

Encadré 6.6 Pratiques nationales : des mécanismes de coordination entre les administrations centrales et locales

Le concordat HarmoS en Suisse

La Suisse possède un des systèmes les plus décentralisés des pays membres de l’OCDE. Les administrations locales et cantonales sont chargées de fournir et financer l’éducation, pour une majeure partie, alors que l’administration fédérale ne conserve qu’un rôle limité au contrôle de la qualité. Ce degré élevé de décentralisation de la gouvernance de l’éducation a conduit à la mise en œuvre de systèmes éducatifs conçus très différemment à travers les 26 cantons suisses. Par exemple, en Suisse alémanique, les programmes d’EFP suivent essentiellement un modèle de formation en alternance alors que l’EFP en milieu scolaire est plus répandu dans les régions francophones et italophones.

En réponse à des problèmes rencontrés sur l’équivalence des diplômes d’enseignement et à des inquiétudes au sujet de la mobilité et de la perméabilité entre les différents systèmes éducatifs cantonaux, la Suisse a adopté une réforme en 2006. Cette réforme a exigé des cantons qu’ils s’accordent afin d’harmoniser des aspects centraux de leurs systèmes d’enseignement, notamment les règlementations au sujet de la scolarité obligatoire, de la durée et des objectifs des différents niveaux d’enseignement et de la reconnaissance des diplômes de l’enseignement. Dans cet objectif, la CDIP (la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique) a adopté un accord intercantonal en 2007, le concordat HarmoS entré en vigueur le 1^er août 2009.

À compter de cette date, les cantons ont été contraints de décider s’ils adoptaient ou non les règlementations de l’accord, c’est-à-dire de devenir membre à part entière. Dans le cas ou le nombre de cantons membres n’atteignait pas le seuil limite de 18 cantons (sur 26) avant 2015, l’administration fédérale avait le pouvoir d’agir unilatéralement afin de créer un système éducatif coordonné. En 2015, 15 cantons avaient rejoint le concordat et 11 ne souhaitaient pas le ratifier (la plupart suite à un référendum populaire qui a rejeté la ratification). De ce fait, le concordat HarmoS ne s’est pas officiellement appliqué de manière obligatoire à tout le territoire suisse mais, comme une majorité de cantons a ratifié l’accord, il a de facto un effet d’harmonisation sur toute la Suisse.

L’exemple du concordat HarmoS illustre les difficultés mais aussi les avantages de la coordination horizontale et verticale des politiques d’éducation, en particulier dans les systèmes où la gouvernance éducative est traditionnellement et de longue date décentralisée.

Gouvernance décentralisée et pilotage central en Suède : la réforme suédoise de l’inspection scolaire

Au début des années 90, la Suède a commencé un profond processus de décentralisation et de privatisation de son système scolaire (Lundahl, 2002[12]). Une première étape de ce processus a consisté à transférer les compétences de gouvernance et de financement du niveau central vers le niveau local. Ensuite, le gouvernement a autorisé l’ouverture d’écoles indépendantes (privées). Ces écoles étant encore financées par des fonds publics, dans les faits, ceci a permis d’instaurer un système de chèque-éducation qui a multiplié les options disponibles pour les élèves et leurs parents (Baggesen Klitgaard, 2008[13]).

Dans un système aussi décentralisé, une difficulté majeure consiste à atteindre un certain degré de coordination et de cohérence grâce au pilotage central tout en maintenant l’autonomie des administrations locales et des écoles indépendantes. Pour cela, la Suède a instauré en 2003 une inspection scolaire nationale au sein de l’Agence nationale de l’éducation. L’inspection scolaire de Suède (Skolinspektionen) a ensuite été constituée en agence autonome en 2008. Elle est en charge du contrôle, de l’audit, du suivi et de l’évaluation de la qualité dans l’enseignement préprimaire, primaire et secondaire, ainsi que dans la formation des adultes au niveau local. Son objectif premier est de contribuer à l’amélioration et au développement du système scolaire, afin d’assurer à tous les enfants l’égalité d’accès à un enseignement de qualité dans un environnement sûr. Ce dernier point compte pour beaucoup car l’inspection scolaire de Suède ne se contente pas de surveiller les établissements, mais elle propose également des conseils et des consultations afin de leur offrir un accompagnement individuel.

Source : Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (2015[14]), Bilanz 2015. Harmonisierung der verfassungsmässigen Eckwerte gemäss Artikel 62 Absatz 4 BV für den Bereich der obligatorischen Schule: Verabschiedung und Veröffentlichung, https://edudoc.ch/record/117954/files/pb_bilanz2015_d.pdf; Baggesen Klitgaard, M. (2008[13]), « School Vouchers and the New Politics of the Welfare State », https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/j.1468-0491.2008.00410.x; Lundahl, L. (2002[12]), « From Centralisation to Decentralisation: Governance of Education in Sweden », https://10.2304/eerj.2002.1.4.2.

En résumé, promouvoir la coordination, la coopération et la collaboration à tous les niveaux de l’administration permet aux gouvernements de mieux concevoir et mettre en œuvre des mesures dans le domaine des compétences qui soient cohérentes et complémentaires1 tout en réduisant les coûts de transaction entraînés par la coordination. Un meilleur alignement des politiques menées entre les ministères et les niveaux administratifs permet de proposer de manière plus efficace et rentable des actions et des services en accord avec les objectifs et les cibles spécifiques de l’action publique que les pays ont fixés pour le développement à long terme de leur stratégie sur les compétences.

Recommandations politiques en vue de promouvoir la coordination, la coopération et la collaboration à tous les niveaux de l’administration

Au vu des constatations et pratiques ci-dessus, les recommandations politiques suivantes peuvent aider les pays à promouvoir la coordination, la coopération et la collaboration à tous les niveaux de l’administration (Encadré 6.7).

Encadré 6.7 Recommandations politiques : promouvoir la coordination, la coopération et la collaboration à tous les niveaux de l’administration

Cartographier le système de compétences. Les actions des pouvoirs publics dans le domaine des compétences doivent impliquer un grand nombre de ministères, d’entités administratives et d’échelons du gouvernement ainsi que des acteurs privés. La coordination devrait mettre à contribution les pouvoirs infranationaux responsables de l’élaboration et de la mise en œuvre de politiques relatives aux compétences. Une première étape intéressante consiste à recenser tous les acteurs politiques et institutionnels qui ont une incidence sur le développement et l’utilisation des compétences. Il est essentiel que cette cartographie soit complète et n’omette pas des acteurs importants, notamment les acteurs qui pourraient être peu visibles ou marginalisés.
Créer les bonnes institutions. Non seulement il est nécessaire que les différents organismes et acteurs se coordonnent, mais cette coordination doit également avoir un sens et être portée par les bonnes institutions. Différentes options s’offrent aux pays, notamment instaurer : 1) un comité interministériel (traduisant une approche plus descendante et bureaucratique), 2) un conseil regroupant les parties prenantes, qui serait plus inclusif mais risquerait également de ralentir la prise de décisions ou de tomber dans le travers de servir des intérêts particuliers, ou 3) un organe composé d’acteurs pour la coordination horizontale volontaire entre les organismes régionaux, guidé par le pouvoir central. Un gouvernement pourrait instaurer un organe de coordination, quelle que soit sa forme concrète, qui mette en relation tous les acteurs du gouvernement concernés et les parties prenantes pertinentes afin d’assurer une meilleure coordination entre les acteurs aussi bien sur le plan horizontal que vertical. Par exemple, un pays peut créer une agence chargée des politiques relatives aux compétences ou un conseil national pour coordonner différents domaines de l’action publique. De telles entités pourraient évaluer l’impact de toutes les réformes politiques sur les résultats en matière de compétences (étude d’impact des politiques sur les compétences). Dans cette démarche, il serait important d’envisager le développement des compétences sous l’angle du cycle de vie, c’est-à-dire d’élaborer des politiques qui facilitent les transitions des individus entre les différentes étapes de leur instruction et de leur vie professionnelle. Outre la coordination formelle entre les agences gouvernementales et les parties prenantes, la coordination peut également se dérouler de manière informelle, par exemple lorsque les cabinets ministériels s’engagent dans un dialogue continu sur divers portefeuilles politiques.
Améliorer les processus de suivi et d’évaluation. Il est essentiel que la coordination de l’action publique génère des bénéfices tangibles afin de justifier les efforts fournis pour construire un cadre d’action pour les compétences cohérent et complémentaire. Pour cela, les gouvernements peuvent suivre et analyser leurs programmes afin d’évaluer le fonctionnement du système de compétences et sa capacité à générer des équilibres en matière de compétences. Un système de compétences efficace doit donner la preuve de son impact et traduire ces données probantes en connaissances qui peuvent être diffusées et servir à garantir l’efficacité et l’efficience des politiques relatives aux compétences par rapport aux objectifs et aux cibles propres au pays.

Le défi : faire participer les parties prenantes à l’ensemble du cycle d’élaboration des politiques

La nécessité de faire participer les parties prenantes s’explique par la complexité et la multiplicité des actions des pouvoirs publics qui doivent être mises en œuvre pour améliorer le développement et l’utilisation du capital humain d’un pays. D’une part, les responsables de l’action publique qui font face à des choix politiques complexes ont besoin et profitent de l’expertise et des connaissances des parties prenantes, ce qui rend la prise de décision plus efficace. D’autre part, la participation des parties prenantes permet également de légitimer davantage les prises de décisions politiques, ce qui a son importance puisque les décisions complexes nécessitent souvent plusieurs arbitrages et génèrent des coûts politiques.

Créer un système de compétences qui génère des politiques efficaces et de bons résultats est un objectif sociétal. Cela touche à de nombreux aspects de la vie en société. La réussite de cette entreprise nécessite donc plus qu’une attention particulière sur les résultats, qu’une meilleure information ou que de nouvelles technologies. Elle nécessite la mobilisation d’un large éventail d’acteurs et de parties prenantes, comme les gouvernements, les entreprises, les syndicats et d’autres organisations non gouvernementales, les associations professionnelles, les établissements de l’enseignement post-secondaire et supérieur, ainsi que le grand public, rassemblés pour mener à bien une stratégie commune qui les mène jusqu’à cet objectif. Aucun de ces partenaires n’est en mesure d’atteindre cet objectif complexe à lui seul. C’est pourquoi les acteurs du gouvernement et les parties prenantes de la société doivent travailler de concert afin d’élaborer et mettre en œuvre des politiques relatives aux compétences qui dynamisent le développement de compétences pertinentes et favorisent une utilisation efficace de ces compétences.

À cet égard, il convient impérativement de veiller à ce que l’implication des parties prenantes dans le processus décisionnel ne les conduise pas à mettre la main sur les institutions publiques pour favoriser des intérêts particuliers. Des cadres de gouvernance bien conçus doivent inciter les acteurs du secteur privé à tenir compte des sujets d’inquiétude collective dans leur prise de décision. Toutefois, pour améliorer l’efficacité et l’efficience des politiques relatives aux compétences, et pour garantir des retombées plus justes, les parties prenantes doivent aussi pouvoir influencer les politiques sur les compétences. Ces parties prenantes comprennent des élèves, des établissements d’éducation, des syndicats, des associations professionnelles, des chômeurs, des employés qui exercent des emplois atypiques, des petites et moyennes entreprises (PME), etc., ainsi que des électeurs et le grand public à qui l’on demande d’assumer le coût d’une hausse des investissements dans la formation par le biais fiscal.

Pour ne pas être un objet passif soumis aux groupes de pression, les gouvernements qui veulent renforcer la gouvernance de leur système de compétences doivent s’associer aux parties prenantes de manière anticipée. Mais impliquer les parties prenantes dans les systèmes de compétences peut s’avérer difficile pour plusieurs raisons. Les principales difficultés associées à l’engagement des parties prenantes sont les suivantes :

Instaurer une relation de confiance avec les parties prenantes. Un premier obstacle structurel au dialogue public est le manque de confiance. Ce point est particulièrement important dans les pays ou le partenariat social et la participation des parties prenantes à l’élaboration des politiques ne font pas vraiment partie des habitudes. De fortes « dépendances au sentier » influencent et limitent la manière dont des acteurs du gouvernement et de la société se perçoivent et se considèrent les uns les autres. Des parties prenantes ont pu avoir de mauvaises expériences en collaborant avec le secteur public et considérer qu’il est totalement sourd à leurs préoccupations et à leurs propositions. De la même manière, les pouvoirs publics peuvent se montrer méfiants face à l’engagement des parties prenantes, et craindre que les acteurs privés fassent un mauvais usage des ressources publiques et les détournent pour servir des intérêts particuliers. Dépasser ce manque de confiance mutuel suppose de réels efforts de la part des deux parties. De plus, les responsables et les pouvoirs administratifs risquent de conserver une attitude ambivalente dans leur nouveau rôle au sein d’un système qui ouvre l’élaboration des politiques aux parties prenantes. D’un côté, les gouvernements ont besoin d’être fortement à l’écoute des acteurs de la société afin de renforcer la légitimité et la capacité d’ajustement des politiques sur les compétences. Mais, d’un autre côté, ils peuvent craindre que le processus de dialogue ouvre grand la porte aux demandes insoutenables à terme et irréalistes des parties prenantes.
La participation des parties prenantes demande du temps. Un autre aspect qui constitue un frein à la participation des parties prenantes tient au temps nécessaire à l’instauration d’un dialogue qui porte ses fruits. Les nombreux acteurs au sein du système de compétences doivent établir des institutions et des processus communs qui structurent le processus d’engagement des parties prenantes et permettent de créer une vision commune des besoins en matière de compétences et des réponses politiques. Ceci suppose de collaborer régulièrement avec les parties prenantes et de leur offrir des possibilités concrètes de contribuer à l’élaboration de la politique. Comme la possibilité de se faire entendre et la loyauté (Hirschman, 1970[15]) entrent en synergie de manière positive, leur participation durable à un dialogue public peut avoir une influence positive sur la dotation systémique en capital social et sur la confiance accordée au gouvernement. Permettre aux parties prenantes de contribuer activement à l’élaboration et à la formulation de l’action publique augmente l’intérêt qu’ils ont à fournir un effort conjoint pour élaborer une politique des compétences coordonnée. De même, l’implication des parties prenantes améliore l’efficacité des politiques publiques, en particulier pendant la phase de mise en œuvre, ce qui contribue à un scénario gagnant-gagnant qui accroît la capacité globale de coordination du système.
Trouver les ressources adaptées. L’engagement des parties prenantes doit bénéficier de ressources adaptées. L’instauration d’un dialogue public nécessite des ressources humaines et financières, en particulier si le secteur public doit jouer un rôle d’anticipation en associant des groupes qui ne sont pas communément représentés dans les dialogues politiques traditionnels. Les mesures du gouvernement qui prévoient des ressources pour l’implication et la mobilisation des parties prenantes devraient cibler les intérêts de la société qui éprouvent des difficultés intrinsèques d’organisation (des intérêts sociétaux diffus partagés par un grand nombre) plutôt que de consolider des intérêts particuliers déjà bien organisés. Les ressources doivent être accordées de manière permanente afin de garantir la pérennité du dialogue politique et devraient être subordonnées au respect, par les parties prenantes, de normes minimales relatives à l’organisation interne (par exemple, le processus décisionnel devrait reposer sur des procédures démocratiques). Réciproquement, l’arrêt des ressources, et donc du dialogue politique, aurait un impact négatif sur le niveau de confiance du système. Ceci compliquerait alors la tenue du dialogue politique qui nécessiterait des ressources encore plus importantes à l’avenir.
Résoudre les conflits d’intérêts. Pour finir, il convient de prendre en compte le fait que certaines réformes relatives aux compétences peuvent avoir des répercussions favorables sur certains groupes de parties prenantes et avoir un impact négatif sur d’autres. Bien que l’engagement des parties prenantes pourrait et devrait avoir pour objectif de trouver des solutions consensuelles aux problèmes politiques, dans certains cas, les solutions supposent des arbitrages compliqués. Les acteurs du gouvernement ne peuvent rester totalement en dehors de ces conflits politiques mais devraient, dans la mesure du possible, se contenter de jouer un rôle neutre d’arbitre afin de s’assurer que les parties prenantes continuent globalement de participer à l’effort collectif. S’appuyer davantage sur les données de la recherche empirique pourrait permettre de réduire les éventuels conflits d’intérêts car l’élaboration de politiques fondées sur des données probantes peut faciliter la constitution d’une base de faits objectifs partagés et reconnus par tous les acteurs impliqués.

Bonnes pratiques

Différents pays font déjà participer les parties prenantes à toutes les étapes du cycle d’élaboration des politiques de manière innovante. Au lieu de se concentrer uniquement sur l’organisation de consultations politiques, par exemple, certaines économies cherchent déjà à instaurer un dialogue plus durable et continu avec les parties prenantes au sujet de l’orientation stratégique des politiques relatives aux compétences. Par exemple, l’Autriche, l’Allemagne (Encadré 6.8), les Pays-Bas (Encadré 6.9) ou les pays scandinaves, traditionnellement ancrés dans le corporatisme et le partenariat social, ont instauré un ensemble d’institutions et de conseils délibératifs qui associent régulièrement des acteurs majeurs au processus décisionnel. À l’inverse, d’autres pays qui concilient les intérêts dans un cadre institutionnel pluraliste plus libéral, comme le Canada, les États-Unis ou le Royaume-Uni ont fait participer les parties intéressées de manière plus ouverte et ponctuelle (OCDE, à paraître[1]).

Ces deux approches sont intéressantes, mais il apparaît de plus en plus clairement que les difficultés actuelles et à venir en matière de coordination des politiques sur les compétences supposent d’envisager l’implication des parties prenantes sous un nouvel angle ainsi que le rôle des acteurs du gouvernement. Solliciter activement des conseils de la part des parties prenantes et promouvoir la collaboration entre les acteurs de l’État et de la société nécessite d’envisager la conciliation des intérêts selon une approche très différente de celle du modèle traditionnel de la consultation publique. Au lieu d’être des sujets passifs soumis aux groupes de pression, les responsables du gouvernement doivent être prêts à se rassembler et collaborer avec divers groupes et intérêts et à favoriser et permettre ces échanges au sein d’un pays donné afin de trouver un consensus quant aux objectifs sociétaux, et aux actions et aux programmes des pouvoirs publics qui les accompagnent (Lenihan, 2012[16]). Dans le même temps, alors qu’ils s’investissent auprès d’acteurs privés, les acteurs du gouvernement doivent s’assurer que les préoccupations collectives restent la priorité du programme d’action de l’exécutif. Ceci suppose également que les gouvernements conservent une capacité indépendante d’intervention et d’orientation des processus d’élaboration des politiques.

En résumé, le secteur public devrait mettre en œuvre un processus de débats publics centrés sur les parties prenantes. La différence entre la consultation des parties prenantes et leur implication, par le dialogue, est ténue mais fait toute la différence. L’implication donne à tous les participants le sentiment de pouvoir contrôler le processus et ses résultats. En échange, ceci requiert de la part de tous de s’approprier le problème et d’endosser en partie la responsabilité de la solution proposée. Ceci peut radicalement influencer le ton et la dynamique de l’ensemble du processus. Si les parties prenantes jouent un rôle essentiel dans l’élaboration d’une solution, elles seront partiellement à l’origine et responsables de cette solution.

Encadré 6.8 Pratiques nationales : faire participer les principales parties prenantes aux processus décisionnels

En Allemagne, les employeurs et les syndicats sont traditionnellement très impliqués dans la gouvernance de la formation professionnelle. Les fondements institutionnels du système de formation par alternance actuel ont été fixés par la loi sur la formation professionnelle de 1969 (Berufsbildungsgesetz, BBiG). Au cours des années 70, les institutions centrales de ce système, en particulier l’institut fédéral pour la formation professionnelle (le Bundesinstitut für Berufsbildung, BIBB), ont vu le jour. Le BIBB est l’institution centrale du système de gouvernance de l’EFP. Il est chargé de recueillir des données statistiques au sujet du système d’EFP et de conduire des recherches sur les futurs besoins en compétences. De plus, il gère et organise le processus de réforme et d’actualisation des règlementations sur la formation.

Les règlementations sur la formation sont officiellement adoptées par décret ministériel mais reposent sur un processus de prise de décision collective qui implique des acteurs issus de différents ministères fédéraux, de gouvernements de Länder et d’associations et de syndicats d’employeurs et professionnels. Les processus décisionnels ont pour objectif de trouver des solutions qui conviennent aux différents acteurs sollicités. Lorsque le cadre institutionnel était relativement jeune, cette méthode de recherche du consensus a rendu le processus décisionnel fastidieux. Dans le cas des professions de la métallurgie et de l’électricité – des industries au cœur de l’économie allemande tournée vers l’exportation – le processus a duré plus de 15 ans. Par conséquent, à partir des années 90, les acteurs gouvernementaux ont incité les parties prenantes à accélérer les processus de prise de décision. De nos jours, grâce aux leçons tirées du passé, le processus de réforme d’anciennes règlementations sur la formation ou de création de nouveaux profils professionnels dans les secteurs émergents de l’économie prend entre un et deux ans. Entre 2006 et 2015, 130 professions accessibles par la formation ont été réformées ou modernisées de cette manière alors que 19 nouvelles professions correspondant à une formation ont été créées.

Le programme Compétences futures a été lancé au printemps 2018 au Canada dans le cadre du plan visant à s’assurer que les politiques et les programmes de développement des compétences puissent faire face à l’évolution des besoins en compétences. Le programme Compétences futures s’articule autour des objectifs suivants : analyser les grandes tendances qui auront une incidence sur les économies à l’échelle nationale et régionale et sur les travailleurs ; recenser les nouvelles compétences qui sont demandées aujourd’hui et qui le seront demain ; élaborer, tester et évaluer de nouvelles approches en matière de développement des compétences ; et communiquer les résultats et pratiques exemplaires aux secteurs public, privé et à but non lucratif afin de favoriser le recours à plus grande échelle aux approches novatrices dans tout le Canada. Ce programme sera composé d’un Conseil des compétences futures et d’un Centre des compétences futures. Le Conseil des compétences futures, qui regroupera des experts techniques et des spécialistes des secteurs public, privé et à but non lucratif, dispensera des conseils et recueillera des avis sur les possibilités qu’offrent aux Canadiens les nouvelles technologies et les autres tendances qui se font jour. Il conseillera également le ministre de l’Emploi, du Développement de la main-d’œuvre et du Travail sur les priorités à mettre en œuvre à l’échelon national et régional en matière de développement des compétences et de formation. Le Centre des compétences futures sera géré par l’Université Ryerson, le Conference Board du Canada et Blueprint ADE. Il s’associera à, et financera, des projets mis en œuvre par des provinces ou des territoires, des gouvernements autochtones et des organisations à but lucratif et à but non lucratif, ayant pour objectif d’aider les Canadiens à prendre des décisions éclairées en matière de formation en s’informant sur les nouvelles compétences demandées aussi bien aujourd’hui que dans les années à venir.

Sources : Busemeyer, M. (2009[17]), Wandel trotz Reformstau: Die Politik der beruflichen Bildung seit 1970, http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/mpifg_book/mpifg_bd_65.pdf; Bundesministerium für Bildung und Forschung (2018[18]), Berufsbildungsbericht 2018. https://www.bmbf.de/pub/Berufsbildungsbericht_2018.pdf ; Bundesinstitut für Berufsbildung (2017[19]), Ausbildungsordnungen und wie sie entstehen ; Government of Canada Invalid source specified. Future Skills, https://www.canada.ca/fr/emploi-developpement-social/programmes/competences-futures.html.

Comme les parties prenantes diffèrent largement les unes des autres, les manières de dialoguer avec elles sont également multiples. Premièrement, le secteur public peut solliciter les parties prenantes à l’occasion de réunions informelles et bilatérales. Les réunions informelles sont particulièrement utiles si un gouvernement souhaite analyser les différences qui existent entre les parties prenantes avant de s’engager dans une réforme. Toutefois, lorsque les acteurs du gouvernement engagent des discussions informelles avec les parties prenantes, ils doivent veiller au maintien de la transparence générale du processus d’échange afin de conserver leur légitimité publique.

De plus, la coopération peut être instaurée de manière plus formelle, comme avec la création d’institutions ou de conseils spécifiques qui garantissent la continuité du dialogue entre les principales parties intéressées. Lors de la conception des organes et des forums de délibération, il est important de veiller à trouver le bon équilibre entre le nombre de parties prenantes impliquées et l’efficacité de la prise de décision. Si le nombre de parties prenantes et de partenaires en négociation est trop important, le processus de délibération risque de devenir trop lourd, ce qui pourrait rendre en pratique l’engagement des parties prenantes relativement superficiel et inefficace. Les acteurs du gouvernement peuvent empêcher que cela ne se produise en encourageant les parties prenantes à s’organiser avant de prendre part au processus de délibération, c’est-à-dire en désignant des porte-paroles pour un secteur particulier ou un groupe de parties prenantes donné. Cependant, le risque, dans cette situation, est que le nombre de parties prenantes devienne trop faible et suscite l’inquiétude quant à l’étendue du groupe de parties prenantes impliqué. Il n’existe pas de solution simple pour ces compromis puisque les pays n’ont pas tous le même volume ou le même type d’intervenants sociaux. Les gouvernements devraient toutefois avoir conscience des difficultés liées à l’organisation des acteurs sociaux et à leur participation à l’élaboration des politiques publiques.

Enfin, le gouvernement peut également agir en amont et participer à des forums existants, créés et gérés par des organisations/entités des acteurs intéressés. Outre la promotion du dialogue au sein des politiques sur les compétences, cette démarche a l’avantage de montrer aux parties prenantes que leurs points de vue comptent pour le gouvernement. Il ne s’agit pas uniquement pour les gouvernements de solliciter la participation des parties prenantes mais également de s’assurer que les gouvernements eux-mêmes sont prêts à dialoguer. De plus, cette initiative volontariste peut également jouer un rôle important lorsque les parties intéressées sont particulièrement faibles et marginalisées de par leur manque de capacité d’organisation, fiscale ou administrative (y compris un manque de représentation organisée) qui nuit à leur capacité à prendre part à l’élaboration des politiques et aux dialogues.

Dans plusieurs pays membres de l’OCDE, il existe des organes mixtes dans lesquels les représentants des pouvoirs publics et du secteur privé coopèrent afin d’améliorer les politiques relatives aux compétences, entre autres. C’est notamment le cas des Pays-Bas, où le Conseil économique et social (SER) joue un rôle déterminant pour conseiller l’administration nationale sur des sujets en rapport avec le développement et l’utilisation des compétences (Encadré 6.9). Le SER est indépendant du gouvernement mais il était en partenariat avec l’OCDE et le gouvernement néerlandais dans le cadre d’un Projet de stratégie nationale sur les compétences de l’OCDE, mené dans ce pays entre 2016 et 2017 (OCDE, 2017[20]).

Encadré 6.9 Pratiques nationales : conseiller le gouvernement sur des questions qui touchent au développement des compétences

Le Conseil économique et social des Pays-Bas renseigne le gouvernement et le parlement néerlandais sur des questions centrales relatives aux politiques sociales et économiques. Il mène également des activités relatives à des questions de gouvernance et d’autorégulation, et fonctionne comme une plateforme de discussion autour de questions sociales et économiques. Le conseil se compose de membres, d’employeurs et d’employés indépendants nommés par la Couronne.

Légalement constitué par la loi sur le Conseil économique et social (Wet op de Sociaal-Economische Raad), le SER est le principal organe consultatif auprès du gouvernement et du parlement néerlandais pour la politique sociale et économique nationale et internationale. Le SER est financé par le secteur privé et totalement indépendant du gouvernement. Il représente les intérêts des syndicats et des entreprises et conseille le gouvernement (à sa demande ou de sa propre initiative) sur toutes les grandes questions économiques et sociales.

Le SER joue également un rôle administratif. De plus, il aide le gouvernement à faire appliquer la loi sur les conseils d’entreprises (Wet op de ondernemingsraden).

Source : SER (2019[21]), “What does the SER do ?” https://www.ser.nl/en/SER/About-the-SER/What-does-the-SER-do; OCDE (2017[20]), OECD Skills Strategy Diagnostic Report: The Netherlands 2017, https://www.oecd-ilibrary.org/education/oecd-skills-strategy-diagnostic-report-the-netherlands-2017_9789264287655-en.

Consciente de la nature centrale des parties prenantes dans le cycle d’élaboration des politiques, l’administration australienne a développé un guide des bonnes pratiques du secteur public afin de les faire participer de façon concrète à la conception et à la mise en œuvre des actions des pouvoirs publics. Ce guide répertorie les principaux éléments qui permettent de réussir et les difficultés couramment rencontrées et s’applique à tous les domaines de l’action publique (Encadré 6.10).

Encadré 6.10 Pratiques nationales : un guide du gouvernement pour faire participer les parties prenantes à la conception et à la mise en œuvre des politiques

En Australie, le gouvernement a réalisé un guide qui aide le secteur public à impliquer les parties intéressées dans différents domaines de l’action publique, y compris dans la formulation des politiques relatives aux compétences. Le guide recense les éléments essentiels à une participation efficace :

Impliquer les bonnes personnes. Pour pouvoir identifier les acteurs pertinents, il convient de comprendre clairement pourquoi il est nécessaire de les impliquer et quelle sera l’ampleur de cet engagement. Qui a besoin de savoir ? Qui y trouve un intérêt ? Les réponses à ces questions détermineront la composition du groupe d’acteurs concernés. Quels risques y a-t-il à ne pas impliquer certains acteurs ?
Adopter une approche adaptée à l’objectif. Il n’existe pas une manière unique d’impliquer les parties prenantes, chaque interaction devrait être réalisée sur mesure. Les parties prenantes n’ont pas toutes les mêmes expertises, objectifs et capacités à s’engager auprès du gouvernement. Ce qui a fonctionné dans une situation ne fonctionnera pas nécessairement dans une autre. Il est souvent nécessaire d’opter pour un mélange d’approches et de faire preuve de flexibilité pour ajuster rapidement celle qui aura été adoptée.
Comprendre les attentes. Les parties prenantes devraient être clairement informées sur l’utilisation qui sera faite de leurs contributions et du degré d’impact que pourra avoir leur participation lorsque les méthodes de conception et de mise en œuvre des mesures seront formulées. Lorsque les attentes des parties prenantes sont déçues, la colère, la frustration ou le cynisme peuvent apparaître ce qui affectera leurs relations actuelles et à venir avec le gouvernement. L’objectif de la participation et le rôle des participants, y compris l’utilisation de leurs contributions, doivent être clairement définis dès le début.
Utiliser l’information. La participation ne se résume pas à un recueil d’informations. Elle consiste à tenir compte des informations reçues afin de façonner et améliorer la qualité de la démarche. Les informations des parties prenantes peuvent également indiquer si la procédure de l’engagement en elle-même doit évoluer. Des bénéfices importants en terme d’organisation apparaîtront si vous partagez les enseignements tirés de l’engagement avec toute l’administration, en particulier si l’administration échange régulièrement avec le même ensemble de parties prenantes sur une variété de sujets.

Le guide examine également les difficultés courantes liées à l’implication des acteurs intéressés. Les difficultés sont les suivantes : 1) l’objectif de l’engagement peut être flou ; 2) les acteurs peuvent avoir des capacités et des ressources limitées (temps, personnel, argent) pour pouvoir dialoguer avec le gouvernement ; 3) le gouvernement peut manquer d’expérience et de compétences pour mettre en œuvre un dialogue efficace avec les parties prenantes ; 4) un dialogue délayé peut conduire les parties prenantes à aborder un ensemble de questions qui ont de l’importance pour elles mais qui n’ont aucun rapport avec l’initiative du gouvernement, à savoir l’objet de l’échange ; et enfin 5) l’absence d’examen et d’analyse peut avoir un impact négatif sur la capacité à évaluer les résultats de la méthode. Le plan de participation devrait contenir des points de contrôle tout au long de la conception et de la mise en œuvre de la politique, avec la flexibilité suffisante pour ajuster la méthode si besoin.

Source : Department of the Prime Minister and Cabinet (2013[22]), Cabinet Implementation Unit Toolkit, https://www.pmc.gov.au/sites/default/files/files/2014%2011%2014-%201%20Planning%20-%20Final.rtf.

Les partenariats sectoriels « Next generation engagement » des États-Unis offrent un bon exemple de la manière dont les parties prenantes peuvent être associées aux cycles d’élaboration des politiques. Cette démarche place le secteur privé et les individus au centre. Les parties concernées identifient des problèmes et formulent des solutions qui orientent les actions du secteur public qui n’a pas participé au dialogue sur les politiques à mener. Les parties prenantes participent également à la mise en œuvre des actions menées par les pouvoirs publics ce qui leur permet de s’approprier leurs propositions (Encadré 6.11).

Encadré 6.11. Pratiques nationales : faire participer les parties prenantes aux cycles d’élaboration des politiques au niveau infranational

Dans les partenariats sectoriels « Next generation engagement » des États-Unis, les parties prenantes sont totalement responsabilisées et les programmes d’action politiques sont dictés par les priorités du secteur privé et non par des programmes publics. Des partenaires publics issus notamment du secteur du développement professionnel, économique et de l’éducation, œuvrent de concert pour organiser et soutenir les partenariats sectoriels « Next generation ». Ces partenariats s’articulant autour du sujet qui intéresse le plus les chefs d’entreprise, à savoir la manière de garantir la réussite de son entreprise, ils devraient s’instaurer dans la durée. Plus de 50 partenariats « Next generation » ont été conclus à travers les États-Unis, principalement dans le Colorado, en Californie, dans l’Oregon et en Arizona. D’autres sont en cours de création dans le Montana, le Texas, à Hawaii et en Louisiane, et au moins six autres États y prêtent un intérêt croissant.

Voici quelques exemples de partenariats :

Le partenariat « Gallatin Valley Manufacturing Partnership », à Bozeman, dans le Montana, conçoit actuellement un module de neuf jours consacré à l’industrie manufacturière inclus dans le programme d’éducation qui sera proposé dans les écoles secondaires locales à travers toute la région. Le contenu du programme a été élaboré par une équipe de fabricants industriels en partenariat avec des professionnels de l’enseignement et sera enseigné par des intervenants issus d’entreprises manufacturières de la région. Le programme prévoit des conférences, des visites d’entreprises manufacturières locales et des cours proposés par le Gallatin Community College.
Le partenariat « East Bay Advanced Manufacturing Partnership » en Californie a permis de créer une filière d’enseignement spécifique pour les professions les plus en difficulté qui sert de cadre de référence à de nombreux établissements du secondaire, et des établissements du post-secondaire ont fait appel au Conseil de formation des professionnels pour l’harmonisation de leurs programmes d’études.
Un nouveau partenariat « Northeast Louisiana Healthcare Partnership » a réuni près de 40 organismes de santé (de grands hôpitaux et des petites cliniques rurales) afin de concevoir un réel parcours de formation qui améliore la progression professionnelle du statut d’infirmière auxiliaire assistante (CNA) à celui d’infirmière auxiliaire diplômée (LPN), avec l’ajout de nouveaux diplômes au fil du parcours. Ce partenariat formule également des accords de procédures et juridiques pour créer un réseau de soins intensifs qui permette aux grands hôpitaux d’utiliser les lits inoccupés et le personnel soignant diplômé des hôpitaux ruraux.
En Arizona, la « Kingman and Mohave Manufacturers Association » a créé un programme de partage du fret qui a permis aux manufactures régionales de coordonner leurs livraisons et d’économiser sur les coûts de transport. Les manufactures membres ont également contribué à créer un espace de formation partagé dans les locaux d’une société membre du partenariat. Les membres ont collaboré à la fondation d’une unité de formation mobile afin de perfectionner les travailleurs des manufactures rurales, et ils ont sensiblement élargi les possibilités d’apprentissage existantes en rapport avec la manufacture.
Le « Lane County Technology Collaborative », un partenariat sectoriel organisé par le conseil dédié à la main-d’œuvre locale d’Eugene, en Oregon, rapproche plus de 30 entreprises technologiques chargées de s’atteler à des difficultés communes. Au cours des six premiers mois, le partenariat a réussi à obtenir l’ouverture d’une ligne aérienne directe entre Eugene et la Silicon Valley. Cette première victoire non négligeable a permis aux membres de s’attaquer à des sujets plus difficiles : améliorer les enseignements technologiques pendant les douze premières années de scolarité et créer un nouveau programme d’études en informatique dans les établissements d’enseignement post-secondaire locaux.

Source : Next Generation Sector Partnerships (2019[23]), “Next Generation Sector Partnerships - What Are Next Gen Sector Partnerships?”, http://www.nextgensectorpartnerships.com/aboutnextgenerationpartnerships/

Recommandations politiques en vue de faire participer les parties prenantes à l’ensemble du cycle d’élaboration des politiques

Au vu des constatations et pratiques ci-dessus, les recommandations politiques suivantes peuvent aider les pays à associer les parties prenantes à toutes les étapes du cycle d’élaboration des politiques (Encadré 6.12).

Encadré 6.12. Recommandations politiques : faire participer les parties prenantes à l’ensemble du cycle d’élaboration des politiques

Identifier et associer toutes les parties prenantes du système de compétences. Une première étape avant de faire participer les parties prenantes consiste à recenser tous les acteurs du système de compétences et à identifier comment et dans quelle mesure ils entrent en interaction. Une fois ce recensement terminé, les autorités devraient faire participer tous les acteurs pertinents afin d’opérer des réformes relatives aux compétences cohérentes. Dans le même temps, il devrait garder à l’esprit le compromis mentionné précédemment entre l’ampleur de l’engagement des parties prenantes et l’efficacité de la délibération collective. De plus, les pouvoirs publics devraient créer une structure (organe, entité, groupe d’étude, etc.) capable de dialoguer avec les parties prenantes de manière anticipée, notamment en participant à des forums organisés par les parties intéressées.
Donner aux parties prenantes la possibilité de jouer un rôle dans la formulation, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des politiques. Les autorités devraient tirer profit des connaissances acquises par les parties prenantes qui pourraient être consultées mais aussi se voir confier des responsabilités, dans la mesure de leurs capacités, afin de contribuer activement à l’élaboration des politiques en faveur des compétences. Il est important, pour pérenniser la contribution des parties prenantes, que le financement, les ressources spécialisées, les lieux de réunion soient disponibles dans la durée. Les mesures du gouvernement en faveur de l’accroissement des capacités organisationnelles devraient suivre de près et tenter de corriger les déséquilibres de pouvoir inhérents au système de conciliation des intérêts. L’engagement des parties prenantes a besoin de continuité et de pérennité pour générer une confiance mutuelle et donner de la crédibilité aux pouvoirs publics impliqués dans le dialogue public.
Instaurer la confiance. Il est essentiel que l’engagement mène à un résultat concret, en pratique. Les acteurs doivent voir qu’au moins une partie de leurs recommandations sont effectivement appliquées par les pouvoirs publics et que le suivi et l’évaluation servent à en apprendre davantage plutôt qu’à sanctionner les mauvais résultats. En mettant en avant le rôle central des parties prenantes, les pouvoirs publics peuvent accroître le niveau de confiance qu’elles accordent au système de compétences et inciter encore plus d’acteurs à y participer. Finalement, les changements mis en œuvre à partir du dialogue public devraient inciter de manière positive les parties prenantes à améliorer leurs résultats en matière de compétences. À leur tour, les parties prenantes peuvent contribuer à instaurer une relation de confiance avec les acteurs du gouvernement en montrant leur volonté de tenir compte des préoccupations collectives plutôt que de chercher simplement à atteindre des objectifs particuliers.

Le défi : élaborer des systèmes d’information intégrés

Il est essentiel d’instaurer des systèmes d’information forts qui collectent et diffusent des informations intéressantes sur le développement et l’utilisation des compétences afin de s’assurer que les gouvernements et les parties prenantes sont en mesure de faire des choix éclairés qui conduisent à une amélioration des résultats en matière de compétences.

Mais instaurer des systèmes d’information intégrés est une tâche complexe. Les principales difficultés qui accompagnent cette action sont :

Des sources de données multiples. Les compétences s’acquièrent et s’utilisent à différentes étapes de la vie. Un système d’information complet et efficace devrait pouvoir collecter des données auprès des services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants, des services d’enseignement primaire, secondaire et post-secondaire, auprès des services sociaux et de la population active. Il devrait également être capable de recueillir et traiter des informations à la fois qualitatives et quantitatives. Idéalement, les systèmes d’information sont capables de retracer les parcours éducatifs et professionnels individuels à travers différentes étapes du cycle de vie. Ces systèmes de données longitudinales nécessitent de fournir de gros efforts pour le recueil des données et leur mise en relation puisqu’elles émanent de différents organismes. Ils peuvent également susciter l’inquiétude du public quant à la protection des données, sujet qui doit être pris très au sérieux. De plus, les systèmes de données des écoles ne sont pas toujours intégrés entre les régions et les villes et leur compatibilité avec les données sur les salaires et d’autres services proposés par l’État n’est pas garantie. Il faut accorder une attention particulière à la collecte de données sur les populations défavorisées, qui peuvent être sous-représentées dans les enquêtes traditionnelles.
Des utilisateurs finaux multiples. Les systèmes d’information devraient être conçus de sorte à satisfaire les besoins en information d’un grand nombre d’agents hétérogènes. Le type d’informations et le niveau d’agrégation varient en fonction de l’utilisateur mais aussi du pays car certains pays qui ne bénéficient pas d’une tradition bien ancrée dans le domaine de la collecte de données en rapport avec l’éducation manquent souvent d’une « culture de l’utilisateur » suffisante. Les élèves et leurs familles peuvent avoir besoin d’informations sur les programmes ou les niveaux des établissements scolaires. En revanche, la plupart du temps, les décideurs politiques et les chercheurs demandent des données sur les niveaux individuels qui leur permettent, par exemple, d’identifier l’hétérogénéité des effets d’une intervention particulière ou d’orienter certains programmes ou services pour qu’ils ciblent des groupes spécifiques d’individus. Lorsque les programmes et les services ciblent des régions particulières, la distribution et la répartition des maigres ressources deviennent souvent source de conflit (étudié précédemment). Ainsi, les systèmes d’information et les éléments de la recherche fondés sur ces données peuvent contribuer à apaiser des conflits relatifs à la distribution en montrant l’efficacité des mesures ciblées. De plus, la plupart des utilisateurs n’ont pas les capacités suffisantes pour traiter de grandes quantités de données complexes. Il est donc essentiel de produire des informations adaptées aux besoins multiples des utilisateurs finaux et de les diffuser de manière compréhensible et simple à assimiler.
La gestion des complexités. La supervision du fonctionnement des systèmes d’information intégrés est complexe et nécessite un travail de gestion important dans plusieurs domaines. Le système doit être entretenu et les accords de partage des données doivent être signés et actualisés le cas échéant. Pour un bon fonctionnement, il doit recevoir un financement approprié et des mécanismes clairs de responsabilité et de reddition de comptes sont nécessaires pour instaurer la confiance entre les parties prenantes. L’organe de pilotage a besoin de définir un ensemble de procédures et de règles, et de suivre des plans concrets pour les appliquer. De plus, les questions de confidentialité doivent être gérées avec la plus grande prudence. La protection des données confidentielles devrait constituer une priorité, et des pratiques fiables en matière de sécurité doivent être mises en œuvre afin d’éviter tout détournement et d’éventuelles violations des données. Enfin, les procédures et les politiques adoptées doivent se méfier de la survenue d’éventuels effets indésirables lors de l’instauration de systèmes d’information à grande échelle, comme les pratiques qui consistent à « travailler pour l’examen » ou à déléguer en gros les responsabilités publiques aux acteurs du secteur privé dont l’intérêt premier est de réaliser des profits.

Bonnes pratiques

À mesure que les systèmes de compétences évoluent et deviennent plus complexes, la gestion des données et de l’information devient un problème majeur. L’amélioration de la capacité du système de données et la diffusion d’informations pertinentes sur les compétences à tous les niveaux peuvent contribuer à améliorer l’élaboration des politiques relatives aux compétences et à réduire les inadéquations et les pénuries en la matière en faisant correspondre plus précisément les décisions relatives à l’éducation et à la formation avec la demande sur le marché du travail pour parvenir à une amélioration de l’utilisation des compétences, de l’employabilité, de la productivité et de la compétitivité (OIT, 2017[24]). À cet égard, il est important de concevoir des systèmes d’information sensibles aux données quantitatives (statistiques) ainsi que qualitatives (par ex. les données des parties prenantes).

Les systèmes d’information efficaces recueillent et gèrent les données et les informations que les gouvernements et les parties prenantes produisent, analysent et transmettent afin de garantir aux décideurs politiques, aux entreprises, aux individus et aux autres l’accès à des informations précises, actuelles, détaillées et adaptées. Les données et informations pertinentes comprennent, entre autres, les résultats de travaux sur l’évaluation des compétences et d’anticipation, des informations sur les résultats de l’apprentissage (y compris des études de contrôle périodiques qui évaluent les résultats des élèves sur le marché du travail à un moment précis après l’obtention de leur diplôme, généralement entre six mois et cinq ans après), des renseignements fournis par le marché du travail, des informations sur l’endroit où accéder à des opportunités de formation, ainsi que des informations tirées des évaluations des mesures menées par les pouvoirs publics.

Les décideurs politiques ainsi qu’un large éventail de parties prenantes, notamment les élèves, les familles, les employeurs, les syndicats ainsi que les établissements d’enseignement et de formation, ont fortement besoin d’informations de qualité et accessibles afin de prendre des décisions judicieuses et mieux éclairées.

Les systèmes d’information plus intégrés et de meilleure qualité peuvent aider les autorités à évaluer les mesures en cours et à analyser si les investissements et les programmes actuels servent réellement les individus et font accroître le niveau de compétence de la population. Par exemple, des décideurs politiques pourraient souhaiter analyser les résultats de travaux sur l’évaluation des compétences et d’anticipation ou les études de contrôle périodique (OCDE, 2017[25]) (OIT, 2017[24]) et se renseigner sur les pénuries et les tendances en matière de compétences afin de mieux anticiper les futurs besoins dans ce domaine. Une évaluation précise de la pénurie ou du surplus de compétences dans des secteurs stratégiques de l’économie peut permettre aux dirigeants d’orienter leurs politiques d’éducation et de formation vers des secteurs où les compétences sont en déséquilibre et de concevoir de meilleures mesures d’incitation financières et des mécanismes financiers plus efficaces afin de favoriser les investissements en faveur des compétences dans ces secteurs (OCDE, 2017[26]). De plus, les informations quantitatives et qualitatives au sujet de l’évolution des compétences demandées peuvent permettre d’améliorer et approfondir les programmes d’études de l’enseignement général et les programmes de formation plus spécifiques.

Les élèves, les parents et les conseillers d’orientation professionnelle ont eux aussi besoin d’informations fiables afin d’orienter leurs choix professionnels ou leurs conseils dans ce domaine. Par exemple, les informations à propos des emplois et des salaires attendus après l’obtention d’un diplôme délivré par un établissement particulier ou universitaire peuvent les aider à ajuster leurs attentes et à faire des choix de carrière plus éclairés (Leventoff, Wilson and Zinn, 2016_[27]). De même, les établissements d’enseignement et de formation peuvent avoir besoin d’informations sur les grandes tendances en matière de besoins de compétences afin de faire correspondre leurs offres de programmes aux besoins du marché du travail. Ils peuvent également utiliser les statistiques de l’emploi pour suivre les résultats de leurs diplômés sur le marché du travail. Enfin, les employeurs et les entreprises peuvent également être intéressés par les informations sur les compétences disponibles dans leur domaine de production et sur les principales tendances de l’offre et de la demande de compétences afin d’ajuster les moyens et les processus de production en fonction de ces renseignements.

En prenant conscience de la nécessité de construire des systèmes d’information intégrés, les États américains de l’Illinois, de l’Indiana et du Maryland illustrent comment des systèmes d’information ont été conçus dans le but de renforcer l’interdépendance entre les données de l’éducation et du marché du travail (Encadré 6.13).

Encadré 6.13. Pratiques nationales : développer les systèmes d’information pour améliorer les correspondances entre les données relatives à l’éducation et les données relatives à la main-d’œuvre

Ces dernières années, aux États-Unis, les institutions de l’Illinois chargées du développement économique et de la main d’œuvre, et de l’enseignement se sont rapprochées afin de renforcer les interdépendances entre leurs données respectives. Dans l’Indiana et le Maryland, la législation fixe les membres qui composent les conseils de gouvernance et leurs tâches dans la gestion des systèmes d’information. Ces projets de loi ont pour objectif de garantir que les systèmes de données longitudinales contribuent à répondre à des questions d’ordre politique importantes pour les parties prenantes en exigeant la participation des acteurs issus du secteur de l’éducation et de la population active.

Illinois

Dans le cadre de l’effort d’optimisation des données utilisées pour promouvoir la formation dans les secteurs et les professions où la demande est forte, le bureau du gouverneur et les agences de sept États se sont rassemblés afin de créer le système de données longitudinales de l’Illinois (ILDS). Ce système fédéré compare les données de différentes agences pour des actions spécifiques, tout en maintenant les informations dans les bases de données individuelles des agences, et en les laissant administrer des systèmes de réception des données distincts. Les agences responsables de l’enseignement initial et supérieur ainsi que des résultats sur le marché du travail partagent leurs données sur l’ILDS. Les ensembles de données mises en relation peuvent aider le gouvernement et des tiers dans la gestion et la diffusion des résultats, dans les travaux de recherche et d’analyse, et dans les projets d’information des consommateurs. L’ILDS utilise un système de résolution d’identité de la Northern Illinois University pour faire correspondre les données et renvoyer l’information aux agences. Afin de garantir le respect de la vie privée et la sécurité, l’ILDS applique les mêmes protocoles de sécurité à toutes les agences. L’ILDS a également instauré un processus de contrôle normalisé pour que les chercheurs externes puissent accéder aux données avec l’accord de l’agence.

Indiana

La loi prévoit que le conseil inter agences de l’Indiana contrôle le système de données longitudinales de l’État, l’Indiana Network of Knowledge (INK). Entre autres fonctions, il doit mettre en œuvre un plan de sécurité des données détaillé, garantir la conformité avec les lois pour la protection de la vie privée, fixer le programme de recherche de l’INK, formuler des politiques qui répondent aux demandes des agences de l'État et locales, de l’assemblée générale et du grand public, et faciliter l’accès public aux données agrégées de l’INK. Le comité de gouvernance doit compter des représentants du ministère de l’Éducation, du Développement de la main d’œuvre, de la Commission pour l’enseignement supérieur, d’établissements privés de l’enseignement post-secondaire, d’universités ainsi que du secteur professionnel.

Maryland

De même, le projet de loi 275 du sénat du Maryland a institué le conseil d’administration du système de données longitudinales du Maryland (MLDS). Ce conseil se compose de membres représentants des 12 premières années de scolarité, de l’enseignement supérieur et du secteur professionnel ; de cinq membres nommés par le gouverneur, l’un d’entre eux devant être un spécialiste des systèmes de données ; et de trois postes de membres extraordinaires, occupés par un professionnel du perfectionnement de la main d’œuvre, un enseignant et un parent. Le conseil est chargé de contrôler et orienter le MLDS de manière générale, de voter le budget annuel, de vérifier la conformité aux lois en matière de protection de la vie privée, de présenter un rapport annuel au gouverneur et à l’Assemblée générale, et de fixer des mesures qui prévoient l’approbation des demandes de recherche émanant du corps législatif, des agences nationales et locales, et du grand public. Depuis l’adoption du projet de loi, le conseil d’administration est apparu comme un modèle de transparence. Le conseil tient des réunions trimestrielles publiques et publie les ordres du jour et les procès-verbaux de ces réunions sur le site internet du MLDS.

Source : Leventoff, J., B. Wilson et R. Zinn (2016[27]), Data Policy Toolkit. Implementing the State Blueprint, https://careertech.org/resource/data-policy-toolkit; Peña, C. (2017[28]), From Patchwork to Tapestry Collaborating to Maximize Data Utility, https://www.nationalskillscoalition.org/resources/publications/file/WDQC-Tapestry-Brief-final-web-compressed.pdf.

Le système estonien d’information sur l’éducation (EHIS) et le système DREAM danois (Encadré 6.14) constituent d’autres exemples de systèmes d’information intégrés de la gouvernance et d’utilisation des analyses de données sur l’enseignement. Ces systèmes incorporent concrètement les données issues de différents programmes et organisations, ils les utilisent pour alimenter leurs systèmes afin d’améliorer la qualité et la pertinence des apprentissages et des formations et offrent un suivi et une évaluation des résultats afin de garantir l’efficacité et la protection de la confidentialité lors de l’analyse de ces données longitudinales.

Encadré 6.14. Pratiques nationales : systèmes d’information intégrés dans la gouvernance des politiques d’éducation

Le système estonien d’information sur l’éducation

L’Estonie a récemment suscité un intérêt international grâce aux bons résultats qu’elle a obtenus lors de la série 2015 du programme international pour le suivi des acquis des élvèes (PISA). L’Estonie est également connue pour son avance dans l’utilisation de la technologie numérique au niveau de l’administration publique et du gouvernement. Tirant parti de ces deux forces, le pays a instauré le système estonien d’information sur l’éducation (ou EHIS), une base de données intégrée sur les données relatives à l’éducation fournies par des élèves, des enseignants, des établissements d’enseignement, des études et les programmes d’enseignement. Alors que d’autres pays rassemblent également des données sur certains de ces sujets, la valeur ajoutée de l’EHIS est de rassembler ces différentes données issues de différentes sources dans un système d’information complet. De plus, ce système peut être utilisé et consulté par différentes parties prenantes (élèves, enseignants, établissements d’enseignement). Il aide également les pouvoirs publics à contrôler la performance du système puisqu’il fait partie du cadre de responsabilisation et de suivi de l’éducation en Estonie.

Le système danois DREAM

Au Danemark, le groupe du projet DREAM fait office « d’autorité indépendante semi-gouvernementale » et produit un ensemble de simulations et de modèles de projection de différents paramètres de l’économie, des caractéristiques démographiques à celles du marché du travail, en passant par l’éducation. Grâce aux sources de données danoises extrêmement riches, en particulier les données du registre danois sur l’ensemble de la population, ces modèles constituent des estimations fiables sur les domaines de développement les plus importants de l’économie danoise. Le modèle SMILE de microsimulation (modèle de simulation pour l’évaluation du cycle de vie des individus) fait partie d’un ensemble de modèles du système DREAM. Il s’appuie sur des données issues de sept sources différentes mises à disposition par Statistics Denmark, ce qui permet de produire des estimations fiables et précises sur les parcours de vie des individus, en particulier sur leurs choix éducatifs et professionnels.

Pouvoir modéliser ces types de choix en amont permet aux dirigeants d’identifier les pénuries naissantes de compétences, notamment dans certains secteurs de l’économie ou dans certaines régions du pays. Cela aide également les décideurs politiques à élaborer des cadres de gouvernance et de financement de manière à veiller que les établissements d’enseignement dotent les élèves des compétences recherchées sur le marché du travail. Enfin, les modèles du système DREAM alertent les chercheurs au sujet des inégalités qui apparaissent dans les parcours éducatifs et professionnels et qui peuvent être atténuées par des réponses politiques ciblées.

Source : e-estonia (2019[29]), “Estonian Education Information System”, https://e-estonia.com/solutions/education/estonian-education-information-system/; DREAM (2019[30]), “The Danish Institute for Economic Modelling and Forecasting, DREAM”, http://www.dreammodel.dk/default_en.html.

Recommandations politiques en vue d’élaborer des systèmes d’information intégrés

Au vu des constatations et pratiques ci-dessus, les recommandations politiques suivantes peuvent aider les pays à élaborer des systèmes d’information intégrés (Encadré 6.15).

Encadré 6.15. Recommandations politiques : élaborer des systèmes d’information intégrés

Mobiliser les données. La première étape vers la construction d’un système d’information intégré consiste à générer et collecter toutes les informations pertinentes sur les compétences, les marchés du travail et les données de l’apprentissage. La multiplicité des sources rend cette tâche très complexe. Les informations sont généralement réparties entre de multiples organes publics et parties prenantes ; de ce fait, le recueil des données et des informations peut s’avérer compliqué, lent et coûteux. Les efforts des pouvoirs publics devraient être à la hauteur de ceux qu’exige l’instauration d’un système de données longitudinales qui portent sur les services de la petite enfance, l’enseignement primaire, secondaire et post-secondaire, ainsi que sur les programmes pour la main d’œuvre et les services sociaux. La grosse difficulté reste de pouvoir mettre en regard les données des différents programmes et de veiller à ce que les populations défavorisées soient correctement représentées. De plus, idéalement, les efforts déployés pour collecter les données sur les politiques relatives aux compétences devraient être harmonisés dans les différents pays afin de pouvoir réaliser des comparaisons à l’échelle internationale. Ceci est fondamental pour mieux comprendre comment les contextes politiques et institutionnels façonnent la dynamique des systèmes d’acquisition des compétences.
Améliorer le traitement des données et la diffusion des informations et adapter les données. Les données en elles-mêmes ne valent pas grand-chose. Traduire les données en information suppose de connaître les utilisateurs finaux, leurs besoins, et les informations manquantes. Cela nécessite également des capacités administratives et de recherche afin d’analyser un grand volume de données. À ce stade, il est essentiel de travailler en étroite collaboration avec les utilisateurs finaux. Les décideurs politiques, les chercheurs, les employeurs, les travailleurs, les étudiants et leurs familles ont tous des besoins différents en matière d’information. Ainsi, les données et les résultats des travaux de recherche réalisés à partir de ces données devraient être présentés de telle manière que les utilisateurs peuvent facilement et efficacement s’en servir pour étayer les décisions qu’ils prennent en matière d’enseignement ou d’emploi. Il convient d’adopter une approche centrée sur l’utilisateur afin de traduire ces données en information directement applicable et pour justifier et légitimer en premier lieu les efforts déployés pour collecter des données à grande échelle.
Améliorer la gestion et les processus d’évaluation. Il est nécessaire qu’une institution ou un organisme formel ou informel prenne en charge le fonctionnement du système d’information. Les systèmes d’information sont dynamiques, par essence. Par exemple, les besoins des utilisateurs évoluent, de nouvelles sources de données deviennent disponibles, de nouveaux protocoles de sécurité doivent être adoptés et de nouveaux accords de partage des données doivent être signés avec des entités externes. Par ailleurs, la performance et l’efficacité du système doivent être suivies en permanence. L’organisme de supervision devrait de préférence être composé de représentants d’établissements d’enseignement, d’entreprises et d’industries, ainsi que de travailleurs et de syndicats. Ceci favorise non seulement une approche multisectorielle mais permet également d’inspirer confiance aux parties prenantes et aux utilisateurs. De cette manière, l’élaboration de systèmes d’information peut compléter et soutenir mutuellement les efforts fournis par les pouvoirs publics pour impliquer les parties prenantes (voir ci-dessus). L’organisme devrait suivre des protocoles et des règles spécifiques pour définir et répartir les pouvoirs, définir et appliquer les procédures. De plus, un financement approprié est nécessaire pour assurer un bon fonctionnement. Enfin, des protocoles de sécurité et de confidentialité strictes sont nécessaires pour éviter les détournements de données et les fuites susceptibles d’entacher la réputation du système.

Le défi : harmoniser et coordonner les mécanismes de financement

Les compétences devraient être le principal moteur des futures hausses de productivité. De plus, encourager les investissements dont l’objectif est de développer les compétences pertinentes et d’améliorer leur utilisation aidera incontestablement les pays à atteindre une croissance durable et inclusive. Il est important de trouver les bonnes incitations pour encourager les investissements en faveur des compétences et pour les piloter de sorte à aligner au mieux l’offre et la demande de compétences.

Il est d’autant plus important de réaliser des investissements en faveur des compétences dans le contexte des mégatendances, telles que le vieillissement de la population, la généralisation du numérique et la mondialisation, qui poussent les pays à repenser l’équilibre des investissements dans le domaine des compétences tout au long de la vie, et à mettre davantage l’accent sur la formation continue, un domaine dans lequel les gouvernements ont traditionnellement eu une action limitée. Les gouvernements et les parties prenantes évoquent depuis longtemps la nécessité de promouvoir et approfondir le développement des possibilités de formation continue, mais les efforts réellement consentis pour mettre à exécution ces propos sont restés limités. Ainsi, il est impératif d’améliorer les mesures financières qui incitent à la fois les travailleurs et les employeurs à consacrer davantage de ressources à la formation tout au long de la vie.

Malgré l’importance des compétences, les investissements dans ce domaine risquent d’être évincés par d’autres demandes en matière de dépenses publiques dont les perspectives sont, elles, à plus court terme. De plus, une forte capacité institutionnelle est nécessaire afin de collecter, répartir et utiliser efficacement les ressources financières et obtenir les bénéfices escomptés. Ainsi, la gouvernance des systèmes de compétences doit nécessairement être soutenue par une approche coordonnée et cohérente du financement des compétences.

Les gouvernements ont besoin de s’assurer que les systèmes de compétences sont dotés d’un système de gouvernance fort qui facilite le financement des politiques relatives aux compétences. Toutefois, il n’est pas simple d’instaurer un dispositif de financement efficace et efficient. Les principales difficultés en la matière sont :

Diversifier les sources de financement. Encourager le développement et l’utilisation des compétences, en particulier dans le cadre de l’apprentissage tout au long de la vie, coûte cher et peut nécessiter que les coûts et les bénéfices liés aux investissements dans le domaine des compétences soient partagés de manière plus équitable entre les gouvernements, les individus et le secteur privé (OCDE, 2017[31]), avec des nuances spécifiques aux pays dans la manière dont cet équilibre est obtenu. Alors que les budgets des pouvoirs publics sont mis sous pression de manière croissante, les dispositifs financiers s’appuieront de plus en plus sur des mécanismes de partage des coûts plus flexibles qui facilitent l’intégration des ressources issues des foyers et des employeurs privés, d’une part, et des budgets publics des pouvoirs centraux et locaux, d’autre part. Les investissements dans le capital humain génèrent des bénéfices individuels à la fois publics (sociétaux) et privés (avec des salaires plus élevés et/ou une hausse de la productivité) ; de ce fait, un partage des coûts entre les acteurs publics et privés se justifie dans une certaine mesure, quoique souvent politiquement litigieux car cela suppose des arbitrages quant à l’effet redistributif entre les différents groupes de parties prenantes. Trouver le bon dosage entre financement public et privé nécessite une évaluation des bénéfices pour chaque partie ainsi que des efforts de coordination pour harmoniser les incitations financières des acteurs publics et privés. De plus, le mélange relatif entre les sources de financement publiques et privées peut varier selon les secteurs. Par exemple, l’investissement dans l’éducation et l’accueil des jeunes enfants pourrait être considéré comme un bien public puisqu’il est destiné à atténuer de manière particulièrement efficace les inégalités d’instruction lors des premières années du cycle de la vie. De même, les investissements pour le développement des compétences à des niveaux d’enseignement plus élevés (dans l’enseignement post-secondaire et supérieur et dans la formation tout au long de la vie) sont généralement associés à des retombées concrètes et immédiates sur le marché du travail et pourraient de ce fait justifier une participation plus importante de la part des acteurs privés (foyers et employeurs).
Trouver des mécanismes d’allocation des ressources et de budgétisation adaptés. Les fonds publics devraient être distribués avec soin afin de contribuer à une amélioration des résultats obtenus par les mesures mises en œuvre. Cependant, la hiérarchisation des priorités et la budgétisation peuvent s’avérer complexes. Les mécanismes bien conçus pour définir les priorités des investissements dans le domaine des compétences et distribuer des fonds publics qui permettent de les réaliser doivent répondre aux besoins de compétences d’un pays, devraient se fonder sur une évaluation du coût et des avantages de tels investissements, et générer de la confiance entre les individus et les parties prenantes. Les meilleurs investissements de ressources consistent souvent en une redistribution des fonds dont l’impact est limité. Lorsqu’il s’agit d’un transfert de fonds entre ministères ou de l’élimination de certaines mesures qui, même si elles sont inefficaces, peuvent être populaires ou avantager certaines parties prenantes, cela entraînera des coûts politiques et des conflits d’intérêts. Les budgets publics devraient également tenir compte de la planification pluriannuelle, de la hiérarchisation des priorités et de la définition des objectifs par le gouvernement. Les processus mis en œuvre devraient s’assurer que les systèmes répondent à ces objectifs de manière durable. À cet égard, il est essentiel de s’assurer que l’attachement du gouvernement à réaliser des investissements d’un niveau adapté dans les domaines de l’enseignement et des compétences n’est pas menacé par les pressions à court terme dans d’autres domaines de l’action publique.
Garantir une équité dans les choix de financements. Les dépenses du gouvernement en faveur des investissements pour le développement des compétences se justifient par les externalités qui en découlent lorsque la population acquiert de meilleures compétences. Comme cela a été mentionné précédemment, pour trouver le bon dosage entre financements publics et privés il convient de s’appuyer sur une évaluation de ces éventuels bénéfices et de fournir un effort de coordination pour aligner les mesures d’incitation des acteurs publics et privés afin que les équilibres du partage des coûts, propres à chaque pays, soient largement considérés comme justes et n’empêchent pas les individus de poursuivre des objectifs d’enseignement. Ces évaluations tiennent compte de l’équité et s’assurent que les investissements dans le domaine des compétences sont équitablement répartis dans la population. Des besoins urgents, comme les interventions en faveur du perfectionnement des compétences ou de la reconversion des adultes, ou les interventions correctives qui ciblent les populations défavorisées, peuvent se justifier par l’efficacité des avantages à venir mais aussi au nom de l’équité. Les systèmes fondés sur le marché parviennent rarement à apporter des solutions considérées comme étant justes. Dans ces cas-là, pour des raisons d’équité, les gouvernements financent des mesures relatives aux compétences qui répondent à ce besoin, qui assurent par exemple un accès équitable à tous aux possibilités de développement des compétences, et conçoivent des mécanismes pour répartir les avantages offerts par la formation du capital humain dans toute la population. La répartition des ressources en fonction des besoins peut nécessiter des choix politiques difficiles car cela peut entraîner une redistribution des ressources des régions et des établissements d’enseignement favorisés vers ceux qui le sont moins. Coordonner et justifier ces efforts grâce à une stratégie fondée sur des données ou au moins grâce à une élaboration éclairée des politiques devrait permettre d’apaiser ces conflits (voir la réflexion ci-dessus).
Fournir des ressources appropriées. Les données tirées des projets de stratégies nationales sur les compétences de l’OCDE, et d’autres évaluations de l’OCDE, mettent souvent en évidence un déséquilibre entre les responsabilités politiques et l’allocation des ressources. Ceci peut entraîner un décalage entre la conception des mesures des pouvoirs publics et leur mise en œuvre. En général, les responsabilités relèvent de différents ministères, organes ou agences, qui opèrent à des échelons différents et suivent des organisations différentes (Rees, Penny and Hall, 2008[32]). De plus, certaines responsabilités sont déléguées à des agents du secteur privé, comme les ONG, ou à des organes ou organisations hybrides, comme les partenariats public-privé (PPP). Dans cet environnement complexe, les ressources doivent être distribuées de telle manière que les responsabilités correspondent au financement afin que ceux qui sont dotés de responsabilités détiennent la capacité et le financement suffisants pour proposer des services du niveau de qualité souhaité.

Bonnes pratiques

Les politiques relatives aux compétences évoluent dans des milieux financiers complexes et la recherche des meilleurs dispositifs financiers pour promouvoir l’acquisition et l’utilisation efficiente des compétences est compliquée. Les compétences s’acquièrent de différentes manières, moyennant différents coûts, et à toutes les étapes de la vie ; les retombées des investissements en matière de compétences sont très hétérogènes et difficiles à prévoir et à mesurer ; et plusieurs défaillances du marché, comme les asymétries de l’information et les contraintes monétaires, entourent les processus de développement et d’utilisation des compétences. Ces complexités, au même titre que les externalités positives associées à une hausse du niveau des compétences, constituent une incitation forte pour les gouvernements à règlementer et piloter les systèmes de compétences et à trouver les meilleurs mécanismes financiers pour stimuler l’acquisition des compétences et les mettre davantage à profit dans l’économie (OCDE, 2017[26]).

En définissant des mesures d’incitation financières adaptées, les mesures mises en œuvre par les pouvoirs publics peuvent avoir un impact significatif sur la participation des employeurs, mais aussi des étudiants et des travailleurs, à l’éducation et à la formation initiales et continues. Par exemple, les mesures qui influencent l’offre dans les systèmes de formation des compétences pourraient cibler les subventions publiques de certains cours ou de certains domaines d’études ou octroyer des subventions à condition que les établissements d’enseignement atteignent certains objectifs de résultats sur le marché du travail. D’un autre côté, les mesures qui jouent sur la demande dans les systèmes de formation des compétences prévoient notamment des subventions pour les étudiants, les travailleurs ou les chômeurs ainsi que pour les entreprises individuelles.

Certains pays donnent des exemples de systèmes de gouvernance bien conçus qui permettent de s’assurer que le financement en faveur des compétences est aligné et coordonné. Par exemple, pour accentuer la demande de compétences spécifiques dans l’économie, le programme irlandais Skillnet (Encadré 6.16) prévoit la création de réseaux d’employeurs qui financent des formations grâce à un prélèvement ciblé.

Encadré 6.16. Pratiques nationales : créer des réseaux d’employeurs qui financent la formation

Les réseaux de formation Skillnet, en Irlande, sont des regroupements d’entreprises privées du même secteur d’activité ou de la même région qui se sont constitués afin de proposer des activités de formation qui ne pourraient pas être organisées individuellement par chaque entreprise.

Il existe actuellement 65 réseaux de formation Skillnet actifs en Irlande. Ils sont tous financés à la fois par le gouvernement et le Fonds national pour la formation (NTF), lui-même financé par un prélèvement effectué auprès des employeurs correspondant à 0.9 % des revenus estimés des employés de certaines catégories professionnelles. Le prélèvement du NTF a été mis en place en 2000 à un taux de 0.7 %. Il a été introduit en même temps qu’une réduction de 0.7 % des contributions sociales des employeurs et a donc rencontré peu d’opposition de la part de ces derniers (mais ceci indique également la méconnaissance de la contribution directe pour le Fonds national pour la formation) (Marsden and Dickinson, 2013[33]).

Wind Skillnet est un exemple de ce type de réseau qui a mené des études poussées sur les besoins de formation auprès des sociétés membres, en étroite collaboration avec la Irish Wind Energy Association, et qui a suivi les conseils des chefs de file de l’industrie éolienne en Irlande. Wind Skillnet a développé une série de stages qui répondent aux besoins des stagiaires du secteur de l’énergie éolienne. Les formations couvrent un éventail de sujets tels que le fonctionnement, la maintenance et la productivité d’une turbine, l’aspect financier, l’organisation, le raccordement au réseau et la mesure du vent.

Une enquête menée auprès des employeurs indique que la moitié des formations suivies grâce à Skillnet n’aurait probablement pas été proposée en l’absence de ce programme et que la grande majorité des employeurs n’aurait pas trouvé une formation de qualité équivalente (Frontline, 2015[34]). Selon Marsden et Dickinson, un des grands avantages du modèle Skillnet est la réduction des coûts administratifs de la formation, particulièrement intéressante pour les PME. Le réseau Skillnet est également chargé par le gouvernement de cibler les formations « qui touchent aux domaines considérés comme appropriés par la politique du gouvernement et l’analyse en cours fondée sur des éléments probants et menée par Forfas et le Groupe d’experts sur les besoins futurs en matière de compétences » (Frontline, 2015[34]).

Source : OCDE (2017[26]), Financial Incentives for Steering Education and Training, Getting Skills Right, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264272415-en ; Skillnet Ireland (2018[35]), “Skillnet Ireland – Home”,http://www.skillnets.ie/ ; https://www.iwea.com/learning-hub/green-tech-skillnet.

À titre d’exemple supplémentaire, le modèle suédois pour l’enseignement professionnel supérieur (Encadré 6.17) est structuré de sorte à rapprocher le financement de la demande des employeurs grâce au processus d’élaboration des programmes afin de garantir la pertinence vis-à-vis du marché du travail et la rentabilité de l’investissement dans le domaine des compétences.

Encadré 6.17. Pratiques nationales : rapprocher le financement des compétences recherchées par les employeurs

L’objectif du modèle suédois d’enseignement professionnel supérieur (Yrkeshögskolan, ou HVE) est de proposer une forme d’enseignement capable de former les professionnels hautement qualifiés les plus recherchés sur le marché du travail. La durée des programmes HVE est généralement comprise entre six mois et deux ans. La réussite d’un programme d’un an débouche sur un diplôme de l’enseignement professionnel supérieur, tandis que les programmes de deux ans minimum permettent d’obtenir un diplôme avancé de l’enseignement professionnel supérieur.

Dans ce modèle, les employeurs sont les principales parties prenantes et leur participation suit quatre axes. Premièrement, les employeurs travaillent avec les prestataires pour traduire des besoins de compétences spécifiques dans un programme. Deuxièmement, ils garantissent le dossier de financement que les centres de formation soumettent au gouvernement (à l’Agence nationale suédoise pour l’enseignement professionnel supérieur) : aucun financement ne peut être obtenu sans une preuve concrète de la demande de l’employeur. Troisièmement, une fois que le programme est approuvé, chaque prestataire doit créer un comité de direction pour le programme, composé de représentants des employeurs et du secteur. Ce comité de direction est en charge de la mise en œuvre du programme, y compris des inscriptions, du programme de la formation et de l’assurance de la qualité. Enfin, presque tous les programmes (à l’exception des plus courts) comprennent une part de formation en entreprise (Lärande i Arbete, LIA), considérée comme un des principaux facteurs de réussite du modèle suédois de l’enseignement professionnel supérieur.

Les prestataires de services d’enseignement professionnel supérieur sont autonomes, ils sont libres de choisir les formations pour lesquelles ils déposent une demande mais ils doivent respecter les règles fixées par l’agence nationale. En pratique, un large éventail d’organisations peuvent proposer des formations qui relèvent de l’enseignement professionnel supérieur, y compris les établissements publics d’enseignement supérieur, les communes, les conseils régionaux et les prestataires privés. Le personnel n’est pas tenu d’être titulaire d’un diplôme officiel d’enseignant, ce qui permet aux professionnels d’enseigner. Les enseignants doivent néanmoins posséder une connaissance et une expérience approfondies de leur domaine d’activité.

Source : Tomaszewski, R. (2012[36]), “The Swedish Model of Higher Vocational Education”; OCDE (2017[26]), Financial Incentives for Steering Education and Training, Getting Skills Right, https://doi.org/10.1787/9789264272415-en.

Le modèle de la formation en alternance dans des pays tels que l’Allemagne, l’Autriche et la Suisse permet d’inciter financièrement à la fois les jeunes et les employeurs à participer à des formations qui répondent aux besoins de l’économie (Encadré 6.18).

Encadré 6.18. Pratiques nationales : faire correspondre les incitations financières en faveur de la formation en apprentissage

Selon le modèle de formation en apprentissage, les programmes d’EFP associent une formation pratique en entreprise et un enseignement théorique suivi dans une école ou un établissement post-secondaire professionnel. La formation en alternance est particulièrement répandue et dotée de structures bien développées dans les systèmes de formation collective (Busemeyer and Trampusch, 2012[37]) des pays de l’Europe continentale comme l’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, les Pays-Bas et la Suisse et elle gagne en popularité dans d’autres pays comme l’Irlande, les États-Unis ou la Norvège. Les pays diffèrent quant à la répartition exacte des coûts de formation entre les employeurs, les individus (foyers) et l’État. De manière générale, le modèle de formation en alternance suppose qu’une partie des coûts de la formation soit supportée par les employeurs eux-mêmes qui versent des salaires à leurs apprentis au cours de leur période de formation. Sur ce point, le modèle de formation en alternance du système de formation collective se différencie de la formation en alternance dispensée par des prestataires externes, comme c’est le cas, par exemple, en Australie et au Royaume-Uni.

Les répercussions sur l’alignement des incitations financières sont grandes : lorsque la formation est assurée par l’employeur, ce dernier a fortement intérêt à investir dans des compétences que sa future main d’œuvre a besoin d’acquérir. Dans les formations dispensées par un prestataire, en revanche, les prestataires externes sont idéalement tout aussi intéressés mais leurs incitations financières peuvent différer car les prestataires se spécialisent dans des formations populaires auprès des apprentis (mais dont les employeurs n’ont pas nécessairement besoin) ou des organismes publics qui versent les subventions. Ainsi, les mesures financières qui incitent à investir dans le développement des compétences par les employeurs sont plus cohérentes dans les programmes de formation où les employeurs proposent et payent la formation que dans ceux où la formation émane de prestataires externes.

L’État soutient la formation en milieu professionnel dans les modèles de formation en alternance en investissant dans des écoles et des établissements post-secondaires professionnels. Les acteurs du marché du travail – les employeurs et les syndicats – influencent fortement le processus de transformation et d’actualisation des profils professionnels existants (voir précédemment, Encadré 6.8). Les acteurs du gouvernement suivent largement ces priorités en instaurant et finançant l’enseignement théorique dispensé dans des écoles. En outre, plus récemment, le modèle de formation en alternance a gagné de manière croissante le secteur de l’enseignement supérieur (Graf, 2018[38]). Par conséquent, des établissements post-secondaires et d’autres établissements de l’EFP dans le supérieur se développent, certains financés par des fonds publics, d’autres par des fonds privés, selon le pays et le contexte régional. Comme les employeurs participent à la sélection des élèves de ces établissements, les incitations financières des établissements d’enseignement et des employeurs sont bien alignées dans ce cas-là, d’autant plus qu’il existe une relation directe entre l’offre de compétences du système éducatif et la demande des acteurs du marché du travail.

Enfin, le partage des coûts de la formation en alternance implique également une contribution de la part des foyers et des individus. D’un côté les apprentis reçoivent chacun un salaire au cours de leur période de formation, mais d’un autre, leur niveau de rémunération reste généralement bien inférieur à celui d’un travailleur qualifié. Dans les pays où la formation en alternance est traditionnellement répandue, les marchés professionnels des travailleurs qualifiés sont très règlementés et les apprentis sont fortement incités financièrement à poursuivre leur formation et à obtenir un diplôme afin de devenir des travailleurs officiellement qualifiés. Maintenir les salaires des apprentis à un niveau comparativement faible incite d’autant plus les employeurs à participer aux formations en alternance. Le niveau de productivité des apprentis se rapproche de celui des travailleurs qualifiés au cours des dernières périodes de formation et les employeurs peuvent alors récupérer (en partie) les dépenses de la formation. Là encore, les incitations financières des employeurs et des apprentis sont bien en corrélation.

Source : Busemeyer, M.R. et C. Trampusch (2012[37]), The Political Economy of Collective Skill Formation, https://global.oup.com/academic/product/the-political-economy-of-collective-skill-formation-9780199599431?cc=fr&lang=en&#; Graf (2018[38]), “Combined modes of gradual change: The case of academic upgrading and declining collectivism in German skill formation”, https://doi.org/10.1093/ser/mww044.

Le système coréen de financement de l’enseignement supérieur offre un autre exemple intéressant (Encadré 6.19). Face à une hausse importante du nombre d’étudiants qui a conduit à une arrivée excessive de diplômés de l’université sur le marché du travail, la Corée a réformé son système d’incitations financières en faveur du secteur de l’enseignement supérieur. Les universités qui affichent de bons résultats à une évaluation globale fondée sur des données qualitatives et quantitatives sont autorisées à conserver et accepter un nombre plus important d’étudiants alors que les universités qui n’ont pas de bons résultats à cette évaluation sont obligées de diminuer leur quota d’étudiants. Ceci incite fortement les universités à obtenir de bons résultats.

Encadré 6.19. Pratiques nationales : réformer la gouvernance et le financement de l’enseignement supérieur

Dans le sillage de sa transition vers la démocratie, la Corée constate une forte hausse du nombre d’étudiants qui suivent un enseignement supérieur depuis les années 90. Même si cet enrichissement éducatif a servi et nourri l’essor économique de la Corée, la surabondance de diplômés de l’enseignement supérieur conduit de manière croissante à des inadéquations de compétences sur le marché du travail. De plus, l’expansion de l’enseignement supérieur s’est assortie d’une hausse marquée des droits de scolarité, ce qui pose des problèmes d’équité.

Par conséquent, le gouvernement coréen a adopté plusieurs réformes dont l’objectif est de ralentir le rythme de cette croissance dans le domaine de l’enseignement, tout en recadrant les incitations financières afin d’améliorer la qualité générale du système. Le plan complet de réforme structurelle de l’université (2015) a pour objectif de réduire les quotas d’inscription dans les universités afin d’atténuer le problème de la surabondance de diplômés de l’enseignement supérieur. Toutefois, toutes les universités ne sont pas affectées par le même degré de diminution du quota des inscriptions, celui-ci étant fixé en fonction du résultat obtenu à une évaluation fondée sur des données à la fois quantitatives et qualitatives. L’évaluation de l’université se déroule en trois étapes. En effet, elle ne s’intéresse pas à la performance à court terme mais cherche plutôt à évaluer les résultats à moyen et long terme. La liste des critères d’évaluation comprend une série de points tels que l’environnement éducatif, la gestion académique, le soutien aux étudiants et les résultats de l’apprentissage. Sur ce dernier point, l’évaluation tient compte de critères qui mesurent les résultats sur le marché de l’emploi des diplômés de certains établissements, mettant directement en lien le système éducatif et le marché du travail.

En règle générale, les universités qui obtiennent de meilleurs résultats à l’évaluation sont moins contraintes de réduire leurs quotas d’étudiants.

Source : Byun, H. (2018[39]), The Evaluation of Higher Education Restructuring in Korea: Problems and Suggestions for Improvement, http://www.cshe.nagoya-u.ac.jp/publications/journal/no18/12.pdf; OCDE (2009[40]), OECD Reviews of Tertiary Education: Korea 2009, https://doi.org/10.1787/9789264049055-en.

Comme cela a été mentionné précédemment, il est essentiel de s’assurer que les engagements des gouvernements à investir à des niveaux adaptés dans l’éducation et les compétences soient protégés contre les pressions exercées par les autres domaines de l’action publique dont les résultats sont à court terme. L’Encadré 6.20 présente le principal mécanisme de financement des écoles du Chili qui prévoit de fournir un financement supplémentaire aux écoles qui accueillent des élèves défavorisés et fixe des règles de financement transparentes et prévisibles pour les prestataires de services d’enseignement.

Encadré 6.20. Pratiques nationales : des subventions pour l’enseignement basées sur une formule de calcul

Au Chili, le principal mécanisme de financement public prend la forme de subventions pour l’enseignement octroyées par l’État aux prestataires de services d’enseignement (les communes, par exemple) qui gèrent directement ces fonds. La subvention de base pour l’enseignement (Subvención de Escolaridad) est calculée en multipliant un montant de base actualisé chaque année par la moyenne mensuelle de la fréquentation des élèves et un facteur d’ajustement par niveau et type d’enseignement. La subvention de base est complétée par un éventail d’allocations et de subventions plus spécifiques afin de prendre en compte le fait que le coût représenté par la prestation d’un enseignement de qualité varie selon les caractéristiques et les besoins des élèves et des établissements. Par exemple, la subvention scolaire préférentielle a pour objectif de corriger l’écart de coût supporté par les écoles qui accueillent des élèves en situation précaire. Les transferts financiers complémentaires consistent notamment en des allocations directement accordées au personnel de l’enseignement.

Le système chilien des subventions scolaires accordées selon cette formule permet aux prestataires de services d’enseignement d’avoir une base transparente et prévisible. Contrairement à de nombreux pays du monde, le financement de l’éducation se fonde sur des critères objectifs (le nombre d’élèves étant le plus important, mais avec des ajustements à partir d’autres facteurs qui ont un impact sur le coût par élèves de l’enseignement) et non sur le résultat de négociations entre le gouvernement et les prestataires de services d’enseignement publics et privés. Faire reposer l’allocation des ressources sur une formule clairement définie et mesurée de manière objective s’accompagne d’une contrainte budgétaire sévère pour les prestataires et impose une discipline de base en matière de dépenses, un élément important dans un système où les prestataires de services d’enseignement sont nombreux. La formule convient également aux besoins d’un réseau de prestataires de services d’enseignement hétérogène. Enfin, l’allocation des ressources n’est pas inertielle et répond aux priorités des nouvelles mesures : lorsqu’une nouvelle mesure nécessite des ressources supplémentaires, le budget évolue pour s’adapter.

Source : OCDE (2017[41]), “Funding of School education in Chile”, dans OECD Reviews of School Resources: Chile 2017, https://doi.org/10.1787/9789264285637-6-en.

Recommandations politiques en vue d’harmoniser et de coordonner les mécanismes de financement

Au vu des constatations et pratiques ci-dessus, les recommandations politiques suivantes peuvent aider les pays à harmoniser et coordonner les mécanismes de financement (Encadré 6.21).

Encadré 6.21. Recommandations politiques : harmoniser et coordonner les mécanismes financiers

Mobiliser et diversifier les ressources. Pour transformer les systèmes éducatifs traditionnels financés essentiellement lors de la période initiale en systèmes d’apprentissage tout au long de la vie, il faudra certainement accroître le montant des ressources disponibles versées au titre de l’enseignement et de la formation à toutes les étapes de la vie. Cela supposera peut-être de diversifier les sources de financement entre les dispositifs publics et ceux qui mêlent fonds publics et privés. Différents pays tenteront et atteindront des équilibres différents en matière de financement entre les sources publiques et privées. Les politiques relatives aux compétences efficaces et équitables reflètent ces différences propres aux pays tout en limitant le risque que des responsabilités de financement inégalement réparties empêchent en pratique des groupes défavorisés d’atteindre leurs objectifs en matière de compétences. Il est essentiel de lever les obstacles aux investissements non gouvernementaux en matière de compétences pour favoriser la participation à la formation, encourager les employeurs à s’impliquer dans l’acquisition de compétences et pour dynamiser les investissements en faveur de l’enseignement et de la formation. Les gouvernements devraient recourir à des incitations financières pour que les investissements s’orientent plus généralement vers les compétences (OCDE, 2017[26]), et explorer les partenariats de cofinancement avec le secteur privé, comme les partenariats public-privé ou les partenariats tripartites. Les pays dotés de systèmes de formation en apprentissage bien instaurés illustrent ce type de dispositif de partage des coûts dans lequel le secteur public finance l’acquisition de compétences cognitives avec l’enseignement reçu dans des établissements professionnels, et les entreprises payent pour former des apprentis au sein de l’entreprise.
Évaluer les besoins financiers et identifier les priorités. Une première étape dans la hiérarchisation des priorités pour l’investissement et les dépenses en lien avec les compétences consiste à recenser les lacunes financières du système. Une fois les lacunes identifiées, une stratégie de financement doit être définie conformément aux priorités stratégiques à moyen terme du gouvernement. En plus de définir des objectifs abstraits à long terme, ces stratégies devraient fixer des objectifs intermédiaires à court terme qui permettent de conforter les responsables de l’action publique dans leur engagement à poursuivre ensuite avec les projets à long terme. Les mesures à mettre en œuvre pour le financement du développement et de l’utilisation des compétences devraient être évaluées sur la base de deux critères : l’efficience et l’équité. L’efficience nécessite une évaluation détaillée des coûts (y compris les coûts d’opportunité) et des avantages liés aux investissements pour les compétences. Les efforts financiers devraient cibler les investissements dont les taux de rendement sont les plus élevés. Mais l’efficience suppose également de trouver les meilleurs mécanismes de partage des coûts afin de financer les investissements en matière de compétences. Certains investissements dans ce domaine peuvent être efficients sans être justes. À l’inverse, d’autres peuvent être justes sans être efficients. Une stratégie et un exercice de hiérarchisation des priorités cohérents devraient permettre d’équilibrer les investissements dans le domaine des compétences entre équité et efficience et devraient donner la priorité aux dépenses en faveur des groupes marginalisés et aux investissements dont les retombées sont les plus importantes. La manière exacte dont les pays parviendront à trouver un équilibre entre efficience et équité ne sera pas la même pour tous. Promouvoir l’efficience de l’allocation des ressources fiscales n’a pas pour objectif d’identifier une seule et unique approche des politiques sur les compétences mais plutôt d’atteindre les meilleurs résultats compte tenu du niveau de ressources fiscales et des objectifs politiques spécifiques aux pays. Une telle approche permettrait d’identifier si certains types de dépenses (c’est-à-dire pour les salaires des enseignants ou à l’université) se traduisent effectivement par une amélioration des résultats de l’enseignement.
Faire correspondre les financements et les besoins. Pour allouer des ressources de sorte que les responsabilités correspondent au financement, il est nécessaire de savoir clairement qui fait quoi dans le système de compétences, quels rôles et fonctions sont assurés de manière cohérente et lesquels ne le sont pas. Identifier les lacunes de financement permet aux gouvernements d’identifier des domaines ou des fonctions au financement insuffisant ou excédentaire. Une priorité absolue serait de garantir un accès aux fonds nécessaires pour fournir les services d’enseignement et de formation indispensables. Des efforts approfondis devraient être consacrés à la mise en œuvre de systèmes de suivi et d’évaluation cohérents qui, en plus de favoriser la transparence et la reddition de comptes, facilitent l’apport de ressources suffisantes aux agents du système.

Références

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[5] Trapasso, R. and B. Staats (2018), “Towards a whole-of-government approach to skills policies”, OCDE.

Note

← 1. La notion de complémentarité des actions des pouvoirs publics va au-delà de celle de l’idée de cohérence et fait référence au fait que les impacts des différentes actions sur les résultats d’une politique donnée se renforcent mutuellement. Les mesures adoptées peuvent être complémentaires parce qu’elles permettent d’atteindre une cible donnée depuis des angles différents. Les complémentarités des actions devraient également favoriser l’allocation de ressources la plus efficace en tenant compte de la technologie des meilleures pratiques (Aziz and Wescott, 1997[42]).

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